臺北高等行政法院判決

原告

王境棋（兼如附表所示王萬輝等人之被選定人）

原告

吳圳興（兼如附表所示王萬輝等人之被選定人）

原告

廖偉晴（兼如附表所示王萬輝等人之被選定人）

原告

黃秋雄（兼如附表所示王萬輝等人之被選定人）

原告

許榮金（兼如附表所示王萬輝等人之被選定人）

共同訴訟代理人

蘇煥智律師

共同訴訟代理人

張鴻翊律師

被告

中華民國

代表人

蔡英文（總統）

被告

行政院農業委員會

代表人

陳吉仲（主任委員）

被告

行政院農業委員會農田水利署

代表人

蔡昇甫（署長）

上二人共同訴訟代理人

蔡進良律師

黃冠中律師

上列當事人間有關農田水利事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要原告王境棋、吳圳興、廖偉晴、黃秋雄、許榮金及如附表所示王萬輝等人均為前臺灣雲林農田水利會（下稱雲林農田水利會）會員。行政院前為推動農田水利會改制為行政機關，擬具農田水利法草案，於民國109年7月2日經立法院三讀通過，總統於109年7月22日以華總一經字第10900083031號令公布，並經行政院以109年9月9日院臺農字第1090029805號令發布定自109年10月1日施行。原告等人認為農田水利法使全國17個農田水利會視同消滅，且農田水利會之資產由國家承受，並交由被告行政院農業委員會（下稱農委會）新設之「行政院農業委員會農田水利署」（下稱農田水利署）管理，形同被國家強制沒收，造成原告等人原得享有之農業用水權、灌溉受益權被剝奪，違法違憲，侵害原告等人受憲法上保障之財產權，遂提起本件行政訴訟。

二、原告等主張略以：

(一)雲林農田水利會具有悠久歷史，先於被告中華民國而存在，且依水利法及司法院釋字第518號解釋，已宣示確認農田水利會具有公法人地位，不待法律規定即應予保障。雲林農田水利會之財產為農民會員之財產，並非國有財產，被告中華民國並無承受權限，被告農委會、被告農田水利署及其所屬雲林管理處亦無使用權限。原告等人為雲林農田水利會之會員，對農田水利會之財產有使用收益之權利，然因農田水利法第1條、第34條第2項規定，將農田水利會法人格視同消滅；並因農田水利法第23條規定，將農田水利會之資產由國家承受；復依農田水利法第18條至第20條、第23條之規定，使農田水利會資產改由被告農田水利署管理使用，原本任職於農田水利會之農田水利事業人員也將被新設立的行政機關所接受，農田水利會因而面臨無法保有會有資產之風險，使原告等人原得使用會有資產、享有農業灌溉用水權及灌溉受益權完全被剝奪，對原告之財產形成剝奪、沒收之效果，侵害原告等人財產權甚鉅。又農田水利法相關規定並未踐行正當法律程序，亦未規定得設立被告農田水利署，農田水利法第18條設置灌溉組織之規定，更係以作用法偷渡組織法，有違中央行政機關組織標準法，並已違反憲法第15條財產權保障、第23條法律保留原則，及嚴重侵害憲法第14條所保障之人民結社自由權。

(二)依憲法第23條規定，消滅或廢止法人資格，須有法律明文規定方得為之。遍查農田水利法，並無廢止或消滅農田水利會法人格之規定，該法雖規定「改制」，但「改制」文義上包括多種可能性，無從認為「改制」屬於廢止或解散農田水利會之明文規定。農田水利法第34條第2項雖規定農田水利會組織通則不再適用，亦不代表農田水利會法人格消滅。況且，水利法第12條仍規定農田水利會為公法人，農田水利會亦未經主管機關依法解散，故農田水利會的公法人地位仍然存在，得作為保有資產之權利主體。是以，此一法律衝突及原告之會員權益，應藉由確認判決予以明確化，故原告等人具有確認利益，得提起確認訴訟；此外，被告農委會設立灌溉管理組織，亦發生侵害原告財產權之法律效果，原告等人亦得依行政訴訟第4條要求被告農委會裁撤灌溉管理組織，建請就本件裁定停止訴訟聲請釋憲。

(三)聲明：

1.請求確認原告等人所屬之雲林農田水利會之法人格存在。

2.請求確認被告中華民國並無承受雲林農田水利會資產（包含現金、存款、有價證券、動產、不動產、水權、灌溉經營管理權及其他一切權利）之權利。如被告中華民國已經承受雲林農田水利會之資產，應依被告農委會製作之已承受資產財產清冊，返還予雲林農田水利會。

3.請求確認被告農委會、被告農田水利署及其所屬之雲林管理處並無佔領、使用、收益雲林農田水利會資產（含現金、存款、有價證券、動產、不動產、水利設施、水權、灌溉管理經營權及其他一切權利）之權利。其已佔領、使用、收益雲林農田水利會之資產，應返還予雲林農田水利會。

4.請求撤銷被告農委會違法依「行政院農業委員會農田水利署暫行組織規程」所設立之被告農田水利署以及違法依「灌溉管理組織設置辦法」所設立之雲林管理處。

三、被告等答辯略以：

(一)農田水利會依農田水利會組織通則規定為公法人，屬國家間接行政之一環，不受憲法制度性保障，更非原告等人所稱先於被告中華民國而存在之團體。國家因時移勢轉，本即得因應現實環境，另行選擇更適合達成興辦、改善、保養及管理農田水利事業任務之組織，故依法律變更或廢止農田水利會之公法人地位，自無不可，亦未違反民主原則、法律保留原則。依據農田水利會組織通則第40條、農田水利法第34條第2項規定，自109年10月1日起，雲林農田水利會公法人格已不存在，並無違誤。又依同法第23條規定雲林農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，並納入農田水利事業作業基金管理。是被告農委會依據中央機關組織法第36條、農田水利法第1條、第18條、第19條及第20條規定具有法定權限，得設立被告農田水利署及所屬灌溉組織，並進用農田水利事業人員，並未違反中央行政機關組織基準法。而被告農委會依法設立被告農田水利署及其所屬雲林管理處之行為並非行政處分，原告等對之提起撤銷訴訟，且未經訴願程序，於法不合。

(二)農田水利會既原為公法人，其名下財產即非代替會員所有或持有，雖非國有財產，但亦應視為公有財產，則農田水利會之財產既具有公有財產之性質，依法歸屬於國庫，並無侵害會員財產權可言。原告等人僅為農田水利會會員，並非改制前農田水利會之財產所有權人，組織變革後，與原告等人之所有權利，完全無關，並無提起本件訴訟之資格。又農田水利會公法人資格是否存在，核屬事實狀態，並非公法上權利義務關係，原告等人對之提起確認訴訟，於法不符。另農田水利會於農田水利法施行後，法人格即已消滅，故縱認原告等人可提起確認訴訟，亦無法透過確認訴訟除去公法上不安定地位之危險，是原告等人所提確認訴訟，顯不合法。

(三)聲明：原告之訴駁回。

四、本院之判斷

(一)按在具體之訴訟事件中，具有訴訟實施權，得以自己名義為原告或被告，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。我國行政訴訟法基本上係以保障主觀公權利為其功能取向，以落實憲法第16條保障人民訴訟權，使人民權利受侵害時，均得依法定程序提起訴訟接受公平審判的訴訟制度。故行政訴訟法第2條規定，公法上之爭議，除法律別有規定外，均得依本法提起行政訴訟。但行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條參照），則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟而利用此程序救濟其權利之訴訟權能（最高行政法院107年度裁字第1006號裁定意旨參照）。又行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知，我國行政訴訟法並不允許就「事實」之存否提起確認訴訟。另行政訴訟法第6條第1項前段所定「確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）」之訴的提起，須以「原告有即受確認判決之法律上利益」為必要，而所謂「即受確認判決 之法律上利益」，係指原告之權利或法律上利益，有因該法律關係成立或不成立（存在或不存在），致其在公法上之法律地位有受侵害之危險，且此項危險得以對於被告之確認判 決除去之者而言（最高行政法院109年度判字第47號判決、109年度判字第241號判決意旨參照）。

(二)查農田水利法係於109年7月2日經立法院三讀通過，總統於同年月22日以華總一經字第10900083031號令公布，並經行政院以109年9月9日院臺農字第1090029805號令發布定自同年10月1日施行。該法第1條規定：「為確保糧食安全及農業永續，促進農田水利事業發展，健全農田水利設施之興建、維護及管理，以穩定供應農業發展所需之灌溉用水及擴大灌溉服務，並維護農業生產與提升農地利用價值及妥善處理農田水利會之改制事宜，特制定本法。」同法第18條至第20條、第34條第2項並規定，被告農委會為辦理農田水利事業區域之灌溉管理，得於所屬機關內設置灌溉管理組織，而於農田水利法施行前，原由農田水利會依農田水利會組織通則第22條所定規則任用之人員，於農田水利法施行後，繼續進用，原受僱於農田水利會之人員，仍依其適用法令及原僱用條件繼續僱用，自農田水利法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用。是以，農田水利會乃因此改制納入中央行政機關，被告農委會依農田水利法授權設立被告農田水利署，雲林農田水利會則改制為被告農田水利署所屬之雲林管理處。

(三)農田水利會組織通則第1條規定：「（第1項）農田水利會以秉承政府推行農田水利事業為宗旨。（第2項）農田水利會為公法人。」可知，於農田水利法施行前，雲林農田水利會原係依法律設立之公法人，而依農田水利會組織通則第14條之規定，凡在農田水利會事業區域內公有、私有耕地之承租人、永佃權人，私有耕地之所有權人、典權人或公有耕地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人，均為當然之會員，性質上採強制會員制，會員資格的取得，為法律直接規定，只要符合上開規定之條件即當然取得會員身分。是以，雲林農田水利會個別會員與雲林農田水利會間，實為不同的權利義務主體，雲林農田水利會之資產及負債並非其會員所共有或共同負擔之資產或負債甚明。又依農田水利法第23條第1項規定，雲林農田水利會改制後，其資產及負債既由國家「概括承受」，並納入依農田水利法第22條第1項規定所設置之農田水利事業作業基金管理，顯然已基於法律明文，使雲林農田水利會之資產及負債直接發生歸屬於國家之效力，縱使被告等使雲林農田水利會之法人格消滅，使其改制為行政機關，並將其資產及負債歸屬於國家，然此純屬雲林農田水利會基於公法人地位與被告等間所生公法上爭議，要與原告等權利無涉，已難認原告等有何主觀公權利受損害之情事。況且，雲林農田水利會法人格是否存在一事，僅係單純的事實狀態，並非特定具體之權利義務，亦不得作為確認訴訟之訴訟標的。遑論雲林農田水利會之資產及負債既係基於法律規定直接發生歸屬於國家之效力，亦無從以法院對於被告等之確認判決予以除去。從而，本件原告等起訴請求確認雲林農田水利會之法人格存在、被告中華民國並無承受雲林農田水利會資產之權利、被告農委會、被告農田水利署及其所屬之雲林管理處並無佔領、使用、收益雲林農田水利會資產之權利，以及請求被告等將雲林農田水利會之資產返還予雲林農田水利會等部分，不僅核無確認利益，且原告等亦非適格之當事人。至於原告等訴請撤銷被告農田水利署及其所屬雲林管理處部分，因被告農委會是否設置被告農田水利署及雲林管理處等機關，純屬被告農委會之組織權限，原告等並不因被告農委會設置該等機關而受有何種主觀公權利之損害，自不具備訴訟權能，亦難認具當事人適格。綜上所述，原告等基於原係雲林農田水利會會員地位所為本件訴訟，不僅欠缺確認利益，且原告等亦非適格之當事人，並不具備權利保護必要，在法律上顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

五、據上論結，本件原告之訴顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭