臺北高等行政法院裁定

上訴人

臺北市交通事件裁決所

代表人

蘇福智（所長）

被上訴人

潘麒翔

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國110年4月9日臺灣臺北地方法院109年度交字第653號行政訴訟判決，提起上訴，本院裁定如下：

主文

理由

一、按高等行政法院受理對於交通裁決事件裁判之上訴或抗告事件，認有確保裁判見解統一之必要者，應以裁定移送最高行政法院裁判之，行政訴訟法第237條之9第2項準用第235條之1第1項規定甚明。

二、緣被上訴人駕駛車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱系爭汽車），於民國109年4月29日16時47分許，分別於行經國道3號南向20.3公里、20.6公里處，因「行駛高速公路未依規定變換車道（變換車道未依規定使用方向燈）」，經民眾以科學儀器採證檢舉，為內政部警政署國道公路警察局第九公路警察大隊（下稱舉發機關）依違反道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第33條第1項第4款規定，逕行於109年5月22日作成國道警交字第ZIB375499、ZIB375500號舉發違反道路交通管理事件通知單。經被上訴人陳述意見認有相同違規情況重複開單之情事，上訴人遂請舉發機關協助查明上開違規屬實後，於109年10月8日開立北市裁罰字第22-ZIB375499（下稱原處分1）、第22-ZIB375500號裁決書（下稱原處分2，與原處分1合稱原處分），分別裁處被上訴人新臺幣（下同）3千元，並各計違規點數1點。被上訴人不服原處分，提起行政訴訟，審理期間，被上訴人減縮聲明為請求撤銷原處分2（見原審卷第123頁），案經臺灣臺北地方法院以110年4月9日109年度交字第653號行政訴訟判決（下稱原審判決）撤銷原處分2。上訴人不服，遂提起本件上訴。

三、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯理由及聲明、原審判決認定之事實及理由，均引用原審判決書所載。

四、上訴意旨略以：

㈠原審判決雖引用司法院釋字第604號解釋有關「連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則」部分，然該解釋係在處理違規停車如何計算違規次數之問題，在違規停車之情形，其違規事實是長時間持續存在，若評價為一自然之單一行為，僅能為單次處罰，可能誘使行為人長時間侵害法益，而失去法規欲保護之權利及狀態，故應自法規欲達成目的觀之，若單一行為侵害法益之時間長度超過法規設定評價標準時，即可於法律上評價為數個違規行為，以確保達成立法目的。可見，縱然行為人之行為係一自然之單一行為，但仍可能因為行為時間之長短、法益侵害之多寡而在法律上被評價為數個行為，進而依法多次處罰，況本件違規事實並非長時間持續存在之情形，自始即非基於單一的自然行為，就時空之密接性而論，依自然觀點判斷足可作明顯之區隔，如此被上訴人基於各個不同車道及路段之行車狀況所而為不同次變換車道之決意所為，況車輛在高速公路行駛之車速甚快，每次變換車道行為均可能造成當時附近之車輛駕駛人，因無法事先了解系爭汽車之行車動向而不及採取應變措施，已增加發生交通事故之危險，縱使系爭汽車前後違規時間在1分鐘內未依規定變換車道，舉輕以明重，本件就時空之密接性而論，本即應受數次處罰，並無違反比例原則。

㈡次查道交條例第85條之1之立法意旨，係交通違規狀態持續不改正者，因無得連續舉發之明文規定，致民眾常以已獲有交通違規舉發通知單，資為不得重複處罰之藉口，爰增訂本條，以杜流弊。是以，該條即係針對同一持續狀態之違規行為，特別以法律擬制切割成數行為分別處罰。原審判決引用司法院釋字第604號解釋，並認應類推適用道交條例第85條之1第2項第1款之規範意旨，顯然未予考量交通違規行為動態之特性，亦未合乎道交條例第85條之1規定之意旨，自難認允當等語。

五、按道交條例第7條之1規定：「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發。但行為終了日起逾7日之檢舉，不予舉發。」第7條之2第1項第7款、第2項但書第6款規定：「（第1項）汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：……七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。（第2項）前項第7款之科學儀器應採固定式，並定期於網站公布其設置地點。但汽車駕駛人之行為屬下列情形之一者，不在此限：……六、未依規定變換車道。……」第85條之1第2項第1款規定：「……（第2項）第7條之2之逕行舉發案件有下列情形之一者，得連續舉發：一、逕行舉發汽車行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速度或有第33條第1項、第2項之情形，其違規地點相距6公里以上、違規時間相隔6分鐘以上或行駛經過1個路口以上。但其違規地點在隧道內者，不在此限。」因道交條例第85條之1第2項僅明文規定適用於「同條例第7條之2之逕行舉發案件」，致同條例第7條之1民眾檢舉案件是否有適用或類推適用該規定之餘地乙節，厥為本件應論究之爭點，然實務見解分歧，茲說明如下：

㈠甲說（肯定說，得直接適用）按「立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則。申言之，以連續舉發之方式，對違規事實繼續之違規行為，藉舉發其違規事實之次數，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，藉多次處罰之遏阻作用，以防制違規事實繼續發生，此種手段有助於目的之達成，對維護交通秩序、確保交通安全之目的而言，在客觀條件之限制下，更有其必要性及實效性。惟每次舉發既然各別構成一次違規行為，則連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則。」（司法院釋字第604號之解釋理由書參照），此解釋要旨不論於道交條例第7條之1經民眾檢舉所為之職權舉發或同條例第7條之2由警察機關等舉發機關所為之當場舉發或逕行舉發等情形，皆有適用。揆諸道交條例第85條之1第2項第1款規定及其立法意旨，暨參酌司法院釋字第604號解釋之旨，不論係民眾舉發或逕行舉發均應符合比例原則，本件自不得連續舉發，亦不得分次論罰甚明（可參見本院107年度交上字第148號判決、臺中高等行政法院110年度交上第52號判決）。

㈡乙說（肯定說，得類推適用）道交條例第85條之1第2項規定及其立法意旨，係針對反覆發生或持續存在之違規行為，明定以此等違規行為之相隔時間及距離，作為得否連續舉發之評價標準，以於達成道交條例行政管制目的之同時，兼顧比例原則，以免人民承受過度不利之結果。衡以針對反覆發生或持續存在違規行為之裁罰，關於行政管制目的之達成及比例原則之兼顧，均屬道交條例第85條之1第2項規定所欲達成之立法目的，業如前述，而依該條項規定，如員警以科學儀器取得證據資料證明民眾行為違規之逕行舉發案件，本可直接適用該規定，此與民眾以科學儀器採證提出檢舉之案件，本質上並無任何差異，蓋民眾依道交條例第7條之1規定檢舉交通違規，目的僅在彌補警力之不足，以對交通違規行為產生嚇阻之作用，此可觀諸該條文之立法意旨益明，故不論逕行舉發或民眾檢舉案件，針對前開連續違規行為之舉發，除貫徹維護交通安全之公益外，亦均應兼顧憲法上比例原則，避免人民承受過度不利之結果。依此而言，在無其他正當合理理由之情況下，自無針對民眾舉發案件為差別待遇之必要，故本件應得類推適用道交條例第85條之1第2項第1款規定，不得連續舉發（可參見本院109年度交上字第132號、307號、110年度交上字第174號、高雄高等行政法院110年度交上字第29號判決、臺中高等行政法院110年度交上字第10號判決）。

㈢丙說（否定說）按行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」此即學說上所稱一事不二罰原則，指同一人以一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，如因行為單一，且違反數個規定之效果均為種類相同之罰鍰，從其一重處罰已足達成行政目的時，僅得裁處一個罰鍰；至同法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」則係揭示數行為分別處罰原則。故違反數個行政法上義務應處罰鍰，係從一重裁處，或分別處罰，應視其行為個數為單一或多數以為判斷；所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」，數行為則指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。至於違反行政法上義務之行為，究為一行為或數行為，必須就具體個案，依據行為人主觀之意思、客觀上實現之構成要件及所侵害法益，斟酌其所違反行政法上義務之法令文義、規範目的、期待可能性與社會通念等因素，予以綜合判斷決定。汽車駕駛人負有於變換車道前應先顯示方向燈之作為義務，各次違規行為仍有時序先後之別，行為地點亦在不同之路段，由社會一般第三者依自然觀察方式，可明確區隔為數個行為；且系爭汽車每次未先顯示方向燈即驟然變換車道，均造成當時駕車在其附近行駛之汽車駕駛人，因無法事先了解系爭車輛之行車動向，可能不及採取應變措施，致發生交通事故之風險，故其上述多次違規行為，係對不同用路人之行車安全構成危害，自應分別評價，依行政罰法第25條規定，予以分別處罰（可參見本院106年度交上字第79號判決、105年度交上字第220號判決、高雄高等行政法院109年度交上字第89號判決）。

六、綜上所述，原判決所持法律見解，雖與本院109年度交上字第132號、307號、110年度交上字第174號、高雄高等行政法院110年度交上字第29號判決、臺中高等行政法院110年度交上字第10號判決相同，惟與本院107年度交上字第148號判決、臺中高等行政法院110年度交上第52號判決、本院106年度交上字第79號判決、105年度交上字第220號判決、高雄高等行政法院109年度交上字第89號判決之見解歧異，且有確保裁判見解統一之必要，自應依首揭規定，送請最高行政法院統一裁判見解，爰裁定如主文。

臺北高等行政法院第七庭