臺北高等行政法院判決

107年6月28日辯論終結

原告

鄭康雲

原告

江德標

原告

孟明蓁

原告

陳秋芳

原告

柯翠芸

原告

王杏根

原告

陳賢

原告

潘忠義

原告

王蘭英

原告

卓桂鳳

原告

柯根標

原告

柯根土

原告

何菊蓮

原告

柯受意

原告

卓根香

原告

陳小寶

原告

徐常興

原告

徐八壽

原告

朱小寶

原告

陳榮美

原告

柯定財

原告

張昭妹

原告

柯秀裕

原告

陳素霞

原告

柯愛妹

原告

姜國良

原告

卓新法

原告

陳芳珍

原告

江德林

原告

葉芳

原告

朱寶德

原告

陳長昌

原告

陳天福

原告

柯秀明

原告

柯夏菊

原告

金阿發

原告

陳秀鳳

原告

徐常標

原告

江月英

原告

朱榮魁

原告

姜昌隆

原告

姜如意

原告

柯財興

原告

柯受球

原告

柯位方

原告

何夏明

原告

陳正忠

原告

徐發根

原告

卓根娣

原告

陳方民

原告

葉愛良

原告

陳珠球

原告

柯秀奎

原告

陳豪忠

原告

柯根鳳

原告

周德根

原告

王童根蘭

原告

柯夏香

原告

柯素貞

原告

柯富棋

原告

柯普昌

原告

葉鄭里英

原告

陳志明

原告

姜芳蓮

原告

陳知清

原告

葉常財

原告

范秀魁

原告

朱永安

原告

柯受祥

原告

姜燕昌

原告

陳豪強

原告

卓嘉昌

原告

陳阿苟

原告

卓毓明

原告

卓阿銀

原告

柯愛棠

原告

江玉香

原告

陳阿芳

原告

柯位香

原告

謝火金

原告

陳夏蓮

原告

曾文東

原告

謝素貞

原告

許哲瑋

原告

柯吉財

原告

許效中

原告

江秀明

原告

盛曾寶香

原告

江新中

原告

柯秋香

原告

林松琴

原告

柯正章

原告

何燕芬

原告

陳榮祥

原告

李清木

原告

柯毛銀

上列 共同

訴訟代理人　黃慧婷　律師

複 代理人 邱莉軒 律師

訴訟代理人 李怡臻　律師

被 告　內政部

代　表　人　葉俊榮（部長）

訴訟代理人　林亞歆

　高政義

陳均泓

上列當事人間有關土地事務事件，原告不服行政院中華民國105年11月30日院臺訴字第1050185894號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：臺東縣富岡大陳義胞發展協會以原告等臺東縣富岡大陳義胞，陳請贈與臺東縣卑南鄉富岡義村農墾區圖所示耕地（下稱「系爭耕地」）。內政部以原告等陳請贈與墾耕使用之國有土地事項，涉國有財產管理權責，以105年3月18日內授中辦地字第1050020661號函（下稱「105年3月18日函」）移請財政部卓處逕復。原告不服，遂提起訴願，經行政院105年11月30日院臺訴字第1050185894號決定訴願不受理，原告不服，遂提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

1.被告應為內政部：

①「大陳地區反共義胞來台輔導委員會」（下稱「輔導委員會」）由內政部長與省主席擔任召集人，總秘書長擔任總幹事。在制度層面上，於1955年成立的輔導委員會在1958年底後解散，而從1955年到1958年的輔導主要是在台灣各地12個縣市設立大陳新村，提供大陳義胞入住，並安排與輔導他們的就業問題（參本院卷p70）。上述輔導委員會之工作，係國家以照護大陳義胞為目的之作為，而照撫工作之範圍涵蓋大陳義胞之生活與就業等重要權益，若驟然中斷該等給付，對大陳義胞之生活與就業皆屬重大影響，就原有權益亦係相當之衝擊，觀諸改善大陳義胞生活暨就業輔導計畫案同意建屋贈與，賦予大陳義胞之住屋權益保障，對同等重要並涉及就業等經濟生活權益保障之配耕活動，亦應賦予相當程度的保障，是以，得認輔導委員會對大陳義胞之建屋與配耕活動，負有確保大陳義胞之重要生存利益不受侵害的照護義務。

②輔導委員會當時由內政部部長擔任其中一位召集人（參本院卷p70），委員會當時成立之目的、輔導對象與範圍，亦係以照撫來臺的大陳義胞為重點，亦即輔導委員會本係隸屬於被告，後經裁撤後並無特別法規就其業務有所規定，是以，當以被告為其業務承受機關。被告作為掌理全國內務行政事務之中央二級機關，承受輔導委員會之輔導工作，處理義胞輔導之事務，基於來台義胞事務亦屬我國境內人民相關事項而係被告具管理處分權限者，其所提出「國有財產乃財政部管理，訴願人之請求有違行政事務管轄規定」之主張難謂成立。且原告等請求事項並非請求被告直接將系爭耕地作成移轉登記予原告，而係請求被告做成「同意贈與系爭耕地」之行政處分，此本屬輔導委員會之同意權限，又輔導委員會遭裁撤後，係由被告承受其業務，是以，對大陳義胞撥贈系爭耕地之業務，當由被告承受。

2.105年3月18日函為行政處分：參行政法院46年判字第66號判例、52年判字第173號判例、高雄高等行政法院91年度訴字第691號裁定。被告以原告等所請「非其業務，而移轉予財政部處理」時，該函已至少合致「權責機關」針對「原告等96人」，就「同意贈與系爭耕地否」一事，「單方」基於「公權力」所為之意思表示，符合公權力行為、行政機關行為、個別行為、單方行為等要件無疑。鑒於原告等之請求本屬被告承受自「大陳地區來台義胞就業輔導委員會」之業務，具有同意與否之權限，因此，被告之函覆於用語、形式上，雖無明確之准駁，惟依前揭實務見解，原告等既有權請求被告作成「同意贈與系爭耕地」，則被告「不予處理，並轉由其他無法達成原告等所請之不相干機關辦理」之回函，實質上已否准原告等所請，屬對外發生效力、侵害原告等權利之行政處分，而非訴願決定所指，該處分僅係行政機關間之內部職務上指示。

3.原告等確實受有特別犧牲，系爭耕地之贈與當為原告等應受之補償：原告等係為大陳義胞（或其繼承人），於44年間因政府戰略需求，金剛計畫採取堅壁清野策略，被迫離開家園來臺，就此對原告等之財產權及居住遷徙自由權等權利，因為國防之目的所產生侵害，超越社會一般容忍程度，是以原告等確實受有特別犧牲，國家應予以補償。又系爭耕地係當初依大陳義胞原職業所分配，其目的係因原告等所受特別犧牲，為使原告等得於臺灣安身立命，帶有補償原告等之性質。然因未辦妥所有權移轉程序，幾十年來陸續有產權紛爭產生，為確實履行當初補償原告等特別犧牲之目的，被告當作成同意贈與原告等系爭耕地之行政處分，至屬明確。

4.參憲法第7條、最高行政法院101年度判字第518號判決，被告應比照「有關大陳義胞生活暨就業輔導計畫案」中建地贈與規定，作出「同意贈與系爭耕地」：

①位於屏東縣高樹鄉大陳義胞之配耕地，經當時臺灣省議會同意，並經被告87年7月21日台(87)內地字第8707627號函核准，業將該配耕地同意贈與配耕於該處之大陳義胞。然本件同為大陳義胞之原告等，向身為權責機關之被告請求作出「同意贈與系爭耕地」之行政處分時，被告卻以「非其權責，移請財政部處理」函覆；而財政部國有財產局100年8月2日台財產局管字第10040016970號函（參本院卷p88-89），又以高樹鄉大陳義胞配耕地係省有土地，原告等配耕地則係國有土地，依國有財產法第60條規定，認不得將系爭配耕地贈與原告等，此理由亦為被告訴願時答辯所援用。惟行政行為當符合平等原則，亦即相同情形當相同對待，就同屬大陳義胞配耕地，其來臺背景相同，配耕予義胞之目的亦相同下，基於平等原則，亦應將系爭耕地核准贈與原告等，方符合平等原則。至於土地登記為省有亦或國有，與當初撥贈義胞之目的並無關聯，以此緣由差別對待，並不符合平等原則。另國有財產法係58年方訂定，系爭土地登記為國有亦係於60幾年後方為之，於當初撥贈系爭耕地予原告等時，並無從確認系爭土地係為國有或地方所有，足見國有財產署所稱實非可採。

②政府為補償及解決義胞之謀生問題，於「有關大陳義胞生活暨就業輔導計畫案」中，有建地贈與之規定；並有台灣省政府通過檢送基地贈與清冊與地籍圖審議案之配合（參本院卷p299），而耕地劃撥亦係補償手段之一（參本院卷p59-60），是以，原告等請求將附件1及附件1所示耕地（下爭耕地）所有權移轉登記予大陳義胞，與當時「有關大陳義胞生活暨就業輔導計畫案」中之所以有建地贈與規定情況應屬相同，而得類推適用。

③雖就耕地劃撥大陳義胞一事並無法源依據，但考量「背關大陳義胞生活暨就業輔導計畫案」中建地贈與規定之法規範目的、性質及特色，斟酌建地贈與規定與應給付原告耕地之程度應屬一致，執行法律行政機關之作業程序應屬相同，以及規範事務領域具備相同特質等理由，自有類推適用前揭建地贈與規定之必要，以補償受有特別犧牲之原告。原告當初因信賴政府之照顧，而未立即辦妥所有權移轉程序，如今幾十年來陸續有產權紛爭產生，故為確實履行當初補償原告特別犧牲之目的，被告已無裁量權限，原告應得以無瑕疵裁量請求權請求被告作成同意贈與原告等系爭耕地之行政處分，至屬明確。至於土地登記為省有亦或國有，與當初撥贈義胞之目的並無關聯，以此緣由差別對待，不符合平等原則。

5.並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，被告應作成同意如附件1所配耕地予原告之行政處分，訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

1.「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。」、「財政部承行政院之命，綜理國有財產事務。財政部設國有財產局，承辦前項事務；其組織以法律定之。」國有財產法第1條、第9條定有明文。財政部設國有財產局（已改制為國有財產署），負責規劃、執行國有財產管理業務。至其他機關，除法律有特別規定外，縱其得管理使用，依國有財產法第28條規定，不得為任何處分。況被告非系爭國有土地之管理機關，無土地處分權。是以，原告請求被告同意贈與該國有土地，有違事務管轄之規定，與法未合。

2.參最高行政法院56年判字第19號判例，原告等就財政部國有財產署經管之國有土地出租、出售或贈與等私法行為，倘有爭執，應由普通民事法院審理裁判，不屬行政爭訟範圍。

3.按為統籌策劃並輔導大陳地區反共義胞來臺獲得適當安置，行政院於44年成立「大陳地區反共義胞來臺輔導委員會」，輔導臺灣12個縣市設立大陳義胞新村。46年大陳義胞在各地的安置工作完成後，即於前臺灣省政府社會處暫設大陳義胞生活輔導室，賡續辦理大陳義胞之生活輔導、就業聯絡及福利救濟等工作。有關原臺灣省政府社會處業務，精省後由內政部社會司承接，該司業務於102年7月併入衛生福利部。

4.行政院54年2月27日台54內字第1373號令核示，改善大陳義胞生活暨就業輔導計晝案，僅同意大陳義胞新村建屋基地贈與，並無同意贈與配耕土地。且系爭土地，政府44年撥交富岡大陳義胞墾耕使用，前經行政院66年10月14日台66內8596號函說明二略以：「……大陳義胞要求辦理專案放領，核與當前公地政策不符，未便照准；惟上開土地既早已交由大陳義胞耕作，准由該管臺東縣政府依法辦理總登記後，按實際使用現況放租與原耕作義胞繼續使用。」是以，本案政府當初並無贈與配耕土地之規劃與承諾，且國有財產法58年1月27日公布施行後，有關國有土地之處理，應依國有財產法等相關規定辦理。

5.屏東縣高樹鄉大陳義胞配耕之新生地，原係臺灣省有土地。臺灣省政府於87年間基於省有財產主管機關及地方自治之權責，擬定「屏東縣蒿樹鄉東振新堤防新生地配耕大陳義胞省有土地處理計畫書」，並經臺灣省議會同意後，依行為時適用84年修正之土地法第25條規定，報經被告依行政院57年5月8日台57文字第3636號令授權，於87年7月21日以台內地字第8707627號函准予依照有關規定辦理。嗣由該府依該處理計畫辦理贈與事宜，與國有土地之處理無涉。

6.原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。

四、兩造不爭之事實，及兩造爭點：

1.如事實欄所述之事實，業據提出被告105年3月18日函（參本院卷p42）、105年2月4日函（參本院卷p122-123）、105年1月7日（參本院卷p124-125）、87年7月21日函（參本院卷p128）、訴願決定（參本院卷p43-45）、大陳地區來台就業輔導委員會44年11月19日義台農字第303號函（參本院卷p57-58）、45年8月26日(45)義台農字地04052號函（參本院卷p59-60）、臺灣省政府聯合服務中心67年1月11日聯一字第075號書函（參本院卷p61）、臺東縣富岡大陳義胞發展協會以105年3月15日東富大陳字第1050000006號函（參本院卷p62-64）、參考文獻（參本院卷p65-87）、財政部國有財產局100年8月2日台財產局管字第10040016970號函（參本院卷p88-89）、財政部87年7月3日台財庫第870460686號函（參本院卷p129-130）、行政院66年10月14日台66內8596號函（參本院卷p131-132）、54年2月27日台54內1373號函（參本院卷p133-138）、戶籍謄本（參本院卷p146-231、271-279）、論文內容節本（參本院卷p289-292）、台灣省政府55年5月28日函（參本院卷p299）為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。

2.兩造爭點為：⑴105年3月18日函是否為行政處分？⑵倘105年3月18日函為行政處分，則原告請求被告同意贈與系爭土地有無理由？（原告等人是否受有特別犧牲，而應由被告為適當補償？）

五、本院判斷：

1.本件應適用之法規範，國有財產法第1條：「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。」第9條：「（第1項）財政部承行政院之命，綜理國有財產事務。（第2項）財政部設國有財產局，承辦前項事務；其組織以法律定之。」第28條：「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限。」行政程序法第92條：「（第1項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。…」

2.被告以原告等陳請贈與墾耕使用之國有土地事項，涉國有財產管理權責，以105年3月18日內授中辦地字第1050020661號函移請財政部卓處逕復。這是否為行政處分，要以是否符合行政程序法第92條第1項「行政處分」之要件而斷，其要件為係指①行政機關②就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，③而對外直接發生法律效果之④單方行政行為。該重心在於是否「對外直接發生法律效果」，然而被告105年3月18日函，僅屬依循國有財產法第9條第1項「財政部承行政院之命，綜理國有財產事務」之規定，將原告等陳請贈與墾耕使用之國有土地事項，涉國有財產管理權責，函請主管機關財政部卓處逕復，並無涉及對外直接發生法律效果情事，應屬觀念通知，而非行政處分。則訴願決定不受理，當屬於法有據。

3.即使，如原告所稱「大陳地區反共義胞來台輔導委員會」（即下稱之「輔導委員會」）由內政部長擔任召集人（參本院卷p70），委員會當時成立之目的及輔導對象與範圍，亦係以照撫來臺的大陳義胞為重點，亦即輔導委員會本係隸屬於被告，後經裁撤後並無特別法規就其業務有所規定，是以，當以被告為其業務承受機關。而被告以非其業務所轄，而移轉予權責單位財政部處理時；就此，原告主張，實質上已否准原告等所請，屬對外發生效力、侵害原告等權利之行政處分，本院放寬法規意旨之解釋，而認同實質否准原告所請者，原告等之公法上請求權之基礎，經本院闡明，亦稱：「請求比照有關大陳義胞生活暨就業輔導計畫案中建地贈與之規定，請求作出同意贈與系爭耕地之處分，因本件雖無法律直接明定應贈與原告之相關規定，但之前屏東縣高樹鄉的大陳義胞有依這個贈與之規定辦理耕地贈與的內容，被告也有贈與之，依憲法第7條規定之平等原則，原告請求相同事務應為相同的處理。」然查，原告亦陳明「本件無法律直接明定應贈與原告之相關規定」，則就原告所提之課予義務之訴而言，參照行政訴訟法第5條「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」是以依法申請之案件為限，而非以抽象的行政法原理或憲法原則（如平等原則）為請求權基礎。足見，即使被告105年3月18日函是行政處分，原告課予義務之訴亦欠缺公法上請求權之基礎，而於法無據。

4.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，被告105年3月18日函為觀念通知，而非行政處分；則訴願決定不受理，當屬於法有據。即使該函為行政處分，原告課予義務之訴亦欠缺公法上請求權之基礎，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭