臺北高等行政法院判決

高等行政訴訟庭第二庭

111年度訴字第1577號

114年12月29日辯論終結

原告

黃春裕

訴訟代理人

蕭萬龍律師

複代理人

李庚道律師

被告

桃園市政府

代表人

張善政

訴訟代理人

黃家豪

被告

桃園市政府地政局

代表人

蔡金鐘

共同訴訟代理人

陳士綱律師

共同訴訟代理人

陳德弘律師

共同訴訟代理人

最上一人之

複代理人

王相傑律師

複代理人

次一人之

複代理人

潘邑鳳律師

上列當事人間有關補償事務事件，原告不服內政部中華民國111年10月25日台內訴字第1110048249號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠被告桃園市政府為辦理「桃園科技工業園區第二期開發計畫 案」用地取得，由被告桃園市政府地政局(下稱桃園市地政局)依土地徵收條例第11條第1項規定，於民國106年間與原告就共有坐落○○市○○區○○○段白沙屯小段(下同)58-4等土地簽訂協議價購契約書(下稱系爭協議價購契約，見原處分卷第1至5頁)，系爭協議價購契約第7條約定協議價購土地上有地上物者，另依據104年10月召開協議價購說明會當時之法令調查計算，並依核定後之查估清冊金額予以補償。嗣原告對協議價購土地其中31-1、31-4、43-1、43-3、49、58-4、58-7地號等7筆土地上之農林作物補償費核發對象提出異議，經被告桃園市地政局於107年1月17日召開「桃園科技工業園區第二期開發案農林作物補償費確認核發對象協調會」，決議略以：關於31-1、31-4、43-1、43-3、49、58-4、58-7、58-14地號等8筆土地，因土地所有權人與農林作物耕作人有爭執，對農林作物補償費之核發對象尚有疑義，暫緩發放(見原處分卷第26至28頁)。復於108年12月6日召開「為桃園科技工業園區第二期開發案農林作物價購費用領取對象釐清會議」，決議略以：31-1、31-4、43-1、43-3、49、58-2、58-4、58-7地號等8筆土地之農林作物協議價購價款由土地所有權人領取，惟若權利關係人間已達成領取對象之協議者，依其協議內容辦理(見原處分卷第29至30頁)。其後以108年12月16日桃地價字第0000000000號函文通知原告等土地所有權人有關協議價購補償費第7階段發放作業(見本院卷㈠第276至280頁)，原告於108年12月24日發文被告桃園市地政局提出異議(見本院卷㈠第282至284頁)，被告桃園市地政局以109年1月17日桃地價字第0000000000號函文說明表示：「四、…本案即參依領取辦法第9條第1項第3款『未能查明實際使用人或耕作人者』，該價款將由土地所有權人領取。…」(見本院卷㈠第286至288頁)，就原告部分於109年12月4日及21日發放完畢(見本院卷㈠第567頁)。

㈡原告委託訴外人萬峯法律事務所於111年7月27日發函向被告桃園市政府及地政局請求作成核發補償費之書面行政處分，主張依臺灣桃園地方法院(下稱桃園地院)107年度訴字第2094號、臺灣高等法院109年度上易字第1019號民事確定判決理由(見本院卷㈠第73至105頁)，原告為58-7地號土地上黑板樹之所有人及實際耕作人，被告桃園市政府未將該地號土地之農林作物補償費全部發放予原告，反逕發放部分補償費予部分土地共有人；另58-4地號土地已確認原告為農林作物黑板樹及美人樹之所有權人及實際耕作人，亦應將該地號土地上農林作物補償費發放予原告等語(見本院卷㈠第63至71頁)，經被告桃園市政府委託訴外人禾和國際法律事務所以存證信函檢送111年8月11日律師函復萬峯法律事務所略以：仍請原告依限取回未領取之58-7地號土地上農林作物補償費，否則將逕予提存；另58-4地號土地部分，被告桃園市地政局已依密植林法及實際查估法先行查估，請原告至該局協商等語，該函副知原告(下稱111年8月11日律師函，見原處分卷第79至81頁)。原告不服，認為被告桃園市政府對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，向內政部提起訴願(見原處分卷第82至91頁)，經內政部111年10月25日台內訴字第0000000000號訴願決定書，以本件有關58-4、58-7地號土地上農林作物協議價購之補償金額及後續領取補償費之對象及程序，核屬協議價購契約範疇，非屬訴願救濟範圍內之事項，且非依法申請案件，訴願不合法而決定不受理(見原處分卷第99至102頁)，原告提起本件訴訟。

二、原告主張下列等語，並表示㈠依土地徵收條例第19、20條，及土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法（下稱領取辦法）第9條第1項規定，先位聲明請求判決：1、訴願決定撤銷。2、被告桃園市政府對於原告111年7月27日的申請，應就○○市○○區○○○段白沙屯小段58-7地號土地上之「黑板樹」農作改良物作成補償原告新臺幣（下同）3,292,329元；就○○市○○區○○○段白沙屯小段58-4地號土地上之「黑板樹、美人樹」農作改良物作成補償原告882,765元之行政處分。㈡依原告與桃園市地政局簽訂之協議價購契約第7條規定(見本院卷㈠第180至182頁)，備位聲明請求判決：被告桃園市政府地政局應給付原告4,175,094元及自112年2月15日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息(見本院卷㈡第233至234頁)。

㈠先位聲明部分：農林作物補償屬行政處分，得提起課予義務訴訟

1.觀諸原告與被告桃園市地政局於106年間所簽立系爭協議價購契約第7條，雙方就土地價購達成合意，對於土地上農林作物，並未就其種類、數量及價金等一般買賣契約之必要內容具體約定，僅約定另依相關法令調查、查估並核定補償金額，農林作物顯非屬協議價購契約之買賣標的，須由主管機關依職權另行辦理補償，該核定行為係行政機關就公法上具體事件所為，並對外直接發生法律效果，屬行政程序法第92條第1項所稱行政處分，原告對該補償處分不服，既已循序提出異議及訴願而未獲救濟，得依行政訴訟法第5條規定，提起課予義務訴訟，請求被告桃園市政府作成給付補償之授益處分。

2.依領取辦法第9條第1項及土地徵收條例第26條第1項規定，於未訂有耕地三七五租約之情形，農作改良物補償費應由實際使用人或耕作人領取，僅於無法查明實際使用人或耕作人，且經公告期滿無人異議時，始得由土地所有權人具結領取。原告及部分土地共有人均曾就補償費受領權人提出異議，且長期未能協議成立，依法應將有爭議之農作物補償費留存保管專戶，而非逕行發放予土地所有權人，被告桃園市政府未循此程序，已屬違法。

3.桃園地院107年度訴字第2094號民事判決，已明確認定原告為58-7地號土地上黑板樹之所有權人及實際耕作人，依法即為該農作改良物補償費受領權人，該民事判決並以被告桃園市政府作成行政處分，將部分補償費發放予土地共有人，該行政處分於未撤銷或廢止前，其等受領不構成不當得利為由，駁回原告返還之請求，為維護自身權益，僅能回歸行政程序，請求被告桃園市政府更正補償對象並重新作成處分。為避免計算過於繁複，原告就58-7地號土地部分，僅請求之前誤發予黃徐三妹等土地共有人之農作改良物補償費金額即3,292,329元(見本院卷㈠第448至452頁)；就58-4地號土地而言，前經被告桃園市地政局於108年10月21日第三次委外複估調查，確認原告為該地號土地上黑板樹及美人樹之所有權人及實際耕作人，並查估補償金額為882,765元(見本院卷㈠第338至339頁)。依桃園市興辦公共工程地上物拆遷補償自治條例第1條及第2條規定，本件農作改良物補償費發放之主管機關為桃園市政府，然被告桃園市政府迄未依原告111年7月27日申請，作成將58-4、58-7地號土地農林作物補償費發放予原告之行政處分，已構成不作為，原告依土地徵收條例第19、20條，領取辦法第9條第1項規定(見本院卷㈡第243頁)，提起本件先位之課予義務訴訟。

㈡備位聲明部分：系爭協議價購契約屬行政契約

1.縱認58-4、58-7地號土地上之黑板樹、美人樹等農林作物已屬系爭協議價購契約之標的，該協議價購係為達成公共開發目的替代徵收處分，性質上仍屬行政契約。原告得依系爭協議價購契約第7條約定、行政訴訟法第8條規定，訴請被告桃園市地政局依約給付查估上開農林作物之價金合計4,175,094元（計算式：3,292,329元＋882,765元）。

2.系爭協議價購契約第11條後段雖約定：「倘因本契約涉訟時，甲乙雙方均同意由台灣桃園地方法院為第一審管轄法院。」然參照最高行政法院108年度上字第1060號行政判決見解，系爭協議價購契約既屬行政契約，自不因內含無效之合意管轄約款而影響其定性。

三、被告則以下列等語置辯，並聲明：原告之訴駁回。

㈠先位聲明部分：原告不具請求作成行政處分之公法上請求權1.協議價購契約性質，雖為土地徵收之先行程序，惟徵收機關和土地所有人進行協議過程中，未行使公權力取得土地，屬私法買賣，所生爭議應由普通法院行使審判權，且雙方於系爭協議價購契約上載明桃園地方法院為第一審管轄法院，足認兩造間以私人之地位締約，原告逕向鈞院提起訴訟，於法未合，應由普通法院行使審判權。

2.原告如對於被告桃園市地政局就58-4、58-7地號土地上農作改良物協議價購款數額有爭執，僅得基於系爭協議價購契約之當事人地位，與被告桃園市地政局進行協議，並不因此取得請求行政機關作成「給付協議價購價款」行政處分之公法上請求權。被告桃園市政府非系爭協議價購契約之當事人，原告無從依該契約對其為任何主張，亦無請求其與原告進行協議價購或發動協議價購程序之權利。被告桃園市地政局111年8月11日律師函僅屬程序性通知，性質上並非行政處分，係就辦理58-4地號土地農作改良物查估事宜，通知原告儘速進行協議，並說明土地徵收條例第11條及系爭協議價購契約第7條相關規定，內容屬事實敘述與法令說明，並未對外直接發生法律效果，原告將其誤認為行政處分，顯屬無據。

3.協議價購係以契約方式取得土地，與由行政機關單方作成具補償性質之徵收處分，於法律性質上截然不同，自無土地徵收條例第19條、第20條等規定適用。協議價購在程序、方式及給付時點均與徵收有顯著不同，協議價購係以雙方合意締約，須由土地所有權人辦理所有權移轉登記後，始生土地取得之效果；徵收則於徵收公告期滿時，依法律規定直接發生效力。徵收程序須依土地徵收條例第13條規定擬具徵收計畫、報請核准，協議價購則無此等法定程序。又土地徵收條例第20條第1項規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。但依第二十二條第五項規定發給應補償價額之差額者，不在此限。」即徵收補償費須於公告期滿後15日內發給；然系爭協議價購契約第4條明定協議價購金額於完成所有權移轉登記後2個月內全部一次給付。二者於給付方式與時程上，顯有重大差異，本件既依土地徵收條例第11條所定協議價購程序辦理，無須再行適用徵收程序及相關補償規定，本件未對系爭農作物為徵收處分，原告先位聲明主張徵收補償等語，自屬無據。

㈡備位聲明部分：農作改良物已屬契約標的且補償對象為土地共有人

1.系爭協議價購契約第7條已就地上物補償費之查估方式及補償對象明確約定，原告親自簽署契約並實際領取部分補償費，足認農作改良物確屬系爭協議價購契約標的。於補償費發放當時，因原告及土地共有人提起異議，被告桃園市地政局於107年1月17日及108年12月6日對58-4、58-7地號土地之農林作物協議價款領取對象召開釐清會議，原告均有參加，惟未能證明其為農作物之實際耕作人。58-4、58-7地號土地為包含原告在內等多人共有，因各共有人間無法協議由原告領取之情況下，系爭土地改良物均為黑板樹、果樹等附著於土地上尚未分離之物，依民法第66條規定，屬土地之成分，而為土地所有權人所有，被告依各共有人之持份核算補償費，核發與土地之各共有人，與民法規定相符，自屬有據。

2.協議價購性質上與一般私法上之買賣無異，於相對人受領遲延時，需用土地機關自得將協議價購金額辦理清償提存。原告迄今遲未領取補償費，被告既辦理清償提存，即已履行買賣契約之義務，原告向被告桃園市地政局請求給付補償費，應屬無據。此外，據其他土地共有人於桃園地院107年度訴字第2094號民事案件中主張，原告並無合法權源使用系爭土地，遍查該案卷證資料，亦未見原告就其使用權源提出任何證明文件，原告既非合法使用人，自不得依系爭協議價購契約第7條規定，請求被告給付農作改良物價款，其備位聲明亦屬無理由。

四、本院之判斷：

㈠原告先位聲明對被告桃園市政府請求核定徵收補償費部分1.按土地徵收條例第5條第1項規定：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：一、土地改良物所有權人要求取回，並自公告期滿之日起十五日內自行遷移。二、墳墓及其他紀念物必須遷移。三、建築改良物依法令規定不得建造。四、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。五、其他法律另有規定。」而徵收土地改良物，係由中央主管機關即內政部核准，相關徵收程序係先由需用土地人擬具徵收計畫書並附具土地改良物清冊等資料，送由內政部核准並副知該管直轄市或縣市主管機關。直轄市或縣市主管機關接到通知核准徵收案時，應即為公告(參土地徵收條例第14、13、17、18條)。對於徵收之土地改良物，同條例第19條並規定；「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣市主管機關轉發之。」可知對於徵收土地改良物之核定發給補償費，以該土地改良物業經核准徵收為前提。

2.被告桃園市政府為辦理「桃園科技工業園區第二期開發計畫案」用地取得，依土地徵收條例第11條第1項規定，由被告桃園市地政局於申請徵收前，先行與土地所有權人進行協議價購程序，並於106年間與原告簽訂系爭協議價購契約，有該契約在卷可稽(見本院卷㈠第180至185頁)。依系爭協議價購契約書第一條：「為辦理『桃園科技工業園區第二期開發計畫案』需要，雙方同意依土地徵收條例規定之協議價購方式辦理所有權移轉，並以本契約規範雙方權利義務。」第二條：「甲方（指被告桃園市地政局）願以協議價購之方式取得乙方（即原告）所有後開標示記載之不動產所有權，乙方亦同意並無異議。」第三條：「本件土地標示：詳如附表(上述記載事項如有未詳盡者，依地政機關登記謄本所記載為準)。」第四條：「本件土地之協議價購金額經雙方議定以市價予以價購，總金額新台幣28,474,824元整(含獎勵金每平方公尺500元)，並於完成所有權移轉登記後2個月內全部一次給付(含本約第七條之補償費)。」第七條：「倘本價購土地上有地上物，另依據104年10月召開協議價購說明會當時之法令『桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例』及『桃園縣辦理徵收土地農林作物補償、水產養殖、畜禽遷移費查估基準』等規定調查計算，並依核定後之查估清冊金額予以補償。」等語(見本院卷㈠第180至185頁)。綜上，系爭協議價購契約就價購土地之標的範圍及其價購總金額已為具體明確之約定，並約定於完成移轉登記後一次給付，另於契約第七條約定倘本價購土地上有地上物時，另依104年10月協議價購說明會當時之桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例及桃園縣辦理徵收土地農林作物補償、水產養殖、畜禽遷移費查估基準規定調查計算，並依核定之查估清冊金額予以補償。核其文字雖載以核定補償，性質上應為價購需用土地後，繼對土地上之土地改良物予以價購之約定。本件未見主管機關對系爭農作物作成徵收決定，而徵收土地改良物之補償費核給，復以徵收決定存在為前提，無徵收即無徵收補償，則原告依土地徵收條例第19、20條等規定，執前詞請求被告桃園市政府作成核定補償如先位聲明所示金額之行政處分，依上開規定及說明，乃於法無據，應予駁回。

㈡原告備位聲明對被告桃園市地政局請求給付協議價購價金部分

1.按契約之成立，無論其為私法契約或行政契約，均以雙方當事人就契約之重要內容達成意思表示合致為其本質要件，此為民法第153條第1項所揭示之基本原則，於行政契約亦有準用。所謂契約之重要內容，係指構成契約法律關係所不可或缺之必要之點，例如給付標的、給付內容及價金或對價等事項。倘當事人僅就程序、原則或未來處理方式為概括性約定，而未就上述必要之點形成具體合意，則尚難認該部分已成立可得據以請求履行之契約義務。查系爭協議價購契約之價購標的係土地，並非土地改良物，僅於契約第7條表明如價購之土地上有地上物時仍予價購之約定。原告與被告桃園市地政局對土地上之土地改良物的具體數量及金額必須意思表示一致，始能認為此部分已成立協議價購契約。

2.原告依系爭協議價購契約提起本件訴訟，並於備位聲明主張被告桃園市地政局應依該契約第7條約定，給付其農林作物補償費合計4,175,094元及法定利息等語；然細繹系爭協議價購契約第7條內容，約定於價購土地上如有地上物時，應依協議價購說明會當時適用之相關法令進行調查、查估，並以核定後之查估清冊金額作為補償基準，僅係土地改良物之如何查估、計算金額為原則性約定，兩造並未於締約當時即合意確定具體之標的範圍、金額，未形成明確一致之意思表示。關於土地上農林作物之處理，尚須待被告桃園市地政局依契約所定程序，踐行調查、查估及清冊核定等作業後，始能具體化其內容與結果，此前兩造間就農林作物之標的及金額，顯尚未達成一般契約成立所要求之明確合意，自難認該部分已成立足以請求給付特定金額之契約義務，原告依系爭協議價購契約第7條之概括性、程序性約定，請求被告給付農林作物補償費4,175,094元等語，無異以單方計算或主張取代雙方合意，顯與契約自治及意思表示合致之基本原則不符，自難採認。其執前詞，主張依系爭協議價購契約第7條規定，請求被告桃園市地政局給付如備位聲明所示之金額及其利息，亦屬無據。

3.退步言，本件協議價購土地因有地上物存在，被告桃園市地政局乃依系爭協議價購契約第7條約定，先行查核確認土地上農林作物之種類及現況，並據以編製查估清冊核發補償費，此有105年1月58-4地號農林作物調查表、106年7月58-4地號農林作物調查表、105年1月58-7地號農林作物調查表、黃春發等25人公同共有農林作物補償費明細表在卷可稽(見本院卷㈡第7至91頁)，且原告實際已受領部分其持有土地及其他土地共有人同意領取相當數額，其餘爭議金額依法提存等情(參見本院卷㈠第353至355頁、卷㈡第357至359頁)，有桃園市業戶具領補償費聯單(見原處分卷第10至25頁)、系爭58-4土地農林作物第一次查估之補償清冊、系爭58-7土地農林作物之補償清冊、系爭58-7土地農林作物改良物中部分共有人同意由原告領取補償費之協議書、系爭58-4土地農林作物第二次查估之補償清冊、系爭58-4土地農林作物改良物中部分共有人同意由原告領取補償費之協議書、臺灣桃園地方法院110年存字第319號提存書(見本院卷㈠第360至428頁)，以及原告兄黃宇順補償金之提存書與尚未領取清冊等在卷可稽(見本院卷㈡第141至147頁)。是被告桃園市地政局依系爭協議價購契約第7條約定，完成地上農林作物之調查及查估程序，並就權利歸屬明確部分核實發放補償費，至於其餘權利人仍有爭執之款項也以提存替代給付，並無債務不履行之情事。

4.原告固舉桃園地院107年度訴字第2097號、臺灣高等法院109年度上易字第1019號民事確定判決理由(見本院卷㈠第73至105頁)，主張其為58-4、58-7地號土地上黑板樹、美人樹之實際耕作人等情；惟系爭58-4及58-7地號土地係原告與他人共有，原告就58-4地號土地原應有部分為2,502分之112，58-7地號土地原應有部分為2,502分之96，兩造均不爭執(見本院卷㈠第338、351頁)，並有被告提出協議價購當時58-4及58-7土地之異動索引影本在卷可稽(見本院卷㈡第399至512頁)，原告對土地之使用，並未取得其他共有人之同意或基於其他合法權源而占有使用土地，有桃園地院107年度訴字第2097號及臺灣高等法院109年度上易字第1019號民事確定判決理由在卷可稽，原告援引前揭桃園地院及臺灣高等法院民事判決理由，主張其為實際耕作人，惟該判決之效力，原則上僅及於該事件之當事人及該特定法律關係，除法律另有明文規定外，並不當然對第三人或不同法律關係發生拘束力，亦難認已就本件農林作物給付之具體數額，形成兩造間意思表示之合致。

5.被告桃園市地政局於107年1月17日及108年12月6日召開補償費領取對象釐清會議，邀集原告及相關權利關係人到場說明，上開二次會議原告均親自出席，惟據107年1月17日會議紀錄中，土地共有人黃劉騰發言：「這些今日所提爭議土地都是持分的，地上農作物每人都說是自己種的，那要如何區分及證明，市府應依相關規定辦理。」等語(見原處分卷第28頁)，以及108年12月6日會議決議內容：「本案系爭土地經與會權利關係人確認，有關觀音區白沙屯段白沙屯小段31-1、31-4、43-1、43-3、49、58-2、58-4、58-7等8筆地號土地之農林作物，因有權利關係人於現場提出及以切結書方式提出異議致使未能查明實際使用人或耕作人，是本案參依上開領取辦法規定，該農林作物協議價購價款由土地所有權人領取。惟若權利關係人間已達成領取對象之協議者(需檢附協議書資料)，前述價款之發放依其協議內容辦理。」等語(見原處分卷第30頁)，可知當時原告於會議中未能提出足資證明其為58-4及58-7地號土地上農林作物實際使用人或耕作人之相關證據，復未能與其他土地共有人就補償費之領取對象達成協議等情，有被告地政局107年2月1日桃地價字第0000000000號函檢附107年1月17日桃園科技工業園區第二期開發案農林作物補償費確認核發對象協調會會議紀錄、被告地政局108年12月12日桃地價字第0000000000號函檢附108年12月6日為桃園科技工業園區第二期開發案農林作物價購費用領取對象釐清會議紀錄在卷可稽(見原處分卷第26至30頁、本院卷㈡第109至114、381至397頁)。而原告所主張4,175,094元，就58-4地號土地部分是第三次查估金額882,765元，係原告對既有調查結果表示疑義，經協調後所為重新查估，有原告提出桃園市議員林政賢服務處108年9月12日函文、會勘紀錄、被告桃園市地政局108年9月20日桃地價字第0000000000號函文、縱橫測量有限公司108年9月18日函文及農林作物調查表、桃園市政府地政局108年10月21日桃地價字第0000000000號函暨所附58-4地號土地農林作物調查表在卷可稽(見本院卷㈠第290至304、342至348頁)，並非被告桃園市地政局對原告主張之給付金額為承認或同意；另原告就58-7地號土地農林作物補償費請求查估金額3,292,329元部分(見本院卷㈠第339頁)，由上108年12月6日會議決議可知，因部分土地共有人切結表明受領意願，由被告桃園市地政局依各共有人之持分比例，將其等應得之補償費發放完畢，其餘因原告與其他土地共有人間對於補償費受領對象及分配方式存有爭議之款項，於無法達成合意之前提下，被告桃園市地政局為避免重複給付或影響權利關係人之權益，依法辦理清償提存，以履行其給付義務。

6.綜上，兩造既未就系爭協議價購契約中關於農林作物之具體數量及金額達成合意，難認原告得逕依該契約第7條請求被告桃園市地政局給付其所主張之4,175,094元。原告備位聲明請求被告桃園市地政局給付上開金額及其利息，於法無據。

五、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。原告先位聲明請求撤銷訴願決定及被告桃園市政府應作成補償原告之行政處分，備位聲明訴請判決被告桃園市地政局給付如備位聲明所示金額及其法定遲延利息，均無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。