臺北高等行政法院裁定

原告

雷祥賢

被告

宜蘭縣政府環境保護局

代表人

周錫福（局長）住同上

訴訟代理人

賴欽鵬

　李家明

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國106年12月4日府訴字第1060155115號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條固定有明文。然所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言，是課予義務訴訟須人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅係規範行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關作成行政處分，僅係促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，並非屬於「依法申請之案件」。此時，受理陳情之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該陳情事件所為單純的事實敘述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，非行政處分，人民不得對之提起課予義務訴訟（最高行政法院106年度判字第705號判決、第192號判決意旨可參）。準此，提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。復按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」亦為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。

二、緣原告及訴外人雷祥欽等9人原為宜蘭縣蘇澳鎮○○段000○000○0○000○0○000○號土地（下稱系爭土地）之所有權人，於民國102年8月間因買賣移轉系爭土地所有權予訴外人羅東鋼鐵股份有限公司（下稱羅東鋼鐵公司），完成過戶登記，嗣羅東鋼鐵公司主張系爭土地地下埋藏有大量工業廢棄物，拒絕給付買受系爭土地之第4期價款新臺幣（下同）17,983,680元。原告及訴外人雷祥欽等9人於103年間以羅東鋼鐵公司為被告，向臺灣宜蘭地方法院（下稱宜蘭地院）起訴請求給付上開價款，宜蘭地院103年度重訴字第63號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，現在臺灣高等法院審理中。宜蘭地院審理上開案件期間，曾囑託中華民國大地工程技師工會（下稱大地工程技師工會）鑑定系爭土地上有無在地面或地下遭他人掩埋或傾倒工業廢棄物，經大地工程技師工會鑑定結果，認定系爭土地之回填物為一般事業廢棄物。原告於106年6月間以書面致被告，略謂：請求確認系爭土地之回填物「黑粉仔泥土」非「事業廢棄物」，原告無清除義務。倘被告認該回填物係廢棄物，因該回填物係69年間訴外人台灣塑膠工業股份有限公司（下稱台塑公司）委由訴外人李錫泉所傾倒，當時系爭土地所有權人及繼受系爭土地所有權之原告皆不知情，故台塑公司及李錫泉為「行為責任人」，系爭廢棄物若須依法清除，被告應作成命台塑公司及李錫泉清除系爭廢棄物之處分等語。被告嗣以106年8月21日環設字第1060017795號函（下稱系爭函）復略謂：「……經查本案民事訴訟已上訴至臺灣高等法院，目前審理中，本案系爭土地所掩埋回填物性質之認定問題，為該院審理之重大爭點之一，而該爭點之釐清亦為本案係否須清除處理之前提。爰此，後續本案各相關關係人應分擔之清除責任比率，仍俟法院判決結果出爐後，據以調查參考辦理。」原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張略以：

㈠系爭函有違權力分立原則，被告怠於行使職權：

⒈系爭函諉由司法機關決定方續以調查，拋棄其行政機關職責，違反權力分立原則。倘系爭土地果有原告所稱違反相關法律之規定，確須予以清除，即應依法行政，以「行為責任優先於狀態責任」，予行為人台塑公司或李錫泉為處分對象迅速處理，無由須依民事法院判決結果，方始據以調查參考辦理〔行政院環境保護署（下稱環保署）98年7月8日環廢字第0980059664號函、同年9月7日環署廢字第0980072905號函、102年11月6日環署廢字第1020096214號函、最高行政法院99年度裁字第2535號裁定、105年度判字第371號判決意旨參照），否則亦將造成民事訴訟部分，因剝奪原告救濟管道而以被告主管機關之證詞認定為據，行政訴訟部分，則因被告認定沒有任何實質處分，亦無從由司法救濟程序認定事實，發現真相。使土地性質及相關證據之不確定性增加，亦與所依據之法目的有違。被告倘得藉由觀念通知規避行政責任，卻任由其於民事訴訟濫權之證詞，進而影響民事法院使做出對原告不利之判決，自無法彰顯公義。

⒉依最高行政法院39年度判字第2號、75年度判字第309號判例及本院92年度訴字第817號判決意旨，行政機關本應依職權調查證據以證明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，本案掩埋物為「黑粉仔土」及「土壤」等廢棄土，被告未詳為調查證據認定事實，即擅以臆測之詞，認定系爭土地掩埋「事業廢棄物」，卻又不作成任何處分，理由矛盾。

㈡訴願決定未審事實，即作出不實結論，即有嚴重違失：

⒈本件大地工程技師公會鑑定報告，未曾指出系爭土地之回填物為一般事業廢棄物，其回填物之重金屬含量遠小於標準，是否為一般事業廢棄物尚需被告舉證。

⒉被告106年11月10日以0000000000號函於民事法院積極認定本案系爭掩埋之廢棄土壤為「事業廢棄物」，且「依現況將土地標記為受污染土地，揭露於土地登記資料」，其已產生實質法律效果，但卻於本案一再證稱系爭掩埋之廢棄土壤為「掩埋回填物」，並以積極調查說詞刻意迴避。

⒊被告倘片面認定系爭土地掩埋物為「廢棄物」，應負舉證責任，如無法舉證，即無廢棄物清理法應予清理之適用，倘被告舉證確為廢棄物，依法應優先論其行為責任，則原告依法請求應對行為責任人台塑公司冬山電石廠及李錫泉作成需清除之處分，應屬適法。

㈢系爭「黑粉仔泥土」係土壤，有經濟價值，非屬廢棄物，並無廢棄物清理法之適用：

⒈系爭回填物「黑粉仔泥土」未在行為時之69年廢棄物清理法的規範中，亦無現行法所稱任何有污染環境、危害人體健康之虞之土地污染情事。

⒉依行為時廢棄物清理法之規定，有第2條所稱之「廢棄物」，應依同法第6條所定「一般廢棄物」之規定清除，或依第12條所定「事業廢棄物」之規定清除；依現行廢棄物清理法之規定，有第2條所稱之「廢棄物」，應依同法第11條所定「一般廢棄物」之規定清除，或依第28條所定「事業廢棄物」之規定清除。

⒊被告迭稱係依現行廢棄物清理法第71條第1項前段所為之觀念通知，則究該條所稱「不依『規定』清除、處理之廢棄物」，於行為時之法律，應係「不依『同法第6條所定一般廢棄物』或『同法第12條所定事業廢棄物』清除」之規定；或於現行法律，應係「不依『同法第11條所定一般廢棄物』或『同法第28條所定事業廢棄物』清除」之規定，則本件系爭回填物「黑粉仔泥土」既與行為時法律所定「廢棄物」要件未合，亦非現行法律規定之「廢棄物」，自無各該條文有關「廢棄物清除」規定之適用。

㈣系爭土壤倘屬廢棄物，依法應處分事業：

⒈系爭回填物縱依被告專斷臆測為廢棄物，則依行為時廢棄物清理法第13條或現行廢棄物清理法第30條第1項規定，應對事業及受託者依法處辦，亦即應對台塑公司冬山電石廠及李錫泉做成處分。

⒉系爭回填物「黑粉仔泥土」非屬廢棄物，無「廢棄物清除」規定之適用，原告請求做成無須清除之處分，具有請求權基礎；縱依被告認定為廢棄物，被告忽視行為時廢棄物清理法第13條應課以事業依法清除之義務，或現行同法第30條第1項事業應與受託人就該廢棄物負連帶清理責任之規定，卻以現行同法第71條第1項規定，對土地所有人即原告處以「命限期清除系爭回填物黑粉仔泥土」之處分，訴請命被告對行為責任人台塑公司冬山電石廠（事業）及李錫泉（受託清運人）做成須清除之處分，亦具有請求權基礎。

㈤聲請調查證據：

⒈被告迭稱自接獲大地工程技師公會告知系爭土地有「掩埋回填物」後即依職權調查，並以回復宜蘭地院臆測之詞作為已進行調查之理由。惟實際是否真正實施調查？抑或僅係虛應故事，以不確定之行為致拖延民事訴訟之審理？實有調查必要。

⒉被告自104年8月即已知曉，同年月11日即已抽樣土質委由行政院環境保護署環境檢驗所（下稱環檢所）化驗，環檢所104年9月11日環檢一字第6064號檢測報告顯示檢驗結果並無任何違反環境保護相關法規，被告復於同年9月7日通知原告等、台塑公司及羅東鋼鐵公司於9月11日會勘，10月2日發出會勘紀錄，為被告並不否認之事實(如答辯狀所附附件3之訴願書及補充理由書）。則被告既稱依行政程序法第36條「對當事人有利及不利事項一律注意」之規定（如答辯狀第2頁第12行），並稱已啟動調查程序，其是否已取得相關調查結果？攸關本件訴訟實益，有調查之必要。

⒊系爭土地業經羅東鋼鐵公司使用，被告任由當事人利用，是否即認屬無須處分？亦攸關本件訴訟實益，實有調查必要。

⒋被告對於系爭土地倘不具體明確為不予處分或為如何處分，系爭土地將長期懸於不確定狀態，影響地利地用及當事人權益至鉅，其調查有其中之必要性。

㈥本案即使行為人台塑公司可能有違法情事，惟其行為既發生於69年，並於70年間行為終了，早已超過行政罰法施行日（94年2月5日）起算3年，本件行政罰法裁處權早已罹於時效（行政罰法第27條第1項、第2項、第42條第2項及法務部99年10月6日法律字第0999037422號函參照）。而系爭土地與行為人契約約定掩埋有益地利之土壤，被告無端以事業廢棄物之問題介入民事訴訟，侵害原告在民事上之權益，其既稱系爭土地掩埋事業廢棄物，卻又不依法處分，原告即有法律上之理由要求原告處分或不處分，被告拒不依法作成是否處分，其對外發生法律效果，訴願決定卻未明事實，以原告非適格當事人及被告拒為處分為觀念通知，與釋字第423號解釋不合，其不受理訴願請求，認事用法即有違誤等情。並聲明：⒈訴願決定撤銷。⒉請求命被告就宜蘭縣蘇澳鎮○○段000○000○0○000○0○000○號土地之回填物「黑粉仔泥土」作成無須清除之處分，或對行為責任人台灣塑膠工業股份有限公司冬山電石廠及李鍚泉作成須清除之處分。⒊訴訟費用由被告負擔。

四、經查：

㈠依被告107年5月1日環法字第1070010844號函（本院卷第75頁）意旨，可知系爭土地之掩埋回填物經被告依據大地工程技師公會之鑑定報告書及環檢所之元素定性分析結果研判後，已作成該地系爭掩埋回填物係屬一般事業廢棄物的認定書函，並有被告提出之大地工程技師公會的鑑定結論及環檢所2015年9月11日（104）環檢一字第6064號函附檢測報告（本院卷第76至78頁）可稽。本件系爭函即被告106年8月21日環設字第1060017795號函覆原告之意旨，在說明被告對於系爭土地掩埋回填物所衍生現於臺灣高等法院審理中之民事訴訟案件，該本案判決可為被告辦理之參考依據，惟此並非表示被告即不為任何調查之意，蓋行政機關應依職權調查，而司法程序中之相關資料，被告將之採為行政程序中之參酌考量依據，並無違誤，先予敘明。

㈡按廢棄物清理法第71條第1項規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」係規定環境保護主管機關或執行機關對於不依規定清除、處理之廢棄物，有責令負有清除、處理責任之特定人限期清除處理或為替代措施等權限，故就執行對象、方式等，主管機關或執行機關依法有裁量之權限。此外，原告主張行為時之74年11月20日修正前廢棄物清理法第13條雖規定，事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定；原告主張之現行廢棄物清理法第30條第1項雖規定，事業委託清理其廢棄物，應與受託人就該廢棄物負連帶清理責任。如受託者未妥善清理，且委託事業未盡相當注意義務者，委託事業應與受託者就該廢棄物負連帶清理及環境改善責任；惟不論原告主張之行為時廢棄物清理法第13條或現行廢棄物清理法第30條第1項之規定，均非為保障特定人之權益而設，亦未賦予特定人有請求相關主管機關作成命第三人清除、處理廢棄物之權限。是依前揭規定及說明，原告並無從依廢棄物清理法第71條之規定或前開行為時廢棄物清理法第13條或現行廢棄物清理法第30條第1項等規定，逕為要求被告作成「針對特定人作成特定內容」之處分，況該等處分涉及相對人權益，亦關乎公益，非得以當事人或利害關係人之主張，而逕為依其主張而決定。

㈢查本件系爭函係因應原告之函詢事項所為之回覆，意在說明系爭土地之系爭掩埋回填物刻正進行調查作業中，核屬觀念通知，對於原告不生任何准駁之效力，自非屬行政處分，訴願機關依訴願法第77條第8款規定，自程序上為不受理決定，於法並無不合。且本件非屬「依法申請之案件」，原告不得依廢棄物清理法第71條之規定或前開行為時廢棄物清理法第13條或現行廢棄物清理法第30條第1項等規定，逕為要求被告作成「針對特定人作成特定內容」之處分。則原告提起本件課予義務訴訟，聲明：⒈訴願決定撤銷。⒉請求命被告就宜蘭縣○○鎮○○段000○000○0○000○0○000○號土地之回填物「黑粉仔泥土」作成無須清除之處分，或對行為責任人台灣塑膠工業股份有限公司冬山電石廠及李鍚泉作成須清除之處分。揆諸前揭規定及說明，其起訴欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。至於本件之實體爭議，基於先程序後實體之訴訟審理原則，本件起訴既為不合法，有關實體事項及原告上開調查證據之聲請，自無再予審究之必要，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第三庭