臺北高等行政法院判決

105年9月1日辯論終結

原告

幸太企業股份有限公司

代表人

李政峰（董事長）

訴訟代理人

蕭萬龍 律師

訴訟代理人

李安傑 律師

被告

桃園市政府

代表人

鄭文燦（市長）住同上

訴訟代理人

林宗竭 律師

複代理人

陳君慧 律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國104年11月24日環署訴字第1040057513號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告於（改制前）桃園縣大溪鎮缺子段缺子小段589、589-2及179-1地號土地（位於自來水水質水量保護區範圍內）非法棄置回填廢棄物，前經被告依據廢棄物清理法第71條第1項規定，以民國99年8月11日府環廢字第0990806228號函（即基礎處分，下稱A處分），限期原告於99年8月31日前完成「大溪鎮缺子段缺子小段及同段頂山腳小段等37筆地號」之廢棄物清理作業，惟原告逾期並未配合清理，嗣為避免系爭污染土地範圍持續惡化，被告爰依廢棄物清理法第71條規定代履行清除處理工作，並委由經濟部水利署北區水資源局於101年底針對系爭廢棄物代為清理，該局於102年12月31日向被告請求分攤清理費用計新臺幣（下同）5,353,839元整，被告遂以103年6月16日府環事字第1030138486號函（即執行處分，下稱B處分）限期原告於103年7月31日前繳納該筆代履行費用，倘逾期未繳納，將移送行政執行署強制執行；嗣原告以臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）104年1月29日99年度訴字第456號刑事判決(下稱桃園地院刑事判決)中諭知無法證明原告有掩埋廢棄物於（改制前）桃園縣大溪鎮缺子段缺子小段589、589-2地號土地（下稱系爭土地）之事實，該部分係無罪，且檢察官未上訴而確定，符合「發生新事實或發現新證據」之要件為由，於104年5月15日（原處分及訴願決定均誤植為104年5月18日）依行政程序法第128條規定，申請行政程序重開並撤銷B處分，經被告核認無行政程序法第128條第1項各款之事由，爰依行政程序法第129條規定以104年6月1日府環事字第1040127548號函(下稱原處分)駁回申請，原告不服提起訴願，經行政院環境保護署以104年11月24日環署訴字第1040057513號訴願決定(下稱訴願決定)駁回。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠原告因B處分寄存送達當時歇業而有疏誤逾期提起訴願，遭訴願機關作成訴願不受理決定，當亦得適用行政程序法第128條申請重新進行行政程序。原告於104年1月15日收受B處分之訴願不受理決定後，法定救濟期間為自104年1月16日至104年3月15日止，俟法定救濟期間經過後三個月內，即於104年5月15日依行政程序法第128條申請程序重開，當屬合法。㈡A處分係適用「廢棄物清理法」，然B處分並非「依廢棄物清理法第71條」規定向義務人求償「清理、改善及衍生之必要費用」，而係「依行政執行法」第29條命原告繳納代履行費用，其費用之計算係「預估」而來，與依「廢棄物清理法」可求償之「清理、改善及衍生之必要費用」間，二者之計算標準、性質全然不同，足見B處分為獨立之行政處分，A處分對B處分自無構成要件效力可言。是以，B處分之作成，自應審酌「於A處分作成之後是否另有其他新事實或新證據」，絕非可逕依A處分之內容直接作成。㈢再查另案桃園地院99年度訴字第456號刑事案件之證人林原平，於審理中證稱未曾見過其他業者載運廢棄物至原告公司，並無填廢土之行為，且其於偵訊中並未指明載運廢棄物之地點是否為系爭土地，足見本件並無具體事證可認定原告有提供系爭土地予他人傾倒廢棄物。又由證人傅進賢於桃園地院刑事案件審理中證稱是其指示檢察官開挖系爭土地等多筆土地，復稱時間很久了，差不多有20年，那時候原告負責人李太郎已經休息沒有做，不是原告負責人掩埋的，可知證人於審理中所述顯與偵查中所述完全不同，且所稱掩埋廢棄物期間亦與起訴書所載完全不同，故難以其所述做為系爭土地開挖出之廢棄物均為原告所掩埋。且依系爭土地周圍之88年6月11日之航照圖，及套繪之地籍圖，可見系爭土地附近，本均有其他道路可通行，欲前往系爭土地根本無庸經過原告廠區之入口，況查桃園地院85年度易字第4181號判決，其更已認定另案被告劉安村於桃園市大溪區缺子段缺子小段588地號旁周圍之土地傾倒廢土，顯見系爭土地之廢棄物實非原告所棄置，本件於B處分103年6月16日作成之前，上揭有利於原告之「新事實或新證據」業已存在，然因該「新事實或新證據」係於刑事案件審理中所發生，因此被告於原行政處分程序中，方有不知而未使用之情，是該當行政程序法第128條第1項第2款所稱之「新證據」，本件B處分所依據之基礎係為另案臺灣桃園地方法院檢察署(下稱桃園地檢署)檢察官起訴書（案號：97年度偵字第11116號、偵字第26321號、98年度偵字第1450號、偵字第6890號、偵字第23581號及偵字第23582號起訴書，下稱桃園地檢署起訴書），既經另案桃園地院刑事判決審認原告並無棄置廢棄物於系爭土地，而為無罪確定，且另案刑事審判中證人具結後所作之證述內容，係依刑事訴訟法所定之證據方法、證據種類而作成，此新證據於102年1月29日即已存在，惟當時該刑事案件仍審理中，原告於法院認定證人證詞可採後始將新證據提出，該當行政訴訟法第273條第1項第13、14款所定之事由，本件自應重啟行政程序並撤銷B處分等情。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應依原告104年5月15日之申請，作成准予重開行政程序之行政處分。⒊被告應撤銷B處分。

三、被告則以：㈠原告雖主張重開B處分之程序，然A處分（嗣經被告100年3月10日府環事字第1001601606號函以誤繕為由，將A處分之37筆土地更正為38筆土地）認定原告於（改制前）桃園縣大溪鎮缺子段缺子小段及同段頂山腳小段等38筆地號土地（含179之1地號及系爭土地）棄置廢棄物之部分，業經本院以100年度訴字第479號判決、最高行政法院以101年度裁字第889號裁定駁回確定在案，又B處分係以已生實質確定力之A處分為基礎，則A處分即有拘束當事人及法院之構成要件效力，況原告主張B處分認定有誤之部分，實屬前開行政訴訟確定判決所及之訴訟標的範圍內，原告同受既判力之拘束自不得為相反之主張。且縱認本件訴訟標的與前案並非完全相符，非屬既判力範圍，本件基於爭點效及構成要件效力理論，A處分認定之事實亦應拘束法院，故原告提起本件訴訟亦欠缺權利保護之必要。㈡本件A處分業經行政訴訟判決確定，事後始發生行政程序法第128條第1項各款情形，本件桃園地院刑事判決並非在處分作成前即已存在而未經斟酌，自與法定要件不合，自不得申請程序重開，且原告於A處分之判決確定後，本得提起再審之訴，則原告捨棄再審程序救濟途徑而依行政程序法第128條請求重開行政程序，顯然即與要件未合而不應准許。又原告主張之新證據，倘係訴外人林原平於另案桃園地院99年度訴字第456號刑事案件於102年1月29日審理程序之證述內容，則原告於該案件既然基於共同被告之地位而參與程序，顯於102年1月29日證述當日即已知悉此一新證據，惟原告迄至104年5月15日始提出行政程序再開申請書，顯然已逾3個月之法定期間。再者，原告所主張行政程序重開事由，均不符針對B處分所提程序重開之要件，反而係挑戰已確定之A處分事實基礎。㈢再查原告前負責人吳春美於97年11月18日會勘時，就系爭廢棄物發現地位於原告之大溪廠「實際作業廠區」等事實並不爭執；且原告於另案就其未經主管機關許可，擅自以掩埋之處理方式處置營建廢棄物及爐碴等事業廢棄物等情，亦不爭執；被告於98年1月19日即曾以府地用字第0980024407號裁處書裁處原告30萬元罰鍰，經原告於期限前繳納完畢，且未提起行政爭訟，亦可見原告前於相關行政處分及法院審理程序中，均不爭執「原告在系爭土地掩埋廢棄物」之事實，竟在本件為相反主張，不僅違反禁反言原則，亦顯見被告否准原告請求重開行政程序，實無違誤可言。此外，被告非僅憑檢察官起訴書即認定原告於系爭土地棄置廢棄物，且證人傅進賢與林原平縱然不知悉系爭土地上開挖發現之廢棄物是否為原告所為，亦不影響認定系爭土地上開挖發現之廢棄物為原告所為，是以，原告於本件所主張之新證據，縱使經過法院審酌，亦無法為有利於原告之處分等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原處分(本院卷第112至113頁)、訴願決定(本院卷第89至95頁)、桃園地檢署起訴書(本院卷第23至33頁)、A處分（本院卷第34至36頁)、桃園地院刑事判決(本院卷第37至71頁)、B處分(本院卷第72至73頁)、經濟部水利署北區水資源局102年12月31日北水畫字第10205071450號函(本院卷第134至135頁)、「中庄調整池預定地第一期廢棄物清理計畫」之公開招標公告(本院卷第136至140頁)、桃園地院99年度訴字第456號案件102年1月29日審判筆錄(本院卷第251至299頁)、行政院環境保護署103年10月21日環署訴字第1030076417號訴願決定書(本院卷第86至88頁)、原告行政程序再開申請書(本院卷第144至153頁)等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：被告以原處分駁回原告行政程序重開之申請，有無違誤？

五、本院判斷：

㈠按行政程序法第128條規定：「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、……二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。……（第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」上開條文第1項第2款規定所謂「發現新證據」，係指於作成行政處分時業已存在，但申請人不知有此，致未經斟酌之證據而言，且以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。本件原告申請重開行政程序，係為撤銷B處分（見本院卷第144至153頁之申請書，第355至356頁之言詞辯論筆錄），故若其所發現之新證據，經斟酌後不會發生「撤銷B處分」之較有利益結果，該新證據仍不得作為行政程序重開之理由。

㈡復按廢棄物清理法第71條第1項、第4項分別規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」「（第4項）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關代為清除、處理第1項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」。是知，當事人不依規定清除、處理之廢棄物，該管主管機關或執行機關得命當事人限期清除處理，屆期不為清除處理時，該管主管機關得代為清除、處理或委託清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，即可移送強制執行。

㈢次按行政執行法上所稱之「代履行」，為間接強制方法之一，係指義務人依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，並於上開文書載明不依限履行時將予強制執行之意旨，逾期仍不履行，其行為能由他人代為履行者，由執行機關委託第三人或指定人員代履行之，行政執行法第27條、第28條第1項第1款及第29條第1項分別有明文規定。同法第29條第2項規定「前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」係為避免執行機關代履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，故在執行機關代履行前，即得估計其數額，命義務人應先行繳納（該條立法理由參照），如義務人逾期未繳納者，依同法第34條規定，移送行政執行處依第2章（即公法上金錢給付義務之執行）之規定執行之。據上可知，當事人負有行為或不行為義務，經「於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行」，且當事人之行為能由他人代為履行者，始發生由執行機關依間接強制方法（代履行）委託第三人或指定人員代為履行之執行問題。

㈣依上開規定，義務人未遵限清除改善完成，機關可依廢棄物清理法第71條規定之代為清除、處理，並以行政處分之方式向其求償清理、改善及衍生之必要費用（屆期未清償者，移送強制執行），抑或依前揭行政執行法第27條及第29條之規定，預估必要之代履行費用，發執行命令之方式處理，均為法之所許，自可擇一為之。因此主管機關於當事人不依規定清除、處理廢棄物時，得命其限期清除處理所為之行政處分，乃主管機關後續依廢棄物清理法第71條規定之代為清除、處理，並以行政處分之方式向其求償清理、改善及衍生之必要費用，或依前揭行政執行法第27條及第29條之規定，預估必要之代履行費用，發執行命令之方式等之基礎處分。

㈤本件原告係以桃園地院刑事判決於104年1月29日諭知無法證明原告有掩埋廢棄物於系爭土地之事實，判決該部分無罪，而該刑事案件於102年1月29日審理程序時，證人林原平及傅進賢業已證稱系爭土地之廢棄物非原告所棄置，原告以前開兩位證人之證詞係有利於原告之「新證據」，該當行政程序法第128條第1項第2款所稱之「新證據」，而對B處分申請程序重開，有原告行政程序再開申請書在卷為憑(見本院卷第144至153頁)，至原告於起訴狀雖亦列載本件亦符合行政程序法第128條第1項第3款之行政程序再開事由，惟該第3款之事由並未於前揭行政程序再開申請書提出，且原告亦於本院準備程序時捨棄主張該款重開事由（見本院卷第218頁），是本件主要審究原告依行政程序法第128條第1項第2款規定申請B處分行政程序重開，是否合法，經查：

1.按行政處分一經作成，就其內容對相對人、利害關係人及原處分機關發生拘束之效力，此效力隨行政處分存續而存在。其他行政機關及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成事實，並以之作為其本身行為及決定之基礎即所謂行政處分之構成要件（事實）效力。而法律雖規定行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，而該另一行政處分未經依法定程序予以撤銷、廢止，或因其他事由失效，則行政法院基於上述構成要件（事實）效力，原則上乃不能否定該處分之效力；又「訴訟標的於確定終局判決中經裁判者，有確定力。」且為行政訴訟法第213條所明定，故訴訟標的於確定終局判決中經裁判，嗣後當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷（改制前行政法院72年判字第336號判例參照）。

2.查A處分係以原告未經申請核准，擅自於（改制前）桃園縣大溪鎮缺子段缺子小段及同段頂山腳小段等38筆地號土地（含179之1地號及系爭土地）掩埋廢棄物，依廢棄物清理法第71條第1項規定，命原告於99年8月31日前完成上開土地（含179之1地號及系爭土地）之廢棄物清理作業，屆期不為清除處理時，將代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用，屆期未清償者，移送強制執行等情，有A處分在卷為憑（見本院卷第34至36頁），原告不服A處分，循序提起行政訴訟，經本院以100年度訴字第479號判決駁回原告之訴（見本院卷第337至第346頁），再經最高行政法院101年度裁字第889號裁定駁回上訴確定（見訴願可閱覽卷第341至346頁）。而B處分則係以原告於被告所為A處分後，已逾清除處理期限仍未配合清理，為避免系爭污染土地（即179之1地號土地及系爭土地）範圍持續惡化，被告爰依廢棄物清理法第71條規定代履行清除處理工作，並委由經濟部水利署北區水資源局針對系爭廢棄物代為清理完成，因該局向被告請求分攤清理費用5,353,839元，乃限期原告於103年7月31日前繳納該筆代履行費用，倘逾期未繳納，將移送行政執行署強制執行等情，有B處分在卷為憑（見本院卷第72至73頁）。本件B處分之作成，依其處分意旨觀之，究係依行政執行法第29條之規定命原告繳納代履行費用，或係依廢棄物清理法第71條之規定命原告繳納已清理之費用，固有未明，然僅可擇一為之，業如前述。是B處分不論係依廢棄物清理法第71條規定或是依行政執行法第29條規定作成，B處分係在A處分已認定原告為系爭土地廢棄物之清理義務人，於限期完成清理，逾期仍未清理時，因而代為清理，所為限期原告繳納清理費用或代履行費用，其主要目的係在執行A處分限期原告清理義務，A處分乃為B處分之基礎處分。因此有關原告確有於系爭土地棄置掩埋廢棄物，應於99年8月31日前完成清理義務等前提爭議，業經本院100年度訴字第479號判決、最高行政法院101年度裁字第889號裁定肯認A處分之合法性。則作為B處分基礎處分之A處分既未經撤銷、廢止或因其他事由失效，兩造均受其拘束，被告據而作成B處分，自屬有據，原告本不得於B處分之救濟案中，爭執前面基礎處分即A處分之合法性。原告主張B處分為獨立之行政處分，A處分對B處分自無構成要件效力可言，非可逕依A處分之內容直接作成云云，尚無足採。

3.原告主張桃園地院99年度訴字第456號刑事案件之證人林原平及傅進賢業已於刑事審理程序時證稱系爭土地之廢棄物非原告所棄置，認前開兩位證人之證詞該當B處分重開行政程序之行政程序法第128條第1項第2款所稱之「新證據」云云。然查，本件原告申請重開行政程序，係為撤銷B處分，惟依原告所述，其主張之新證據即證人林原平及傅進賢之證詞，係在證明系爭土地之廢棄物非原告所棄置，核係對已經判決確定之A處分為指摘，而有關原告確有於系爭土地棄置掩埋廢棄物，應於99年8月31日前完成清理義務等爭議，業經本院判決及最高行政法院裁定肯認A處分之合法性，於A處分既未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，兩造均應受拘束，被告據而作成B處分，本屬有據。從而，原告提出桃園地院99年度訴字第456號刑事案件之證人林原平及傅進賢之證詞，經斟酌後仍無從使其受較為有利之處分，自與行政程序法第128條第1項第2款之要件不符。是原告申請行政程序重開，於法未合，被告以原處分予以否准，並無違誤。

4.至原告聲請本院向經濟部水利署北區水資源局函查「中庄調整池預定地第1期廢棄物清理計畫」之履約地點、金額計算方式等相關資料，核係對B處分之實體理由主張，然本件既不符行政程序重開之規定，是原告前開實體理由主張，自無庸再予審酌，本院認無調查之必要，附此敘明。

六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，被告以原處分否准原告重開行政程序之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，於法並無不合，原告訴請判決如其訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，爰附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭