臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第575號｜法律人

臺北高等行政法院判決 110年度訴字第575號 112年7月13日辯論終結原告劉清風訴訟代理人沈明顯律師黃本仁律師被告新北市政府環境保護局代表人程大維訴訟代理人李銘洲律師劉冠頤律師陳志成上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服新北市政府中華民國110年3月31日案號1091011139號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：原告係新北市林口區南勢埔段頭湖小段207、207-3及207-5(分割自207-3)地號土地（下分別稱207、207-3及207-5地號土地，下合稱系爭土地）所有人，新北市政府自民國108年4月進行林口工一市地重劃開發工程期間，陸續於工區內土地發現地下遭非法棄置廢棄物，並於109年6月20日發現系爭土地遭非法棄置廢棄物。新北市政府繼於109年7月23日上午10時辦理現地會勘及地下試挖，經目視系爭土地之廢棄物為廢磚瓦夾雜廢塑膠等（下稱系爭廢棄物），系爭廢棄物量體初估約5,815公噸。被告以原告係土地所有人，為系爭土地清除廢棄物之義務人，顯有怠於注意或疏於管理系爭土地之重大過失，依廢棄物清理法第71條規定、行政院環境保護署（下稱環保署）協助地方政府辦理非法棄置事業廢棄物案件債權保全追蹤運作標準作業、環保署103年1月13日環署廢字第1030002433號令（下稱103年1月13日令），針對207、207-3及207-5地號土地，分別以109年7月23日新北環廢字第1091337368號函(下稱原處分A)、109年8月6日新北環廢字第1091492394號函(下稱原處分B)及109年8月6日新北環廢字第1091492547號函(下稱原處分C，與原處分A、B，下合稱原處分)，命原告於30日內完成系爭土地遭非法棄置廢棄物之清除處理作業，並於3日內提報廢棄物清理意願或清理能力之證明文件，及於提報前開證明文件屆期之次日起10日內提報「廢棄物棄置場址清理計畫」。原告不服原處分，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。嗣於訴訟中，被告以原告未於30日內完成系爭土地之非法棄置廢棄物清除處理作業，乃依廢棄物清理法第71條規定代為清除、處理，並以111年4月6日新北環廢字第1110566230號函(207-3 地號土地，下稱111年4月6日函）、111年7月21日新北環廢字第1111330520號函(207地號土地)及111年7月21日新北環廢字第1111329637號函(207-5地號土地，與上開111年7月21日新北環廢字第1111330520號函，下合稱111年7月21日函) 向原告求償清理、改善及衍生之必要費用。二、原告主張：㈠被告認為原告於109年8月6日就原處分A向被告提出申覆陳情書(下稱系爭陳情書)形式載為「申覆陳情」，其內容與訴願法第56條第1項各款未合，且原告代理人於LINE稱其所提陳情書之用意為「陳情」而非「訴願」，因而主張原告於109 年8月28日始對原處分A提訴願，業已逾期云云。惟此係拘泥形式主義之謬誤，原告既於109年8月6日以系爭陳情書向被告作不服原處分A之表示，依實務見解，系爭陳情書即屬「訴願書」，且原告復於109年8月28日補提(被告亦承認之)「訴願書」，核與訴願法第57條規定相符，並無逾訴願期間，原告在訴願期間內提起訴願，應堪認定。㈡207-3地號土地原為訴外人巫祥欽所有，其於99年10月18日將該土地售予原告，並於同年11月18日移轉登記予原告，嗣207-3地號土地於108年9月26日分割出207-5地號土地；又20 7地號土地原為訴外人吳福來所有，其於100年1月26日將該土地售予原告，並於同年3月4日移轉登記予原告。原告取得系爭土地所有權後，仍將之繼續出租予原承租人林明輝至109年10月新北市政府土地重劃前。系爭土地因新北市政府林口工一市地重劃開發案，委由業者於109年6月施工開挖，查有地下廢棄物掩埋，累計完成挖掘之廢棄物數量為：207地號土地計3138.04立方公尺、207-3地號土地計2299.96立方公尺、207-5地號土地計378.84立方公尺，系爭土地合計為5816.84立方公尺，此業經新北市政府新建工程處（下稱新北市新工處）、被告、新北市政府地政局（下稱新北市地政局）、新莊地政事務所及原告於109年7月23日一同到場會勘、放樣套繪、確認界址範圍與地籍圖之坐標檢核無誤後，被告即對原告為原處分。㈢依廢棄物清理法第71條文義解釋觀之，須原告有「不依規定」清除之作為義務，然遍觀原處分，係以該條第1項逕行作為命原告清除之依據，未敘明原告有何「不依規定」之清除義務；又原告究竟「依何規定」負有清除系爭廢棄物之責任以及如何清除處理，原處分均未記載相關法令依據，欠缺可得確定義務之依據、內容及範圍，顯然違反行政程序法第5 條、第96條第1項第2款規定，原處分欠缺明確性。另被告依環保署協助地方政府辦理非法棄置事業廢棄物案件債權保全追蹤運作標準作業、環保署103年1月13日令，以原處分命原告限期提報廢棄物清理意願或清理能力之證明文件及廢棄物棄置場址清理計畫，惟上開規定為規範行政機關作業流程之細節性、技術性行政規則，而非法規命令，自不得為清除義務人負有提出相關清理計畫文件義務之依據。原處分命原告限期提出相關清理計畫文件之部分，卻未載明相關法令依據亦欠缺明確性。㈣主管機關針對非法棄置於土地之廢棄物之清除處理責任，應先追查行為人，如無法確定或無可追索行為時，始得命主觀上有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人負起「狀態責任」，而非逕以「查獲時」之土地所有權人為清理義務人。依一般經驗法則，如在土地下掩埋廢棄物，則需有挖掘土地而使地形地貌發生變動之情形，尤其系爭土地下之系爭廢棄物量體高達5816.84立方公尺，顯非短時間可以形成。參酌行政院農業委員會（已於112年8月1日升格為農業部）林務局（下稱林務局）農林航空測量所之系爭土地自76年迄108年間之航空照片，並佐以國土測繪圖、地籍圖之位置，及參酌新北市地籍異動索引，系爭土地係在88年至96年間為巫祥欽、吳福來所有時，有地形地貌之變化，而自99年後由原告取得系爭土地所有權後，系爭土地已鋪設水泥、建有鐵皮屋，並由林明輝繼續承租，有阻絕廢棄物棄置功能，故原告並無容許或重大過失致系爭土地遭掩埋、棄置系爭廢棄物之情，至為灼然。又依新北地方法院（下稱新北地院）97年度簡字第2193號刑事判決（下稱97簡2193號刑事判決）內容可知，系爭土地早於97年以前即已遭他人棄置廢棄物，亦即係於巫祥欽持有期間，益證系爭土地之廢棄物實非於原告持有期間因容許或重大過失遭掩埋，被告及訴願機關卻昧於事實，不願撤銷原處分，有違「行為責任優先於狀態責任」原則。㈤依被告就系爭土地掩埋廢棄物案件污染行為人查緝報告（下稱查緝報告）所載，被告查核101年至109年期間之違規通報件次，均未有系爭土地案關之廢棄物遭棄置違規之通報紀錄，此查核期間幾乎與原告持有期間（100年至109年）重疊，佐以系爭廢棄物量體之大，果於原告持有期間遭他人棄置，搬運、掩埋之車輛至少需1900輛車次（5815公噸/訴願決定書認為1車3公噸）進出，如此頻繁之車輛往來，被告透過公權力查緝，不可能未有任何發現。今查緝報告稱「均未有本次案址違規通報件次」，顯然於當時系爭土地確實未有任何違規棄置廢棄物之行為，適足以證明系爭廢棄物非於原告土地持有期間遭棄置無誤。系爭廢棄物應係於原告99年及100 年間取得系爭土地所有權前即已存在，原告根本不具廢棄物清理法第71條第1項之當事人適格。行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法，最高行政法院39年判字第2號判決可資參照。被告僅以原告對於系爭土地未為任何管理措施，以致遭棄置大量廢棄物之危害，顯有怠於注意或疏於管理系爭土地而有「重大過失」，而涵攝廢棄物清理法第71條第1項之構成要件，卻並未舉證證明為何「未為任何管理措施」，即會「遭棄置大量廢棄物之危害」？而有「重大過失」？且亦未提出原告在持有期間，係在何時遭棄置系爭廢棄物，即無法認定系爭廢棄物棄置時之土地管理人或使用人為何人？則原處分之認定自有違誤等語。㈥並聲明：⒈先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。⒉備位聲明：確認原處分違法。三、被告則以：㈠被告所為之原處分A於109年7月27日送達原告、原處分B及原處分C則於109年8月10日送達原告，原告對原處分A欲提起訴願，應自109年7月28日起至109年8月26日止之30日不變期間內為之。原告雖於109年8月6日向被告提出系爭陳情書，惟衡諸系爭陳情書之形式記載為「申覆陳情」等字，而細譯其內容固有提及系爭廢棄物並非原告非法棄置或疏於管理之意，惟仍與訴願法第56條第1項各款明定提起訴願應繕具完備之事項相去甚遠，被告要難判斷其意究屬訴願法上之訴願，抑或屬行政程序法上之陳情。為保障原告程序上權益，並完善行政程序之適法性，被告遂於109年8月10日電詢原告代理人，該代理人明確表示系爭陳情書之用意為「陳情」非「訴願」，足證原告提出系爭陳情書之真意僅為陳情。嗣原告遲於法定訴願期間屆期後之109年8月28日方提起訴願，其訴願已非適法，訴願機關雖認原告未逾訴願期間，惟原告究否遵期提起訴願，事涉原告得否提起撤銷訴訟之適法性，自有於訴訟中重行檢視之必要，法院應一併審酌。㈡又所謂「限期清除處理」之「期限」及「清除處理方式」，觀諸廢棄物清理法於88年7月14日修正通過舊法第34條，後於90年10月24日修法移列至現行條文第71條並公布施行至今，顯見立法者乃考量廢棄物案件性質特殊且涉及專業程度甚高，有意交由法定主管機關審酌具體個案情形殊異，於合理、妥適之範圍內，本於職權進行判斷，於實務運作上，主管機關就義務人之作為是否符合「限期清除處理」乙情，個案適用及認定上屢生爭議，為此，環保署遂以103年1月13日令揭櫫廢棄物清理法第71條第1項規定「限期清除處理」之判定原則，俾利中央及地方主管機關於具體個案適用、認定上有所憑據。原告為系爭土地所有人，就系爭土地遭棄置廢棄物所生危害，具有排除危險、回復狀態之義務，是被告依廢棄物清理法第71條第1項規定作成原處分，於法有據，並無違反明確性原則。被告依103年1月13日令意旨併同宣示提報廢棄物清理意願或清理能力之證明文件及廢棄物棄置場址清理計畫，屬立法者就「限期清除處理」之「期限」及「清除處理方式」有意不予明文規範、列舉，而授權中央主管機關本於職權發布行政規則所生外部效力之展現。㈢立法者於88年7月14日修正通過廢棄物清理法舊法第34條(即現行條文第71條)揭櫫土地所有人、管理人、使用人均為狀態責任人之核心宗旨，就土地發生遭人傾倒廢棄物之情形，明定主管機關得命土地所有人、管理人、使用人負清除、處理廢棄物之責，並非源於與危害之發生有直接、相當之因果關係，而係基於對發生危害之物具有事實上管領力而課予其排除危險、回復狀態義務之故。原告為系爭土地所有人，對於系爭土地具有事實上管理力，而就系爭土地遭棄置系爭廢棄物所生危害，具有排除危險、回復狀態之義務，被告依廢棄物清理法第71條第1項規定，作成以系爭清理計畫為內容之原處分，於法於理循屬有據。㈣被告於109年7月8日、7月14日經新北市新工處通報獲悉發現系爭土地地下埋有非法棄置之系爭廢棄物後，即詳查過往之違規、違法等紀錄，並調閱系爭土地鄰近道路監視器錄影畫面、廢棄物管制中心監控車輛GPS軌跡，且就系爭土地之現況、使用情形及廢棄物可能潛在行為人等情，要求原告詳實說明及提出相關資料，供被告據以追查實際汙染行為人，足證被告對污染行為人之追查，已竭盡一切可能之調查方法及手段。復由新北市政府警察局新莊分局函覆、新北地院97簡2193號刑事判決、宏力工程行函文等資料，可知訴外人郭茂森、許哲華於97年間，係以「傾倒方式」將「板模等建築廢棄物」直接棄置在「土地上」，並經警察當場查獲、送辦後已將傾倒之廢棄物全數清除完畢，衡與本件乃以「開挖、深埋方式」將「廢磚瓦夾雜廢塑膠等事業廢棄物」棄置在「土地下」等截然不同，況棄置廢棄物之量體亦有明顯差距。被告就系爭土地遭棄置廢棄物，已窮盡可能之調查方法及手段，查處污染行為人未果。原告為系爭土地所有權人，屬法令明文揭櫫應負清理義務之人，明知系爭土地位處偏僻市郊區域，並因交通、地利之便，易遭人非法棄置廢棄物，卻徒以地主之姿而無進行管理之實，長年坐視系爭土地遭他人任意棄置廢棄物之風險於不顧，難謂無重大過失，鑑於土地資源為人民生存條件所不可或缺，且具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為目標，而土地所有人既就土地享有使用、收益及處分之財產利益，即應負擔較重之社會義務，承擔適時排除就土地危害之責任，是被告依廢棄物清理法第71條第1項規定，以原告有怠於注意或疏於管理致系爭土地遭棄置廢棄物之重大過失，依法應為廢棄物之清除處理義務人，作成原處分命原告限期清理，自無違誤等語，資為抗辯。㈤並聲明：原告之訴駁回。四、本院之判斷：㈠本件應適用之法規及法理 ⒈按廢棄物清理法第1條規定：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣(市)環境保護局及鄉(鎮、市)公所。」第71條規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。（第2項）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、管理人或使用人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。（第3項）第1項必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權。（第4項）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關代為清除、處理第一項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」 ⒉次按環保署103年1月13日令：「一、有關清理義務人經主管機關依廢棄物清理法第71條第1項規定命限期清除處理，其限期未清理之判定，依照下列原則辦理：（一）未於處分機關限定期間內提出『廢棄物棄置場址清理計畫』，且未提出可逕行認定具清理意願或清理能力之證明文件。（二）清理義務人所提之『廢棄物棄置場址清理計畫』經處分機關審查認定非屬具體可行，予以駁回。（三）清理義務人未依『廢棄物棄置場址清理計畫』期程及內容執行，或其改善及期程變更未獲處分機關重新認可者。（四）清理義務人執行場址調查、清理、復原過程發生二次污染，或再度發生廢棄物非法棄置事件，經處分機關認定清理義務人已不宜繼續執行後續清理相關工作。二、依上列原則判定，屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用；屆期未清償者，移送強制執行。」係廢棄物清理法之中央主管機關基於職權就如何適用該法第71條第1項所為之令釋，經核與該法相關規定之意旨相符，地方主管機關或執行機關於處理關於該法第71條之案件時，應予適用。（最高行政法院108年度上字第1067號、110年度上字第279號判決意旨參照）。是被告依廢棄物清理法第71條第1項暨環保署103年1月13日令，以原處分命原告限期提出「廢棄物棄置場址清理計畫」，屬該條所定「限期清除處理」之範圍，原告自有履行之義務。原告主張原處分未記載其應負清除廢棄物義務及應提出相關清理計畫文件之法令依據，欠缺明確性云云，洵無可採。 ⒊又所謂行為責任，係因行為導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任；而所謂狀態責任，則係指物之所有人或對物有事實管領力之人，基於對物之支配力，就物之狀態所產生之危害，負有防止或排除危害之責任。廢棄物清理法第71條第1項所定應負清除處理義務者，其中如事業、受託清除處理廢棄物者，因為構成該等危險狀態之行為人，係有不依該法規定清除處理廢棄物之行為，致產生危害，所應負者為行為責任；至於同條項就土地所有人、管理人或使用人「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有人等善盡一定之維護義務，乃係以其等容許或因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務，此義務內容不具裁罰性。至於何謂廢棄物清理法第71條規定之重大過失，由於廢棄物清理法、行政罰法及行政程序法並無明文規定，自應與民法規定之重大過失為相同解釋，係指顯然欠缺一般人之注意者而言（最高行政法院104年度判字第157號、108年度判字第68號、109年度上字第718號判決意旨參照）。是以，原告主張依廢棄物清理法第71條規定文義解釋觀之，原告須有「不依規定」清除之義務，被告未說明原告究「依何規定」負有清除系爭廢棄物之責任，原處分欠缺明確性云云，容係對廢棄物清理法第71條規定有誤解，尚無可取。㈡經查，207-3地號土地原為巫祥欽所有，其於99年10月18日將該土地售予原告，並於同年11月18日移轉登記予原告，嗣207-3地號土地於108年9月26日分割出207-5地號土地；而20 7地號土地原為吳福來所有，其於100年1月26日將該土地售予原告，並於同年3月4日移轉登記予原告。原告取得系爭土地所有權後，仍將之繼續出租予原承租人林明輝至109年1月14日。又207-3地號土地曾於97年間由郭茂森及所僱司機許哲華駕駛大貨車將營建廢棄物傾倒於該土地，郭茂森、許哲華經新北地院97簡2193號刑事判決判處有期徒刑1年2月，緩刑3年確定。次查，內政部都市計畫委員會於105年4月12日起開始審議變更林口特定區計畫案及計畫細部計畫案，並於107年10月1日核定該細部計畫實施。新北市政府即於同年月8日公告市地重劃計畫書，並進行林口工一市地重劃開發工程（下稱系爭工程）。新北市新工處、新北市地政局、雙喜營造股份有限公司（下稱雙喜公司）、亞新工程顧問股份有限公司相繼於108年9月18日及24日、10月14日及28日會勘包含207-2地號土地在內之系爭土地時，發現邊坡含大量廢棄物（例如帆布、塑膠袋、廢磚瓦及石塊等）。嗣林明輝將系爭土地上之地上物拆除後，於108年11月29日將系爭土地點交予系爭工程承包商雙喜公司，當日點交時邊坡仍含大量垃圾。雙喜公司於109年6月20日開挖，又發現系爭土地地下遭棄置有麻布袋、鐵板、電路板等廢棄物，即停止開挖，並通報新北市新工處，該處以109年7月8日新北新工字第1095198031號函（下稱109年7月8日函）請被告辦理後續程序，新北市政府並以109年7月14日新北府地劃字第1091289557號函（下稱109年7月14日函）請原告於109年7月23日會同辦理會勘。被告因會勘系爭土地有挖出廢塑膠、廢木材及廢磚瓦等系爭廢棄物，遂依廢棄物清理法第71條第1項、環保署協助地方政府辦理非法棄置事業廢棄物案件債權保全追蹤運作標準作業、環保署103年1月13日令，以原處分請原告於文到30日內完成系爭土地遭非法棄置廢棄物之清除處理作業，並限期於文到3日內提報廢棄物清理意願或清償能力之證明文件，及於提報該證明文件屆期之次日起10日內提報廢棄物棄置場址清理計畫，原告已於109年7月29日提出廢棄物清理承諾書，並對原處分提起訴願，經決定駁回，乃提起本件行政訴訟。嗣於訴訟中，被告以原告未於30日內完成系爭土地之非法棄置廢棄物清除處理作業，乃依廢棄物清理法第71條規定代為清除、處理，並以111年4月6日函、111年7月21日函向原告求償清理、改善及衍生之必要費用等情，為兩造所不爭執，並有系爭土地不動產買賣契約書（本院卷一第73-89頁）、土地登記謄本暨地籍異動索引（本院卷一第97-111頁）、108年10月14日原告與林明輝租賃及拆遷結算（本院卷二第201頁）、新北市地政局112年2月16日新北地劃字第1120263 964號函(外放卷)、雙喜公司109年6月20日開挖照片暨廢棄物通報單（本院卷二第39-45頁）、查緝報告(本院卷一第363-367頁)、97簡2193號刑事判決(本院卷一第379-385頁)及新北市政府警察局新莊分局刑事案件報告書暨調查筆錄等相關資料(本院卷一第389-402頁)、郭茂森出具函文（本院卷一第387頁）、108年9月18日會勘紀錄（本院卷二第461-462頁）、108年9月24日會勘紀錄及會勘照片(本院卷二第127-131、467-469頁)、108年11月13日現場相片（本院卷二第489頁）、108年10月14日會勘紀錄(本院卷二第475-477頁)、10 8年10月28日會勘紀錄與照片(本院卷二第483-488頁)、108 年11月29日點交之會勘紀錄與照片(本院卷二第133、135、495-498頁)、新北市新工處109年7月8日函(本院卷一第359頁)、新北市政府109年7月14日函暨207地號等土地109年7月23日會勘紀錄(本院卷一第113-115頁、本院卷二第47-61頁 )、原處分（本院卷一第131-139頁）、原告109年8月6日系爭陳情書（本院卷一第335-336頁）、原告109年8月28日訴願書（本院卷一第353-354頁）、訴願決定（本院卷一第141-161頁）、新北地院109年度重訴字第677號判決（本院卷二第179-192頁）、111年4月6日函（本院卷二第227-228頁）、111年7月21日函（本院卷二第229-232頁）等件在卷可稽，應堪認定。㈢原告提起本件訴訟合法。 ⒈按訴願法第14條第1項、第3項規定：「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。……（第3項）訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。」第57條規定：「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。」 ⒉查原處分A於109年7月27日送達原告（本院卷一第329頁），則原告提起訴願之法定期間應自109年7月28日起算，因原告住所與訴願機關所在地相同，無庸扣除在途期間，是其提起訴願期間之末日應至109年8月26日屆滿。原告於109年8月6 日（被告收文日）提出系爭陳情書，明確載明係就原處分A 及109年8月3日新北環廢字第1091459091號函提出意見，陳稱：系爭土地於109年7月23日會勘開挖之系爭廢棄物（寶特瓶製造日期為2003年9月17日），證明系爭廢棄物深埋地下年代久遠，非原告取得系爭土地後所埋下，其無疏於管理或怠於注意之情事，基於公平公正，應究責真正行為人等語（本院卷一第335頁），已有對原處分A表示不服之意，自無以該文書之名義非訴願書，而排除於行政救濟之外。被告雖稱已於109年8月10日以電話說明陳情及訴願區別及救濟應提起訴願之旨，原告代理人表示其提出系爭陳情書係陳情之意，而非訴願，足認原告提出系爭陳情書僅是陳情性質。然依被告提出之公務電話紀錄，僅記載：「經與受話人確認本案為陳情書非屬訴願案件」等語(本院卷一第341頁)，而全無受話人說話之內容，尚難據此逕行認定原告對原處分A無訴願之意，此觀諸原告於109年8月28日向被告提出訴願書（訴願卷第9-10頁），同樣表明對原處分A及被告109年8月3日新北環廢字第1091459091號函不服之意及敘明上開理由，堪認原告於109年8月6日提出系爭陳情書即係對原處分A不服而提起救濟之意，嗣並於30日內補提訴願書，依訴願法第57條規定，應視為已提起訴願。被告抗辯原告對原處分A不服提起訴願已逾期，訴願機關應為不受理云云，不足採取。㈣被告作成之原處分並無違法。 ⒈被告分別經新北市新工處以109年7月8日函及109年7月14日函通報系爭土地查有地下掩埋之系爭廢棄物，即開始為行政調查，先詳查系爭土地過往之違規通報、報案紀錄、稽查處分，並調閱系爭土地鄰近道路監視器錄影畫面、廢棄物管制中心勾稽資料及車輛GPS軌跡資料，均無證據顯示實際污染行為人資料，另要求土地所有人提出相關事證釐清，惟未提出，109年7月23日會勘後，民眾未提相關行為人資訊，以稽查處分管制系統、稽查在線系統查詢，均查無違規通報件次，復查無相關判決涉及棄置廢棄物相關案件，仍無法確定污染行為人乙節，有查緝報告附卷足憑（原處分卷第45-49頁）。則被告就系爭土地之污染行為人既不能確定且無可追索，且經查證系爭土地之所有人有因容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置於上之時，即得命土地所有人即原告負起清除、處理責任。雖原告認被告未先行追查行為人，逕以土地所有人為義務人，違反廢棄物清理法第71條第1項以污染行為人為優先清除責任對象之規範意旨。惟依廢棄物清理法第71條第1項規定責令其清除、處理不依規定清除、處理之廢棄物之對象，除污染行為人外，尚及於容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人。適用時，固應以污染行為人為優先追索的對象，但污染行為人無法確定或不能追索時，即應由容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地之所有人、管理人或使用人負擔清除、處理之責任，並非必須找到污染行為人才能據以追索，且授予直轄市、縣（市）主管機關裁量權，依據調查結果，以最適當者，課予清除之義務（最高行政法院105年度判字第371號、106年度判字第629號、108年度判字第68號等判決意旨足資參照）。被告上開查緝報告，業已載明查無區公所、警察局有通報或報案紀錄，亦無稽查處分及司法案件，尚無證據顯示實際污染行為人資料，且因年代過久，無相關照片、丈量、檢驗數據，地形地貌影響範圍及污染程度皆不可考，應認已盡可能追查污染行為人仍無法查明為適當等情，堪信被告已盡查證、追索系爭土地污染行為人之能事。故本件被告如認定原告對系爭土地下非法掩埋系爭廢棄物有容許或重大過失者，以土地所有人原告為廢棄物清理法第71條第1項之義務人，於法核無不合。 ⒉原告雖主張207-3地號土地，於97年間曾遭傾倒廢棄物，且由空照圖觀之，系爭土地於88年至96年間地形地貌變化劇烈，於原告持有至新北市政府市地重劃前，地形地貌並無任何變化，足見系爭廢棄物早於97年以前即已遭他人棄置於系爭土地地表下，尤其系爭土地於97年間即已鋪設水泥，則97年以後當然不可能再有廢棄物掩埋地表下，被告未盡調查行為人之能事云云。惟查，郭茂森及所僱司機許哲華係於97年1 月16日在207-3地號土地傾倒板模等建築廢棄物於地上，當場為警查獲，於新北地院97簡2193號刑事判決後，已全數清除完畢，之後未再前往該處等情，有刑事報告書、查獲照片、郭茂森、許哲華與蔡子良之調查筆錄、上揭刑事判決及郭茂森110年1月4日出具函文附卷足憑（本院卷一第379-402頁）。且系爭土地所發現之廢棄物種類如帆布、塑膠袋、廢磚瓦、石塊、麻布袋、鐵板、電路板、廢木材、廢塑膠等（訴願卷第43-46頁），與新北地院97簡2193號刑事案件之廢棄物大多數為板模（訴願卷第304-306頁），不盡一致，尚難遽認系爭土地之廢棄物係屬97年間郭茂森等人所棄置者。又依林務局農林航空測量照片，及內政部國土測繪中心所提供之套繪成果圖所示，雖可見85年12月8日攝影之系爭土地地貌開始發生變化，再由87年6月19日攝影之航空彩色照片，僅可見系爭土地上林木遭移除，而形成一紅土長方形區域，而該區域右上部可見數個灰色方狀物體置於其上（本院卷一第167-171頁），迄至90年7月航空攝影至套繪成果圖（外放新北地院民事卷2第11頁），可見系爭土地之地貌，已非紅土，而呈現灰色塊狀，再至97年5月之航空攝影照片及套繪成果圖（本院卷一第187頁、外放新北地院民事卷2第17頁），可見該處地貌呈灰色片狀，而非灰色塊狀，再於98年10月19日航空攝影照片及套繪成果圖，可見207-3地號土地上已興建有紅色屋頂鐵皮屋，而207地號土地上，亦有淺紅色屋頂之小屋興建其上（本院卷一第189頁、外放新北地院民事卷2第19頁），且207地號土地及207-3、207-5地號土地間之207-2地號土地上停放有車輛。是由上開航空攝影照片及套繪成果圖，並無法窺得系爭土地上究竟有無廢棄物之放置，至多僅能知悉其上之林木遭移除，此後呈現灰色塊狀，迄至98年蓋有紅色鐵皮屋於207-3地號土地上，而此均無法推論系爭土地在85年12月8日開始發生地貌變化後，迄至巫祥欽、吳福來於99年11月、100年3月辦理移轉所有權登記予原告期間，遭第三人埋設系爭廢棄物於系爭土地地下之事實。亦即，85年12月8日系爭土地上之林木遭移除後，依航空攝影照片及套繪成果圖，僅可知其上呈現灰色塊狀，而於97年間移除後，該地貌呈現灰色片狀樣態，至98年間系爭土地上僅呈現已興建之鐵皮屋，並無從因此推論上開期間曾有第三人或巫祥欽、吳福來2人埋設廢棄物於地下之行為，當亦無從推論系爭廢棄物係於97年以前即已埋藏於系爭土地地下之事實。是原告以航空攝影照片之系爭土地於85年後之地貌變化，欲證明其取得所有權前，系爭土地地下已埋設系爭廢棄物，即難謂有據。再依證人陳德隆即雙喜公司人員於本院109 年度訴字第1444號廢棄物清理法案件（為被告以109年7月31日新北環廢字第1091459738號函命207-2地號土地所有人洪條民限期清除處理該土地廢棄物處分之案件）到庭具結證述，其到現場10來次，第1次是土地點交時，大概在108年左右，現場是一家鐵工廠及一間辦公室，土地上有鐵工材料及周邊斜坡上有廢棄物，工廠土地比周圍土地高。我們要上去之前，從周邊樹林及雜草的縫隙可以看到斜坡斷面有廢棄物，除前面上去地方不明顯外，其他周邊都可以看到廢棄物。廠房後方及兩側，及除正門口外，其餘周遭斜坡斷面均可見廢棄物。公司代履行清除207、207-2、207-3、207-5等地號土地廢棄物時從斜坡斷面廢棄物一直到整圈土地底下都是廢棄物，該等廢棄物全部都混雜在一起，並沒有一區一區，廢棄物均相同，無法區分哪一筆土地是哪一種廢棄物，4筆土地廢棄物皆大同小異，廢棄物有布匹、寶特瓶等，就是一般常見之垃圾。上開4筆土地沒有蓋圍籬，除大門外，土地周邊都是樹木及雜草。108年10月14日會勘時廠房與辦公室還在，點交時承租戶已經自行拆除。其第1次去現場時，4筆土地使用部分有鋪設水泥面，除廠房、辦公室、小廣場有鋪水泥，其他部分未鋪水泥，是雜草與樹木，大門進去有鋪水泥，其他是一般泥土，廠房拆掉後，其等破除水泥面，發現地下有廢棄物就通報。不論水泥面或泥土面，打下去大概30至50公分即發現廢棄物。被證18（即本件被證22）第1、2張相片（即本院卷二第129頁之相片）是在背面，第3張相片（即本院卷二第127、128頁之相片）是在面對正門口左手邊，此些廢棄物是在207、207-2、207-3、207-5地號土地內，確切在哪筆土地不清楚。土地後面、左手邊比較嚴重，右手邊雖有垃圾，但比較稀鬆，沒那麼密集，從表面還是可以看到廢棄物。土地上之廢棄物與開挖土地下之廢棄物類型均相同，地下挖出來之廢棄物會比較黑一點等語綦詳（外放本院109年度訴字第1444號卷三第178-181頁）；參諸原告否認其購買系爭土地時，系爭土地有遭人棄置廢棄物，足見原告買受系爭土地時之大門二側邊坡並無遭人棄置廢棄物。惟新北市政府相關單位於108年9月24日會勘時，系爭土地之邊坡已遭棄置帆布、塑膠袋、廢磚瓦及石塊等廢棄物，有照片及會勘紀錄在卷可參(本院卷二第127-131、467-469頁)；及參以承租人林明輝於本院109年度訴字第1444號廢棄物清理法案件中到庭具結證稱：其承租207等地號土地高於外圍土地，與外圍土地間有斜坡，未用圍籬圍起來，其僅在承租土地局部打水泥，系爭土地有種一些水果，車子可以從承租土地斜坡下去，也可以自周圍土地進來，被證18照片（即本件被證22）所示斜坡上的廢棄物上方就是廠房等語（外放本院109年度訴字第1444號卷三第171-176頁）；復參之系爭土地之水泥鋪面僅係局部，其餘均係泥土地，其上甚種有果樹，足見並非難於填埋廢棄物。綜觀上情可知，系爭土地邊坡之廢棄物與地下之廢棄物係屬相同類型，混雜在一起，足認地下之廢棄物與邊坡之廢棄物當屬同一時期之廢棄物，且觀諸系爭土地之廠房旁邊坡土地遭棄置之大量帆布、塑膠袋、廢磚瓦及石塊等廢棄物，為肉眼清晰可見，且依該等廢棄物表面並無沾染大量塵土，亦未出現生物自然分解之情形研判，顯然係近年所棄置，堪認系爭土地之系爭廢棄物之棄置時點，當係在原告取得土地所有權之後；再衡之系爭土地位處較偏僻之市郊區，保有大量原始樹林、植被，並與郊區主要聯絡公路相臨，具有腹地大、人煙稀少、通行便利等特性，極易成為不法份子棄置廢棄物之目標土地，原告理當於購入系爭土地前即應有所察覺，於取得系爭土地所有權後，自應嚴加防範系爭土地遭他人不法棄置廢棄物，然原告卻未在系爭土地周圍架設圍籬等防護措施，外面車輛可從大門外之周圍駛入及駛出系爭土地，難認原告對其所有之系爭土地無疏於有效管理，無有效防阻系爭廢棄物之埋設與棄置。被告據此認定原告為系爭土地之所有人，因其自身有怠於注意或疏於管理之重大過失，肇致系爭廢棄物遭非法棄置於系爭土地地下及邊坡，自負有清除處理之義務，遂以原處分命原告清除處理，於法即無違誤。原告主張系爭土地覆蓋水泥，因設有大門管制出入，周圍有天然植物圍繞，故車輛無法任意進出，無可能遭棄置廢棄物云云，核與事實未符，已無可採。 ⒊原告雖又主張被告以其為處分對象，完全未考慮系爭土地實質管領人林明輝，亦完全未予以調查，裁量怠惰，核屬違法云云，惟查，林明輝係從事鋼構、鐵架、鋁門窗等鐵工業，而系爭土地邊坡及開挖出之系爭廢棄物種類，非林明輝所生產製造者，復無其他證據足資證明其為棄置系爭廢棄物之行為人，尚難認其應負行為責任。又林明輝於系爭土地點交予被告前，固為系爭土地承租人，為系爭土地之使用人，就系爭土地之非法棄置之系爭廢棄物與原告同屬狀態責任人，然林明輝將所蓋之廠房及地上物清除並於108年11月29日點交予被告後，對系爭土地已無事實上管領力，被告於作成原處分時，為有效達成行政目的，以同屬狀態責任而現對系爭土地有事實上管領力之原告為處分之對象，符合法律規範之意旨。原告主張，要無可採。 ⒋原告所有之系爭土地確實有遭非法棄置廢棄物情事，經被告查證後，污染行為人不能確定且無可追索，已如前述，被告認原告為系爭土地所有人，對系爭土地顯有怠於注意或疏於管理致土地遭非法棄置廢棄物，乃依廢棄物清理法第71條第1項規定，以系爭土地所有權人即原告為系爭廢棄物清除處理法之義務人，作成原處分，請原告於文到30日內完成系爭土地遭非法棄置廢棄物之清除處理作業。參諸被告委由承包商代履行廢棄物之清除處理作業，就A堆之207-2地號及207-3地號土地共同清理花費15天，就B堆之207地號、207-2地號及208地號土地共同清理花費8天，C、E堆之207地號及207-5地號土地共同清理花費20天，總共花費43天，（代履行）一般事業廢棄物清運管控表及清運移置數量總表（本院卷二第508-518、524-529頁），堪認原處分限原告於文到30日內完成清除處理系爭土地廢棄物之期限，合於比例原則。又被告依環保署103年1月13日令，命限期提出清除處理範圍之清理意願或清理能力證明文件、廢棄物棄置場址清理計畫，揆之前揭說明，原告有履行之義務。準此，被告所為之原處分，洵屬適法。五、綜上所述，原告主張各節，均無可採。原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，先位訴請撤銷訴願決定及原處分、備位訴請確認原處分違法，均無理由，應予駁回。六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁，附此敘明。七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　8 　　月　　24 　日臺北高等行政法院第四庭審判長法官　蘇嫊娟法官　劉正偉法官　魏式瑜一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　112 　年　　8 　月　　24 　日書記官林俞文

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第575號

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臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第575號