臺北高等行政法院判決

上訴人

交通部公路總局新竹區監理所

代表人

林翠蓉（所長）

被上訴人

彭琡靜

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國106年12月29日臺灣新竹地方法院106年度交字第83號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人於民國106年3月9日上午9時11分許，駕駛其所有車牌號碼OOOO-OO號自用小客車（下稱系爭車輛），行經國道1號高速公路北向95公里出口匝道處，行駛路肩，經民眾檢具行車記錄器畫面向內政部警政署國道公路警察局第二公路警察大隊（下稱舉發單位）提出檢舉，經舉發單位調查後，認有「行駛右側路肩（非開放路段或時段）」之違規行為，以汽車所有人為受處分人，填製國道警交字第Z20659933號舉發違反道路交通管理事件通知單（簡稱舉發通知單）逕行舉發，應到案日期為106年5月2日。被上訴人於106年4月1日向上訴人陳述意見，主張舉發事實有誤，上訴人經函詢舉發單位後，仍認被上訴人有該違規行為，於106年4月21日依道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款、第63條第1項及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則之規定，以竹監新四字第51-Z20659933號裁決書，裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）4,000元，記違規點數1點（即本件原處分）。被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院以106年度交字第83號判決（下稱原判決）撤銷原處分。上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：被上訴人駕駛系爭車輛行經前開地點，往新竹市光復路方向行駛，係因前後車輛佔用車道，始被迫擠入匝道，因該地點接近匝道與光復交岔路口，如係紅燈，會造成右轉新竹市區方向車輛占用全部匝道，造成左轉往新竹科學園區方向之車輛無法前進，被迫擠入匝道；且匝道應非屬高速公路一部分，被上訴人違規地點行駛之匝道，距高速公路主線道已有1公里，前方約150公尺，即係新竹市光復路，故該地應不屬高速公路匝道，原處分自有違誤等語，並聲明：原處分撤銷。

三、上訴人則以：本案係民眾檢舉案件，經檢視民眾檢舉影像顯示，系爭車輛於前開時間，行駛於國道1號新竹交流道北向出口匝道（國道1號北向95公里）右側路肩，違規事實明確，原舉發並無不當。被上訴人主張違規行駛匝道路肩不屬於高速公路路肩部分，依高速公路及快速公路交通管制規則關於名詞定義之規定，係將適用該規則之名稱加以定義，並區分適用該規則之道路型態有二種，一種為高速公路，一種為快速道路。至該條項第3款之主線道至最後第17款所稱之路肩，均係高速公或快速道路內之各種車道、區域名稱之定義，是該等部分本均屬於高速公路或快速道路之範圍內。故本件被上訴人行駛之地點之「交流道」、「匝道」、「路肩」，當屬高速公路的一部分等語。並聲明：駁回被上訴人之訴。

四、原判決撤銷原處分之理由略以：

（一）道路交通管理處罰條例第33條關於汽車行駛於高速公路或快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項，而有該條第1 項所規定之行為者，處汽車駕駛人3千元至6千元以下罰鍰，該條第1項第9款規定違規行為係「未依規定使用路肩」。該違規行為有較一般道路類似違規行為（未依規定超車）較重之處罰規定，顯係因高速公路係屬閉封型道路，且容許車輛行駛速度較一般道路為高，且路肩係供救護或其他特定目的使用，故課以汽車駕駛人較重不作為義務。故路段是否屬該條項所稱高速公路或快速公路，如有爭議時，判斷時應視該路段是否符合高速公路或快速公路管制目的而決定，非以道路主管機關解釋認定為唯一依據。

（二）道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款在高速公路違規行駛路肩之規定，係以汽車行駛於高速公路為構成要件，本件被上訴人駕駛系爭車輛所行駛路肩之路段，已離開高速公路主線道、集散道，靠近新竹交流道光復路出口僅有約150公尺處，該路段實難認係道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款所要規範違規行駛路肩之高速公路。

（三）行政罰法第18條第1項規定，裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。故行政機關為罰鍰處分時，在法定罰鍰金額範圍內，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實為裁處，必須遵守比例原則，應分辨其不同之違法事實為裁處，按具體個案情節為適當考量而行使裁量權，始符合法律授權裁量之意旨。又按行政機關基於行使裁量權之需要，得根據其行政目的之考量而訂定裁量基準，此種裁量基準可由行政機關本於職權自行決定，無須立法者另行授權，然仍應遵循立法者授權裁量之意旨。故行政機關於訂定裁量基準時，除作原則性，或一般性裁量基準之決定外，仍應作例外情形時裁量基準之決定，始符合立法者授權裁量之意旨，以達具體個案之正義（最高行政法院93年度判字第1127號判決意旨參照）。

（四）故縱認被上訴人前開違規行駛路肩地點之匝道，係屬道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款所規範之「高速公路」，本件被上訴人所涉違規之道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款規定可知，其罰鍰範圍為3,000元以上6,000元以下，而原處分關於裁處原告罰鍰部分，以4,000元予以裁處。參酌行為時違反道路交通管理事件統一裁罰基準表，就汽車駕駛人所涉違反道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款「行駛高、快速公路違規行駛路肩」，於應到案日前聽候裁決，規定為一律處罰鍰4,000元，並記違規點數1點，未考量被上訴人違規之地點係在前述匝道距出口僅有150公尺，危險性與高速公路主線道不同，該基準表並未依前揭匝道與主線道，區分不同罰鍰額度，顯未予斟酌違規情節應受責難程度或所生影響，而有違行政罰法第18條規定及比例原則，原處分所為上開罰鍰處分及記點，雖係遵照違反道路交通管理事件統一裁罰基準表所為，顯未具體審酌被上訴人在匝道違規行駛路肩與主線道違規行駛路肩情節不同，依前開說明，應有違反前述行政罰法第18條第1項之情事等語，為其判斷之基礎。

五、上訴意旨略以：依高速公路及快速公路交通管制規則第2條第1項之定義，無論依文義或體系解釋，「匝道」屬於高速公路結構之一部分。另依上開管制規則第4條、道路交通標誌標線號誌設置規則第105條、105條之1、106條、第107條、第109條及第117條等規定，可知交流道之出口處或入口處與一般道路交會之處所設立之「國道養護終點」即為交接點；若無此標示牌，則以一般道路邊線與交流道相臨交會之處為交接點，是交流道之匝道區仍為高速公路之路權範圍及轄區。原判決認為應視該路段是否符合高速公路或快速公路管制目的以判斷之，然如交由駕駛人自行判斷是否遵守，對於出口距離究竟多少為合理，交由被上訴人恣意判斷，恐衍生駕駛人主觀上認為不符合管制目的，而不遵守相關規定，所立法規形同具文；且原判決所認之「管制目的」為何，亦未詳加說明，實有違法律明確性原則及法律保留原則。又國道高速公路之時速因各路段之路況不同，而有不同限速之規定，交流道、匝道因係高速公路路段匯入一般平面道路之末段，一旦發生交通事故，反而造成平面道路與立體交岔路口嚴重堵塞，容易讓駕駛人養成投機心態，無助於交通安全，與道路交通管理處罰條例之立法意旨相違背。再者，高速公路設置路肩，本即供緊急目的使用，而屬維護公共利益所必要，且路肩之通暢與否，攸關緊急事故之處理，甚且影響重傷、重症患者之救援時間，絕非可依駕駛人之片面判斷而任意使用。又由於路肩寬度較一般車道窄，尤其是交流道出口，車輛違規佔用、行駛或利用其超車，依照車流理論，交流道與平面道路相互衝突點增加，且視距不佳，極易造成事故，反而影響行車動線，對於交通安全無所助益，因此，不宜以在匝道違規行駛路肩與主線道違規情節不同來論斷。又違反道路交通管理事件統一裁罰基準表，已就不同違規車種，並就其是否逾越於期限內繳納或到案聽候裁決之期限不同，分別裁以不同之罰鍰標準，並未違反平等原則、比例原則等語。為此聲明求為判決：⒈原判決廢棄。⒉被上訴人之訴駁回。

六、本院判斷如下：

（一）按「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」行政訴訟法第243條第1項定有明文。又「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」分別為行政訴訟法第125條第1項、第133條所明定。前揭條文依同法第237條之9第1項、第236條規定，於交通裁決事件準用之。地方法院行政訴訟庭為交通裁決事件之事實審，故於交通裁決事件之撤銷訴訟，應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，斟酌全辯論意旨，認定事實。

（二）按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則，而有未依規定使用路肩者，處汽車駕駛人3千元以上6千元以下罰鍰，並記汽車駕駛人違規點數1點，道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款及第63條第1項第1款分別定有明文。次按高速公路及快速公路設置路肩，僅供汽車或大型重機駕駛人因機件故障或其他緊急情況無法繼續行駛之車輛暫時停車待援，或執行任務之救護車、消防車、警備車、工程車、救濟車及吊車得以順利執行道路救護、救援之工作，而為維護高速公路及快速公路交通安全與暢通，該管公路管理機關或警察機關於必要時，得發布命令，指定時段於高速公路及快速公路特定匝道或路段之車道、路肩，禁止、限制或開放車輛通行，分別為高速公路及快速公路交通管制規則第9條第1項第2款、第2項、第15條第3項、第19條第3項所明定。從而，高速公路及快速公路路肩之使用，除供緊急事故之救援使用，或為暫時疏解特定期間交通壅塞現象等公益目的，於指定時段開放特定路段之路肩使用外，以禁止使用為原則，而開放路段、時段均有明確告示，對於未告示之路段或時段，駕駛人自應遵守禁止行駛路肩之規定。

（三）查被上訴人於106年3月9日上午9時11分許，駕駛其所有系爭車輛，行經國道1號高速公路北向95公里出口匝道處，行駛路肩，經民眾檢舉，分別經舉發單位及上訴人審認有「行駛路肩」之違規行為，違反道路交通管理處罰條例第33第1項第9款規定，因而對汽車所有人即被上訴人逕行舉發等情，乃原審依調查證據之結果所確定之事實，核與原審卷附舉發通知單、採證照片、原處分、送達證書、汽車車籍查詢等件（見原審卷第48至49、62至64頁）相符，自得執為本院判決之基礎。

（四）原判決以被上訴人駕駛系爭車輛所行駛路肩之路段，已離開高速公路主線道、集散道，靠近新竹交流道光復路出口僅有約150公尺處，該路段實難認係道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款所要規範違規行駛路肩之高速公路等語，固非無見。惟查：交通部、內政部據上開道路交通管理處罰條例第33條第6項授權，制定「高速公路及快速公路交通管制規則」，其第2條第1項第1款、第2款、第3款、第4款、第13款、第14款及第17款分別規定：「本規則所用名詞，釋義如下：一、高速公路︰指其出入口完全控制，中央分隔雙向行駛，除起迄點外，並與其他道路立體相交，專供汽車行駛之公路。二、快速公路：指除高速公路外，其出入口完全或部分控制，中央分隔雙向行駛，並得與主、次要道路立體相交或平面相交，專供汽車行駛之公路。三、主線車道︰指車道中可供汽車直駛之車道。四、外側車道︰指主線車道中之最右側車道。……十三、交流道︰指高速公路與快速公路相互間，高速公路或快速公路與其他道路連接，以匝道構成立體相交之部分。十四、匝道︰指交流道中為加減速車道及主線車道與其他道路間之連接部分。……十七、路肩︰指設於車道之外側，路面邊線與護欄或邊溝間之部分。」第4條則明定：「高速公路及快速公路之轄區，以路權範圍及與其他道路交接點為分界點。」基此，交流道、匝道、路肩，均屬高速公路結構之一部分；交流道、匝道作為高速公路與其他道路之交接點，乃屬高速公路之轄區，汽車行駛於其間而不遵使用限制者，乃屬於在高速公路之違規。查被上訴人駕駛系爭車輛之違規地點係高速公路出口匝道之右側路肩，業如前述，自屬行駛於高速公路無訛，原判決認被上訴人駕駛系爭車輛所行駛路肩之路段，已離開高速公路主線道、集散道，非屬高速公路，並無憑據。況且交流道、匝道因係高速公路、快速公路路段匯入一般平面道路之末段，其交會處常因嚴重堵塞，容易讓駕駛人爭道而投機行駛路肩；然該處路肩寬度較一般車道窄，且路形彎曲，匯入平面道路時，常因車速突然變慢、視距不佳、相互爭道等因素，極易造成事故，反而影響行車動線及交通安全，是原判決謂被上訴人違規地點，靠近新竹交流道光復路出口僅有約150公尺處，難認係道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款所要規範違規行駛路肩之高速公路等語，尚嫌速斷。另原判決雖認路段是否屬該條項所稱高速公路或快速公路，如有爭議時，判斷時應視該路段是否符合高速公路或快速公路管制目的而決定，非以道路主管機關解釋認定為唯一依據。惟查高速公路、快速公路出口匝道之路肩，屬於高速公路、快速公路範圍，業經高速公路及快速公路交通管制規則第2條第1項規定綦詳。倘依原判決所論，以管制目的決定高速公路、快速公路之範圍，然所謂管制目的為何？距離一般道路若干始符合管制目的？猶未明確，反而造成駕駛人無所適從，並違背前揭法規之規範意旨，原判決對原處分此部分指摘，尚有未洽，並有判決適用法規不當之違法。

（五）復按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」其中所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實及該事實係屬違規，明知並有意使其發生者（直接故意），或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意，且知悉該事實係屬違規者（間接故意）而言；所謂過失係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者（無認識之過失），或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者（有認識之過失）而言。又同法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」原判決對於被上訴人違反道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款規定，主觀上是否有故意或過失之歸責要件？是否知悉及正確理解該法條之規定？又按其違章具體情節，有無行政罰法第8條但書得減輕或免除處罰規定之適用？等情，並未予調查，核此部分事實則尚有未明。

七、綜上所述，原判決既有上開適用法規不當之情形，且其違法已影響判決結論，故上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由；又本件事證尚有未明如上述，有由原審法院再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決。爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。

八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭