臺北高等行政法院判決

高等行政訴訟庭第一庭

111年度訴字第1418號

114年4月10日辯論終結

原告

韋建華

訴訟代理人

宋正一 律師

訴訟代理人

邱敏維 律師

被告

臺北市政府社會局

代表人

姚淑文（局長）

訴訟代理人

黃世昌 律師

訴訟代理人

陳郁君

訴訟代理人

蘇麗娟

輔助參加人

內政部

代表人

劉世芳（部長）

訴訟代理人

陳靖雯

吳宥靜

上列當事人間商業團體法事件，原告不服臺北市政府中華民國111年9月21日府訴一字第1116084066號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人由周榆修變更為姚淑文；輔助參加人代表人由林右昌變更為劉世芳，茲據現任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷一第185頁至第189頁、本院卷二第41頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：

㈠臺北市旅館商業同業公會（下稱旅館公會）於民國110年2月18日召開第16屆第1次會員大會並選舉理、監事，且依旅館公會章程（下稱章程）規定選出理事25名、候補理事8名、監事7名及候補監事2名，並經理事會議、監事會議分別選出常務理事7名（含理事長1名，即原告）及常務監事1名（邱樂芬），該選舉結果經被告核備在案。嗣旅館公會之7名監事（含常務監事）及1名候補監事提出總辭，經旅館公會於110年7月20日召開第16屆第2次臨時監事會，決議通過上開監事請辭案，並向被告函報該監事會會議紀錄，經被告准予備查，另請旅館公會依人民團體選舉罷免辦法第17條規定，儘速籌備召開臨時會員大會辦理監事補選事宜等。

㈡旅館公會自110年8月11日召開第16屆第4次理事會起，歷經多次理事會、臨時理事會、臨時會員（代表）大會、會員大會，反覆進行會籍清查、審訂會員代表大會選舉辦法、補選監事等議案。被告審認：⒈旅館公會前因第16屆監事集體總辭，為辦理監事補選，新訂代表選舉辦法未檢具提經理事會通過之事證；選舉前之會籍清查，未符合法定要件，仍逕予執行監事補選事務，經被告以110年10月28日函撤銷旅館公會第16屆監事及常務監事補選決議，並命限期於110年11月30日前完成監事補選，旅館公會不服，向臺北市政府提起訴願，經臺北市政府以111年3月30日訴願決定：「訴願駁回。」惟迄今旅館公會仍未完成監事補選。⒉原告嗣於110年11月9日、19日分別再召集理事會、臨時理事會，然該2次會議紀錄記載出席之理事人數均未過半，會中通過代表選舉辦法及會員名冊審定（即會籍清查）之決議，均屬無效。原告明知該會議無效，仍逕於110年11月30日召集第16屆第2次臨時會員（代表）大會辦理監事補選作業。旅館公會雖曾通知被告110年11月9日會議更正增加3名理事以live方式參與，經被告多次函請旅館公會提出佐證澄明，惟迄今亦無明確回覆。

⒊原告於111年3月1日召集第16屆第7次臨時理事會決議通過會籍清查，並追認第16屆歷次理事會決議及歷次選舉結果，並訂於111年3月14日召開會員大會補選理監事，惟未將理事會審定之會員名冊及未依規定於會後15日內將會員大會紀錄報送被告等情，以原告自110年7月20日監事總辭迄今，無法克盡理事長之法定職務，致旅館公會迄今無法正常運作，明顯有廢弛會務之實，乃依商業團體法第67條第3項規定函報輔助參加人，經輔助參加人以111年5月5日臺內團字第1110117730號函復予以備查後，依同法第67條第1項第4款規定，以111年5月16日北市社團字第1113076706號函（下稱原處分）撤免原告之旅館公會理事、常務理事暨理事長職務。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠被告錯誤核備旅館公會第16屆第2次臨時監事會（下稱系爭監事會）：

⒈依據督導各級人民團體選舉辦法第5條規定，系爭監事會為臨時會，必須「開會前一日」送達，然被告於另案行政訴訟中所提出之資料，被告是於110年7月20日收受，亦即系爭監事會從送達開始就已經不合法令。

⒉其次，旅館公會章程就視訊會議之出席、簽到及表決方法沒有任何規定，被告依據何種法律、章程判斷合於視訊會議之出席、簽到及表決？又系爭監事會並無可見、同步影像，此部分被告機關科長陳○君於另案行政訴訟亦稱系爭監事會並無陳報截圖，截圖是事後以聲明書連署方式補陳。視訊會議為「例外」，自然應嚴格審視，然被告毫無作為，逕予認定為合法監事會，毫無依法行政可言。

⒊又輔助參加人公告載明不可以為選舉、補選、罷免、訂定組織訂定事項等情，其目的就是為了避免組織變動或造成組織劇烈影響之行為。然而，系爭監事會所為較上開任何一樣都更為強烈，是導致整個監事會「組織消滅」的「總辭決議」，被告卻認為合法、無疑問並予以核備。

⒋則系爭監事會明顯違反輔助參加人關於視訊會議之要求與限制，被告本應否准核備，卻予以核備，行政程序已有嚴重錯誤。隨後被告又基於這個錯誤事實，要求原告予以補選，然後一再挑剔會議合法性，最終完成補選後再將原告一腳踢開，稱原告廢弛職務。上開行政處分均具有連續性，然而回歸源頭，從「被告機關核備系爭監事會」開始，被告就已經違反行政程序之要求，視行政程序法與內政部公告於無物。探究被告為此連串行為之原因，不外乎就是因前任理事長劉○強遭到罷免後，由原告獲選接任理事長，而劉○強不斷提起訴訟、向被告檢舉，被告轉向針對原告，因此被告認定系爭監事會如此輕率，而針對理事會卻無比嚴格。

⒌原告身為旅館公會理事長，在疫情期間不斷至臺北市政府陳情，要求臺北市政府給予旅館業救助，雖是為了旅館同業利益著想，但也因此得罪了被告。而被告卻假借系爭監事會辭職決議為開端，違法核備系爭監事會，並隨後又憑其自己之見解認為會籍清查語意不明，所有程序僅憑被告個人喜好，以及來自前任理事長劉○強之外力介入，最終再以原告廢弛職務為由撤免原告所有身分，以終結原告以理事長身分對臺北市政府給予的壓力，並對前任理事長劉○強之檢舉有所交代，而原告卻成為在各項角力及權力下犧牲的棄子。

㈡撤免處分為涉及人民集會結社權利之重大侵害，被告未經警告、整理，而逕以撤免處分，有違比例原則：

⒈原告受會員選舉為第16屆旅館公會理事、由理事選舉為常務理事、並由常務理事推選為理事長，具有即為高度之會員民意基礎，且受司法院釋字第724號解釋文及憲法第15條規定之保障。而被告倘認原告有廢弛職務或不適任之情事，當可先為警告等處分，然被告卻直接選擇對原告個人侵害最為嚴重之撤免處分，實已違反比例原則。

⒉被告屢稱原告就「會籍清查」通過與否說明不清。惟被告機關科長陳○君於另案行政訴訟中稱是因為會議紀錄並沒有另為議案標題、另作成會籍清查通過之決議云云。然遍查相關法令，絲毫沒有就會籍清查應以何種方式、何種特定內容通過為規定，被告只是濫用自己的權利，強加旅館公會、原告一個法律沒有規定的義務，並據以不斷要求原告說明，最終再以原告未說明而認為原告廢弛職務，實屬權利濫用且無任何法律依據。

⒊被告要求補正之內容並無任何法律依據，僅是淪為行政恣意，而原告突破種種困難最終成功召集會員大會並為補選，被告再用一句「廢弛職務」，沒有任何警告或其他輕微處分，直接將原告予以撤免，侵害原告受憲法第15條保障之工作權，至為灼然。

㈢被告未給予原告陳述意見之機會，剝奪原告受憲法第16條及第8條保護之訴訟權及正當法律程序：依行政程序法第102條之規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。此為保障受處分人之權利所必須，而不予陳述意見為例外，應該嚴格解釋。惟被告認為旅館公會110年8月11日會議中通過會籍清查與會員代表選舉辦法，其中就會籍清查部分是否有通過語意不清。然而，透過另案行政訴訟中被告機關科長陳○君之陳述，可知該會籍清查並非語意不清，而是被告認為需要特定標題、特定結論的格式。但法律上從來沒有要求一定要特定格式方稱為「正確的會籍清查方式」，以此為依據稱「客觀上明白足以確認」，實有違誤。又依臺北高等行政法院102年度簡上字第62號判決意旨，程序上必須使受處分人得知與裁罰決定有關之『顯著性事實』及『法規依據』，倘受處分人完全無法知悉上開情事，卻可以由行政機關恣意以客觀上明白足以確認為由，剝奪受處分人受憲法保障之權利，實無限放大行政機關之權限，而人民受憲法保障之權利及程序利益形同虛設。是被告未予原告陳述意見之機會，旋即作成剝奪原告受憲法第15條保障之理事、常務理事及理事長身分，實有違行政程序法第102條之規定，而有嚴重之程序違法。

㈣旅館公會第15屆理事長即劉○強，經被告認定劉○強自107年3月19日起未依法召開理事會，以107年8月8日北市社團字第0000000000號函給予「警告處分」。後該案件經提起訴願、行政訴訟，終至最高行政法院109年度上字第620號確定，認為劉○強確實未依法召開理事會。然而召開理事會是「理事長權限」，未依法召開理事會自然全部都是理事長的責任，被告當時裁罰「旅館公會」，已經不知所云。倘依被告邏輯，旅館公會未針對被告函詢內容回覆，為何不是裁罰旅館公會，而是針對身為理事長的原告認定廢弛職務？而為何前任理事長劉○強自107年3月19日起沒有召開理事會，卻裁罰「旅館公會」而非裁罰劉○強？被告裁罰絲毫沒有邏輯，完全流於恣意，且只是為了排除原告對於臺北市政府持續陳情要求對旅館業救助，以及滿足前任理事長劉○強持績檢舉之結果。再次重申，原告處於疫情期間，受中央疫情指揮中心所定室內容留限制而事實上無法召開實體會議，想盡辦法要召開會議補選監事，更詢問被告機關蘇麗娟股長，並依據主管機關給予的範例進行會員代表選舉。好不容易順利成會並且追認所有會議，卻換得被告認為無法克盡理事長之法定職務，至公會無法正常運作，明顯有廢弛職務之結果，並且依商業團體法第67條第1項第3款為「撤免處分」，被告處分雙重標準，毫無邏輯，違反比例原則，更有違平等原則。

㈤依商業團體法第67條第1項第4、5款及第3項之規定，系爭撤免處分應為多階段行政處分，就各階段行政行為，均應判斷是否合法。復依商業團體法規定，不論是撤免理事，或整理處分，均應經上級主管機關「核准」。惟不論撤免理事處分或整理處分，均只有主管機關「備查」，並無核准。地方制度法第2條第5款規定：「本法用詞之定義如下：五、備查：指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」與之相對者，為同條項第4款「核定」，即上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。則顯然「核定」與「備查」意義完全不同，備查僅有主管機關已經「知悉」之意思，並無許可、核定之意。經查，原處分之法定程序需經主管機關核准，為商業團體法第67條第1項第5款、第3項之明文規定。又「核准」別無任何取代方式，亦無其他例外規定。被告於111年5月16日作成撤免原告理事長之撤免理事處分，被告報請輔助參加人核准撤免理事處分，輔助參加人亦僅有為「爰予備查」。依前開地方制度法規定及最高行政法院95年度判字第66號判決意旨，僅是「內政部知悉已經過之事實如何，並同意備查」，與核准完全不同，惟被告擅代輔助參加人為解釋並以此為據對原告為系爭撤免處分。又被告明知系爭撤免處分有未經上級主管機關同意之瑕疵，竟更進一步以公文函請輔助參加人予以准許對旅館公會為整理處分，惟輔助參加人仍然沒有「核准」，而是作成「爰予備查」之函文。渠被告再次擅權，對旅館公會作成整理處分該函文。是被告明知前開所有法律規定，且輔助參加人並無核准之意思表示，被告竟擅斷為原撤免理事處分、甚至是進一步為整理處分，其行政程序違法至為明確。

㈥依行政院頒布之文書處理手冊，簽、稿之撰擬有別，簽為「處理公務表達意見，供上級瞭解案情、並作抉擇之依據。」稿為「公文之草本，依各機關規定程序核判後發出。」而所謂「以稿代簽」，係用於「一般案情簡單或例行承轉之案件」。惟「就性質重要必須先行簽請核定之案件」，係用「先簽後稿」之擬辦方式進行。輔助參加人為行政院所屬中央二級機關，當受該處理手冊之拘束，然輔助參加人並非以「先簽後稿」方式擬辦，而是採用案情單純、例行承轉之以稿代簽，顯然輔助參加人在程序上自始就沒有「核准意思」，而只有承轉知悉的備查意思。其次，商業團體法第67條第3項之規定，被告為該條第1項第4款之處分應報經輔助參加人核准。然輔助參加人提出之決行層級卻與法未合，被告本於此規定向輔助參加人報請核准，而依據系 爭條文之規定，輔助參加人應為核准或否准之決定，且依輔助參加人所呈函稿決行者亦為「部長徐〇〇」，則輔助參加人自應以「第1層決行」即部長為核決者，乃屬當然。然輔助參加人竟以「第2層決行」僅會簽至合作及人民團體司籌備處之「主任陳○春」批示，由籌備處主任取代部長決行。實務上第2層決行原則上係針對會辦意見為之，實無核准決定之意思，更遑論可以以籌備處主任代表輔助參加人為意思決定。再依據輔助參加人處理違反商業團體法第67條第1項案件裁罰基準，第三點規定，此條文之規範目的，即是要求輔助參加人對於下級機關呈請核准案件之事實逐一確認，並非授權可以全文照錄，然輔助參加人僅依據被告所述全文照錄，無敘明任何理由，顯然不是「核准」，而是如同地方制度法之規定一般， 表明「主管機關知悉」之「備查」。是輔助參加人僅是照錄被告報請內容，應屬地方制度法第2 條第5款之備查，且衡酌應行核定事項應以先簽後稿之擬辦方式，並對照會簽層級與商業團體法第67條第3項、及其函文決行為「部長徐〇〇」均不相符，難認有作成「核准」之意思表示。又依商業團體法第67條第1項第5款及第3項之規定，被告對旅館公會為整理處分前，應向輔助參加人報請核准，然輔助參加人亦是回覆「爰予備查」。惟被告於另案即整理處分（本院112年度訴字第748號）所為答辯書，其對於輔助參加人函文所載意義亦是稱經「該部以111年12月7日臺內團字第1110146975號函『備查』在案。」顯然被告從文義上亦完全找不到「核准」之意思，卻執意為該違法整理處分等情，並聲明求為判決：

①訴願決定及原處分均撤銷。②訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

㈠被告於110年10月28日撤銷第16屆監事及常務監事補選並公會限期於110年11月30日前完成補選，嗣旅館公會於110年11月9日及19日二度召開第16屆第6次理事會、臨時理事會，兩次理事會議事錄所載出席理事均未過半，竟於事後向被告更正110年11月9日會議紀錄出席人數，以符合法定理事會召集人數標準，嗣經被告函請旅館公會澄清上開理事會出席人數及去電查證，發現旅館公會更正出席紀錄中有二名理事表示並未出席。此外，旅館公會再於111年3月1日召開第16屆第7次臨時理事會通過會籍清查並追認旅館公會第16屆歷次理事會決議及歷次選舉結果，並訂同年3月14日召開會員大會補選理監事，該次理事會會後仍未將審定之會員名冊送被告備查，另當日出席理事人數仍有疑義情形，經被告再請旅館公會澄明，仍未獲回應，旅館公會經被告多次行政指導，原告時任理事長，經常事後才以函文增修理事會議事錄，又無法清楚說明出席理事會之理事人數，僅不斷向被告及臺北市政府揚言興訟，無法按法定程序處理旅館公會事務，對於主管機關監督事項，多有逾越法規授權之情形，旅館公會理事長本應於各相關法規規定下，帶領旅館公會邁向正常、永續經營之目標，被告認原告之行為，無利於旅館公會正常發展，已有商業團體法第67條第1項所稱「違背法令或章程、逾越權限、妨害公益情事或廢弛會務」之情形，而原告身為時任理事長對於旅館公會諸多違法狀態無法解決，難以期待可克盡理事長法定職務，爰擬依商業團體法第67條第1項第3款之規定撤免其理事、常務理事及理事長之職務，並依商業團體法第67條第3項之規定報請輔助參加人核准，且認為改定由其他有能力完成任務的理事擔任召集人，乃有助於法律授權裁量目的之達成，並係選擇對人民權益損害最少者，符合比例原則之要求。嗣輔助參加人於111年5月5日函，對於被告所轄旅館公會有未依章程及法令規定召開法定會議並補選監事，違法商業團體法等相關規定，被告擬依據商業團體法第67條第1項，予以撤免原告理事處分案，於說明中明白表示被告本於主管機關權責依商業團體法第67條第1項規定予以撤免理事處分，爰予備查。被告乃依據前揭輔助參加人函文，於111年5月16日依商業團體法第67條第1項之規定，撤免原告相關職務。

㈡按解釋行政機關行政行為之意思表示時，應綜合事件全貌，探求所依據之法規及行政機關為行政行為時欲達成之目的，實質認定行政機關表示於外部客觀意思，不宜僅拘泥於文字而失其真意，最高行政法院及高等行政法院實務見解多有敘明。內政部111年5月5日函，雖於說明欄對於被告欲依商業團體法第67條第1項為撤免處分，載明「本部爰予備查」。惟從被告111年5月2日函以觀，被告擬依商業團體法第67條第1項為撤免處分，已經明白表示係依商業團體法第67條第3項之規定，報請輔助參加人核准，而輔助參加人111年5月5日函，於說明欄亦明白記載「按商業團體法第67條第1項規定，商業團體如有違背法令或章程、逾越權限、妨害公益情事或廢弛會務者，主管機關應依法處分……爰貴局本主管機關權責依商業團體法第67條第1項規定予以撖免理事處分，本部爰予備查。」顯見輔助參加人自被告函文及回函，均知悉系爭行政處分乃依據商業團體法第67條第1項及第3項之規定為之，故而輔助參加人雖於回函中以「予以備查」之記載，但綜合系爭撤免處分事件當時、過去事實之全貌及已確定之法律狀態，加以探求被告所依據之法規及輔助參加人為該函文時所欲達成之目的等情狀，實質認定輔助參加人表示於外之函文時，該回函之真意應係被告擬依商業團體法第67條第1項第3款為撤免處分，而依商業團體法第67條第3項報請輔助參加人核准，輔助參加人為准許之意思表示，「予以備查」應僅係准許之誤載。原告以輔助參加人「予以備查」之文字，即稱系爭處分僅有備查而未獲准許，有嚴重違法之情形，顯然忽視了系爭處分前後函文自始至終均援引商業團體法第67條為法規依據，僅拘泥於輔助參加人該函文所用文字，而有違背經驗及論理法則之解讀，主張顯無可採。此外，輔助參加人另以112年7月26日臺內團字第0000000000號函向本院說明，說明二即稱「爰予備查即為核准之意」，說明三亦可知其法規依據乃係商業團體法第67條第3項， 並以「以函（稿）代簽」方式，陳明審查結果，經主管同意後發函，則輔助參加人關於本件之真意確係「核准」，實無爭論等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。

五、輔助參加人則以：被告依商業團體法第67條第1項第4款撤免原告之理事、常務理事及理事長職務之行政處分案，經輔助參加人審認其行政處分之目的，係為維護多數會員權益之積極作為，促使旅館公會會務恢復正常運作，尚屬適當，爰採「以函 (稿）代簽」方式陳明審查，陳報主管獲經同意後發函，基此，該函所稱「備查」實為「核准」之意等語。

六、本件因旅館公會於110年7月20日第16屆第2次臨時監事會通過監事總辭決議，被告准予備查並請旅館公會儘速辦理監事補選事宜，時任旅館公會理事長之原告先後召開會議進行會籍清查、通過會員代表選舉辦法、補選監事、理事等，經被告多次函文通知有會議未達法定人數、會籍清查與會員代表選舉辦法、理監事補選是否經正當程序決議等疑義，終認原告自旅館公會監事總辭後，無法克盡理事長之法定職務，致旅館公會無法正常運作，明顯廢弛會務等，而以原處分撤免原告理事、常務理事暨理事長職務等情，有旅館公會110年7月20日北市旅監字第1100720-1號函（訴願卷第909頁至第924頁）、被告110年8月16日北市社團字第1103109564號函（訴願卷第43頁至第44頁）、旅館公會第16屆第4次理事會會議紀錄（訴願卷第140頁至第143頁）、被告110年9月8日北市社團字第1103122324號函（訴願卷第46頁）、被告110年10月28日函（本院卷第123至第125頁）、111年3月30日訴願決定（本院卷第127頁至第137頁）、旅館公會第16屆第6次理事會會議記錄（本院卷第141頁）、旅館公會110年11月22日北市旅理字第110000499號函（本院卷第147頁）、旅館公會第16屆第6次臨時理事會會議記錄（本院卷第145頁至第146頁）、旅館公會第16屆第2次臨時會員（代表）大會會議記錄（本院卷第151頁）、旅館公會110年12月2日北市旅理字第110000506號函（本院卷第149頁）、被告110年12月8日北市社團字第11031742742號函（本院卷第159頁至第160頁）、旅館公會110年12月16日北市旅理字第110000513號函（本院卷第157頁）、旅館公會第16屆第7次臨時理事會會議記錄（本院卷第169頁）、被告111年3月11日電子郵件頁面影本（訴願卷第76頁）、旅館公會第16屆第2次會員大會會議紀錄（訴願卷第474頁至第477頁）、被告111年3月17日北市社團字第1113044488號函（訴願卷第79頁）、被告111年5月2日北市社團字第1113068460號函（本院卷第243頁至第246頁）、輔助參加人111年5月5日臺內團字第1110117730號函（本院卷第351頁）、原處分（本院卷第181頁至第183頁）、訴願決定（本院卷第91頁至第102頁）等附卷可稽，兩造就此部分事實且無爭執，應可採為裁判基礎。原告爭執被告對第16屆第2次臨時監事會監事總辭案決議之核備，否認旅館公會有何廢弛會務情事，另質疑被告之作成原處分未經商業團體法第67條第3項之法律正當程序等情，訴請撤銷訴願決定及原處分。被告則否認原告主張，以原告擔任理事長期間，旅館公會確有廢弛會務之情，且原處分之作成業經報上級主管機關內政部核准，並無違誤等語置辯。故本件應審究之爭點為，旅館公會自監事總辭後迄至原處分期間，是否有廢弛會務之情？原處分之作成是否有違反比例原則、平等原則？是否遵循法律正當程序？

七、本院之判斷：

㈠商業團體法第11條規定：「商業同業公會章程，應載明左列事項：一、名稱。二、宗旨。三、區域。四、會址。五、任務。六、組織。七、會員資格及其入會、退會手續。八、會員之權利與義務。九、會員代表之名額及其產生標準。十、理事、監事之名額、職權、任期、選任及解職。十一、會議。十二、經費及會計。十三、章程之訂定及修改。」第19條規定：「會員代表不能親自出席會員大會時，得以書面委託其他會員代表代理。但每一會員代表以代理一人為限，代理人數不得超過親自出席人數之半數。」第27條第1項規定：「會員大會分左列會議，均經理事會之決議，由理事長召集之：一、定期會議，每年至少召開一次。二、臨時會議，於理事會認為必要，或經會員代表五分之一之請求，或監事會函請召集時召集之。」第28條規定：「（第1項）會員大會之召集，應於15日前通知。但因緊急事故，召集臨時會議，經送達通知而能適時到會者，不在此限。（第2項）前項會議得報請主管機關派員列席。」第29條規定：「會員大會之決議，以會員代表過半數之出席，出席代表過半數之同意行之。但左列各款事項之決議，應以會員代表三分之二以上之出席，出席代表三分之二以上同意行之：一、章程之變更。

二、會員及會員代表之處分。三、理事、監事之解職。四、財產之處分。五、清算之決議及清算人之選派。」第31條規定：「理事會、監事會應分別舉行會議，每3個月至少舉行1次；候補理事、候補監事均得列席。」第32條規定：「理事會、監事會之決議，各以理事、監事過半數之出席，出席過半數之同意行之。但理事或監事之辭職，應以理事或監事過半數之出席，出席人數3分之2以上同意行之。」第67條第1項、第3項規定：「（第1項）商業團體如有違背法令或章程、逾越權限、妨害公益情事或廢弛會務者，主管機關應為左列之處分：一、警告。二、撤銷其決議。三、停止其業務之一部或全部。四、撤免其理事、監事。五、整理。六、解散。……（第3項）下級主管機關為第1項第3款至第6款之處分時，應報經上級主管機關核准。」

㈡旅館公會因監事總辭與補選，確有廢弛會務之情：

⒈旅館公會係於110年7月20日第16屆第2次臨時監事會中，決議通過監事7人、候補監事1人之總辭案，嗣於110年8月16日經被告以北市社團字第0000000000號函核備（訴願卷第43頁）。其後旅館公會為辦理監事補選事宜陸續召開會議，並與被告有大量公文往來，本院依時序就卷內既有證據資料整理詳如附表一、二，概述如下：

⑴110年8月11日第16屆第4次理事會：

①決議內容包括通過部分理事辭去常務理事但保留理事資格案（第1案）、辭去理事案（第2案）、補選出缺常務理事案（第13案），及擬定期召開第16屆第1次臨時會員大會案（第5案。5.1：召開目的：選舉監事及修改章程；5.2：召開形式：分區會員大會；5.3：會員代表大會代表選舉辦法；5.4：會籍清查資料）等（訴願卷第139頁至第143頁）。旅館公會嗣以110年8月31日北市旅理字第110000287號函（訴願卷第139頁）檢送會議紀錄，請被告就前述各案決議備查。

②被告於110年9月8日以北市社團字第0000000000號函（下稱110年9月8日函，訴願卷第46頁），通知旅館公會就前述理事請辭部分檢附書面請辭書，並補正第5案相關附件、章程修正條文新舊對照表，另就會員代表大會代表選舉辦法與會籍清查資料是否經理事會決議通過予以確認釐清。

③旅館公會於110年9月22日北市旅理字第110000279號函（下稱110年9月22日函，本院卷二第343頁至第401頁），補正檢送110年8月11日第16屆第4次理事會會議紀錄，及其附件包括空白會員大會代表選舉出席回條（附件1-1）、會員代表大會選舉辦法（附件1-2）、簽到表（附件2）。該函說明三另稱「會籍清查於民國110年8月27日第16屆第4次臨時理事會審查通過」等語，並檢送「臺北市旅館公會會籍清查」表格1份（附件3，本院卷二第365頁至第391頁）。

④被告針對上開110年9月22日函，以110年9月29日北市社團字第110313422號函（下稱110年9月29日函，訴願卷第50頁、第51頁）回復稱，旅館公會110年8月27日第16屆第4次臨時理事會出席理事僅9名，依旅館公會章程所定理事員額25名，該次會議未達法定人數；另第16屆第4次理事會會議紀錄固有「本會擬訂於110年10月29日，召開第16屆第1次臨時會員大會，無異議通過」等語，但旅館公會仍未就會員代表大會選舉辦法是否經理事會決議一事進行說明等情，限期請旅館公會說明。待旅館公會於前述期限屆至仍未說明，遂以110年10月19日北市社團字第0000000000號函（下稱110年10月19日函，本院卷二第411頁）再定期催辦。

⑤旅館公會於110年10月20日以北市旅理字第110000438號函，就被告在110年9月29日函所質疑理事會出席人數問題，援引內政部54年7月20日內民字第178628號令主張應扣除因故辭職、因病請假、因公請假等人數，故應到人數為10人，當日有9人參加，已經過半等情。（本院卷二第413頁至第487頁）被告則於110年10月28日函認定旅館公會函報之（110年8月11日）第16屆第4次理事會會議紀錄無法證明其會員代表大會選舉辦法曾提經理事會決議通過，又（110年8月27日）第16屆第4次臨時理事會出席人數未過半，該次會議所為之會籍清查亦未符合法定要件。（訴願卷第54頁至第56頁）

⑥迄110年12月14日，旅館公會以北市旅理字第110000512號函更正第16屆第4次理事會會議紀錄，將該會議紀錄第5點定期召開第16屆第1次臨時會員大會，「無異議通過」文字，變更為「無異議通過（包含5.1，5.2，5.3，5.4皆通過）」。（訴願卷第172頁至第176頁）被告則再以110年12月27日北市社團字第0000000000號函答覆以旅館公會仍應提出會議相關錄影或錄音檔佐證資料。（訴願卷第65頁、第66頁），其後又以111年1月10日北市社團字第0000000000號函（訴願卷第68頁、第69頁）、111年3月1日北市社團字第0000000000號函（訴願卷第70頁）、111年3月8日北市社團字第0000000000號函（訴願卷第71頁、第72頁）重申旅館公會應提供當日會議相關錄影或錄音檔佐證資料。

⑵110年8月27日第16屆第4次臨時理事會：

①計有包括原告在內之9人出席，決議事項包括會籍清查無異議（第4案、第17案）；前理事謝○慧、陳○而、郭○琴因連續多次缺席理事會，視同辭職，馬○凱經原單位撤換，間接喪失理事資格（第16案），該次臨時理事會應到17人，有9人出席，過半成會等。有旅館公會110年9月10日北市旅理字第110000277號函檢送之會議紀錄可考（本院卷二第335頁至第341頁）。

②被告收受旅館公會函報之前揭會議紀錄後，以110年9月23日北市社團字第0000000000號函知旅館公會其理事會應出席人數為25人而非17人，故該次會議出席人數9人未達法令規定，應予釐清；另該會議紀錄中所載「會籍清查無異議者簽名如附件」未見相關名冊等（本院卷二第405頁）。其後於110年9月29日函、110年10月28日函再次申明旅館公會應予釐清之旨，業如前述。

⑶110年9月15日第16屆第1次臨時會員代表大會：

①旅館公會於110年9月10日以北市旅理字第110000276號函向被告寄送之開會通知單（訴願卷第145頁）記載出席者為「本會全體各行政區會員代表」，議題包括修正章程及補選監事。被告於110年9月15日以北市社團字第0000000000號函（下稱110年9月15日函，訴願卷第48頁），通知旅館公會應依被告110年9月8日函示補正相關會議紀錄暨文件；另以會議名稱「會員大會」與出席者「各行政區會員代表」不相符，且有會員連署陳情應召開會員大會等情，請旅館公會審酌妥處。

②旅館公會旋在該次臨時會員代表大會選出陳○欣等7位監事，嗣於同日以北市旅理字第110000278號函（訴願卷第146頁）通知上開監事選舉結果，並載稱此外無任何決議，亦無任何會議紀錄呈報等語。

③被告則以110年9月29日函復略以：①被告曾函知旅館公會所訂定「會員代表大會選舉辦法」之分區代表人數過低，代表性不足（參被告110年9月2日北市社團字第0000000000號函，本院卷二第55頁、第56頁）；被告且轉知旅館公會有三十多位會員代表陳情要求召開所有會員均能參與之會員大會（參被告110年9月15日函，訴願卷第48頁），均未經旅館公會回復。②第16屆第1次臨時代表大會雖無決議事項，仍應依規定函報會議紀錄；其後又以110年10月19日函定期催辦。旅館公會於110年10月20日北市旅理字第110000438號函，就會員代表之代表性不足一事回應稱陳情質疑者多屬繳費異常或不具會員代表資格之會外人事，旅館公會不予理會，且相對於立法委員，旅館公會之代表效力更高等情（訴願卷第413頁）。

④嗣被告以110年10月28日函以旅館公會就會員代表大會選舉辦法經理事會通過、會籍清查符合法定要件等情未釐清說明，第16屆第1次臨時會員代表大會關於監事補選不合法，而撤銷該次會議決議。（訴願卷第54頁）

⑷110年11月9日第16屆第6次理事會：

①該次會議由原告在內之理事11人出席（後更正會議紀錄為13人），決議內容包括全數贊成通過會籍清查及分區會員大會代表選舉辦法（7.1案、7.2案），並以110年11月12日北市旅理字第110000494號函（訴願卷第149頁至第150頁）向被告申請備查。旋又於同月22日以北市旅理字第110000499號函更正第16屆第6次理事會之會議紀錄，於出席人員欄增列原會議紀錄中所無之「張○婷理事」、「方○蝶理事」2位，另原會議紀錄記載出席之「章○琴常務理事」則更改為「LIVE章○琴常務理事」（訴願卷第151頁至第153頁）。

②被告先後以110年11月23日北市社團字第0000000000號函（訴願卷第58頁）覆稱該次會議出席理事未過半，且旅館公會110年11月12日請求備查函未檢附會員名冊、分區會員代表選舉辦法等；110年12月2日以北市社團字第0000000000號函說明以視訊方式通過會員代表大會及審定會員名冊之效力待函詢內政部意見（訴願卷第59頁）；110年12月8日北市社團字第00000000000號函（下稱110年12月8日函）告知民眾陳情前開會議有未足法定人數疑義，請旅館公會提出召開視訊會議相關佐證資料（訴願卷第62頁、第63頁）。

③旅館公會先以110年11月24日北市旅理字第110000500號函補正會籍資料（附件A）、會員代表大會選舉辦法（附件B）等（本院卷二第489頁至第515頁）；再以110年12月16日北市旅理字第110000513號函，救被告110年12月8日函所稱民眾陳情事宜，覆稱「……民眾檢舉與事實不符，所需提供事證乃無中生有……」等語，並指摘被告承辦人員涉有將未經簽核文件外流之違法。（訴願卷第178頁）

④迄至111年3月1日，被告再以北市社團字第113027780號函催請旅館公會回復110年11月9日第6次理事會（該函載為「臨時理事會」）出席理事未過半疑義。（訴願卷第70頁）

⑸110年11月19日第16屆第6次臨時理事會：

①該次會議由原告在內之理事9人出席，決議內容包括會籍清查資料現場全數8票贊成通過（7.1案），會員代表大會選舉辦法現場全數8票贊成通過（7.2案），嗣由旅館公會以110年12月6日北市旅理字第110000509號函檢送會議紀錄予被告。（訴願卷第169頁至第171頁）

②被告以110年12月14日北市社團字第0000000000號函（下稱110年12月14日函）指稱該次臨時理事會議出席理事未過半，請旅館公會釐清，並應補正檢附會員名冊、分區會員大會代表選舉辦法。（訴願卷第64頁）

⑹110年11月30日第16屆第2次臨時會員（代表）大會：

①該次會議有各行政區代表36人出席，決議補選監事7名、候補2名。嗣旅館公會以110年12月2日北市旅理字第110000506號函檢送會議紀錄暨選舉結果予被告。（訴願卷第166頁至第168頁）

②被告以110年12月14日函答覆關於第16屆監事補選結果，須俟旅館公會依被告110年12月8日函說明視訊會議佐證資料後據以核復。（訴願卷第64頁）

⑺111年3月1日第16屆第7次臨時理事會：

①旅館公會於111年2月15日以北市旅理字第111000005號函向被告寄送開會通知（會議名稱記載：第16屆第7次理事會、監事會暨理監事聯席會），被告即以111年3月1日北市社團字第0000000000號函通知旅館公會應先釐清第16屆第6次理事會出席理事未過半疑義，並應就第16屆第4次理事會之會議紀錄更正，提出當日會議相關錄影或錄音檔佐證資料。（訴願卷第70頁）

②旅館公會仍按期召開該第16屆第7次臨時理事會，計有理事13人、監事6人出席，決議內容為理事會通過會員會籍清查（第1案），並由理事會追認第16屆歷次理事會決議及歷次選舉結果。嗣旅館公會以111年3月10日北市旅理字第111000013號函檢附會議紀錄予被告（訴願卷第193頁、第194頁）。

③被告以111年3月11日北市社團字第0000000000號函答覆，請旅館公會釐清111年3月1日所召開之會議名稱；另因旅館公會又通知將於同月14日召開第16屆第2次會員大會，請該公會補正經理事會審定之會員名冊（訴願卷第75頁）。被告另於同日以電子郵件通知旅館公會，以接獲反映稱111年3月1日召開之第16屆第7次臨時理事會有出席理事人數未過半情事，請旅館公會釐清該次理事會出席情形無誤後，再召開第16屆第2次會員大會（訴願卷第76頁）。其後，被告又以111年3月17日北市社團字第0000000000號函，向旅館公會告稱接獲民眾陳情業於3月14日召開之會員大會有「……公會用公費3,000元（或以紓困補助名義）換取寫委託書的選票，已嚴重違法……」、「召開會員大會之前……沒經過理事會人員半數以上通過，已屬違法，也沒有繳交會籍清冊給北市社會局……」等情，限期請旅館公會回復說明。（訴願卷第79頁）

④旅館公會針對前述民眾陳情之事，以111年3月22日北市旅理字第111000017號函答覆稱「新冠病毒嚴重衝擊旅館業者，發放紓困金是普世價值。」，另要求被告提供陳情民眾資料，聲稱將移請地檢署偵辦是否涉有誣告等語。（訴願卷第196頁）後再於111年5月12日以北市旅理字第111000027號函，補正第16屆第7次理事會所審定之會員名冊，及出席理事、監事簽到名冊。（訴願卷第198頁至第217頁）

⑻111年3月14日第16屆第2次會員大會：

①旅館公會於111年2月21日以北市旅理字第111000008號函（訴願卷第192頁）通知被告訂於111年3月14日召開第16屆第2次會員大會。被告嗣於111年3月11日發函及電子郵件，請旅館公會補正經理事會審定之會員名冊，並釐清111年3月1日召開之第16屆第7次臨時理事會出席理事人數是否過半後，再召開第16屆第2次會員大會等情，已如前述。

②旅館公會按原定日期，於111年3月14日舉行第16屆第2次會員大會，有會員167人出席並進行理、監事補選，嗣旅館公會於111年5月5日以北市旅理字第111000026號函檢送第16屆第2次會員大會會議紀錄予被告（此次會議紀錄僅記載補選理事、監事之各人得票數，見說明八、九，訴願卷第222頁至第226頁）；後再於111年5月12日以北市旅理字第111000027號函，第二次檢送第16屆第2次會員大會之會議紀錄，補充記載記載選出理事25人、監事7人、候補理事2人（見該次會議紀錄說明十，訴願卷第218頁至第221頁）。

⒉按「人民團體理事、監事及會員代表之選舉或罷免，應由理事會在召開會議15日前，審定會員（會員代表）之資格，造具名冊，載明姓名、聯絡電話及地址，提供會員閱覽。」、「人民團體理事、監事出缺時，應以候補理事、候補監事依次遞補，經遞補後，如理事、監事人數未達章程所定名額三分之二時，應補選足額。人民團體之理事長、常務理事或監事會召集人（常務監事）出缺時，應自出缺之日起1個月內補選之。但理事長所遺任期不足六個月者，得自出缺之日起1個月內，依章程規定或由常務理事互推1人代理之，其未設常務理事者，由理事互推1人代理之。」、「人民團體會員（會員代表）人數超過300人以上者，得劃分地區依會員（會員代表）人數比例選出出席會員代表大會之代表。前項分區選舉應訂定辦法，提經理事會通過後實施，並報主管機關備查。」，內政部依人民團體法第66條規定授權訂定之人民團體選舉罷免辦法第5條第1項、第17條、第24條分別定有明文。旅館公會章程（參訴願卷第266頁至第270頁）亦分別規定：第18條「本會對會員公司行號，應設置會籍簿（卡）於每年舉行會員大會前辦理會籍總校正，如發現會員有本章程第8條情事，經查明確實者，應由理事會通過後註銷其會籍，並分別報請主管機關及發證之目的事業主管機關備查。」、第37條「會員大會之職權如下：⑴選舉及罷免理、監事。……」、第44條第1項「本會會員大會分左列會議，均經理事會之決議，由理事長召集之。⑴定期會議：每年至少召開1次。

⑵臨時會議：除理事會認為必要，或經會員代表五分之一請求，或監事會函請召開集會時召集之。」、第48條「本會會員代表人數超過300人以上時，會員大會得就地域或類型之區分先期分開預備會，依其會員代表人數比例選出代表，再合開代表大會，行使會員大會之職權。依上開分開預備會者，其地區或類型之劃分及各地區類型應選出之會員代表名額，由理事會訂定報請主管機關核准後實施。」、第51條「理、監事不能親自出席理、監事會議時，不得委託他人代理。」、第52條「本會召開會員大會理事會或監事會，發出開會通知時，應檢附會議議程，并於會議後7日內將會議紀錄分送各會員并送主管機關核備。其他會議之決議如涉及會員權益者，應通知各該會員。」

⒊基於前開規定，旅館公會於110年7月20日第16屆第2次臨時監事會決議通過監事7人、候補監事1人總辭案後，監事出缺人數已超過章程所定名額（7人）三分之二，旅館公會應召開會員大會補選足額；而理事會則應在會員大會召開前，審定會員（會員代表）資格並造具名冊；如因會員人數眾多而欲採行分區代表者，理事會且須訂定包括地區劃分、劃分後各區會員代表名額等之選舉辦法並報請主管機關核准。查旅館公會為補選監事，先後曾於110年9月15日、11月30日、111年3月14日召開3次會員（代表）大會，其中前兩次均係由會員代表參加，旅館公會理事會自應於各該次會員（代表）大會前，審定會員代表資格並造具名冊，另訂定會員大會代表選舉辦法報請主管機關即被告備查或核准，惟旅館公會自110年8月11日第16屆第4次理事會起，歷次理事會會議紀錄固均記載通過會籍清查、會員代表選舉辦法等議案，然各該次理事會是否達法定開會人數、是否依法作成決議，履生爭議，經被告反覆函請補正、釐清未果，以致監事補選迄至被告作成原處分前均未完成，旅館公會監事懸缺長達9個月，期間監事會無法運作，旅館公會受到嚴重影響而有廢弛會務情事，自可認定。

⒋再按憲法第14條保障人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由。而人民雖有結社自由，但團體之運作，基於憲法第23條所揭示必要條件下，得由公權力依團體之性質及與公共利益關聯程度之差異，以法律加以管制。而理事會、監事會為大會閉會期間之實際執行單位，應定期召開；且理事、監事應親自出席理、監事會議，以集思廣益，並明責任，事關內部組織及事務運作，影響團體之健全發展。為協助人民團體自主發展之職權，並兼顧人民團體自主性與社會、民主發展等需要，主管機關得為排除人民團體自治功能失調之危害，並防止危害擴大而採取適當監督、管制手段。至於職員之撤免為主管機關對於人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事時，基於權責所為裁量處置的方法之一，其目的不在對過往違反公法秩序之行為予以處罰，要非行政罰性質，自不以人民團體或其理事會、理事長召開未果具有可歸責性為要件。審諸原告作為旅館公會理事長，依公會章程擔負綜理會務並對外代表旅館公會職務，其未能領導旅館公會理事會依法執行職務，且經被告多次指明監事補選應行作為，猶未能遵行辦理，甚且以其主觀法律見解，行文指摘被告及其承辦人員，被告認有撤免原告職務之必要，其裁量尚難認有何逾越權限或濫用權力之違法。

㈢原處分報請核准，經內政部准予備查，尚難認違法：

⒈被告因旅館公會第16屆選任職員間紛爭事件至無法正常運作，擬依商業團體法第67條予以行政處分前，依據該法第67條第3項規定，以111年5月2日北市社團字第0000000000號函報請上級主管機關內政部即輔助參加人核准，經輔助參加人以111年5月5日台內團字第0000000000號函「爰予備查」，有前開函文卷內可稽（本院卷一第243頁至第246頁、第213頁），因輔助參加人前述111年5月5日函用語係「備查」而非「核准」，原告因此指摘原處分之行政程序違法。

⒉按「（第1項）商業團體如有違背法令或章程、逾越權限、妨害公益情事或廢弛會務者，主管機關應為左列之處分：……四、撤免其理事、監事。……（第3項）下級主管機關為第1項第3款至第6款之處分時，應報經上級主管機關核准。」商業團體法第67條第1項、第3項分別定有明文。本件輔助參加人對被告擬撤免原告理事而報請核准，既以111年5月5日函「爰予備查」，其用語與前揭商業團體法第67條第3項規定未符，乃客觀事實，並滋原處分是否有程序瑕疵疑義。經查：

⑴被告擬撤免原告理事職務，經以上開111年5月2日函敘明事實，並審認「旨揭公會已核屬商業團體法第67條第1項『違背法令或章程，逾越權限、妨害公益情事或廢弛會務者』之情形……本局（即被告）選擇依商業團體法第67條第1項第3款（按應為第4款之誤載）撤免其理事、常務理事及理事長之職務……」，再「依商業團體法第67條第3項規定，報請大部核准。」，有該函可參，被告作成原處分前，已經遵循商業團體法第67條第3項規定之行政程序。

⑵本院依行政訴訟法第44條第1項規定，職權命內政部輔助參加本件訴訟。輔助參加人於本院審理時陳明111年5月5日函所載之「爰予備查」就是「核准」被告撤免處分的意思（參本院卷一第324頁、第325頁），並提出另案地方政府依商業團體法第67條第3項報請核准時，回復之函文以為佐證（本院卷一第331頁至第339頁）。審諸前述函文所涉個案，均為各地方政府擬依商業團體法第67條第1項第3款至第6款處分而報請核准者，而輔助參加人之答覆均為「爰予備查」，可認輔助參加人辦理商業團體法第67條第3項案件時，確有以「備查」回復之行政慣行。

⑶第按備查者，指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂，地方制度法第2條第5款有定義可考。至核准者，雖無明確法律定義，然一般理解係指行政機關對所申請案件加以審查後作成決定，使發生一定法律效果者，故備查與核准之差異，應在於報請「備查」或「核准」之處分，是否已經對外發生效力；以及應「備查」或「核准」機關之審查密度。查本件被告係先以111年5月2日函報請輔助參加人核准，經輔助參加人以111年5月5日函「爰予備查」後，始再於111年5月16日作成原處分撤免原告理事、常務理事暨理事長職務，則輔助參加人所備查者，並非已經完成法定效力之行政處分，毋寧僅為被告撤免原告理事、常務理事暨理事長職務之「草案」。另一方面，觀諸輔助參加人111年5月5日函所載「旨揭公會因第16屆選任職員間紛爭事件致公會迄今無法正常運作，既經貴局多次行政指導，並於110年10月28日撤銷公會選舉監事決議並限期改善之行政處分後仍廢弛會務，且該公會理事長無法克盡理事長之法定職務合法召開法定會議完成監事補選事宜，爰貴局本主管機關權責依商業團體法第67條第1項規定予以『撤免理事』處分，本部爰予備查。」等語（該函說明三），可認輔助參加人函復備查前，仍針對個案事實、法律要件及被告法定權責等進行審酌，尚非單純知悉之回復，故輔助參加人對被告「報請核准」之案件，函復「爰予備查」，用語雖非精確且滋疑義而應予避免，然本院認為輔助參加人既經實體審查（縱使僅為寬鬆審查）後以「備查」表示同意（或准許），被告原處分之作成已經遵循商業團體法第67條第3項之法定程序，輔助參加人函復備查之瑕疵仍未致使原處分違法。

八、綜上所述，本院經核原處分尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。