臺北高等行政法院裁定

原告

陳憶隆

原告

黃春棋

原告

連佐銘

原告

蕭仁俊

原告

蕭新財

原告

楊書帆

原告

鄭文通

原告

吳慶陸

原告

呂文昇

原告

劉榮三

原告

王柏英

原告

沈鴻霖

原告

陳錫卿

原告

廖敏貴

原告

唐霖億

原告

廖家麟

原告

徐偉展

原告

歐陽榕

原告

謝志宏

原告

郭俊偉

原告

王信福

原告

連國文

原告

游屹辰

原告

蘇志效

原告

邱合成

共同訴訟代理人

翁國彥 律師

共同訴訟代理人

周宇修 律師

被告

蔡英文（總統）

上列當事人間赦免事件，原告不服總統府中華民國107年1月4日華總訴字第10600118262號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

事實及理由

一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。」行政訴訟法第2條及第107條第1項第1款前段分別定有明文。行政訴訟法第2條既言「公法上之爭議」，可知得受行政法院審判者，首須係法律上之爭議，若非法律上爭議，自非屬得依行政訴訟法規定提起行政訴訟之事項。並此非屬行政訴訟審判權限之事項，係無從命補正，亦無其他受理訴訟權限之法院，致生應裁定移送情事。是受理之行政法院即應依行政訴訟法第107條第1項第1款前段規定為駁回之裁定。

二、本件原告皆為受死刑判決確定之人，其等不服被告對於渠等個別聲請赦免請求未為准駁表示，因而共同提起訴願，由相對人交總統府訴願審議委員會審議決議，作成訴願決定不受理之決定。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張，略以：

㈠原告分別向相對人提出赦免請求，相對人受理申請均已逾二個月仍無任何作為，總統既為被告機關，依上開訴願法之規定，其訴願管轄等級應係比照「中央各院」，即由隸屬於總統之訴願審議委員會作為訴願管轄機關。詎料本件竟由總統府之訴願審議委員會作為訴願管轄機關，與訴願法之規定已有不符。

㈡死刑宣告者有向總統提起赦免之權利，總統對於赦免請求之准駁，具有行政處分之效力，且應受司法審查。

㈢我國立法院於民國98年3月31日完成公民與政治權利國際公約（下稱「公政公約」）及「經濟社會文化權利國際公約」（下合稱「兩公約」）及「兩公約施行法」之審議，總統於同年4月22日公布兩公約施行法，並於同年5月14日完成批准程序，同年12月10日施行。而兩公約施行法第2條明文規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」是可認倘法律規定與「兩公約」相牴觸時，法院或行政機關應優先、直接適用「兩公約」之規定；倘「兩公約」之權利與我國憲法上之基本權未能完全重合時，則應得透過憲法第22條之概括條款，將該「兩公約」之權利解釋為同受憲法上之權利而應受保障。

㈣又「公政公約」第6條第4項規定：「受死刑宣告者，有請求特赦或減刑之權。一切判處死刑之案件均得邀大赦、特赦或減刑。」，人權事務委員會於「公政公約」第6號一般性意見第7點更認為，尋求赦免或減刑之權利，其與公平法院聽審請求權、無罪推定、上訴權等並列為受死刑宣告者之特定權利。復參酌聯合國經濟社會理事會（Economic andSocail Council，下稱經社理事會）「關於死刑犯權利保障之保護措施」第7點規範：「被判處死刑之人有權尋求赦免；對於所有死刑案件均可給予赦免。」，同措施第8點規定：「於赦免申請程序進行期間，不得執行死刑。」【見原告甲證8】；我國於102年邀請國際獨立專家作成之結論性意見與建議中，專家特別指出：「根據公政公約第6條第4項，受死刑宣告者有請求特赦或減刑之權利。這表示死刑的執行必須暫停，直到相關程序適當的終結為止。專家認為中華民國（臺灣）過去三年執行的15個死刑案件，似乎都違反了公約的這個條款。」【見原告甲證9】；人權委員會「法外處決、即審即決和任意處決」問題特別報告員於1997年提出之報告結論與建議則指出：「於死刑執行前，各國之國內法應規定至少六個月以上之合理準備期間，允許被告得向上級法院提起上訴，以及請求赦免。此一措施能防止草率處決，允許被告有機會行使其所有之權利。負責執行死刑命令之機關應充分知悉有關受刑人聲請上訴及請求赦免之情形，如有上訴或其他救濟程序仍懸而未決，即不得執行死刑。赦免請求應該提供實質有效之機會以保障生命權。」【見原告甲證10】。人權事務委員會於2008年審查日本提出之國家報告後所提出之結論性意見，對於日本未能落實使用特赦、減刑及延緩執行等制度，以及該類救濟制度之程序並不透明，表達關切。人權事務委員會重申：「特赦、減刑及延緩執行等權利，應確實適用於受死刑宣告者。」，並確立：「締約國對於死刑案件應採取強制審查制度，以確保就死刑案件聲請再審或赦免時，有中止執行死刑之效力。」【見原告甲證11】茲特赦或減刑應為「公政公約」所明確賦予被判處死刑者之「赦免請求權」，於「公政公約」內國法化後，受死刑宣告者請求特赦或減刑之「赦免權利」，應藉由憲法第22條之規定，將公政公約第6條第4項之赦免權利，解釋為我國憲法上應受法律保障之主觀公權利，則人民基於公法法規所賦予之法律上權利，請求國家機關為特定作為，行政機關即因而負有一定之作為義務。

㈤可知，當公約內國法化後，國家即應採取必要措施以實現「公政公約」所確立之權利。職此，我國於98年批准兩公約並通過兩公約施行法後，國家（包括行政、立法、司法機關）或本於締約國義務，或本於自課義務之精神，公政公約第6條第4項賦予受死刑宣告者之赦免權利，均須綜合公政公約第2條第3款規定整體觀察解釋，使受死刑宣告者之赦免權利能受到有效保障，應屬當然。準此，對於受死刑宣告者赦免請求之准駁，不僅攸關重要公益之達成，且嚴重影響受死刑宣告者之生命權及赦免權，並因其牽涉甚廣，社會爭議性強容易發生紛爭。為使總統行使赦免權時，能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，總統應基於公政公約及人權事務委員會相關申訴文件之意旨，依循我國憲法正當法律程序之精神，就受死刑宣告者主動提起之赦免請求作出准駁之決定，並通知請求赦免者，以實現受死刑宣告者請求赦免時應受告知之權，始合乎憲法及公政公約保障赦免權及程序基本權之意旨等語。

㈥聲明：訴願決定撤銷。被告對於原告陳憶隆於104年10月20日、黃春棋於105年1月12日、連佐銘於105年8月31日、蕭仁俊於105年5月23日、蕭新財於104年11月間、楊書帆於105年5月10日、鄭文通於104年11月8日、吳慶陸於104年11月26日、呂文昇於104年12月18日、劉榮三於104年11月13日、王柏英於104年11月11日、沈鴻霖於105年5月11日、陳錫卿於104年10月12日、廖敏貴於104年11月1日、唐霖億於104年11月27日、廖家麟於105年5月20日、徐偉展於105年4月12日、歐陽榕於104年10月12日、謝志宏於104年10月5日、王信福於104年12月1日、連國文於105年間、游屹辰於104年11月間、蘇志效於104年12月4日、邱合成於104年10月30日，與郭俊偉於104年11月3日等請求赦免事件，應作成核准特赦或減刑之行政處分。

四、經查：

㈠按「受死刑宣告者，有請求特赦或減刑之權。一切判處死刑之案件均得邀大赦、特赦或減刑。」公政公約第6條第4項定有明文，而本條項規定，依公政公約第2條第2項：「本公約締約國承允遇現行立法或其他措施尚無規定時，各依本國憲法程序，並遵照本公約規定，採取必要步驟，制定必要之立法或其他措施，以實現本公約所確認之權利。」及兩公約施行法第2條：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」之規定，固應認於我國之受死刑宣告者，有請求特赦或減刑之權。惟「政治問題或類似之概念（如統治行為或政府行為）所指涉之問題，應由憲法上之政治部門（包括行政及立法部門）作政治之判斷，而非屬可供司法裁決之事項……」業經司法院釋字第419號解釋理由書闡述在案；另「總統依法行使大赦、特赦、減刑及復權之權。」「總統得命令行政院轉令主管部為大赦、特赦、減刑、復權之研議。」則為憲法第40條及赦免法第6條第1項所明定。而依憲法第40條規定之「大赦、特赦、減刑及復權」係憲法賦予總統之專屬特權，總統對之是否行使具有高度裁量權之本質，及憲法第40條就總統關於特赦、減刑等之特權係規範應依法行使，而赦免法第6條第1項則為循「總統命令行政院轉令主管部為研議」之程序規定，暨依憲法第58條、第63條規定，總統行使大赦權時，須經行政院會議決議及立法院通過之規範，足知，總統是否為憲法第40條所規範減刑、特赦等專屬職權之行使，屬與政治問題類似之概念，尚非法律爭議，參諸上述行政訴訟法規定及司法院釋字第419號解釋理由書意旨，非屬應受司法審判之事項。關於特赦或減刑，既屬憲法第40條所明定專屬總統之特權，且明文「依法行使」之要件，故受死刑宣告者，依屬法律位階之公政公約第6條第4項規定，雖具請求特赦或減刑之權，亦應認其向總統為特赦或減刑之請求，僅是促使總統為憲法第40條所規定職權之發動，尚無從因此而謂總統有應為一定行為之義務，進而於總統未為一定作為時，應受司法之審查，有最高行政法院103年度裁字第254號裁定可資參照。

㈡查本件原告皆為受死刑判決確定之人，其等個別向被告聲請減刑或赦免，迄未獲被告准駁回應，乃於遭總統府為訴願不受理決定後，向本院提起行政訴訟，聲明求為判決如其訴之聲明等情，有訴願決定書及行政訴訟起訴狀可稽，自堪認定。原告因皆屬受死刑判決確定之人，依上述公政公約第6條第4項規定，其固得為特赦或減刑之請求。然依上述規定及說明，其等向被告即總統為特赦或減刑之請求，性質上核屬促請被告為憲法第40條所規定職權之發動，雖被告迄未為是否同意為此職權行使之表示，亦因其非屬應受司法審查之法律爭議事項，是其等向本院之起訴，即屬行政訴訟法第107條第1項第1款前段所規定非屬行政法院審判權限之事件。又公政公約第6號一般性意見第7點後段係謂：「「公約」規定的程序保證必須遵守，包括有權由一個獨立的法院進行公正的審判、無罪推定原則、對被告方的最低程度之保障和由上級法院審核的權利，這些是尋求赦免或減刑等特定權利以外的權利。」（參見法務部出版「公民與政治權利國際公約、經濟社會文化權利國際公約一般性意見」一書第9頁）尚與本件係關於受死刑判決確定者之向相對人請求減刑或特赦是否應受司法審判之爭議無涉，原告主張其所為減刑或赦免請求，應受司法審查云云，核無足取。另司法院釋字第627號解釋係關於總統之國家機密特權之解釋，亦與本件之爭執無關。又原告執公政公約規定，主張其等有請求總統為赦免之主觀公權利，進而為本件應受司法審查之爭議，亦屬其主觀意見，依上述規定及說明，尚無可採。

㈢又按中華民國總統府組織法第1條規定：「總統依據憲法行使職權，設總統府。」訴願法第52條第1項規定：「各機關辦理訴願事件，應設訴願審議委員會，組成人員以具有法制專長者為原則。」總統府及所屬機關訴願審議委員會組織規程第1條、第2條分別規定：「本規程依訴願法第52條第3項訂定之。」、「總統府及所屬機關為辦理訴願事件，應設訴願審議委員會。」是依上開規定可知，總統於其職權行使之範圍內，自得將職權行使事項交由總統府相關單位處理。依此，不服總統所為處分而提起之訴願，其訴願審議事項，自得由總統交由總統府內設之訴願審議委員會審議。原告主張本件以總統府之訴願審議委員會為訴願管轄機關，與訴願法規定不符云云，委不足採。

五、綜上，赦免或減刑權之行使為憲法賦予總統專屬之特權或學理所稱非屬司法機關所得審查之高權行為，訴願機關因其非屬訴願法所得審議之事項，爰依訴願法第77條第8款規定，作成不受理決定，於法有據，核無不合。原告復提起本件行政訴訟，聲明求為判決如其訴之聲明，因行政法院對赦免或減刑權之行使並無審判權，原告請求本院就無審判權之赦免或減刑權之行使為審理，於法無據，訴不合法，依首揭規定，應予駁回。

六、依行政訴訟法第107條第1項第1款前段、第104條，民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

臺北高等行政法院第二庭