臺北高等行政法院判決

高等行政訴訟庭第二庭

112年度交上字第157號

上訴人

張博智

被上訴人

桃園市政府交通事件裁決處

代表人

林文閔（處長）

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於(改制前)中華民國112年3月17日臺灣桃園地方法院111年度交字第542號行政訴訟判決提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、程序事項：被上訴人代表人原為張丞邦，於訴訟進行中變更為林文閔，茲由其具狀聲明承受訴訟（地院卷第135頁），核無不合，應予准許。

二、訴外人劉智柔於民國111年9月13日5時15分許，駕駛上訴人所有之車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），行經桃園市桃園區復興路366號時，因劉智柔有「拒絕接受酒精濃度測試之檢定」之違規行為，致上訴人有「汽機車駕駛人有第35條第4項第2款之情形」，桃園市政府警察局大園分局（下稱舉發機關）員警掌電字第D1PD80326號舉發違反道路交通管理事件通知單對劉智柔當場舉發拒絕酒測，並以掌電字第D1PD80326號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱系爭舉發單）對上訴人舉發。嗣被上訴人於111年10月17日依行為時即裁處時（112年5月3日修正前）之道路交通管理處罰條例（下稱道交管理處罰條例）第35條第9項規定，以111年10月17日以桃交裁罰字第58-D1PD80326號裁決書（下稱原處分）裁處上訴人吊扣汽車牌照24個月。上訴人不服，提起本件行政訴訟，嗣經臺灣桃園地方法院（下稱原審）111年度交字第542號判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯理由及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。

四、上訴意旨略以：㈠依原審勘驗員警值勤密錄器之勘驗筆錄，全文未見提及警員針對拒測可能導致將依道交管理處罰條例第35條第9項對上訴人科處吊扣牌照2年處分之法律效果進行告知，原判決認警方已經充分善盡告知義務，而使上訴人等在明瞭法律效果下決定拒測，顯與事實不符，並有卷證矛盾之違法。㈡本案值勤員警既未於事前充分善盡告知義務，顯仍牴觸主管機關於所頒布「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」第19條之2第5項：「汽車駕駛人拒絕配合實施本條例第35條第1項第1款檢測者，應依下列規定處理：

一、告知拒絕檢測之法律效果：㈠拒絕接受酒精濃度測試檢定者，處新臺幣18萬元罰鍰，吊銷駕駛執照及吊扣該車輛牌照2年；肇事致人重傷或死亡者，並得沒入車輛。…二、依本條例第35條第4項或第5項製單舉發」之程序規範。原判決認員警無程序違法，顯與事實有違，且牴觸正當法律程序及釋字第699號解釋理由書闡述之意旨。㈢就規範層面而言，若對道交管理處罰條例第35條第1項、第7項及第9項等規定進行體系解釋，顯難認為道交管理處罰條例第35條第9項可執為對車輛駕駛人之裁罰依據：比較道交管理處罰條例第35條第7項及第9項之法條結構，明顯可見其規範對象有所不同，且本法既有第7項該針對汽車所有人所設之處罰規定，依體系解釋之當然結果，第9項自難認為可執為對汽車所有人之裁罰依據，且依該規定所採規範文字並難認為蘊有採取併罰原則之當然意涵；又若認為可以道交管理處罰條例第35條第9項規定對汽車所有人裁罰，道交管理處罰條例第35條第7項顯然將淪具文，畢竟該第9項規定本未針對受處罰者之可歸責性加予限定，縱如原判決所主張，認該條並未排除行政罰法第7條一般性規定之適用，而以受處罰者有故意或過失為限，然道交管理處罰條例第35條第7項法文所謂「明知」應指直接故意而言，本亦屬於主觀歸責要素，且顯係較行政罰法一般規定更為嚴謹、高度之歸責要求，為何透過原判決之解釋方法，即使汽車所有人之歸責要求降低至僅需故意或過失之程度？甚至還依道交管理處罰條例第85條第1項規定，課以汽車所有人義務，使必須舉證證明自己對於「不知」或「無法認定其係明知」一事並無故意或過失，始能不罰？顯然原判決之解釋方法，難以為受規範者所得預見，而牴觸法律明確性之原則，且不當放大裁罰之規範要件，殊屬不當。

㈣原判決雖援引臺灣高等法院暨所屬法院98年法律座談會刑事類第21號提案決議為其上開立論之依據，惟該座談會決議所探討之規範，係道交管理處罰條例第43條第1項與同條第4項規定間之適用關係，與本案之處罰依據並不相同，二者之解釋方法可否逕行比附援引，非無疑。又觀該座談會所探討之規範，即道交管理處罰條例第43條規定，並未如道交管理處罰條例第35條第7項、第9項一般以「汽機車所有人」與「汽機車駕駛人」為規範對象而分別設定處罰明文，此即二者之重大不同。司法實務於此規範體系之前提基礎上，認為道交管理處罰條例第43條第4項有採取併罰原則之解釋論，於道交管理處罰條例第35條之規定上，自難認為得當然適用。再者，依該座談會最終採取之丙說，尚引述前開條文之立法過程，而謂：「原草案為『汽車所有人，明知汽車駕駛人有第1項第1款、第2款及第3項之行為，而不予禁止駕駛者，並吊扣該汽車牌照3個月；經受吊扣牌照之汽車再次提供為違反第1項第1款或第3項行為者，沒入該汽車；前項規定，推定汽車所有人為明知』。惟因主管機關交通部認要如何推定汽車所有人為『明知』，在執行實務上有困難，而建議修改為現行條文，此有立法院第五屆第六會期交通委員會第6次全體委員會記錄可參」，而最終立法者亦未明定汽車所有人是否應對違規情事有「明知」之可歸責事由，此有該條規定可參。此與本案所關處罰條文中，道交管理處罰條例第35條第7項係明白規定以汽車所有人「明知而不禁止其駕駛」作為裁罰要件，顯有不同，則立法者對於該二違規態樣是否併罰、如何併罰既有明顯不同的立法裁量決定，自殊難將對前者之解釋方法比附於後者之法律適用之中。原判決未遑查明臺灣高等法院暨所屬法院98年法律座談會刑事類提案第21號所探討規範與本案應適用條文之體系設計之差異，亦未充分了解前開座談會決議之立論背景與理由組成，竟將該座談會決議引為其解釋方法之論據，顯非妥適。㈤綜上所述，應認道交管理處罰條例第35條第9項規定應以該汽機車係駕駛人所有作為其適用前提，否則道交管理處罰條例第35條第7項規定將形同具文，殊非立法本意。因認原判決採取相反判斷而支持被上訴人以該條文逕對非駕駛人的上訴人裁罰，有適用法則不當之違法等語。

五、本院得判斷之理由

㈠、按112年8月15日修正施行前(下稱修正前)行政訴訟法第259條第1款規定：「經廢棄原判決而有下列各款情形之一者，最高行政法院應就該事件自為判決：一、因基於確定之事實或依法得斟酌之事實，不適用法規或適用不當廢棄原判決，而事件已可依該事實為裁判者。」第237條之9第2項規定：「交通裁決事件之上訴，準用……第236條之2第1項至第3項……規定。」第236條之2第3項規定：「簡易訴訟程序之上訴，除第241條之1規定外，準用第3編規定。」準此，行政訴訟法第259條第1款規定，於交通裁決事件之上訴，亦準用之（行政訴訟法施行法第22條第3項、第2項一併參照）。

㈡、按行為時即裁處時道交管理處罰條例第35條第1項、第4項第2款、第7項及第9項規定：「（第1項）汽機車駕駛人，駕駛汽機車經測試檢定有下列情形之一，機車駕駛人處新臺幣1萬5,000元以上9萬元以下罰鍰， 汽車駕駛人處新臺幣3萬元以上12萬元以下罰鍰，並均當場移置保管該汽機車及吊扣其駕駛執照1年至2年；附載未滿12歲兒童或因而肇事致人受傷者，並吊扣其駕駛執照2年至4年；致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領：一、酒精濃度超過規定標準。

二、吸食毒品、迷幻藥、麻醉藥品或其相類似之管制藥品。……（第4項）汽機車駕駛人有下列各款情形之一者，處新臺幣18萬元罰鍰，並當場移置保管該汽機車、吊銷其駕駛執照及施以道路交通安全講習；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領：……二、拒絕接受第1項測試之檢定。……（第7項）汽機車所有人，明知汽機車駕駛人有第1項各款情形，而不予禁止駕駛者，依第1項規定之罰鍰處罰，並吊扣該汽機車牌照2年。……（第9項）汽機車駕駛人有第1項、第3項至第5項之情形之一，吊扣該汽機車牌照2年；因而肇事致人重傷或死亡，得依行政罰法第7條、第21條、第22條、第23條規定沒入該車輛」第85條第3項、第4項規定：「（第3項）本條例規定沒入之物，不問屬於受處罰人與否，沒入之。（第4項）依本條例規定逕行舉發或同時併處罰其他人之案件，推定受逕行舉發人或該其他人有過失。」嗣道交管理處罰條例於112年5月3日修正，第35條第9項修正為：「汽機車駕駛人有第1項、第3項至第5項之情形之一，吊扣該汽機車牌照2年，並於移置保管該汽機車時，扣繳其牌照；因而肇事致人重傷或死亡，得沒入該車輛。」第85條原第3項刪除，原第4項移列為第3項。

㈢、經查，本件訴外人劉智柔於上開時、地，駕駛上訴人所有之系爭車輛，因劉智柔有拒絕接受酒精濃度測試之檢定之違規行為，致有道交管理處罰條例第35條第4項第2款之情形，舉發機關員警先以舉發違反道路交通管理事件通知單對劉智柔當場舉發拒絕酒測，並以系爭舉發單對上訴人舉發等情，為原審所認定之事實，核與卷內證據相符，自得採為本件裁判的基礎。

㈣、原處分以訴外人劉智柔拒絕接受酒精濃度測試之檢定為由，吊扣系爭車輛車牌2年（正確適用法條應為裁處時道交管理處罰條例第35條第9項前段、第35條第4項第2款【下稱系爭規定】；原處分就此有誤載部分，經本院更正，詳後述）；原判決以前系爭規定為同時處罰「汽車駕駛人」及「汽車所有人」之行政罰，屬於裁處時道交管理處罰條例第85條第4項後段之案件。因之，汽車駕駛人與汽車所有人雖非同一，惟汽車駕駛人就拒絕接受酒精濃度測試之檢定既具有主觀責任，即可推定汽車所有人就該拒絕接受酒精濃度測試之檢定違章亦有「過失」以上之責任(汽車所有人同樣要負有管理系爭車輛不得違反道交管理處罰條例第35條第1項之注意義務)，得逕援引系爭規定吊扣汽車牌照，從而維持原處分等語。原判決上開論述，於法有違，為本院所不採。論述如下：

1.行政罰之裁罰，乃對人民自由或權利之限制，依憲法第23條法律保留原則，應以行為時法律或依地方制度法規定得為裁罰之自治條例有明文者為限。且法有處罰之明文，始可使行為人對行為之責任有所認識，進而可要求行為人對其行為負擔其在法律上應負之責任。

2.系爭吊扣車牌2年之規定，限制車輛所有人就其所有車輛之使用權限，係對車輛所有人之「不利處分」無疑。如具有裁罰性，屬於行政罰，有行政罰法第7條第1項之適用；如不具裁罰性，乃為管制處分，目的在使該車輛一定期間無法再繼續供違規使用，即不以所吊扣之車輛牌照為違規行為人所有者為限，也不論車輛牌照所有人之責任條件。本件就系爭規定適用之正確，繫於該等處分之定性無誤。

3.徵諸行政罰法第21條：「沒入之物，除本法或其他法律另有規定者外，以屬於受處罰者所有為限。」第22條第1項：「不屬於受處罰者所有之物，因所有人之故意或重大過失，致使該物成為違反行政法上義務行為之工具者，仍得裁處沒入。」規定可知，主管機關對違反行政法義務者，對供作違反行政法上義務之物為沒入（或限制所有權能）處分，原則上限於該物為行為人所有，如果該物為第三人所有，基於憲法第15條保障人民財產權，除法律另有規定外，不能僅因物成為他人違反行政法義務之工具，即予以剝奪所有權（沒收），或限制所有權（吊扣牌照，限制車輛行駛），而必須因其故意或重大過失之可責行為，致使該物成為第三人違反行政法上義務之工具，始得加以沒入（或限制使用權限）。法律之另有規定，或對可責行為規定較輕之責任條件(例如一般過失即具備責任條件)，或甚至不以具備責任條件為要件，通常法律會明文規定「不問屬於行為人所有與否均予沒收」；如修正前道交管理處罰條例第85條第3項（現已刪除）。在後者情形，本於憲法第15條保障人民財產權及第23條限制人民權利之比例原則規定，必須有特殊情形，例如該物具有對他人造成危險，或易於成為違反行政法上義務工具之性質，法律始得為如此之規定。至於何種特殊情形，可謂基於比例原則而得剝奪（或限制）第三人之所有權，德國違反秩序法（Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (OWiG)）第22條第2項：「僅於下列情形，始允許沒入：1.物於裁決時屬於行為人或行為人有權擁有。2.物，依其性質及情況會危及公眾或有將其用以實施會受刑罰或罰鍰制裁行為之危險。」第3項：「於具備第2項第2款之要件下，雖行為人之行為不可非難，亦允許沒入該物。」即明文規定，對不具責任條件之第三人之物沒入，限於「依物之性質及情況會危及公眾或有將其用以實施會受刑罰或罰鍰制裁行為之危險」之情形，可資援引為檢覈是否違反比例原則之標準；亦即，於我國法上，原則上當亦以物具有對他人造成危險，或易於成為違反行政法上義務工具之性質者，始例外得對不具責任條件之第三人之所有權能予以剝奪或限制，非得挾實現規範目的之名，無限上綱而侵害第三人之所有權能。

4.從而，不論修正前後之系爭規定之所以吊扣車輛牌照，莫不立基於「車輛駕駛人」「拒絕接受酒精濃度測試之檢定」此一違反行政法上義務，因此限制其就汽車之使用權能，既非命除去違法狀態或停止違法行為，亦非行政機關對違法授益行政處分之撤銷及合法授益行政處分之廢止，具有裁罰性至明，該吊扣車輛牌照應為「行政罰」。違反此項規定之行為人，其違規所使用之汽車，如果非屬其所有，則是使用第三人之物（汽車），從事違反行政法之義務之行為。由於不論修正前後之系爭規定，均未限定供作拒絕接受酒精濃度測試之檢定使用之汽車，限於違規行為人所有，始得吊扣車輛牌照2年，因此，在文義因素上，非違規行為人所有之車輛牌照，得否適用系爭規定予以吊扣，出現兩歧解釋之空間。

5.雖然或有論者從「加強取締酒後駕車」等違章行為之立法意旨出發，而認系爭關於吊扣牌照規定及於第三人之物。然則：

(1)就系爭規定所屬法律體系定性而言，乃行政罰，已如前述；且係就汽車駕駛人拒絕接受酒精濃度測試之檢定之行為對應處罰，汽車所有人如無該等違章行為，無從僅因提供車輛予他人，適他人拒絕接受酒精濃度檢定，即「當然」推認汽車所有人提供車輛之行為具有可非難性，而援引系爭規定處以吊扣牌照2年處罰之理，此有違處罰法定主義至明。

(2)又，系爭規定立法制訂於108年4月17日，考其立法理由，無非「照協商條文通過」，並未對汽車牌照吊扣之理由或性質有所著墨，不足以得出立法者有意對非從事違規行為第三人之汽車牌照為吊銷，例外不以第三人具備故意或過失為要件之結論。實則，立法者為遏止第三人容任車輛供他人酒後駕駛肇事之歪風，早於57年2月5日公布施行之道交管理處罰條例第37條第1項、第2項即規定：「（第1項）汽車駕駛人有左列情刑之一駕駛汽車者，處100元以上300元以下罰鍰，並禁止其駕駛；因而肇事致人傷亡者，並吊銷其駕駛執照：一、酒醉。二、患病。三、精神疲勞，意識模糊。（第2項）汽車所有人明知汽車駕駛人有前項各款情事之一，而不予禁止駕駛者，吊扣其汽車牌照3個月。」嗣迭經修正，目前道交管理處罰條例第35條第7項就該等行為之處罰猶規定：「汽機車所有人，明知汽機車駕駛人有第1項各款情形，而不予禁止駕駛者，依第1項規定之罰鍰處罰，並吊扣該汽機車牌照2年。」亦即，雖增加了處罰型態（罰鍰），也強化了吊扣牌照之強度，但始終限定該當「明知汽機車駕駛人有拒絕接受酒精濃度測試之檢定」此一特別責任條件之汽車所有人，猶不禁止其駕駛汽車者，始認違章而予以處罰。從而，更應可由以此反推，立法者無意對非從事違規行為（酒駕或拒絕酒測）第三人之汽車牌照為吊銷，除非該第三人本身就該當他種違規行為（明知而容任行為人拒絕酒測）之構成要件。

(3)駕駛汽車於道路上行駛，雖具有風險，但非危險行為；汽車本身也不具有對他人造成危險，或易於成為違反行政法上義務工具之性質，此公眾所皆知之事實；從而，違規行為人所違章使用之汽車，如非其所有，於該他人不具備行政罰法第22條第1項之責任條件時，如認系爭規定乃逕予吊扣該他人之車輛牌照，則無異於無端侵害第三人之所有權能，揆諸首揭說明，有違本於憲法第15條保障人民財產權及第 23 條限制人民權利之比例原則規定。是基於合憲性因素之考量，亦不得認系爭規定有就無責任之第三人所有物逕予限制所有權能之義涵。此徵諸最近一次（即112年5月3日）道交管理處罰條例修正，除將修正前第85條第3項：「本條例規定沒入之物，不問屬於受處罰人與否，沒入之。」之規定刪除，併將第35條第9項原規定：「汽機車駕駛人有第1項、第3項至第5項之情形之一，吊扣該汽機車牌照2年；因而肇事致人重傷或死亡，得依行政罰法第7條、第21條、第22條、第23條規定沒入該車輛。」修正為：「汽機車駕駛人有第1項、第3項至第5項之情形之一，吊扣該汽機車牌照2年，並於移置保管該汽機車時，扣繳其牌照；因而肇事致人重傷或死亡，得沒入該車輛。」顯見立法者已有意識上開修正前規定有違憲之虞，有意將道交管理處罰條例中關於剝奪或限制第三人所有權能之責任條件規範，全數回歸行政罰法，不再基於所謂控制道路交通風險之規範目的另為規定，此當亦係基於合憲性之考量。

㈤綜此，本案法律適用之疑義，始終在於系爭規定之規範對象，是否不以行為人（即拒絕接受酒精濃度檢定者）為限（行政罰法第21條規定參照），並兼及於車輛所有人；要非於車輛所有人就汽車駕駛人違章即拒絕接受酒精濃度檢定乙節，是否得依裁處時道交管理處罰條例第85條第4項，推定亦具有「過失」此主觀責任條件。蓋，汽車所有人就行為人違章拒絕接受酒精濃度檢定，因其車輛之提供，如該當裁處時道交管理處罰條例第35條第4項第2款之構成要件，又或具有行政罰法第22條第1項之主觀責任條件，本可各適用上開規定吊扣其汽車牌照；無庸以系爭規定規範對象兼及車輛所有人，再輾轉透過裁處時道交管理處罰條例第85條第4項規定，推定其有過失，予以處罰。否則，汽車如遭他人所竊而拒絕接受酒精濃度檢定，依原判決之推論，竟也得援引系爭規定及裁處時道交管理處罰條例第85條第4項，推定遭竊者就拒絕接受酒精濃度檢定乙節，亦有過失，得吊扣汽車牌照，其不合理明甚。原判決固然認為上訴人或有放任汽車駕駛人違章行為，然其以系爭規定亦屬處罰車輛所有人之規定為立論，已然有違處罰法定主義，而未正確適用法律，故後續推導，無從採用。換言之，原判決既然並未敘明基於處罰法定主義，被上訴人應如何基於並未規範之法律認定上訴人應就汽車駕駛人違章行為負過失責任，核有理由不備之違法；同理，揆諸前述探討，原處分依照系爭規定，吊扣汽車所有人汽車牌照2年，於法即有違誤，應予撤銷，原判決也未斟酌於此，認為原處分適用法律並無違誤，實有適用法規不當之違誤，上訴意旨主張上訴人於道路上並未違規，執此求予廢棄，為有理由，應由本院將原判決廢棄。又因此部分事實已經明確(原判決第5-12頁)，故依行政訴訟法第259條第1款規定，由本院自為判決，並撤銷原處分。

㈥至於被上訴人之原處分、系爭舉發單關於違規事實部分固均記載「汽機車駕駛人有第35條第4項第1款」之情形，就此部分，依照上述卷證，既然訴外人劉智柔乃於上述時、地拒絕接受酒精濃度檢定而違規，應以道交管理處罰條例第35條第4項第2款為之，因而上述記載固有疑義，但觀諸兩造書狀實際攻擊防禦就劉智柔拒絕接受酒測一事並未爭執，被上訴人此處適用法令部分，固有疏漏，應屬誤載，一併敘明。

㈦綜上所述，原判決既有上開適用法規不當等之違背法令事由，其違法並影響判決結論，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由。又因本件事實已經原審認定明確，爰依行政訴訟法第259條第1款規定，由本院自為判決，並撤銷原處分。

㈧交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀修正前行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，上訴人勝訴，是第一審訴訟費用300元及上訴審訴訟費用750元，合計1,050元，均應由被上訴人負擔，爰併予確定如主文第3項所示。

六、判決結論：本件上訴為有理由。