臺北高等行政法院裁定

原告

魏愷義

被告

財政部國有財產署北區分署

代表人

郭曉蓉（分署長）

訴訟代理人

吳嘉榮 律師

上列當事人間申租公有土地事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、按：

（一）行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」第12條之2第2項規定：「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。是行政法院審判權對象乃公法性質之爭議，個案爭議如屬私法性質，則應循民事訴訟程序請求救濟，始為適法。又民事訴訟法第10條第2項規定：「其他因不動產涉訟者，得由不動產所在地之法院管轄。」是因私權爭執，屬不動產涉訟而誤提起行政訴訟者，行政法院應依職權移送有受理權限之民事法院管轄。

（二）復按國有財產法第4條第1項規定：「國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。」第7條規定：「（第1項）國有財產收益及處分，依預算程序為之；其收入應解國庫。（第2項）凡屬事業用之公用財產，在使用期間或變更為非公用財產，而為收益或處分時，均依公營事業有關規定程序辦理。」第11條規定：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」第28條規定：「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限。」第42條第1項規定：「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰一原有租賃期限屆滿，未逾6個月者。二民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。三依法得讓售者。……」至第42條規定：「（第1項）非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰一、原有租賃期限屆滿，未逾六個月者。二、民國八十二年七月二十一日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。三、依法得讓售者。（第2項）非公用財產類之不動產出租，應以書面為之；未以書面為之者，不生效力。（第3項）非公用財產類之不動產依法已為不定期租賃關係者，承租人應於規定期限內訂定書面契約；未於規定期限內訂定書面契約者，管理機關得終止租賃關係。（第4項）前項期限及非公用財產類不動產出租管理辦法，由財政部擬定報請行政院核定後發布之。」而第42條至第45條係規定國有非公用財產以出租方式而收益之內容，乃由國有財產管理機關基於非公用財產管理之需要，代表國家與私人間成立租賃契約。至依前開國有財產法第42條第4項授權訂定「國有非公用不動產出租管理辦法」，其中內容（諸如第18條以下）固然指出國有非公用不動產出租時審查申請租用土地是否屬於原住民保留地、或位於特定水土保持區，或位於水庫蓄水範圍……等公益事項，始能為是否出租之決定；惟此無非提示國庫機關為上開私權行為時，不得違反公益之強制規定，而非賦予國庫機關作成出租決定與否時，須衡量上開公益之實踐之目的。是適用國有財產法處理國有非公用財產之出租事宜，國庫機關因此與人民發生爭執，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行為，即非行政處分，無論租約是否成立，如何履行，是否續約、解除或終止，性質上均屬私法爭執，非公法上之爭議，不屬行政法院之審判權限。同理，行政機關代表國庫出租公用財產事宜，除涉公益目的者外，因亦係代表國家與私人間成立租賃契約，本質上屬私權關係，應併敘明。

（三）至司法院釋字第772號解釋係國有財產署或所屬分支機構就人民依國有財產法第52條之2規定，申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，涉及該法立法旨意，係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，才增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地。國家實施土地總登記，將上開土地登記為國有，為國家統治權之行使，前開規定許人民向國家申請讓售已登記為國有之土地，具有強烈之政策色彩，國有財產署審查確認是否符合前開規定，以決定是否准駁，為公權力之行使。又申請人暨所申請讓售之不動產若均符合規定，主管機關即應准許其申請，並以法律規定之計估方法決定讓售價格，並不適用私法上契約自由原則。足徵國有財產署依前開規定為准駁之決定，核係對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，而非國庫行為，具有公法性質（司法院釋字第772號解釋理由書參照），與前揭有關國有不動產之出租予私人者，本質上並不相同。

（四）同理司法院釋字第695號解釋，係就主管機關依國有林地濫墾地補辦清理作業要點准駁人民承租國有林地，涉及國土保安長遠利益之公益實踐者，屬公法案件，與國有財產管理機關基於非公用財產管理之需要，代表國家與私人間成立租賃契約，自不相同。

二、事實經過：原告於民國107年11月26日向被告申租臺北市○○區○○段○○段000○000○號國、市共有土地（下稱系爭土地）。575地號土地上有門牌號碼臺北市○○區○○○路0段00巷00號之鐵架搭房、鐵架玻璃二層組合屋（下稱17號房屋）。576地號土地上僅有鐵皮及鐵絲網圍籬，圍籬內為泥土地並無地上物坐落，且已委託臺北市政府工務局公園路燈工程管理處辦理綠美化；原告切結該17號房屋為其所有，且稱576地號土地為17號房屋之附屬使用空間，據以申請承租系爭土地。惟575地號土地係國、市共有地，被告以108年7月19日台財產北租字第1088004407號函，請臺北市政府財政局派員於108年7月24日至被告召開協議分管會議，該局於108年7月23日傳真書面意見表示，17號房屋既使用575地號整筆公有土地，已無分管實益，故不同意協議分管。據上，被告以108年7月26日台財產北租字第10880045320號函（下稱系爭函文）復原告略以：「主旨：有關台端申請承租臺北市○○區○○段○○段000○000○號國、市共有土地乙案，因不符法令規定之出租要件，編號107AA0000000號申租案爰予註銷，……。說明：……三、查本分署於108年7月24日就旨揭575地號國市共有土地召開分管協議會議結果，協議分管不成立，致無法核辦出租事宜。另旨揭576地號國有土地依本分署財產資料無地上物，尚難審認符合逕予出租之規定，爰依國有非公用不動產出租管理辦法第25條第7款：『不符法令規定之出租要件者』得予註銷申租案之規定，註銷旨述申租案……。」原告不服系爭函文，提起訴願，經財政部108年10月15日台財法字第10813935130號函覆訴願決定不受理。原告仍不服，提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張略以：

（一）門牌號碼臺北市○○○路0段00巷00號、19號房屋原屬同一建物，民國初年已有建築，日據時期原為私有，光復後登記為國有。48年3月原告一家戶籍重編登入該戶，60年間臺灣省警務處撥用19號建物，分割17號為原告家居使用至今，原告屬撥用前之原始使用人。撥用機關前警務處，違法撥用建物予未具公務身分之使用者非公務使用，侵害原告權益，原告依民法第179條規定意旨，亦同樣於公法得請求回復原有之法律地位。

（二）102年19號建物遭拆除後，國家任由576地號土地荒廢。所謂改善土地美化，實則夏天蚊蟲溫床、冬天落葉、晚上黑暗治安死角，原告還需自裝燈及滅蚊修剪打掃。依國有財產法第43條及憲法第143條意旨，應將系爭土地出租予維護該地之原告，還可增加國庫收入。

（三）被告以系爭函文認原告申請案不符合法令規定出租要件，拒絕由原始使用者承租違反憲法等規定，且違法不當涉及公法及公權力行為，爰依法起訴，請求被告回復原告系爭土地之使用權，依國有財產法第42條第1項規定，逕予出租系爭土地予原告。

四、被告答辯略以：

（一）原告於107年11月26日切結系爭17號房屋為其所有，據以向被告申請承租系爭土地，因系爭575地號土地為國市共有，經被告邀集臺北市政府財政局召開協議分管會議結果，該局以108年7月23日傳真書面表示「本案占建物以使用575地號整筆公有土地，因分管無實益，本局不同意協議分管」云云，以及系爭576地號土地上並無任何建物存在，已委由路燈工程管理處辦理綠美化，因不符承租要件，執而註銷申租案等語，被告乃以系爭函文，認為原告本件申請承租系爭土地案，不符法令規定，編號107AA0000000號申租案爰予註銷。而被告系爭函文本質上仍對承租要約之拒絕承諾，而為私法債之關係，如有爭議，自應循民事訴訟程序解決，此觀司法院大法官釋字第448號解釋及最高行政法院51年判字第282號及60年判字第107號判例意旨至明。

（二）綜上，原告之起訴於法不合，並答辯聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。

五、經查本件原告以申請書依國有財產法第42條第1項規定，向被告申請承租系爭土地，經被告以系爭函文認原告申請承租系爭土地案，不符法令規定，編號107AA0000000號申租案爰予註銷等事實為兩造所不爭執。而參照首揭本院法律見解（依國有財產法第42條至第45條，國有非公用財產以出租方式而收益，是國有財產管理機關代表國家與私人間成立「租賃契約」），被告系爭函文並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行為，即非行政處分，即本件原告申請承租系爭土地，至多僅屬私法上租賃契約之要約，系爭函文則為要約拒絕，即本件兩造僅屬私權爭執之民事事件，而非公法上爭議事件，不屬於行政法院之權限，而為民事訴訟審判之範圍，應向普通法院訴請裁判。從而原告向本院提起本件行政訴訟，難謂合法。爰依首揭規定，應將本件移送不動產所在地及被告機關所在地之管轄法院，即臺灣臺北地方法院，併裁定如主文。

六、據上論結，依行政訴訟法第12條之2第2項，裁定如主文。

臺北高等行政法院第四庭