臺北高等行政法院判決

111年6月2日辯論終結

原告

國際愛地芽協會台灣分會

代表人

李添培（理事長）

原告

社團法人台灣人權促進會

代表人

周宇修

原告

中華民國專業者都市改革組織

代表人

劉柏宏

原告

社團法人台灣蠻野心足生態協會

代表人

陳憲政

原告

夏藍彩雲

原告

董許玉盞

原告

林素鳳

原告

李添培

原告

徐周富子

原告

茒萬枝

原告

林秀芃

原告

何欣潔

原告

陳家玉

共同訴訟代理人

郭吉仁 律師

共同訴訟代理人

蔡雅瀅 律師

共同訴訟代理人

陳孟秀 律師

上一人複代理人

何勖愷 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

張子敬（署長）住同上

訴訟代理人

蔡進良 律師

訴訟代理人

黃冠中 律師

參加人

衛生福利部

代表人

陳時中（部長）住同上

訴訟代理人

陳修君 律師

參加人

衛生福利部樂生療養院

代表人

施玲娜（院長）住同上

訴訟代理人

莊毓民

輔助參加人

臺北市政府捷運工程局

代表人

張澤雄（局長）住同上

訴訟代理人

蔡忠錡

訴訟代理人

林永年

輔助參加人

新北市政府文化局

代表人

龔雅雯（局長）住同上

訴訟代理人

李承志 律師

黃文承 律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：本件原告國際愛地芽協會台灣分會（下稱愛地芽協會）代表人原為夏藍彩雲，嗣於訴訟進行中變更為李添培，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷三第109頁），核無不合，應予准許。

貳、實體方面：

一、爭訟概要：

㈠民國97年8月13日漢生病病患人權保障及補償條例（下稱漢生病補償條例）公布施行，該條例第8條明定：「政府應於樂生療養院內適當範圍進行漢生醫療園區之規劃，作為紀念及公共衛生教育之用」。嗣前行政院文化建設委員會（101年5月20日改制為文化部，下稱文化部）於98年6月6日辦理「樂生療養院拆遷重建配置方案討論會議」，並於98年7月16日檢陳「樂生療養院保存院區整體規劃案成果報告書」、「樂生療養院拆遷重建配置優先方案」予行政院鑒核。其後，行政院公共工程委員會（下稱工程會）就「樂生療養院保存院區整體規劃案成果報告書」、「樂生療養院拆遷重建配置優先方案」等議案，作成「樂生療養院保存院區整體規劃」之主管機關及經費來源由原文化部轉為改制前行政院衛生署（102年7月23日改制為衛生福利部，下稱衛福部）負責之決議，並由參加人衛福部接續執行辦理「樂生園區整體發展計畫」之規劃，俟98年9月7日參加人衛福部樂生療養院（下稱樂生療養院）所在區域經改制前臺北縣政府（99年12月25日改制為新北市政府，下稱新北市政府）公告登錄為文化景觀及歷史建築。

㈡104年2月3日衛福部為因應臺北捷運新莊機廠軌道扇形區工程，乃報請行政院核准有關入口意象與第二人行陸橋規劃案（下稱系爭規劃案），由臺北捷運新莊線工程特別預算項下支應，並刪除「樂生園區整體發展計畫」中相關規劃費用，嗣行政院於105年5月4日同意系爭規劃案經費由臺北捷運新莊線工程特別預算項下支應。其後，衛福部於105年6月6日召開「『樂生療養院入口意象與第二人行陸橋規劃案』後續作業協調會」，並作成「第二人行陸橋及結構平台部分由臺北市政府捷運工程局發包施作」、「入口意象部分委託樂生療養院代辦」等決議，經輔助參加人臺北市政府捷運工程局（下稱北市捷運局）於105年6月20日簽報市長同意依衛福部105年6月6日會議結論辦理。而就第二人行陸橋部分，業經北市捷運局於107年7月完成施工；而連接捷運迴龍站1號出口與第二人行陸橋之入口意象工程部分則由樂生療養院於108年2月15日決標由訴外人青境工程顧問有限公司設計，再於109年5月19日決標予訴外人蓋赫科技營造有限公司施作【關於該入口意象工程部分，業經本院109年度全字第12號裁定（下稱系爭假處分裁定）於本件訴訟確定前，暫時停止實施該工程】。之後，原告以其等為公益團體、受害人民，並以系爭規劃案屬於衛福部所執行「樂生園區整體發展計畫」之一環，但未經實施環境影響評估（下稱環評）即逕為開發，被告未命其停工並裁罰，乃疏於執行環境影響評估法（下稱環評法）第22條規定為由，踐行公民訴訟告知程序，促請被告於60日內作成依據該法條應為之處分。被告認系爭規劃案無庸實施環評，逾期未為原告所促請應執行之行為，原告遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨︰

⒈原告已依環評法第23條第8項規定合法提出公民訴訟告知，且本件公民訴訟告知請求事項與訴之聲明並無不一致，應屬合法：原告於公民訴訟告知書中所記載之計畫雖為「國家漢生病醫療人權園區」（下稱漢生病園區），而非原告訴之聲明第1項所記載之「樂生園區整體發展計畫」，惟原告向來皆主張「樂生園區整體發展計畫」與「漢生病園區」係同一個計畫，援引之證物亦均節錄自「樂生園區整體發展計畫」，且原告於公民訴訟告知書之請求與訴之聲明第1項之請求意旨，皆係就「樂生園區整體發展計畫」未經環評主管機關即被告作成認可前，即逕為開發行為一事，請求被告作成命開發單位停止開發行為之處分，是原告確已合法為公民訴訟之告知。另公民訴訟之告知與訴之聲明第2項關於原告之請求意旨，皆係請求被告對開發單位即衛福部裁處罰鍰，兩者間差異處僅在於公民訴訟告知書未表明請求裁處罰鍰之金額，而訴之聲明第2項則請求裁處新臺幣（下同）50萬元之罰鍰，然此項細節性之差異，並不影響原告請求被告對衛福部裁處罰鍰之意旨，是本件公民訴訟告知之請求與訴之聲明第2項亦屬一致，併予敘明。

⒉原告愛地芽協會、社團法人台灣人權促進會（下稱人權促進會）、中華民國專業者都市改革組織（下稱都改組織）等3團體（以下合稱愛地芽協會等3團體）及林秀芃、何欣潔、陳家玉等3人（以下合稱林秀芃等3人），均具本件原告適格：

⑴原告愛地芽協會等3團體，均為「公益團體」，符合環評法第23條第8、9項規定所稱之「公益團體」，且已依該條規定，於109年3月31日以書面告知被告，惟遭被告拒絕，迄今仍未依法執行，故原告愛地芽協會等3團體，均具原告適格。又本件開發係依漢生病補償條例第8條規定辦理，而原告愛地芽協會主要由漢生病病友及其家屬組成，並致力於消除歧視、增進病友人權、居住、安養等基本權益及監督文化、史蹟、生態等永續發展，與本件開發關係密切；且該會與原告人權促進會均為「民間推動漢生人權法案」之發起團體，就立法後，執行結果違反環評法並悖離立法初衷，亦應有督促政府執法之權利。況且，樂生療養院相關環評之公民訴訟，即本院98年度訴字第1635號判決、最高行政法院102年度判字第165號判決等，法院均肯認原告愛地芽協會等3團體之原告適格，而為實體判斷。此外，原告愛地芽協會等3團體長期推動「社會環境、文化、人文」等公益事項，亦符合環評法第4條第2款、環境基本法第2條第1項就「環境」之定義，故縱然環評法第23條第8項、第9項之公益團體限於「環保」相關團體，原告愛地芽協會等3團體仍具原告適格。

⑵就居住地而言，原告林秀芃等3人居住地點離「樂生園區整體發展計畫」所在地分別僅0.52公里、3.54公里、11.41公里，均為「樂生園區整體發展計畫」之當地居民，本件未經環評違法開發，侵害原告林秀芃等3人之「環評程序參與權」，是原告林秀芃等3人自屬受害人民；而就利害關係而言，原告林秀芃、何欣潔為「青年樂生聯盟」成員，而「樂生園區整體發展計畫」既將「青年樂生聯盟」就樂生保存運動之長期奮鬥寫進計畫中，甚至列為園區內之「樂生保存運動紀念館」預計展示之內容，可見長期投身樂生保存運動與院民共同捍衛家園之青年樂生聯盟成員，就法定用途作為「紀念」之用的系爭開發，自有利害關係。本件未經環評即違法施作之系爭規劃案，未採國家發展委員會（下稱國發會）於105年12月22日所召開之協調會中達成初步共識之「緩坡大平台方案」，不僅對長期陪伴樂生院民，投入樂生保留與完整重建運動之原告林秀芃、何欣潔之心理健康產生影響，而侵害其「心理（精神）健康權」，更悖離真實性與最大保存原則，致侵害原告林秀芃、何欣潔之「文化權」，可見原告林秀芃、何欣潔2人均具原告適格；再就漢生病患受害程度而言，原告陳家玉為樂生院民第三代，亦係漢生病隔離政策造成的社會歧視之受害人，本案未經環評違法開發與樂生療養院原貌差異甚巨之系爭規劃案，阻礙樂生療養院完整重建，影響漢生病患名譽回復，原告陳家玉亦屬受害人；且原告陳家玉之外公其骨灰安置於樂生療養院內的納骨塔，而樂生園區整體發展計畫開發內容包含納骨塔，故原告陳家玉就該計畫應有提出意見之權利，則本件未經環評違法開發，原告陳家玉自屬受害人民，而具有原告適格。

⒊「樂生園區整體發展計畫」、「漢生病園區」、「入口意象與第二人行陸橋」為一個整體開發行為，開發單位為衛福部，且本件有應實施而未實施環評之情形：

⑴「樂生園區整體發展計畫」與「漢生病園區」係同一個開發行為：依漢生病補償條例第8條規定，可知「漢生病園區」係法律明文要求應設置之園區，且地點明定應於樂生療養院內。又依「樂生園區整體發展計畫」第壹章計畫緣起「叁、計畫範圍」之說明，漢生病園區整區計畫之面積為25公頃；而同計畫之「附錄十、樂生整體發展計畫文化景觀登錄範圍地號表」面積欄總計為255,524.05平方公尺，相當於25公頃，益見二者之範圍、面積相同；再揆諸行政院及文化部於本院109年度全字第12號假處分事件分別函覆本院之內容，曾敘明「樂生園區整體發展計畫」包含「漢生病園區」、「漢生病園區」應屬「樂生園區整體發展計畫」之規劃內容等節，且衛福部提請行政院核定之「樂生園區整體發展計畫」，其中如計畫摘要、計畫範圍、計畫目標、可行性分析、整體構想、預期效益與影響分析等，多處提及「漢生病園區」，足知「漢生病園區」不僅依法律明文應設置於樂生園區內，其亦屬「樂生園區整體發展計畫」之規劃內容，堪認兩者應屬同一開發行為。

⑵「樂生園區整體發展計畫」所載內容包含「入口意象」與「第二人行陸橋」：樂生園區整體發展計畫中，表4-1漢生病園區與展現價值對應表，區域名稱欄載有「……入口意象、Y字型人行陸橋」；園區設置基本構想中說明「……二、樂生廣場（含入口意象、Y字型第二人行陸橋、明挖覆蓋區）」；以及園區規畫配置中多處提及入口意象、Y字型第二人行陸橋，顯見「入口意象及第二人行陸橋」確屬「樂生園區整體發展計畫」之開發內容，此並經系爭假處分裁定所肯認。又參酌文化部於新聞稿之表述、樂生療養院在相關會議所為之表示及簡報檔等資料，亦可見其等均認「入口意象及第二人行陸橋」為「樂生園區整體發展計畫」之一部。再者，「樂生園區整體發展計畫」曾於99年、103年兩度送審未獲通過，嗣衛福部為配合新莊機廠105年9月軌道扇形區工程，擬不待該計畫審查結果，於104年2月3日及105年3月21日函請行政院同意提前施作該計畫中之「入口意象與第二人行陸橋」，並均由輔助參加人北市捷運局負擔經費及減編原列在該計畫之費用300萬元，復經行政院於105年5月4日就系爭規劃案所需經費由北市捷運局之臺北捷運新莊線工程特別預算項下支應一案，核定原則同意。惟此種機關間工程經費分攤之變動，並不會使該二工程成為與「樂生園區整體發展計畫」無關之獨立開發案，益徵「入口意象與第二人行陸橋」工程確屬「樂生園區整體發展計畫」之內容。

⑶由輔助參加人新北市政府文化局（下稱新北文化局）之書狀內容，益見「入口意象與第二人行陸橋」屬「樂生園區整體發展計畫」之開發內容，且衛福部為其開發單位：新北文化局於104年1月9日將規劃資料函送衛福部納入樂生園區整體發展計畫籌備小組會議討論，可知「入口意象與第二人行陸橋」屬「樂生園區整體發展計畫」之開發內容，且衛福部為其開發單位。何況，第二人行陸橋目前無法使用，並不影響下方捷運新莊機廠之運作，足見該陸橋顯非捷運新莊機廠之開發內容。又北市捷運局係受樂生園區整體發展計畫之開發單位即衛福部委託辦理第二人行陸橋工程，並非為自己開發該設施，故開發單位仍應為衛福部，不因其將部分工程委由樂生療養院及北市捷運局實際施作，而影響應辦理環評之開發單位。

⑷「樂生園區整體發展計畫」兼具文化建設與醫療建設之雙重性質，屬應實施環評之開發行為：依漢生病補償條例第8條之規定可知，「樂生園區整體發展計畫」兼具文化建設與醫療建設之雙重性質，位於山坡地，面積25公頃，依環評法第5條第1項第7款及其授權訂定「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（下稱環評認定標準）第23條第1項第1款第6目、第24條第1款第7目及第2款之規定應實施環評。況且，衛福部106年6月5日版之樂生園區整體發展計畫（下稱106年樂生園區計畫）曾將整個園區分為「漢生病醫療史料館」、「樂生活聚落」、「樂生廣場」、「樂生人權森林公園」等4區，分別檢討並自評不須辦理環評，嗣經被告以「研商院交議，衛生福利部提報修正後『樂生園區整體發展計畫』案審議會議」書面意見指正：「……應依實際開發行為內容及所依據設立之專業法規，確認後續是否應項目的事業主管機關申請標準所規範之開發行為許可後，始依上開認定標準規定判認，而非直接以各分區視為各項開發行為……」後，衛福部始改按漢生病補償條例認定開發行為屬性，並於行政院108年12月4日院臺衛字第1080039377號函核定之「樂生園區整體發展計畫」（就此108年版之「樂生園區整體發展計畫」下稱系爭計畫）中不再將開發內容切為4個區塊，分別判斷須否環評，衛福部並更改開發計畫內容，除就再利用方式委請專業環工技師根據本案開發行為及規劃內容，判定本案是否符合環評認定標準應實施環評之開發行為外，另於表7-18中長程個案計畫自評檢核表檢視項目「9、環境影響分析」中，內容重點「是否須辦理環境影響評估」欄，改為勾選「是」，且依行政院及國發會之審查意見，編列環評執行經費預估500萬元。由此益證，「樂生園區整體發展計畫」屬應實施環評之開發行為。詎衛福部未經環評即委由北市捷運局實際施作第二人行陸橋，並委由樂生療養院施作入口意象，自有應實施而未實施環評即逕行開發之違法情形。

⒋被告確有怠於執行職務之事實，原告訴請被告依環評法第22條規定逕命衛福部、樂生療養院停止實施開發行為並裁處衛福部50萬元罰鍰，為有理由：

⑴原告於109年3月31日以公民訴訟告知書敘明開發單位疏於執行環評程序之具體內容，並以書面告知環評主管機關即被告。詎料，被告竟無視「樂生園區整體發展計畫」係經衛福部自評須辦理環評，並依行政院及國發會之意見，編列辦理環評之預算，亦無視上開計畫內容包含「入口意象及第二人行陸橋」，即遽採衛福部之辯解，認定「入口意象與第二人行陸橋」於「樂生園區整體發展計畫」核定前即已核定通過在案，且經該部說明與未來將執行之「漢生病園區」之開發行為內容不同，認定尚無違反環評法第22條規定，顯有怠於執行職務之情形。況且，系爭假處分裁定亦指明被告有怠於執行職務情形之疑慮，蓋該入口意象工程何以得與樂生園區整體發展計畫以及新蘆線捷運工程脫鉤觀察之正當性，於本案訴訟中若仍無法有統一、完整並合理之說明，得為日後政府機關開發案應否進行環評之準據，則此後政府機關就應踐行環評審查程序之開發計畫，莫不可循此例，而以行政公文或會議結論，任意分區切割，陸續進行，或於環評審查通過後再為追加工程之方式規避環評審查，完全架空環評審查監督機制之功能。

⑵衛福部未經被告依環評法第7條、第13條規定之認可，即委由北市捷運局興建第二人行陸橋及委由樂生療養院為入口意象規劃等開發行為，已違反環評法第22條之規定。又入口意象與第二人行陸橋全部面積約0.45公頃，依環評法罰鍰額度裁量基準附表項次六規定，應裁處罰鍰50萬元（裁處點數10點x5萬元/每點=50萬元）。是以，原告依環評法第22條規定訴請被告逕命衛福部、樂生療養院停止實施開發行為，並裁處衛福部50萬元罰鍰，實有理由。

㈡聲明︰

⒈被告應作成命衛福部及樂生療養院停止在新北市新莊區頂坡角段頂坡角小段236-3、236-4、236-9、236-12、236-13、236-14、240、240-1、240-3、241-1、241-2、242、242-1、242-2、242-3、242-4、242-5、242-6、242-7、242-8、242-9、242-10、242-11、242-12、242-13、245、245-5、268、268-1、291-2、291-6、291-7、291-8、292-92、292-95、294、294-1、294-2、294-10、294-11、294-12、294-13、294-17、294-19、294-20、294-21、294-22、294-23、294-24、294-25、294-26、294-27、294-28、294-29、294-30、294-31、294-32、294-33、294-34、294-35、294-36、294-37、294-38、294-39、294-40地號及桃園市龜山區迴龍段317、317-2、318、466、467、468、469、470、470-1、470-2、471、473、473-3地號土地（以下合稱系爭土地）上實施「樂生園區整體發展計畫」（含入口意象，但不含既有建築物拆除以外之修繕工程）開發行為之行政處分。

⒉被告應依環評法第22條規定處衛福部50萬元罰鍰。

三、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈本件原告有部分當事人不適格，無訴訟權能：

⑴原告愛地芽協會等3團體之章程內容要無以環境保護為其設立之宗旨，渠等核係無關推展環保活動，維護臺灣生態環境等環保理論為任務之團體，尚難遽認為環評法第23條第8項、第9項規定之公益團體，則渠等所提起之本件行政訴訟，核實欠缺原告適格。

⑵原告林秀芃等3人雖主張渠等長期關心樂生園區之重建及保存運動，因第二人行陸橋、入口意象未經環評程序即為開發，將造成渠等心理創傷一節，充其量核屬渠等情感上、政治上等事實上利益遭受侵害之情形，要與渠等有何權利或法律上利益遭受侵害無涉，且渠等並未就有無其他權利或法律上利益遭受侵害提出相關主張及證據。況且，原告林秀芃戶籍地距離該開發行為11.41公里，參照最高行政法院100年度判字第1601號、103年度判字第694號判決見解，認為至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民。是以，原告林秀芃等3人，依其所訴事實及目前資料，核不具有提起本件訴訟之原告適格。

⑶至於原告夏藍彩雲、董許玉盞、林素鳳、李添培、徐周富子、茒萬枝等6人（下稱夏藍彩雲等6人）於行政訴訟起訴狀中，皆僅抽象地泛稱渠等因樂生園區整體發展計畫、系爭規劃案未實施環評程序，而受有心理健康權、名譽權之侵害等語，惟上開計畫核非環評法第5條第1項規定應踐行環評程序之開發行為。況且，縱認該等行為應踐行環評程序，但原告夏藍彩雲等6人是否確實受有心理創傷、名譽權是否確實受到侵害、該等心理創傷是否確致渠等健康權受到損害暨原告夏藍彩雲等6人所主張之心理創傷、名譽權受到侵害，與被告不作為，抑或上開開發行為未經環評程序間，是否具有因果關係，仍容探究，原告夏藍彩雲等6人既未提出相關資料以資佐證，則原告夏藍彩雲等6人即無任何權利或法律上利益因被告之不作為而受有侵害，是渠等提起之本件訴訟，自有違行政訴訟法第5條第1項規定，而應予以駁回。

⒉「樂生園區整體發展計畫」非環評法第5條第1項規定應踐行環評程序之開發行為：

⑴漢生病園區之規劃非環評法第4條、第5條規定應踐行環評程序之開發行為：

①參照本院100年度訴字第598號判決意旨可知，環評法第4條第1款規定所稱開發行為之範圍固然包含該行為之規劃，惟仍應以該等開發行為之規劃內容是否已經具體，而有對環境造成不良影響之具體危險者為其判斷標準。亦即，倘該開發行為之規劃尚未具體明確，即不具有對環境致生不良影響之具體危險，則無由該當環評法第4條、第5條規定之應踐行環評程序之開發行為。

②原告訴之聲明第1項所稱之「樂生園區整體發展計畫」，實應區分為漢生病園區、有關舊院舍歷史建築之修復活化再利用之樂生園區整體發展計畫、系爭規劃案等3計畫案。又漢生病園區係由文化部依漢生病補償條例等相關規範進行之概略式、願景式規劃，並於98年9月交由衛福部統籌辦理。而該願景相關之園區範圍目前僅暫定以新北市政府98年9月7日北府文資字第09800123211號公告、98年9月7日北府文資字第0980012321號公告及新北市政府100年2月18日北府文資字第1000002580號公告（以下合稱98年9月7日公告）之「歷史建築及文化景觀範圍」為基礎，其餘有關之園區名稱、開發面積、開發內容、開發位置、權責單位及營運規劃等事項，仍處於尚未明確之階段，且該願景規劃仍尚未經主管機關審定通過，目前則由衛福部陸續召開相關會議進行討論，此觀衛福部於108年10月7日召開之108年度第1次樂生園區未來營運發展討論會議紀錄可明。依此事證分析，可知漢生病園區核屬上位階之未來欲達成之願景目標，於目前現狀而言，該園區之相關規劃仍屬空洞未為實現之狀態，甚難謂為行政法上所稱之行政計畫，則有關漢生病園區此項願景目標（概念、構想）或行為內容，並不具有對環境致生不良影響之虞（具體危險），尚難謂屬環評法第4條、第5條規定應踐行環評程序之開發行為。

③至於行政院核定之「樂生園區整體發展計畫」雖載有漢生病園區相關之說明，然而，漢生病園區為重建、保存、回復、維護、保障漢生病病患權益、歷史文化之上位階願景概念，係為執行漢生病補償條例等法律規定之計畫或構想，已如前述。是以，樂生園區整體發展計畫將漢生病園區此一願景概念（思想）納為計畫之說明內涵之一，僅係就漢生病園區之未來願景概念（思想）為相關之「說明」，此由該計畫第3頁第5點及第8點，將漢生病園區之規劃及樂生院區分別臚列說明，且觀該計畫第伍章「整體構想」之內容，雖標示漢生病園區四大部分，惟其後說明（包含執行方式、執行費用等）並未包含漢生病園區，而僅係針對樂生療養院之院舍修繕等情即可知悉。因此，樂生園區整體發展計畫與漢生病園區核實為不同之開發計畫/行為，不具有同一性，尚不得以樂生園區整體發展計畫中載有漢生病園區之相關說明，即遽謂兩者為同一之計畫。

⑵樂生園區整體發展計畫性質上為毋庸踐行環評程序之文化資產保存行為，要難謂該當環評法第5條第1項應踐行環評程序之開發行為：

①新北市政府98年9月7日公告乃將樂生療養院登錄為「歷史建築」、「文化景觀」，且文化部98年7月16日會授資籌二字第0982108671號函（下稱98年7月16日函）檢送之「樂生療養院保存院區整體規劃案」，及新北文化局104年11月10日新北文資字第1042158518號函（下稱104年11月10日函）檢送之「文化景觀樂生療養院保存計畫」，均係為保存該歷史建築、文化景觀而辦理之相關規劃與計畫案，而渠等執行內容均係依據文化資產保存法（下稱文資法）相關規定所為之舊院舍歷史建築修復活化再利用及整體文化景觀保存維護，並未涉及興建或擴建之開發行為，自無庸環評。

②有關樂生園區整體發展計畫之執行內容乃為舊院舍歷史建築之修復活化再利用及整體文化景觀之保存維護，並透過現地重組、原樣修繕等方式進行，該計畫所執行之修復活化再利用等行為僅係文資法有關文化資產的保存方式，要與前開環評法及其施行細則、環評認定標準所稱應實施環評程序之開發行為無涉。況且，該計畫所採行者，核係於不變更建物原貌及面積之前提下所進行之重整，故該等行為委實對於環境之原有承載量體、使用狀態未生有更不利或負擔之情形，要難謂為該當環評法第5條第1項、施行細則第6條所稱之對環境有不良影響之虞的開發行為。因此，上開計畫並無應踐行環評程序之情形。

⑶系爭規劃案並非環評法第5條第1項第7款、環評認定標準第23條第1項第1款第6目、第24條第1款第7目規定應實施環評之開發行為，且該規劃案要非樂生園區整體發展計畫之內涵：

①系爭規劃案係衛福部以新北文化局於104年11月10日檢送之「文化景觀樂生療養院保存計畫」為計畫基礎，並考量臺北捷運新莊機廠軌道扇形等相關工程之施作位置與期間，而分別以104年2月3日衛部管字第1043260059號函（下稱104年2月3日函）、105年3月21日衛部管字第1053260510號函（下稱105年3月21日函）報行政院，並經行政院以105年5月4日院臺衛字第1050021907號函（下稱105年5月4日函）核定通過相關費用由「臺北市政府捷運工程局之臺北捷運新莊線工程特別預算（即臺北都會區大眾捷運系統新莊線及蘆洲支線工程第三期特別預算）」項下支應之計畫案，即由中央政府、臺北市政府、新北市政府依其比例負擔之。又揆諸樂生園區整體發展計畫有關執行方式一章，僅係針對樂生療養院舊有院舍之修繕行為，並未有系爭規劃案之記載，且於執行費用一章，亦已將系爭規劃案之工程經費予以排除。因此，系爭規劃案要與樂生園區整體發展計畫不同，彼此間核為不同之計畫、規劃案。

②再者，系爭規劃案之執行內容，僅係涉及樂生療養院「入口之裝置藝術意象（主要為植栽景觀工程、無障礙坡道等）」及「通道陸橋之設置」等設施，要與環評認定標準第23、24條所稱之文教、醫療建設不同，且其施作場址面積共計0.45公頃（其中入口意象面積約為2206平方公尺，而已完工之第二人行陸橋開發面積為2294平方公尺），核未達環評認定標準第23、24條規範之最低開發面積。準此，系爭規劃案要與環評認定標準第23條第1項第1款第6目、第24條第1款第7目規定之應實施環評之要件不符，核非環評法第5條第1項規定應踐行環評程序之開發行為。

⑷綜上所述，本件所涉及之「漢生病園區」、「樂生園區整體發展計畫」及系爭規劃案等項目，彼此為各自獨立之開發行為或計畫，且均非環評法第5條第1項規定之開發行為，即毋庸踐行環評程序，故衛福部自無違反環評法規可言，則被告未就該等行為作成命實施者應踐行環評程序之行政處分，於法即無不合。

⒊被告並無怠於執行職務之行為，且原告訴請被告逕命衛福部、樂生療養院停止實施開發行為並裁處衛福部50萬元之罰鍰，亦無理由：

⑴原告主張被告怠於執行環評法第22條規定，並據此訴請被告逕命衛福部、樂生療養院停止實施開發行為並裁處衛福部50萬元之罰鍰，核與其公民訴訟告知書請求不符，則原告提起本件訴訟於形式上已非合法，蓋提起公民告知訴訟所請求主管機關應為之行政行為，必須與書面告知主管機關應依法執行之內容一致。

⑵依環評法第22條規定可知，縱使開發單位該當上開規定之構成要件，惟於法律效果上，環評主管機關基於處罰法定原則，固應處開發單位罰鍰，惟究處多少罰鍰，前開規定賦予環評主管機關裁量權；又關於命停止實施開發行為，依同條前段後句規定，原則上應係由主管機關轉請目的事業主管機關命開發單位停止實施開發行為，只有在「必要時」，環評主管機關才「得」逕命停止實施開發行為。而所謂必要時，涉及不確定法律概念，於具體事實涵攝時應認環評主管機關有「判斷餘地」，且即便滿足「必要時」之情狀，環評主管機關仍有「要否」（得）之決定裁量權。是以，原告依據環評法第22條規定訴請被告處衛福部50萬元罰鍰並逕命衛福部及樂生療養院停止實施開發行為，顯然於法不合，而無理由。

㈡聲明：原告之訴駁回。

四、參加人及輔助參加人分別陳述略以：

㈠衛福部部分：樂生療養院在時間、空間之歷史上情感雖不可切割，但關於個案之工程或開發行為仍可區分。又樂生園區整體發展計畫是行政院之中長程個案計畫，是歷史上的紀錄，在計畫中將整個發展流程，包括過去、現在及未來之規劃均記載在計畫內，但不能因記載在內，即認為應該合併進行環評，而是應為個別之審查。系爭規劃案係過去之計畫，非屬樂生園區整體發展計畫之範圍，而現階段進行之樂生院區修繕及院民照顧，則涉及文化資產保護及院民照護之問題，應毋庸實施環評。至於未來之漢生病園區，則屬於未來願景之規畫，現今尚未成型，倘將來有進一步之規劃而需要實施環評，衛福部還是會進行環評等語。並聲明：原告之訴駁回。

㈡樂生療養院部分：樂生園區整體發展計畫之審定是在系爭規劃案之後，所以樂生園區整體發展計畫並未包含系爭規劃案。又無論是106年樂生園區計畫或系爭計畫，均僅有就歷史建築為修繕行為，並未進行興建或擴建之開發行為，自無須實施環評等語。並聲明：原告之訴駁回。

㈢輔助參加人新北文化局部分：本案源於北市捷運局與樂生療養院對入口意象與第二人行陸橋配置無法達成共識，經樂生療養院主動向新北文化局尋求協助後，新北文化局基於文化資產主管機關之角色，同意提供諮詢協助，並委請臺灣歷史資源經理學會（計畫主持人喻肇青教授）協助提供初步規劃建議，復邀請新北文化局之文化資產審議委員、專家學者與樂生療養院、北市捷運局、臺灣世曦工程顧問股份有限公司、臺北大眾捷運股份有限公司、新北市政府相關單位等，以文化資產主管機關之角色，提供各方協調之平台及專業之規劃建議，以利各單位凝聚共識。歷經多次協商後，始於104年1月5日達成規劃共識，並提供多方達成共識之入口意象與第二人行陸橋規劃建議定稿版，以供開發單位作為「開發規劃方向之參考」。後續具體所採行之方案仍由開發單位自行決定，並依相關文資法之規定，提送文化景觀內建物或景觀設施規劃設計書圖等資料，經新北市政府古蹟歷史建築紀念建築聚落建築群史蹟文化景觀審議會審查通過，始能辦理。又新北文化局從未獲告知有緩坡大平台方案，且就原告所提出之方案亦未見相關詳細之內容。是以，新北文化局僅就「已知方案」（含各與會單位之方案）委請臺灣歷史資源經理學會協助提出，至於原告所提「緩坡大平台」方案，依原告所提草圖似未納入討論，惟此方案是否提出或納入並非新北文化局之權責，應由開發單位自行決定等語。

㈣輔助參加人北市捷運局部分：系爭規劃案係衛福部單獨報核，並由行政院於105年核定之計畫案，並非捷運新莊線工程之範疇，北市捷運局僅係配合新莊機廠之工程進度，接受衛福部之委託施作第二人行陸橋等語。

五、爭點：

㈠原告國際愛地芽協會等3團體及林秀芃等3人，有無本件原告適格？

㈡原告於公民訴訟告知書中所請求之意旨與原告於本件訴訟之請求是否一致？

㈢系爭計畫之開發單位為何機關？系爭規劃案是否為「樂生園區整體發展計畫」之範圍？衛福部有無違反環評法第22條之規定？被告有無怠於執行？

六、本院之判斷：

㈠前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有文化部98年7月16日函（本院卷一第400至402頁）、新北市政府98年9月7日公告（本院卷一第393至396頁、第398至399頁）、衛福部104年2月3日函（本院卷一第434至436頁）、105年3月21日函（本院卷一第437至438頁）、行政院105年5月4日函（本院卷一第439頁）、106年6月5日院臺衛字第1060017291號函（本院卷一第404至409頁）、108年12月4日院臺衛字第1080039377號函（本院卷一第410至413頁）、108年7月4日院臺衛字第1080021989號函（本院卷一第414至418頁）、109年5月20日入口意象景觀工程決標公告（本院卷一第159至160頁）、原告公民訴訟告知書（本院卷一第163至182頁）、被告109年5月19日環署綜字第1090037483號函（本院卷一第183至184頁）在卷可稽，自堪信為真實。

㈡本件僅原告林秀芃未具當事人適格：

⒈按行政訴訟法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」稽其立法意旨，乃依傳統「訴訟利益」之理論，須就與自己權利或法律上利益有直接關係之事項，始得提起訴訟，但情況較為特殊之公法爭議事件，為維護公益，應許與自己權利及法律上利益無直接關係之人民，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟，惟此種訴訟究屬例外，不宜過度擴張，須以法律有特別規定者為限，始得為之。

⒉次按環評法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第23條第8項、第9項規定「……（第8項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。……」此即所謂「公民告知訴訟」。而觀諸同法第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第5條第1項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。」第6條第1項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第1階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7條規定：「（第1項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。………」第14條第1項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」而開發單位於未經主管機關依第7條規定作成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為者，處30萬元以上150萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為，必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，則為同法第22條所明定。足見我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環評，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。蓋重大開發案對環境及當地居民往往影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，唯賴法定之環評程序及具各項專業委員予以把關。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環評審查，該項審查程序是否落實踐行，以及主管機關是否確實監督把關，攸關開發行為對於環境及當地人民所可能產生危害評估之正確性，以及風險降低之可能性，當地居民就此審查程序之踐行（含主管機關是否監督），當然具有法律上利害關係。換言之，環評法第5條第1項、第7條、第22條為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的，未踐行上開保護規範之不作為，即應認當地居民受有權利或法律上利益之損害（最高行政法院109年度判字第562號判決參照）。至「當地居民」之範圍如何，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。被告依環評法第5條第2項授權訂定、106年12月8日修正之開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第10條第1項規定：「說明書應依附件三及附表一至附表十四之規定，評估書初稿、評估書應依附件四及附表一至附表六……之規定，記載應記載事項及審查要件；說明書、評估書初稿、評估書並應備齊附件五規定之圖件。」其中附表六「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」，其「範圍」（開發行為基地內）即載以「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；附件五「說明書、評估書初稿、評估書應檢送之圖件」則載以：「一、地理位置圖，以比例尺5千分之1或1萬分之1臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發行為基地及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等……」據此可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為半徑10公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民，可認為開發行為當地居民，凡為當地居民，而主張開發行為有未依環評法第5條第1項、第7條、第22條規範以行之事實者，始有主觀權利之受損，該當於環評法第23條第8項所謂「受害人民」。當然，如依開發行為及所在地之特殊性質（如高污染、高風險、處敏感地質帶等），雖非居於上開法令所規定區域內之人民，然其生存環境顯亦受開發行為影響者，自非不得依環評法第23條第8、9項規定，提起行政救濟，惟此具體特殊情狀應由主張該項情狀者釋明之。至於就公益團體部分，其依環評法第23條第9項規定提起訴訟，並不以該團體因主管機關怠於執行職務而「受害」為必要，其訴訟目的乃在於督促行政機關確實、迅速執行法規，以確保行政之客觀合法性，而非為維護該團體自身之權益，是環評法第23條第9項關於公益團體訴權之規定，即為行政訴訟法第9條之特別規定。

⒊經查，原告夏蘭彩雲等6人均為樂生療養院院民，居住在新北市○○區○○路000號，屬「樂生園區整體發展計畫」開發基地內；原告陳家玉、何欣潔則分別居住於桃園市○○區○○街0巷0號、新北市○○區○○路0段000巷00號0樓，距離該園區開發基地分別僅0.52公里、3.54公里等節，為兩造及參加人所不爭執，且有卷附附表1（本院卷一第59頁）所載之地址及原告陳家玉、何欣潔居住地點與開發基地距離圖（本院卷一第243頁）足憑，自堪信為真實。揆諸前揭說明，原告夏蘭彩雲等6人及原告陳家玉、何欣潔即屬開發行為之當地居民，而就其等主張本件應環評而未環評即貿然實施開發行為之事實，自屬環評法第23條第8項規定之「受害人民」；另原告林秀芃居住地點離「樂生園區整體發展計畫」開發基地已達11.41公里，依上開說明，原告林秀芃已非開發行為之當地居民，故其即非環評法第23條規定之「受害人民」，是原告林秀芃主張本件未經環評違法開發，侵害其環評程序參與權，屬受害人民，自有本件原告適格云云，即非可採。至原告林秀芃另主張其為長期投身樂生保存運動與院民共同捍衛家園之青年樂生聯盟成員，就法定用途作為「紀念」用之「樂生園區整體發展計畫」，自有利害關係。又本件未經環評即違法施作之系爭規劃案，未採原告林秀芃於105年12月22日國發會協調會中達成初步共識之「緩坡大平台方案」，不僅對長期陪伴樂生院民，投入樂生保留與完整重建運動之原告林秀芃之心理健康產生影響，而侵害其「心理（精神）健康權」，更悖離真實性與最大保存原則，致侵害原告林秀芃之「文化權」，足見林秀芃應具原告適格等語。惟按環評法第23條第8項、第9項規定得提起訴訟之「受害人民」，乃限於其權利或法律上利益受有損害者，並不包括純粹經濟上或感情上等事實利益受侵害者。況且，受開發行為而影響其生存環境者，當然享有環境決策公共參與之權利，但得公共參與者包含政治、經濟及文化受影響者，未必即屬法律上利益受影響者，二者不宜混淆。是以，縱然原告林秀芃為長期投身樂生保存運動與院民共同捍衛家園之青年樂生聯盟成員，仍無從據此推論其法律上利益因其主張「樂生園區整體發展計畫」未實施環評而受有影響，原告林秀芃之主張充其量僅屬其情感上等事實上利益遭受侵害之情形，要與其有何權利或法律上利益遭受侵害無涉，是原告林秀芃自不具本件訴訟之原告適格。

⒋次查，原告愛地芽協會主要係由漢生病病友及其家屬組成，其設立之宗旨及任務乃在於：「一、串連國際，達到、共生、尊嚴、生活、邁進、等本會宗旨。二、增進病友，人權、居住、醫療、健康、安養、等基本權益。三、消除社會，壓迫、污名、歧視、暴力、差別、等不平等對待。四、監督各國，醫療、歷史、文化、史蹟、生態等永續發展。……」；原告人權促進會則以保障及促進人權並推動人權國際化為宗旨，其任務包括：「一、對基本人權受損害者提供協助與救援。二、提供法律性之服務協助相關社會團體處理人權事宜。……」；原告都改組織設立之宗旨則係團結相關專業者及社會人士，協助政府及人民改善都市問題，並促進全民公平合理使用都市空間之權利，其任務則包括：「……二、協助人民爭取公平合理使用都市空間的權利。三、針對都會區的具體都市問題，主動進行調查研究，提出建議方案，並促請政府及社會進行改善。四、檢討現行都市計畫、政策及法令，提出修正案或替代案，並積極推動都市立法的改革。……七、接受委託從事包括都市區域發展、城鄉規劃、住宅政策、歷史保存、社區營造、環境保育、實質環境改造等之研究，調查或規劃設計工作。」有原告愛地芽協會等3團體之組織章程節錄附卷可稽（本院卷一第185至189頁）。準此可知，原告愛地芽協會等3團體確屬公益團體，則其等自符合環評法第23條第8項、第9項規定所稱「公益團體」之要件（被告及參加人並未爭執台灣蠻野心足生態協會具本件原告適格）。被告雖稱：原告愛地芽協會等3團體之章程內容要無以環境保護為其設立之宗旨，渠等核係無關推展環保活動，維護臺灣生態環境等環保理論為任務之團體，尚難遽認為環評法第23條第8項、第9項規定所稱之公益團體，則渠等所提起之本件行政訴訟，核實欠缺原告適格等語。惟查，環評法第23條第8項、第9項規定並未就「公益團體」為任何限制，況且，縱依行政訴訟法第35條第1項規定「以公益為目的之社團法人，於其章程所定目的範圍內，由多數有共同利益之社員，就一定之法律關係，授與訴訟實施權者，得為公共利益提起訴訟」，而認環評法23條第8項、第9項規定所稱之公益團體，應以其章程目的範圍內相關之公益團體為限。然而，揆諸環評法第4條第2款規定：「本法專用名詞定義如下：……二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，……」環境基本法第2條第1項規定：「本法所稱環境，係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等。」由此可知，所謂環境保護並不限於陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩等自然環境而言，尚包括社會經濟、文化、人文史蹟及生態等等。而查，本件訴訟所涉及之樂生園區整體發展計畫係基於漢生病補償條例而來，而原告愛地芽協會係由漢生病病友及其家屬組成，其設立之宗旨及任務亦係致力於消除歧視、增進病友人權、居住、安養等基本權益及監督文化、史蹟、生態等永續發展，故原告愛地芽協會設立之宗旨不僅與前揭「環境」之定義相關，且其提起本件訴訟並未逾越其章程之目的；又原告人權促進會乃為民間推動漢生人權法案之發起團體，此觀2006~2007台灣人權報告第362至373頁之記載即明（本院卷一第522至527頁），基於樂生園區整體發展計畫係依漢生病補償條例第8條辦理，且漢生病病友之人權維護核屬其任務範圍，是原告人權促進會提起本件訴訟自屬其章程目的之範圍；另原告都改組織設立之目的既與都市空間之利用及成鄉規劃、歷史保存等等相關，則其設立之宗旨與任務核與環境息息相關。由此可知，原告愛地芽協會等3團體提起本件公益訴訟，均屬其章程目的範圍內，自符合環評法第23條第8項、第9項規定所稱公益團體之要件，是被告主張原告愛地芽協會等3團體不具本件原告適格云云，即非可採。

⒌綜上，本件除原告林秀芃非環評法第23條第8項、第9項規定所稱之「受害人民」外，其餘原告均屬上開規定所稱之「受害人民」或「公益團體」。是以，除林秀芃以外之其餘原告均具本件當事人之適格。

㈢原告於本件之請求與其等告知被告疏於執行之具體內容洵屬一致，符合環評法第23條第8項、第9項規定之程序要件：

⒈依前揭環評法第23條第8項、第9項規定意旨可知，須「開發單位」違反環評法或依環評法授權訂定之相關命令（如依環評法第31條授權訂定之環評法施行細則、環評法第5條第2項授權訂定之環評作業準則與環評認定標準）規定，而主管機關疏於執行，例如開發單位未經主管機關依環評法第7條（第一階段環境影響說明書審查結論）或同法第13條（第二階段環境影響評估報告書審查結論及認可）規定作成認可前，即逕行為環評法第5條第1項規定之開發行為，而主管機關疏未依環評法第22條規定轉請目的事業主管機關命（或逕命）開發單位停止實施開發行為或對其為裁罰處分等。且受害人民或公益團體應敘明主管機關疏於執行之具體內容，以書面告知該主管機關，而在主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行時，該人民或公益團體即得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。準此，受害人民或公益團體依環評法第23條第8項、第9項提起訴訟請求法院判令主管機關執行之職務，自應與其等書面告知主管機關應依法執行之具體內容一致，始符法意(最高行政法院101年度判字第973號判決參照)。

⒉經查，本件原告於公民訴訟告知書中之具體請求意旨係「為就『國家漢生病醫療人權園區』未經環評主管機關作成認可前，即逕行為開發行為，違反環評法第22條，依同法第23條書面告知環評主管機關，請求依法罰鍰並轉請目的事業主管機關或逕命其停止實施開發行為。」有公民訴訟告知書附卷可稽（本院卷一第163頁）。而原告於本件之請求為：⑴被告應作成命衛福部及樂生療養院停止在系爭土地上實施「樂生園區整體發展計畫」（含入口意象，但不含既有建築物拆除以外之修繕工程）開發行為之行政處分。⑵被告應依環評法第22條規定裁處衛福部50萬元罰鍰，此亦有原告111年4月22日言詞辯論意旨狀在卷足憑（本院卷三第10至11頁）。又上開公民訴訟告知書所載之漢生病園區與原告訴之聲明第1項所載之樂生園區整體發展計畫雖有出入，惟因原告向來皆主張樂生園區整體發展計畫與漢生病園區係同一個計畫，此觀原告行政準備（三）狀第1至4頁（本院卷一第577至580頁）、行政爭點整理狀第9至15頁（本院卷二第387至393頁）大都記載「樂生園區整體發展計畫（即國家漢生病醫療人權園區）」，並於書狀內容陳述樂生園區整體發展計畫與漢生病園區係同一個開發行為之意見即明。甚且，原告就本案所提出之公民訴訟告知書，請求主旨雖係記載漢生病園區，但多處提及「樂生園區整體發展計畫」；且就漢生病園區之開發面積、開發內容、開發單位、開發性質等所檢附之證物，亦均節錄自「樂生園區整體發展計畫」。由此足認，依原告主觀之認知，在公民訴訟告知之請求與訴之聲明第1項所主張之開發計畫範圍應屬一致，是原告自符合環評法第23條第8項、第9項規定之程序要件。至於原告訴之聲明第2項請求命被告裁處衛福部罰鍰50萬元部分，與公民訴訟告知書之差異，僅在於公民訴訟告知書未表明請求裁處罰鍰之金額，而訴之聲明第2項具體請求裁處50萬元之罰鍰，但此並不影響原告請求被告應依環評法第22條規定對衛福部裁處罰鍰之意旨。是以，被告主張原告依環評法第23條第8項、第9項提起訴訟請求法院判令被告執行之職務，與其等書面告知被告應依法執行之具體內容並不一致，洵非適法等語，即非可取。

㈣衛福部並未違反環評法第22條之規定，被告亦無怠於執行職務之情形：

⒈原告訴之聲明第1項所稱之「樂生園區整體發展計畫」應限於系爭計畫：原告訴之聲明第1項係請求被告應作成命衛福部及樂生療養院停止在系爭土地上實施「樂生園區整體發展計畫」（含入口意象，但不含既有建築物拆除以外之修繕工程）開發行為之行政處分，而就上開「樂生園區整體發展計畫」之具體內容為何，原告於本院111年3月21日準備程序期日乃特定為系爭計畫，此觀該準備程序筆錄即明（本院卷二第453頁）。嗣原告雖於本院111年6月2日言詞辯論期日改稱所謂「樂生園區整體發展計畫」係指以系爭計畫為準，但包括之後修正的計畫，原告不希望若僅為細部之微調，即不受本件判決之拘束等語（本院卷三第103頁）。但查，原告係於109年3月31日提出公民訴訟告知書（本院卷一第163至182頁），當時最新版本之「樂生園區整體發展計畫」即為系爭計畫，而原告於公民訴訟告知書及本院審理時所援引之「樂生園區整體發展計畫」，亦均係節錄自系爭計畫，此有原告於起訴狀所檢附之甲證1（節錄自系爭計畫之部分內容）、甲證10（公民訴訟告知書）及被告提出之乙證2（系爭計畫完整內容，參卷外證物）在卷可查。又原告於公民訴訟告知書所援引之「樂生園區整體發展計畫」既為系爭計畫，則其主張未經環評即逕行為開發行為之計畫，自係指系爭計畫而言，且當時最新之版本既為系爭計畫，原告自無可能就當時尚未存在之計畫為公民訴訟之告知。況且，公民訴訟之告知，係以「開發單位」違反環評法或依環評法授權訂定之相關命令規定，而主管機關疏於執行為要件，因此，主管機關有無疏於執行判斷之時點，自以公民訴訟告知當時之情形為斷。是以，本院僅能審酌系爭計畫是否屬於環評法第5條規定應踐行環評程序之開發行為，至之後行政院於110年另核定之「樂生園區整體發展計畫」（參卷外證物），無論其修正內容為何，均非判斷原告提起本件訴訟有無理由之基礎。何況，縱然「樂生園區整體發展計畫」於行政院以108年12月4日院臺衛字第1080039377號函核定後仍為部分之修正，惟倘其範圍並未變更，而僅係做細部之微調，自仍應受本件判決之拘束，故原告主張本院判斷應否實施環評之標的除系爭計畫外，應包括之後修正之計畫云云，要非可取。

⒉系爭計畫之開發單位為衛福部：按環評法施行細則第7條規定：「本法所稱開發單位，指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者。」次按97年8月13日公布施行之漢生病補償條例第8條規定：「政府應於樂生療養院內適當範圍進行漢生醫療園區之規劃，作為紀念及公共衛生教育之用。」立法院並於通過該條例時附帶決議：「文建會（即改制後之文化部）應進行樂生園區整體規劃及文化資產保存工作，包括：⑴保存院區整體規劃：樂生院歷史文化之蒐集調查，建物與生態景觀及整體願景規劃，院區建物修復等工作。並成立台灣醫療史料館及經營管理『樂生人權森林公園』。……」嗣文化部於98年6月6日辦理「樂生療養院拆遷重建配置方案討論會議」，並於98年7月16日檢陳「樂生療養院保存院區整體規劃案成果報告書」、「樂生療養院拆遷重建配置優先方案」予行政院鑒核。其後，工程會就「樂生療養院保存院區整體規劃案成果報告書」、「樂生療養院拆遷重建配致優先方案」等議案，作成「樂生療養院保存院區整體規劃」之主管機關及經費來源由原文化部轉為衛福部負責之決議，並由衛福部接續執行辦理「樂生園區整體發展計畫」之規劃等情，有文化部98年7月6日函（本院卷一第400至402頁）、系爭計畫附錄三之工程會98年9月4日工程管字第09800394960號函（系爭計畫第167至168頁）在卷可稽。準此，系爭計畫之開發單位自為衛福部無訛。

⒊系爭規劃案核屬獨立於系爭計畫之工程，開發單位為衛福部，且該規劃案非環評法第5條第1項規定應實施環評之開發行為，衛福部並未違反環評法第22條之規定：

⑴按環評法第4條第1款規定：「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。 ……」第5條第1項第7款及第2項規定：「(第1項)下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……七、文教、醫療建設之開發。(第2項)前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之，送立法院備查。」第6條第1項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」又環評法施行細則第6條規定：「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」第8條第1項規定：「本法第6條第1項之規劃，指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。」

⑵次依環評法第5條第2項規定授權訂定行為時環評認定標準第2條第1款、第2款規定：「本標準用詞，定義如下：一、興建：指開發單位向目的事業主管機關申請開發行為許可。二、擴建（含擴大）：指原已取得目的事業主管機關許可之開發行為，開發單位申請擴增其開發基地面積。……」第23條第1項第1款第6目規定：「文教建設之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、各種文化、教育、訓練、研習設施或研究機構之興建或擴建，符合下列規定之一者：……（六）位於山坡地或臺灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，申請開發或累積開發面積5公頃以上；其同時位於自來水水質水量保護區或水庫集水區，申請開發或累積開發面積1公頃以上。……」第24條第1款第7目、第2款規定：「醫療建設、護理機構、社會福利機構之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、醫院之興建或擴建，符合下列規定之一者：……（七）位於山坡地或臺灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，申請開發或累積開發面積1公頃以上。……二、機構住宿式之護理機構、老人福利機構或長照服務機構，其興建或擴建工程符合前款第1目至第4目或第6目至第8目規定之一。」

⑶依上所述，我國環境影響評估法制係採預防原則，開發行為如對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有不良影響之虞之開發行為進行審查。又環評法基於目的性考量，選取「對環境有不良影響之虞」為其主要特徵，而將所擬規範之開發行為，定義為該法第5條第1項所列舉且對環境有不良影響之虞之行為，則改變環境現狀行為之各階段（含規劃、進行及完成後之使用），必須達「對環境有不良影響之虞者」，始應評價為應實施環評之開發行為。至何謂「對環境有不良影響」，立法者於施行細則及環評認定標準，有其立法解釋。至該行為階段之作成，雖不必對法益有實害，但必須對法益有產生危險之狀態始為對環境有不良影響達「之虞」之程度，此時方有實施環評之必要。

⑷經查，樂生療養院於98年9月7日經新北市政府公告登錄為文化景觀及歷史建築（嗣新北市政府於100年2月18日以北府文資字第1000002580號公告更正樂生療養院文化景觀之位置、範圍），嗣漢生病病患人權推動小組於99年5月13日召開第11次會議，並決議依據文化部整體規劃報告之方案，於樂生療養院原入口處增設第二人行陸橋，且請樂生療養院辦理入口意象規劃，衛福部並於99年間向行政院陳報「樂生園區整體發展計畫」。其後，新北市政府多次召開「樂生療養院保存推動」會議，其中樂生療養院於102年8月15日第4次會議表示：「入口意象納入『樂生園區整體發展計畫』，103年規劃設計，104年工程施作，初步構想係在第二人行陸橋旁設置2009年行政院院長道歉文石碑。因入口意象為明年預算，請臺北市政府捷運工程局直接將書圖送文化局審查，入口意象將配合陸橋設計，無需併入。」該次會議之結論為：「……考量入口意象與第二人行陸橋對文化景觀的影響，一併作整體規劃，請樂生療養院與臺北市政府捷運工程局再行協商後送文化局審查。」102年11月25日第5次會議則決議：系爭規劃案由新北文化局初步規劃，納入「文化景觀樂生療養院保存計畫」，細部規劃仍由權責單位樂生療養院與北市捷運局處理；103年2月19日第6次會議之結論為：「……四、有關『文化景觀樂生療養院保存計畫』內容（包括入口意象與第二人行陸橋）請文化局與城鄉局儘速研商，……」；新北文化局於103年5月19日第7次會議表示：「文化景觀樂生療養院保存計畫部分，本局與社團法人台灣歷史資源經理學會訂約中，預定103年6月4日該學會完成工作計畫書、入口意象與第二人行陸橋規劃建議。……」；衛福部於103年12月3日第9次會議表示：「㈠本部已快完成漢生園區籌備小組，預計12月底前召開第1次會議審查『樂生園區整體發展計畫』，討論計畫期程。……」而樂生療養院於該次會議則表示：「有關入口意象部分，建議納入漢生園區籌備小組會議討論，入口意象定案併入『樂生園區整體發展計畫』，重送國家發展委員會審查。……」且該次會議之結論亦僅係請衛福部儘速修正「樂生園區整體發展計畫」，並陳報行政院核定，故衛福部於103年間乃再次向行政院陳報「樂生園區整體發展計畫」等情，有新北市政府98年9月7日公告（本院卷一第393至399頁）、漢生病病患人權推動小組第11次會議紀錄【本院109年度全字第12號卷（下稱假處分卷）四第125至130頁】、「樂生療養院保存推動」第4次至第7次、第9次會議紀錄（本院卷一第535至539頁、假處分卷四第55至57頁、第63頁、第133至135頁）在卷足參。由上可知，樂生療養院雖建議系爭規劃案（入口意象與第二人行陸橋）應納入「樂生園區整體發展計畫」之範圍內，惟迄新北市政府於103年12月3日召開「樂生療養院保存推動」第9次會議時為止，仍尚未決議是否納入「樂生園區整體發展計畫」。

⑸次查，關於系爭規劃案之建議研商會議，新北文化局亦召開數次之會議，其中北市捷運局於103年12月22日召開之會議，建議入口意象方案不併入樂生園區整體發展計畫，另案報行政院核定；樂生療養院則表示：「入口意象方案併於樂生園區整體發展計畫，將送衛生福利部跨部會籌備小組會議討論，再送國發會審查。有關臺北市政府捷運工程局建議入口意象方案另案陳報行政院，將提籌備小組討論決定。」會議結論為：「一、請台灣歷史資源經理學會提出3種入口意象規劃方案送文化局審查，審查後文化局交由衛生福利部召開會議，請衛生福利部儘快陳報行政院。……」（假處分卷四第153頁）嗣104年1月5日召開之會議其結論則為：「……二、會後請台灣歷史資源經理學會儘速提出入口意象規劃方案三資料送文化局，由文化局函送衛生福利部俾納入樂生園區整體發展計畫籌備小組會議討論。三、未來衛生福利部於辦理入口意象細部設計，請臺北市政府捷運工程局協助提供捷運迴龍站竣工圖說及管線配置圖，以利後續設計作業進行。」（假處分卷四第158頁）之後，「樂生園區整體發展計畫」籌備小組於104年1月12日召開第1次委員會議，並就提案三即系爭規劃案部分決議：「……原則同意按『文化景觀樂生療養院入口意象與第二人行陸橋規劃建議』資料第6頁方案D，以歷史地景為入口意象與第二人行陸橋規劃依據，循程序向行政院報核」等情，有該次會議紀錄足憑（假處分卷四第23至36頁）。又因「樂生園區整體發展計畫」經審查後尚有諸多需重新檢討並修正之內容，惟為因應臺北捷運新莊機廠軌道扇形區相關工程，衛福部乃於104年2月3日報請行政院核准系爭規劃案所需經費2億8,421萬2,250元（內含第二人行陸橋工程2億5,282萬9,500元、入口意象1,738萬2,750元）由臺北捷運新莊線工程特別預算項下支應，並刪除「樂生園區整體發展計畫」關於入口意象規劃設計及工程費用之經費300萬元；嗣經衛福部與交通部協調並經同意後，衛福部復於105年3月21日再次函請行政院核准系爭規劃案經費由臺北捷運新莊線工程特別預算項下支應，且經行政院於105年5月4日同意。其後，衛福部於105年6月6日召開「『樂生療養院入口意象與第二人行陸橋規劃案』後續作業協調會」，並作成第二人行陸橋及結構平台部分，由北市捷運局發包施作、入口意象部分由北市捷運局委託樂生療養院代辦；由於本案之「結構平台」及「第二人行陸橋」會影響捷運工程之施工進度，爰由北市捷運局辦理，「入口意象工程」則由樂生療養院辦理。全案請依新北文化局「文化景觀樂生療養院保存計畫」之規劃方案，進行後續設計及施作；入口意象與第二人行陸橋之財產歸屬臺北市所有，為臺北市政府之財產，惟於工程驗收完成後移交使用單位進行維護管理；第二人行陸橋橋面上方、結構平台上方及入口意象使用管理機關為樂生療養院，第二人行陸橋橋面下方及結構平台由捷運新莊機廠營運單位負責維護管理等多項決議。又「樂生園區整體發展計畫」籌備小組則於105年4月19日召開第4次委員會議，其中關於系爭規劃案之追蹤辦理情形，乃記載「俟行政院同意後，解除列管」，復於105年7月25日第5次委員會議決議：「……二、有關『文化景觀樂生療養院入口意象與第二人行陸橋規劃案』業經行政院105年5月4日核復同意，本部並於105年6月6日召開『樂生療養院入口意象與第二人行陸橋規劃案後續作業協調會議』，確認後續作業相關事宜。……三、……本案因技術、經費、時程及相關行政程序均已完成，……」等節，亦有衛福部104年2月3日函、105年3月21日函及行政院105年5月4日函（本院卷一第434至439頁）、105年6月6日「樂生療養院入口意象與第二人行陸橋規劃案」後續作業協調會會議紀錄（本院卷一第457至459頁）、樂生園區整體發展計畫籌備小組105年4月19日第4次委員會議紀錄、105年7月25日第5次委員會議紀錄（假處分卷四第37至53頁）在卷可查。準此可知，系爭規劃案原係獨立之規劃設計，僅因系爭規劃案係作為連接樂生療養院舊院區與捷運之出口動線，故在規劃設計時，就是否應納入「樂生園區整體發展計畫」有所討論，各機關亦有不同意見。嗣為因應臺北捷運新莊機廠軌道扇形區工程，故系爭規劃案之經費乃由臺北捷運新莊線工程特別預算項下支應，而未納入「樂生園區整體發展計畫」之執行範圍，此觀行政院於106年6月5日核定衛福部提報修正後之「樂生園區整體發展計畫」之院臺衛字第1060017291號函所檢附有關機關就該計畫之意見彙整表，其中交通部表示系爭規劃案業經行政院同意由臺北捷運新莊線工程特別預算項下支應在案，刻持續由樂生療養院會同北市捷運局另案辦理中，爰旨揭整體發展計畫其無意見等語（本院卷一第404至408頁）益明。

⑹綜上，揆諸前揭系爭規劃案之規劃歷程，及系爭規劃案係於105年5月4日經行政院核定，斯時「樂生園區整體發展計畫」尚在研議中，而未經行政院核定，由此顯見系爭規劃案係獨立於「樂生園區整體發展計畫」而為。又系爭規劃案係由衛福部以105年3月21日函請行政院核定，嗣經行政院於105年5月4日核定原則上同意，是系爭規劃案之開發單位仍應為衛福部，尚不因經費之來源係由臺北捷運新莊線工程特別預算項下支應而有不同。再者，系爭規劃案之執行內容，僅係涉及樂生療養院「入口之裝置藝術意象（主要為植栽景觀工程、無障礙坡道等）」及「通道陸橋之設置」等設施，要與環評認定標準第23條、第24條所稱之文教、醫療建設不同，且其施作場址面積共計0.45公頃（本院卷一第184頁），核未達環評認定標準第23條、第24條規範之最低開發面積。準此，系爭規劃案要與環評認定標準第23條第1項第1款第6目、第24條第1款第7目、第2款規定之應實施環評之要件不符，核非環評法第5條第1項規定應踐行環評程序之開發行為，故衛福部未實施環評即委請北市捷運局施作第二人行陸橋工程，並委請樂生療養院施作入口意象工程，並未違反環評法第22條之規定。

⑺原告雖稱：系爭計畫所載內容包含系爭規劃案，且系爭假處分裁定亦認定系爭規劃案之土地範圍及工程內容均包括於系爭計畫內，相當於系爭計畫中樂生園區四大區域中之樂生廣場。又文化部於102年12月2日之新聞稿曾表示「……文化部均於會中敦促衛福部儘速完成園區整體發展計畫並提報行政院，以便能進行後續相關修復工作的前置計畫，例如與院民商議Y字型路口意象的細部規劃……」，而樂生療養院於會議記錄、簡報檔等資料中，亦可見其表示「入口意象及第二人行陸橋」為「樂生園區整體發展計畫」之一部，足見系爭規劃案確屬系爭計畫之範圍等語。惟查：

①如前所述，系爭規範案是否應納入「樂生園區整體發展計畫」中，相關機關本有不同之意見，遲至行政院105年5月4日核定後方確認系爭規劃案獨立於「樂生園區整體發展計畫」之範圍，故文化部於102年12月2日新聞稿之陳述、樂生療養院於相關會議、簡報檔等資料之說明，均不足以證明行政院核定系爭計畫時，系爭計畫之具體規劃內容包括系爭規劃案。

②至於系爭計畫第伍章「整體構想」關於「壹、園區設置基本構想」部分之記載，雖包括樂生活聚落（含住體驗區、公共空間展示館群、行政辦公區）、樂生廣場（含入口意象、Y字形第二人行陸橋、明挖覆蓋區）、漢生病醫療史料館（王字型建築群）、樂生人權森林公園（系爭計畫第53至54頁），亦即，該園區設置基本構想乃將園區分為4大區域，其中樂生廣場乃將入口意象、Y字形第二人行陸橋納入。然而，系爭計畫第伍章「整體構想」關於「貳、園區規劃配置」部分，已就入口意象景觀廊道及第二人行陸橋部分特別說明該規劃案之執行經費已另案辦理執行，且參酌系爭計畫第75頁之「分區進度規劃及個案經費」之時程表並未載入系爭規劃案等情，足認系爭規劃案確非系爭計畫之範圍。

③又系爭假處分裁定雖敘明：「……經本院比對『樂生園區整體發展計畫』計畫書與系爭意象工程所屬系爭規劃案之施工圖面，系爭規劃案土地範圍及工程內容均『包括』於參加人衛福部執行之上開計畫內，相當於計畫中樂生園區四大區域中之樂生廣場（入口意象、Y字型第二人行陸橋、明挖覆蓋區）……。而系爭意象工程所屬系爭規劃案復經上開計畫執行者衛福部報請行政院核定（雖然經費來源不同一，此詳後述），因此，聲請人以系爭意象工程即為漢生計畫（或稱之『樂生園區整體發展計畫』）之一環，該計畫之開發既應實施環評，則非經審查通過不得進行，即非無據。……」（參該裁定第10頁）惟上開裁定之後又敘明：「③惟，系爭意象工程所屬系爭規劃案坐落北市捷運局管理之新蘆線捷運用地上，經費由北市捷運局自新蘆線捷運工程特別預算下支應。……而系爭規劃案相關工程也因屬於新蘆捷運線路權範圍內，經行政院核可，屬免申請建照之特種建築物（建築法第98條參照），無庸向主管建築機關請領建築執照即可施工……。以此而論，系爭意象工程「似」又屬捷運新蘆線工程之一部分，……⑤當然，系爭意象工程未經參加人衛福部認係樂生園區整體發展計畫之一環，相對人無從對之為環評審查；而新蘆線捷運工程送請相對人所審查之開發行為，又不及於系爭規劃案內容；因此，相對人將樂生園區整體發展規劃案獨立於樂生園區整體發展計畫以及新蘆線捷運工程開發案之外，以其開發面積未達0.45公頃，不致對環境有不良影響為據，而認無庸實施環評，也非全然無據。……⑥綜此以論，系爭意象工程是否應實施環評審查，依現存證據資料，實有重大疑義，聲請人本案訴訟之勝負尚難預料。」由此觀之，上開裁定僅係提出疑問，並未明確認定系爭規劃案屬於樂生園區整體發展計畫之一環。是以，原告以此為據，主張系爭規劃案應屬於樂生園區整體發展計畫之範圍云云，即非可採。

⑻原告另稱：系爭假處分裁定已敘明入口意象工程何以得與樂生園區整體發展計畫以及新蘆線捷運工程脫鉤觀察之正當性，於本案訴訟中若仍無法有統一、完整並合理之說明，得為日後政府機關開發案應否進行環評之準據，則此後政府機關就應踐行環評審查程序之開發計畫，莫不可循此例，而以行政公文或會議結論，任意分區切割，陸續進行，或於環評審查通過後再為追加工程之方式規避環評審查，完全架空環評審查監督機制之功能等語。但查，如前所述，系爭規劃案是否應納入樂生園區整體發展計畫之範圍，各機關本有不同之意見。況且，系爭規劃案乃為連結樂生療養院舊院區與捷運迴龍站之主要路徑，其中第二人行陸橋作為連接樂生療養院舊院區與捷運出口動線；而入口意象則是由捷運迴龍站1號出口至第二人行陸橋入口路段設置遮蔭花棚解說設施，以此作為動線引導同時成為可遮蔭/雨機能、資訊提供、休憩座椅、夜間照明之樂生故事廊（系爭計畫第56頁）。因此，該等設施既非現存樂生療養院舊院區之範圍，亦與捷運新莊線工程無涉，僅係為連結現存樂生療養院舊院區與捷運迴龍站而另外興建之設施而已，雖然為了樂生園區整體規劃而為相關歷史之設計，但此捷運出口動線之設計尚非不能與樂生園區整體發展計畫或未來之漢生病園區（詳如後述）切割。因此，原告主張如此切割之結果，將架空環評審查監督機制之功能云云，亦非可取。

⒋被告亦無怠於執行職務之情形：

⑴原告於公民訴訟告知書中係主張開發單位即衛福部於未經主管機關依環評法第7條或第13條規定作成認可前，即逕行為環評法第5條第1項規定之開發行為，違反環評法第22條之規定。而其所謂衛福部逕行為環評法第5條第1項規定之開發行為乙節，則係主張第二人行陸橋及入口意象景觀廊道，依系爭計畫，均係漢生病園區之開發內容，而漢生病園區係應實施環評之開發行為，應待主管機關依第7條或第13條規定認可後，方得開發。然漢生病園區尚未辦理環評，第二人行陸橋卻已於107年7月施工完成，顯然違反環評法第22條之規定；入口意象景觀工程亦已於106年6月17日完成基本設計、同年11月29日完成細部設計，對外招標興建工程，亦顯然違反環評法第22條之規定。被告未依環評法第22條之規定命衛福部停止實施開發行為，並對之裁處罰鍰，顯然怠於執行職務等語（本院卷第165至166頁）。然查，系爭規劃案並非系爭計畫之一環，且無庸實施環評，衛福部未實施環評即委請北市捷運局施作第二人行陸橋工程，並委請樂生療養院施作入口意象工程，並未違反環評法第22條之規定等節，業如上述。又衛福部既無違反環評法第22條之規定，則被告即無命其停止實施開發行為並處以罰鍰之依據。從而，原告主張被告有疏於執行環評法第22條規定之情事，並依環評法第23條第8項規定為公民訴訟之告知，復依同條第9項提起本件公民訴訟，即無理由。

⑵至原告雖主張：系爭規劃案核屬「樂生園區整體發展計畫」之一環，而「樂生園區整體發展計畫」兼具文化建設與醫療建設之雙重性質，位於山坡地、面積25公頃，依環評法第5條第1項第7款及其授權訂定之環評認定標準第23條第1項第1款第6目、第24條第1款第7目及第2款之規定應實施環評，衛福部未實施環評即逕行開發行為，業已違反環評法第22條之規定等語。但查：

①原告於公民訴訟告知書中，既主張衛福部違反環評法第22條規定之原因，係因衛福部未實施環評即逕行為系爭規劃案之開發行為，惟系爭規劃案並非系爭計畫之一部，故衛福部並無違反環評法第22條規定之情事，業如前述。

②況且，揆諸系爭計畫於「計畫摘要」部分乃記載：「樂生療養院目前有111位院民，院民平均年齡79.9歲，因此在整體發展計畫中，採分階段執行；在短中期內應逐年修復院民房舍及重要建築，達成院民安居之目標；長期而言，所有硬體修復及環境整備工程完成後，將正式成立『國家漢生病醫療人權園區』，其內容包含樂生廣場、樂生活聚落、漢生病醫療史料館、樂生人權森林公園。……」第壹章「計畫緣起」部分另敘明：「……目前本條例（即漢生病補償條例）各項條款及附帶決議均已執行，截至民國100年1月31日以前成果如下：……五、國家漢生病醫療人權園區：……（二）規劃方向：近程以院民安住為主，中程則以成立人權森林公園及臺灣醫療史料館為方向，長程目標則為轉型成文化產業休閒公園或慢性病照護區。……八、『樂生院區』整體規劃及文化資產保存工作：……文化部已……完成『樂生療養院保存院區整體規劃』案，提供衛福部辦理『樂生園區整體發展計畫』規劃參考。……」（系爭計畫第3頁）第伍章「整體構想」關於「壹、園區設置基本構想」部分則記載包括樂生活聚落（含住體驗區、公共空間展示館群、行政辦公區）、樂生廣場（含入口意象、Y字形第二人行陸橋、明挖覆蓋區）、漢生病醫療史料館（王字型建築群）、樂生人權森林公園（系爭計畫第53至54頁）。再參酌系爭計畫第陸章「執行方式」部分僅就「歷史建築修繕方法」、「修繕計畫之執行方法」及「經費估算」等項目為說明，暨第參章關於漢生病之簡介、臺灣就此部分政策之推動及各地漢生病病患照護現況之說明等情，可知系爭計畫之撰寫，包含過去歷史之耙梳及未來願景之規劃，尚難僅因系爭計畫有記載相關事項，即認為屬於系爭計畫之一部分。至於原告所稱之漢生病園區，依前揭系爭計畫第壹章「計畫緣起」之記載，已將漢生病園區（第5點）、樂生園區整體發展計畫（第8點）分列於不同之項目敘述，且無相關之執行方法及經費之說明，而該園區之開發面積、開發內容、開發位置、權責單位及營運規劃等事項，亦處於尚未明確之階段，且尚須完成都市計畫變更（系爭計畫第86頁），堪認系爭計畫應僅是將漢生病園區之願景納入做相關之說明，惟此等關於漢生病園區之初步構想或規劃，尚不具對環境有致生不良影響之虞，是即非屬環評法第4條第1款、第5條第1項規定應踐行環評程序之開發行為。

③其次，揆諸系爭計畫第陸章「執行方式」之闡述，可知系爭計畫主要係針對舊院區歷史建築之修繕而為。至於系爭計畫第78至79頁關於「樂生療養院各建物修繕方法」固有記載拆除後原樣重建之方式，惟樂生療養院於本院審理時已陳稱現存52棟舊院舍並沒有要拆除，僅係依文資法為修繕行為等語，而原告則自承其等僅係擔心舊院區歷史建築會被拆除等語（本院卷二第259頁）。由此可知，關於系爭計畫之執行，衛福部僅有就舊院區歷史建築為單純之修繕行為，尚不及於拆除，亦無環評認定標準第23條、第24條規定所稱之興建或擴建之開發行為，故衛福部確無違反環評法第22條之規定。何況，關於歷史建築之修繕行為是否應實施環評，被告有無怠於執行職務，並非公民訴訟告知書所載被告疏於執行之具體內容，是被告未命衛福部停止實施開發行為並裁處罰鍰，難謂有何怠於執行職務之情事。

④至系爭計畫第87頁關於環評部分雖載明：「依據104年文化景觀保存維護計畫，未來再利用方式屬文教設施或醫療建設，位於山坡地範圍，若申請開發或累積開發面積5公頃以上，依『環境影響評估法』及『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』須進行環境影響評估。本計畫將委請專業環工技師根據本案開發行為及規劃內容，判定本案是否符合認定標準之應實施環評開發行為。……」等語，惟此僅係敘明衛福部將委請專業環工技師依據系爭計畫之開發行為及規劃內容，以判定舊院區歷史建築之修繕計畫是否符合環評認定標準所規定應實施環評之開發行為而已，尚非肯認舊院區歷史建築之修繕計畫確屬應實施環評之開發行為。另系爭計畫表7-18關於中長程個案計畫自評檢核表關於環境影響分析（是否須辦理環評）部分，衛福部乃勾選「是」（系爭計畫第149頁）。然查，觀諸系爭計畫關於第陸章「執行方式」僅係針對歷史建築之修繕方法為相關之規劃，漢生病園區在系爭計畫中尚無具體明確之規範內容，且表7-18亦已敘明是針對未來中長程個案計畫之自評檢核表，而非系爭計畫現階段所針對之歷史建築之修繕，故亦難以上開記載即遽認衛福部現階段所進行之修繕行為應實施環評，其未實施環評而逕行修繕行為，有違環評法第22條之規定。

㈤綜上所述，原告林秀芃不具本件當事人適格；又衛福部並無違反環評法第22條之規定，而受衛福部委託施作入口意象工程之樂生療養院自亦未違反環評法第22條之規定，是被告即無從依環評法第22條規定命衛福部或樂生療養院停止實施開發行為並裁處衛福部罰鍰。從而，原告依環評法第23條第8項、第9項規定提起本件訴訟，請求判決如訴之聲明第1 項、第2項所示，即無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭