臺北高等行政法院判決

106年2月16日辯論終結

原告

林家慶即淨園市民休閒農場

訴訟代理人

李永然 律師

訴訟代理人

黃斐旻 律師

訴訟代理人

谷逸晨 律師

被告

行政院農業委員會

代表人

林聰賢（主任委員）

訴訟代理人

葉艾青

蘇夢蘭

駱冀耕

上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院中華民國105年6月22日院臺訴字第1050167220號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、本件原告起訴後，被告之代表人由曹啟鴻變更為林聰賢，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：

㈠原告原申經被告民國94年8月23日農輔字第0940143833號函核發編號038號休閒農場許可登記證（下稱系爭登記證），經營項目為農業經營體驗，登記面積為1.1546公頃，申請範圍含高雄市小港區中厝段（下稱中厝段）853、854、855、856、857、883地號等6筆土地（下稱系爭登記證土地範圍）。

㈡嗣經高雄市政府農業局（下稱高雄市農業局）依102年7月22日修正發布之休閒農業輔導管理辦法（下稱管理辦法）第17條及第28條規定，以102年8月16日高市農發字第10232271500號函（下稱102年8月16日函）原告，以原告係於95年12月31日以前取得系爭登記證，應自管理辦法102年7月22日修正施行之日起算2年內申請換證，並敘明屆期未依規定申請換發者，由中央主管機關廢止系爭登記證。原告未據辦理。

㈢旋高雄市政府於103年6月25日對該市領有休閒農場許可登記證（下稱許可登記證）之休閒農場執行農政、建築安全、消防安全、衛生安全管理聯合查核（下稱休閒農場查核），查得原告有未依經營計畫書執行，自行經營餐飲服務及搭建違建物等缺失，以103年8月20日高市府農發字第10332241100號函（下稱103年8月20日函）請原告於103年11月20日前完成缺失改善，並依管理辦法第28條規定，應自管理辦法102年7月22日修正施行之日起算2年內申請換證。原告仍未據辦理。

㈣高雄市農業局復以原告原領系爭登記證係於95年12月31日以前核發，依管理辦法第17條及第28條規定，系爭登記證將於104年7月23日到期，依法應於系爭登記證效期屆滿前6個月內申請換證，然考量報請中央主管機關核發許可登記證前所需行政作業及勘驗期間，以103年12月11日高市農發字第10333388300號函（下稱103年12月11日函）請原告於104年1月23日至同年4月23日期間申請換證，並敘明屆期未依規定申請換發者，將由中央主管機關廢止系爭登記證。原告據於104年1月19日申請換發許可登記證，經高雄市農業局以系爭登記證土地範圍業已由交通部民用航空局（下稱民航局）於101年12月18日公告發布實施之「變更高雄市主要計畫部分特定倉儲轉運專用區、農業區、綠地用地、河道用地為機場用地（配合高雄機場北側跑道淨空改善）案」（下稱變更機場用地案），分割出部分土地變更為機場用地，導致該土地範圍無法符合管理辦法第10條農場內農業用地面積不得低於90％之規定，且既存於機場用地內之違規設施已無法申請作為休閒農業設施容許使用，亦不符管理辦法第17條於農場內設施均取得合法證明文件後，向被告申請核發許可登記證之規定，針對上述因土地變更致無法符合法規一事，被告已於103年9月24日以農輔字第1030229382號函（下稱103年9月24日函）說明，若原告仍依照原經營計畫書與核准之設施內容使用，基於信賴保護原則仍屬合法並可申請換證，然原告係於土地變更為機場用地後申請經營計畫書變更，已不得將變更後土地視為原用途使用，乃以104年6月12日高市農發字第10431696100號函（下稱104年6月12日函）駁回其申請，並請原告於恢復原核定之經營計畫書使用情形後，再申請換證。原告未再行申請換證。

㈤經被告依高雄市政府104年8月21日高市府農發字第10404658900號及104年9月21日高市府農發字第10432705500號函（下稱104年8月21日函及104年9月21日函）報，以原告原領有被告於94年8月23日核發之系爭登記證，依102年7月22日修正發布之管理辦法第28條第3項第1款規定，應於104年7月23日前申請換發，原告雖於104年1月19日向高雄市政府申請換發，惟經該府查得其有擅自經營餐飲及搭建違建物之情事，且部分土地已變更為機場用地，無法藉由變更經營計畫書之方式申請改善，原告屆期未能依上開規定申請換發系爭登記證，爰依管理辦法第28條第4項規定，以104年9月29日農輔字第1040237097B號函（下稱原處分）原告，廢止系爭登記證，並請繳回系爭登記證，場內若有經高雄市政府核准設置休閒農業設施之土地，應依相關規定恢復原來使用，並副知高雄市政府，請依管理辦法第24條第3項規定，一併廢止原告休閒農場籌設同意文件、容許使用及興辦事業計畫書，並通知主管建築機關及區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠被告未依法給予原告陳述意見之機會，原處分具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第7款之規定，原處分應屬無效。經查，高雄市農業局於104年6月12日函知原告駁回其換證之申請，然於駁回原告申請換發許可登記證前，並無令原告陳述意見之機會。而被告於廢止系爭登記證前，亦未給予原告陳述意見之機會，故被告作出剝奪原告財產權之行政處分，參酌最高行政法院93年度判字第1315號判決意旨，足明處分即屬違法，且顯然已牴觸行政程序法第102條規定，原處分自屬違法無效。

㈡退步言之，被告未先命原告限期改善，逕廢止系爭登記證，原處分顯違反農業發展條例第71條及管理辦法第24條第2項規定，自屬違法，應予撤銷。經查，本件被告及高雄市農業局為農業發展之主管機關，其廢止許可登記證，對休閒農場之經營者之財產權有重大影響，自應慎重為之，並依農業發展條例第71條及管理辦法第24條第2項，如休閒農場之經營者涉有「自行」變更經營計畫者，應先由高雄市農業局通知限期改正；屆期不改正者，處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並按次分別處罰；情節重大者，並得廢止其許可登記證。準此，於休閒農場逾期不為改善且情節重大者，始得廢止登記許可證。倘非無情節重大時，自不得依農業發展條例第71條及管理辦法第24條第2項之規定廢止登記許可證。且觀諸農業發展條例及管理辦法之規定，均未就「情節重大」之裁量基準為何？並無明確之監督標準與評分指標，如何就情節的嚴重性來判斷是否廢止許可登記證？基於保障人民憲法所保障之財產權，自應慎重從嚴解釋。高雄市農業局並未命原告限期改善，亦無以原告未依原核定經營計畫書經營按次處罰，原處分更未載明原告之休閒農場有何「情節重大」之情事，顯與農業發展條例第71條及管理辦法第24條第2項規定不符，實有違法。原告於104年6月12日以前，即已依照高雄市政府揭示之缺失改善方式，確實積極辦理經營計畫書變更申請事宜，詎料高雄市農業局竟突然改變立場，認定原告因部分土地遭到徵收，而無法變更經營計畫書。原告於104年6月12日以後，仍兢兢業業持續辦理經營計畫書變更申請及換證申請事宜，並實際進行農場內之調整與改善，此俱為高雄市農業局所知悉。

㈢退萬步言之，農業發展條例第71條及管理辦法第24條第2項規定之事由，須以「情節重大」者，始有該條之適用，詎料，被告竟不論原告是否有故意或重大過失等情節重大之情事，率爾廢止原告之系爭登記證，顯與法未符且違反比例原則，應予撤銷。經查，原告之休閒農場用地經民航局部分徵收土地後，原告遂開始尋覓承租或購買北側毗鄰之農地，以維持休閒農場之經營，先於103年6月5日起承租中厝段838 -1地號、845地號、845-1地號及844地號土地，並向銀行貸款購買鄰近農地中厝段842地號、843地號土地，共計11,605平方公尺即1.1605公頃，並繼續承租原先經營計畫所載之土地面積中厝段系爭登記證土地範圍扣除部分作為機場用地後之面積7,534平方公尺，總計為19,139平方公尺即1.9139公頃，較系爭登記證所載之土地面積（即1.1546公頃）更大，足證原告之休閒農場經民航局徵收，致部分農業用地變更「機場用地」，此非可歸責於原告之事由，且原告積極承租或購買北側毗鄰農業用地作為休閒農場之經營，原告顯有遵循管理辦法之規範經營休閒農場之情事，並無「情節重大」之違法事由，即與農業發展條例第71條及管理辦法第24條第2項之廢止許可登記證之要件未符。被告未查證原告有何「情節重大」之情事，遽為廢止系爭登記證之處分，顯屬違背法令且有違比例原則，應予撤銷。

㈣管理辦法第28條第3項及第4項規定已逾越農業發展條例第63條第3項之授權，被告率以管理辦法第28條第3項規定廢止原告之系爭登記證，不僅架空管理辦法第24條第2項之規定，且違反法律保留原則：

⒈按「第1項休閒農業區之劃定條件、程序與其他應遵行事項，及前項休閒農場設置之輔導、最小面積、申請許可條件、程序、許可證之核發、廢止、土地之使用與營建行為之管理及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」此有農業發展條例第63條第3項定有明文。又農業發展條例第63條第3項於89年1月26日新增時之立法理由：「農業應隨社會經濟發展之變遷，其經營型態而有所改變，配合隔週週休2日之實施，休閒農業為未來農業發展方向之一，政府應予以鼓勵推廣，對於休閒農場之設置，亦宜輔導管理。至推動及管理細節，由中央主管機關另行訂定。」，是以，該條之立法精神及目的，係將休閒農業作為未來農業發展方向之一，立法者期許政府應予以鼓勵推廣，對於休閒農場之設置，進行輔導管理，故授權行政機關就休閒農場之下列事項另訂定相關辦法：

⑴休閒農場設置相關項目：休閒農場設置之輔導、最小面積、申請許可條件、程序、許可證之核發。

⑵休閒農場使用及營建相關項目：土地之使用與營建行為之管理。

⑶休閒農場違規時之廢止及其他應遵行事項。

⒉又關於許可登記證之廢止，立法者業已於農業發展條例第71條規定：「休閒農場未經主管機關許可，自行變更用途或變更經營計畫者，由直轄市或縣（市）主管機關通知限期改正；屆期不改正者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並按次分別處罰；情節重大者，並得廢止其許可登記證。」等語。亦即明文規定，於「休閒農場未經主管機關許可，自行變更用途或變更經營計畫者」之情形下，始有廢止許可登記證之適用。故於立法者所授權之框架下，行政機關僅得就休閒農場自行變更用途、自行變更經營計畫、按次處罰之金額及何為「情節重大」等事項另訂細部辦法，不得逸脫前揭授權範圍，自定廢止休閒農場許可登記證之事由。

⒊經查，管理辦法第28條第3項規定：「本辦法中華民國102年7月22日修正施行前領有許可登記證者，應依下列所定期限內，向中央主管機關申請換發許可登記證：95年12月31日以前取得許可登記證者，應自本辦法修正施行之日起算2年內申請換證。96年1月1日至99年12月31日取得許可登記證者，應自本辦法修正施行之日起算3年內申請換證。100年1月1日至102年7月22日本辦法修正施行前取得許可登記證者，應於許可登記證核發日期起5年內申請換證。」，此為許可登記證之換發許可證之規定，然觀諸農業發展條例並無任何許可登記證換發程序之規定，且農業發展條例第63條第3項規定並無授權主管機關就許可登記證換發程序另定細部辦法。

⒋又農業發展條例第71條之規定並未以休閒農場未依期限換證作為廢止許可登記證之事由，詎料，被告所另訂之管理辦法第28條第4項規定：「屆期未依前項規定申請換發者，由中央主管機關廢止其休閒農場許可登記證。」，竟超出農業發展條例第71條之規定，另行增訂授權母法所未列之廢止登記許可證之事由，即屬未經法律授權而侵害人民憲法所保障之財產權。

⒌參照農藥管理法之立法體例、立法理由與歷史脈絡，管理辦法第28條第3項及第4項規定已逾越農業發展條例第63條第3項之授權範圍，有違法律保留原則：

⑴農藥管理法與農業發展條例之主管機關均為被告，且於農、林、漁、牧及糧食行政事務中，皆屬「農政」領域之法規，故此二部法令於立法體例上，當屬一致，以免整體法規範體系之矛盾、混亂。次按91年12月18日修正公布之農藥管理法第15條規定立法理由清楚表明：許可證之「核發」、「補發」、「換發」及「展延」係屬不同之法律概念，實不容混淆。許可證之「換發」涉及人民權利義務，法規命令如欲規範「換發」事項，須有法律明確之授權。

⑵農業發展條例第63條第3項之授權規定針對許可證之部分，僅提及「核發」及「廢止」之授權，而並未如農藥管理法第16條第4項對於「換發」及「展延」（休閒農場許可證無展延問題）亦授權予被告訂定法規命令規範之。從而，關於休閒農場許可證是否於一定期間後應行換發？如何換發？未換發之法律效果為何？於農業發展條例未授權主管機關（即被告）訂定法規命令之情形下，實無容許被告逕自於管理辦法中訂定相關規範以課原告等換發許可證義務之餘地。

⑶依據法規範之文義、法秩序整體價值、立法歷程、規範體系架構等解釋方法，農業發展條例第63條第3項並未如農藥管理法第16條第4項、動物保護法第22條第2項等類此規定，就許可證之「換發」事項授權主管機關（即被告）訂定法規命令，甚為明確。

⒍承前所述，原處分竟以逾越農業發展條例第63條第3項授權範圍之辦法，以原告未依管理辦法第28條第3項換發許可登記證為由，廢止系爭登記證，實屬違法，應予撤銷。

㈤本件系爭登記證其上並未載明被告保留廢止權，亦未載明許可證之期限或附加原告之負擔為何；且被告於廢止系爭登記證時，亦未說明有何不廢止系爭登記證將對公益有危害之情形，或其他為防止或除去對公益之重大危害，而必須廢止系爭登記證之事由。再者，管理辦法第28條第3項及第4項就「許可證換發」事項所為之規範，違反法律保留原則，已如前述，被告自不得據此主張依法規得廢止系爭登記證。準此，本案並無行政程序法第123條規定之任一款事由，基於信賴保護原則之要求，被告依法不得任意廢止系爭登記證，益徵原處分係屬違法，應予撤銷。

㈥依高雄市農業局於本案準備程序終結後，始提出之104年6月12日函語意之說明，足明高雄市農業局並未駁回原告換證之申請，則原告申請換發許可登記證一案，被告尚未作成准駁決定，而原告並無原處分所認定之屆期未提出申請之情事，故原處分顯有違誤，應予撤銷。退萬步言之，高雄市農業局並無駁回原告換證申請之權限，亦無作成勘驗合格與否決定之權責。又原告已於104年1月19日申請換證，被告尚未就該申請案作成准駁之結果，故無被告所稱原告屆期未申請換發許可證之情形，足明原處分顯有違法不當之處。被告未能於換證期限屆至前自高雄市農業局收受原告換證申請，實係管理辦法規範粗陋所致，就此法令規範瑕疵所生不利益，不應由原告承擔；且被告未能知悉原告已於期限內提出換證申請，而以錯誤之事實為基礎，作成本件原處分，足明原處分實有違法不當。高雄市農業局104年6月12日函係屬無效之行政處分，原告就此隨時得依行政訴訟法第6條所揭示之程序提起確認之訴。

㈦綜上所述，原處分及訴願決定，顯屬違法，請依法撤銷，以維原告權益等情。並聲明求為：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

㈠原告原領有被告94年8月23日核發之系爭登記證，因102年7月22日修正發布之管理辦法第28條第3項第1款規定，95年12月31日以前取得許可登記證者，應自該辦法修正施行之日起算2年內申請換證，原告除迭經高雄市農業局102年8月16日函及103年12月11日函請依限申請換證，並敘明屆期未依規定申請換發者，由中央主管機關廢止系爭登記證外，復經高雄市政府多次執行休閒農場查核，查得原告有未依經營計畫書執行，自行經營餐飲服務及搭建違建物情事，並函限原告改善缺失，另以103年8月20日函請原告依管理辦法第28條規定，自管理辦法102年7月22日修正施行之日起算2年內申請換證，原告均未據辦理。迄104年1月19日始申請換發許可登記證，惟經高雄市農業局以104年6月12日函請原告於恢復原核定之經營計畫書使用情形後，再向該局申請換發許可登記證，原告仍未據辦理，經高雄市政府104年8月21日函及104年9月21日函報被告，原告屆期仍未申請換證，有系爭登記證、高雄市農業局102年8月16日函、103年12月11日函、104年6月12日函、高雄市政府103年8月20日函、104年8月21日函及104年9月21日函暨經原告代表簽名確認之103年6月25日休閒農場查核表、104年1月19日申請換發許可登記證首頁影本等附卷可稽。被告以原告未依管理辦法第28條第1項第3款申請換發許可登記證，依同條第4項規定，廢止系爭登記證及請繳回系爭登記證，並無不妥。

㈡至原告訴稱管理辦法處分裁量權逾越農業發展條例云云，按農業發展條例第63條第3項授權將休閒農場設置之輔導、最小面積、申請許可條件、程序、許可證之核發、廢止、土地之使用與營建行為之管理及其他應遵行等事項，已明確授權由管理辦法訂定，是管理辦法第28條規定並無逾越農業發展條例授權之情事。

㈢另原告訴稱被告未先給予原告改善期限云云，查管理辦法第28條第4項並未規定屆期未依規定申請換發，應給予限期改善之機會，始可廢止許可登記證，原告所訴，核無可採。

㈣又原告訴稱被告未給予陳述意見之機會云云。查原告既係以經營休閒農場為業，對管理辦法規定應知之甚稔，況高雄市農業局迭以102年8月16日函、103年12月11日函及高雄市政府103年8月20日函等通知原告依限申請換證，並告知未依限辦理換證之法律效果，已善盡宣導及說明之責任。原告屆期未能依換證規定向被告申請換發許可登記證之事證明確，依行政程序法第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，被告於作成處分，得不予原告陳述意見之機會。原告所訴尚難執為應予撤銷原處分之論據。

㈤綜上，原處分及訴願決定於法並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。

五、兩造之爭點：原處分有無違反行政程序法第102條、第123條，農業發展條例第71條及管理辦法第24條第2項等規定？管理辦法有無違反法律保留原則？

六、本院之判斷：

㈠按「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」「本條例用辭定義如下：……五、休閒農業：指利用田園景觀、自然生態及環境資源，結合農林漁牧生產、農業經營活動、農村文化及農家生活，提供國民休閒，增進國民對農業及農村之體驗為目的之農業經營。

六、休閒農場：指經營休閒農業之場地。」「直轄市、縣（市）主管機關應依據各地區農業特色、景觀資源、生態及文化資產，規劃休閒農業區，報請中央主管機關劃定。」、「第1項休閒農業區之劃定條件、程序與其他應遵行事項，及前項休閒農場設置之輔導、最小面積、申請許可條件、程序、許可證之核發、廢止、土地之使用與營建行為之管理及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」農業發展條例第1條、第2條、第3條第5款、第6款、第63條第1項及第3項分別有明文規定。

㈡次按依農業發展條例第63條第3項授權訂定，102年7月22日修正發布之管理辦法第17條第5項規定：「休閒農場許可登記證效期屆滿前6個月內，休閒農場負責人得填具申請書，並檢附下列文件向直轄市或縣（市）主管機關申請換發許可登記證，經直轄市或縣（市）主管機關勘驗合格後，轉報中央主管機關換發許可登記證：原許可登記證。土地使用同意文件。但有下列情形之一者，免附：㈠土地為申請人單獨所有。㈡經許可之公有土地。」第22條第1項前段及第2項規定：「休閒農場之名稱、負責人、經營項目變更或有停業、復業之情形，除特殊情況外，應於事前報經直轄市或縣（市）主管機關核轉中央主管機關辦理休閒農場許可登記證之變更或核准。……」、「取得許可登記證之休閒農場，其經營計畫書內容、面積範圍之變更事項，應由直轄市、縣（市）主管機關核轉中央主管機關核准。」第24條第3項規定：「取得許可登記證之休閒農場經中央主管機關廢止許可登記證者，主管機關應一併廢止其籌設同意文件、容許使用及興辦事業計畫書，並通知主管建築機關及區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。」第28條第3項第1款及第4項規定：「本辦法中華民國102年7月22日修正施行前領有許可登記證者，應依下列所定期限內，向中央主管機關申請換發許可登記證：95年12月31日以前取得許可登記證者，應自本辦法修正施行之日起算2年內申請換證。……」、「屆期未依前項規定申請換發者，由中央主管機關廢止其休閒農場許可登記證。」。

㈢再按「法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。」司法院釋字第480號、第606號及第651號解釋理由書參照。查管理辦法係主管機關即被告根據農業發展條例第63條第3項授權訂定，有關休閒農業輔導管理等事項所為細節性、技術性之規定，並未逾越母法之授權範圍，亦無違反法律保留原則，乃為達成有效管理休閒農業等之授權目的，其對人民營業權之限制，尚未逾越必要程度，符合憲法第23條及第15條規定之意旨。故原告主張管理辦法第28條第4項規定，侵害憲法保障人民之財產權，原處分違反法律保留原則，於法有違等語，委無可採。又原處分既係依管理辦法第28條第4項規定廢止系爭登記證，即屬行政程序法第123條第1款規定「法規准許廢止者。」之情形，法規准許廢止者，授予利益之合法行政處分，得由被告依職權為全部或一部之廢止，故原告主張本案並無行政程序法第123條規定之任1款事由，基於信賴保護原則之要求，被告依法不得任意廢止系爭登記證云云，殊無足採。

㈣查原告原申經被告94年8月23日農輔字第0940143833號函核發系爭登記證，經營項目為農業經營體驗，登記面積為1.1546公頃。嗣經高雄市農業局依102年7月22日修正發布之管理辦法第17條及第28條規定，以102年8月16日函原告，以原告係於95年12月31日以前取得系爭登記證，應自管理辦法102年7月22日修正施行之日起算2年內申請換證，並敘明屆期未依規定申請換發者，由中央主管機關廢止系爭登記證。原告未據辦理。旋高雄市政府於103年6月25日對該市領有許可登記證之休閒農場執行休閒農場查核，查得原告有未依經營計畫書執行，自行經營餐飲服務及搭建違建物等缺失，以103年8月20日函請原告於103年11月20日前完成缺失改善，並依管理辦法第28條規定，應自管理辦法102年7月22日修正施行之日起算2年內申請換證。原告仍未據辦理。高雄市農業局復以原告原領系爭登記證係於95年12月31日以前核發，依管理辦法第17條及第28條規定，系爭登記證將於104年7月23日到期，依法應於系爭登記證效期屆滿前6個月內申請換證，然考量報請中央主管機關核發許可登記證前所需行政作業及勘驗期間，以103年12月11日函請原告於104年1月23日至同年4月23日期間申請換證，並敘明屆期未依規定申請換發者，將由中央主管機關廢止系爭登記證。原告據於104年1月19日申請換發許可登記證，經高雄市農業局以系爭登記證土地範圍業已由民航局於101年12月18日公告發布實施之變更機場用地案，分割出部分土地變更為機場用地，導致系爭土地範圍無法符合管理辦法第10條農場內農業用地面積不得低於90％之規定，且既存於機場用地內之違規設施已無法申請作為休閒農業設施容許使用，亦不符管理辦法第17條於農場內設施均取得合法證明文件後，向被告申請核發許可登記證之規定，針對上述因土地變更致無法符合法規一事，被告以103年9月24日函說明，若原告仍依照原經營計畫書與核准之設施內容使用，基於信賴保護原則仍屬合法並可申請換證，然原告係於土地變更為機場用地後申請經營計畫書變更，已不得將變更後土地視為原用途使用，乃以104年6月12日函駁回其申請，並請原告於恢復原核定之經營計畫書使用情形後，再申請換證等情，有系爭登記證、高雄市農業局102年8月16日函、103年12月11日函、104年6月12日函、高雄市政府103年8月20日函、104年8月21日函及104年9月21日函暨經原告人員確認之103年6月25日休閒農場查核表、104年1月19日申請換發許可登記證首頁影本等附卷可稽，堪以憑認。而原告就高雄市農業局104年6月12日函未提起行政救濟，之後未再行申請換證等情，亦為原告所是認（見本院卷第244頁及言詞辯論筆錄）。則被告依高雄市政府104年8月21日函及104年9月21日函報，以原告原領有被告於94年8月23日核發之系爭登記證，依102年7月22日修正發布之管理辦法第28條第3項第1款規定，應於104年7月23日前申請換發，原告雖於104年1月19日向高雄市政府申請換發，惟經該府查得其有擅自經營餐飲及搭建違建物之情事，有用地使用不符規定，且未依原核定之經營計畫書經營，且部分土地已變更為機場用地，無法藉由變更經營計畫書之方式申請改善，原告屆期未能依上開規定申請換發許可登記證，依管理辦法第28條第4項規定，以原處分廢止系爭登記證，並請原告繳回系爭登記證，場內若有經高雄市政府核准設置休閒農業設施之土地，應依相關規定恢復原來使用，並副知高雄市政府，請依管理辦法第24條第3項規定，一併廢止原告休閒農場籌設同意文件、容許使用及興辦事業計畫書，並通知主管建築機關及區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理，揆諸首揭規定，於法尚無不合。

㈤原告雖主張被告未依法給予原告陳述意見之機會，原處分應屬違法無效云云。惟按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」分別為行政程序法第102條及第103條第5款所規定。查原告係經營休閒農場為業，對管理辦法規定應知之甚詳，高雄市農業局102年8月16日函及103年12月11日函（見原處分卷第27-28、60-61頁）、高雄市政府103年8月20日函等通知原告依限申請換證，並告知未依限辦理換證之法律效果（見本院卷第258-259頁），為原告所不爭（見本院卷第137頁筆錄），已善盡宣導及說明之責任。原告屆期未能依換證規定向被告申請換發許可登記證完成，事證明確，已如前述，亦為原告所不爭（見本院卷第243頁筆錄），其事實客觀上已確認，並據被告陳明在卷（見本院卷第90頁），則原處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，依據前揭行政程序法第103條第5款規定，得不給予原告陳述意見之機會，自難認被告有違反行政程序法第102條規定之情形。

㈥原告另主張被告廢止系爭登記證之根本原因係高雄市農業局認定原告有自行變更經營計畫之情事。被告未先命原告限期改善，亦未處原告罰鍰，督促原告進行改善，逕廢止系爭登記證，原處分顯違反農業發展條例第71條及管理辦法第24條第2項規定，原告已改善完成云云。經查：

⒈被告係以原告未依管理辦法第28條第1項第3款申請換發系爭登記證，依同條第4項規定，作成原處分，並非以農業發展條例第71條及管理辦法第24條第2項等規定為依據。本院質之原告「原處分的法律依據有包括農業發展條例第71條及管理辦法第24條第2項規定?」原告訴訟代理人陳稱：「沒有。」等語在案（見本院卷第138頁筆錄）。且管理辦法第28條第4項規定並未規定應給予限期改善之機會，始可廢止許可登記證，為兩造所不爭（見本院卷第138頁筆錄）。是原告主張廢止系爭登記證，應先命原告限期改善乙節，尚乏憑據。

⒉按「休閒農場未經主管機關許可，自行變更用途或變更經營計畫者，由直轄市或縣(市)主管機關通知限期改正；屆期不改正者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並按次分別處罰；情節重大者，並得廢止其許可登記證。」「休閒農場有農業發展條例第71條所定情形，情節重大者，並得由中央或直轄市、縣（市）主管機關廢止其休閒農場籌設同意文件或由直轄市、縣（市）主管機關報請中央主管機關廢止其許可登記證。」農業發展條例第71條及管理辦法第24條第2項固分別有明文規定。查高雄市政府於103年6月25日對該市領有許可登記證之休閒農場執行休閒農場查核，查得原告有未依經營計畫書執行，自行經營餐飲服務及搭建違建物等缺失，以103年8月20日函請原告於103年11月20日前完成缺失改善，並依管理辦法第28條規定，應自管理辦法102年7月22日修正施行之日起算2年內申請換證（見本院卷第258-259頁）。可知，高雄市政府已函請原告限期改善未依經營計畫書執行，自行經營餐飲服務及搭建違建物等缺失，並通知原告依限申請換證，並告知未依限辦理換證之法律效果，已善盡宣導及說明之責任。

⒊查原告原領有系爭登記證，依102年7月22日修正發布之管理辦法第28條第3項第1款規定，應於104年7月23日前申請換發，原告雖於104年1月19日向高雄市政府申請換發，惟屆期未能依上開規定申請換發許可登記證完成，為原告所不爭（見本院卷第243頁筆錄），縱其主張於104年10月31日承租高雄市小港區中厝段853號土地，現已改善完成乙節為可採，此屬原處分作成之後發生之事實，不影響原處分之合法性。

㈦原告再主張農業發展條例第71條及管理辦法第24條第2項規定之事由，須以「情節重大」者，始有該條之適用，被告不論原告是否有故意或重大過失等情節重大之情事，率爾廢止原告之系爭登記證，顯與法未符且違反比例原則及正當法律程序云云，並提出原證6-10及12為憑。惟查，本件原處分之法令依據係管理辦法第28條第4項規定，並非農業發展條例第71條及管理辦法第24條第2項規定，已如前述。且管理辦法第28條第4項規定並未規定以情節重大為要件，始可廢止許可登記證，為兩造所不爭（見本院卷第138頁筆錄），被告自毋庸審究原告有無情節重大之情形，亦與故意或過失無涉。而原告原領有系爭登記證，依102年7月22日修正發布之管理辦法第28條第3項第1款規定，應於104年7月23日前申請換發，原告雖於104年1月19日向高雄市政府申請換發，惟屆期未能依上開規定申請換發許可登記證完成。故原告此部分之主張，委無可採。

㈧原告再主張其已於管理辦法第28條第3項之期限內提出換證申請，未經被告作出准駁之決定，則原處分廢止系爭登記證，即屬違法不當云云。經查：

⒈按管理辦法第28條第4項規定「屆期未依前項規定申請換發者，由中央主管機關廢止其休閒農場許可登記證。」係指提出申請及換發完成二者皆需具備，始不予廢止休閒農場許可登記證，若只有提出申請，而未換發完成，則由中央主管廢止其休閒農場許可登記證，亦為被告所是認（見本院卷第243頁筆錄）。故原告主張依文義解釋只要提出申請即可，核屬其一己主觀見解，尚非可採，

⒉另按管理辦法第17條第5項規定：「休閒農場許可登記證效期屆滿前6個月內，休閒農場負責人得填具申請書，並檢附下列文件向直轄市或縣（市）主管機關申請換發許可登記證，經直轄市或縣（市）主管機關勘驗合格後，轉報中央主管機關換發許可登記證：一、原許可登記證。二、土地使用同意文件。但有下列情形之一者，免附：㈠土地為申請人單獨所有。㈡經許可之公有土地。」準此，高雄市農業局為高雄市休閒農場主管機關，得依上開規定勘驗申請換發許可登記證之休閒農場是否合格。又休閒農場於其許可登記證效期屆滿前，其負責人需向直轄市或縣（市）主管機關申請換證，經直轄市或縣（市）主管機關初審，且勘驗符合相關規定者，由該直轄市或縣（市）主管機關轉報被告審核換發許可登記證；至經初審不符規定或勘驗不合格者，直轄市或縣（市）主管機關得本職權就個案事實予以裁量，請申請人於一定期限內補（改）正後，續行相關申請換證作業，或逕將審查意見函報被告，由被告辦理換證核駁事宜，有被告105年12月19日農輔字第1050023524號函附卷可按（見本院卷第239-240頁）。

⒊查原告前於104年1月19日提出申請，經高雄市農業局以原告農場現況無法符合管理辦法規定，以104年6月12日函予以駁回，請原告於恢復原核定之經營計畫書使用情形後，再向該局申請換證，原告並未提起行政救濟（見本院卷第244頁及言詞辯論筆錄）。又查原告經高雄市政府102年休閒農場查核，內部有建築物涉及違建、未依經營計畫書執行及自行經營餐飲服務等缺失，經高雄市農業局要求限期改善後，原告分別於102年12月31日及103年2月20日申請變更經營計畫書，惟其申請內容與管理辦法不符，故該局於103年3月20日請原告修改申請內容後重新送件。103年6月25日高雄市政府再赴原告農場查核，其違規情形仍未改善，該局再於103年8月20日發函要求改善，但原告仍未回復任何改善情形。由於原告102、103年度皆查有違規情事，且所提經營計畫書變更申請案與法規不符，該局104年6月12日函文係承續103年3月20日與103年8月20日函文內容，再次說明原告內部現況經現場勘驗後與經營計畫書不符，且其經營計畫書變更申請內容與法規不符，請原告完成改善後再重新申請，有高雄市農業局105年12月19日高市農發字第10533754000號函附卷可按（見本院卷第254-255頁）。被告陳稱：「高雄市農業局104年6月12日函文已說明現場勘驗不合格，要求他們改善後再提出申請換證申請請，如沒有勘驗合格，被告無法換發許可登記證給原告。」等語（見本院卷第137頁筆錄），可知，原告經高雄市農業局現場勘驗不合格，致未轉報被告審核換發許可登記證，被告縱未作成否准原告104年1月19日申請換發許可登記證之行政處分，仍無礙於原告未能依規定於期限內申請換發許可登記證完成之事實。至原告是否對高雄市農業局另行提起確認104年6月12日函無效之訴，不影響本案之認定。⒋故原告此部分之主張，委無可採。

七、綜上所述，原告所訴各節，均不可採，原處分認事用法，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。

八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。又原告聲請函調「老爸休閒農場」102年起至今，查核違規情形及改善處理等所有卷宗資料，以明被告是否確無合理正當之理由下，即對原告與「老爸休閒農場」作成差別待遇乙節，因平等原則係要求行政機關對於事物本質上相同之事件為相同之處理，乃形成行政自我拘束原則，故平等原則係指合法之平等，並不包含違法之平等。是行政先例必須合法，乃行政自我拘束之前提要件。「老爸休閒農場」102年起至今之違規及改善處理等情形，不影響原告未能依規定於期限內申請換發許可登記證完成之事實及本案之認定，核無調閱之必要，附此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭