臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第一八七七號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第一八七七號

原告

甲○○

訴訟代理人

乙○○律師

被告

司法院

代表人

丙○○院長）

訴訟代理人

丁○○

右當事人間因退休給與事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國九十一年

三月二十六日九一公審決字第００三五號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

原告原為臺北高等行政法院法官，於民國（下同）九十年二月間，以其服務公職近三十五年，年滿五十五歲申請退休，經銓敘部於同年四月三十日以九十退二字第二０一八二七七號函核定，自同年六月一日退休生效。嗣司法院依司法官退養金給與辦法第二條第一項第一款規定發給按月退休金數額百分之五之月退養金予原告，並於同年五月二十八日將上開退養金匯入原告指定之郵局帳戶，復以同年六月八日（九十）院台人四字第一三九六五號書函通知該款項已撥入原告指定之郵局帳戶。原告不服提起復審、再復審，遞遭駁回。原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

壹、聲明：一、原處分、復審決定及再復審決定均撤銷。

二、被告應依原告主張之法律意見，就原告之司法官退養金作成核發處分。

三、訴訟費用由被告負擔。

貳、陳述：

一、緣原告自五十五年八月奉派擔任桃園縣三光國小教員，後於六十三年轉任公務員，七十年審檢分隸初期赴司法院（第一廳）任職，經辦民事審判行政業務。嗣經司法官特考及格，司法官訓練所結訓後，於七十四年十一月奉派台灣台中地方法院候補推事。歷任新竹、板橋、士林、台北等地方法院法官或兼庭長、台灣高等法院法官、台北高等行政法院法官，計在司法界服務已逾二十年。近年來，因任二審法官，操勞過度，致身心罹患疾病，現雖大致痊癒，惟體力日衰，已無法勝任斯職，乃忍痛申請自願退休，業奉銓敘部九十年四月三十日九十退二字第二○一八二七七號函核准，自九十年六月一日起退休，並發給月退休俸。嗣獲司法院九十年六月八日（九十）院台人四字第一三九六五號書函，略以「．．．本院依據司法官退養金給與辦法第二條第一項第一款規定發給百分之五之退養金，並已撥入台端指定郵局帳戶．．」。惟查原處分顯屬違法，原告遂向司法院提起復審，惟司法院竟駁回復審之聲請，原告再向公務人員保障暨培訓委員會提起再復審，惟仍遭駁回。惟查，原處分復審決定及再復審決定駁回其所依據之「司法官退養金給與辦法」第二條第一項第一款規定，嚴重違反憲法及法律規定，侵害原告公法上請求權，原告殊難甘服，爰依法起訴。

二、現行「司法官退養金給與辦法」（以下簡稱「給與辦法」）第二條第一項第

一、二款之規定，違反憲法第七條平等原則：按中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等，憲法第七條定有明文。司法官退養金之發給，為國家福利政策之一，期對辛勞自願退休之司法官退休生活多一份保障，詎該規定不以實際擔任司法官之年資比例核計，乃以年齡之多寡為計算退養金之唯一標準，亦即以「年齡」作為區別之不平等，嚴重侵害到未滿六十五歲之自願退休司法官權益，顯違憲法平等原則。

三、「給與辦法」第二條第一、二項第一、二款違反憲法對人民財產權之保障：按人民之財產權應予保障，憲法第十五條亦規定至明。而對人民財產權應予保障，憲法第二十三條所定必要程度，應以法律定之；其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法機關意旨而未逾越授權範圍時，始為憲法之所許，司法院釋字第四八八號著有解釋。按「給與辦法」係依司法人員人事條例第四十一條所制定，草案總說明二十載明：「訂定司法官自願退休之條件，以示限制。合於自願退休之條件而自願退休者，應優其退休之給與，俾其無後顧之憂，並示國家體念賢勞之意。」其規定：「實任司法官合於公務員退休法退休規定，而自願退休時，除退休金外，並另加退養金；其辦法由司法院同考試院、行政院以命令定之。」之授權而訂定者，是該辦法之性質為法規命令。揆之司法人員人事條例第四十一條之立法理由為：「一、本條例參照公務人員退休法第十六條之規定而訂定。二、司法官終身為司法服務，於其自願退休時，應優其給與，以示酬庸之意，其增給之範圍如何，應視國家財力之情形而定，故定為另以命令定之。」顯見立法機關授權司法院等行政機關訂定「給與辦法」之立法理由係為顧及國家財力，並非鼓勵司法官久任至六十五歲到七十歲之間退休，尤非限制六十五歲以下司法官申請自願退休。此項依「年齡」發給退養金之規定，對增進公共利益並無幫助，詎竟逾越母法授權範圍，對原告之財產權造成鉅大損害，有違憲法保障人民財產權之規定。

四、「給與辦法」第二條第一項第一、二款違反憲法第八十一條規定：謹按法官為終身職，．．．，非依法律，不得停職，轉任或減俸，憲法第八十一條亦規定甚明。而依人事行政之學理，舉凡如公務人員之退休金、司法官退養金．．．等於退休後取得之金額，其性質為公務人員薪俸之延後給付。揆之八十五年八月二十一日修正前之「給與辦法」第一條第一項第一、二款原規定：「一、未滿六十歲者，給予百分之二十。二、年滿六十未滿六十五者，給予百分之八十。」詎八十五年八月二十一日將之條正為：「一、未滿六十歲者，給與百分之五。二、六十歲以上未滿六十五歲者，給與百分之十。」顯未經法律授權，擅以法律命令將未滿六十五歲而自願退休司法官之退養金降低，對此輩司法官而言，雖無減俸之名，卻有減俸之實，自有違上開憲法規定。

五、「給與辦法」第二條第一項第一、二款之訂定，誤解法官為終身職之意：雖憲法第八十一條規定：法官為終身職。考其立法理由在確保法官之獨立審判，使之不受外界干擾，無後顧之憂；並非強迫法官必須服終身職至死為止。而法官如同一般公務人員，必須面對人生之生、老、病、死過程。我國法官工作至為繁鉅，尤為公眾周知之事，故公務人員退休法第十六條雖規定法官不得命令退休，但對於符合該法第五條第一項命令退休之條件時，仍得自願退休；至於法官（為公務人員退休辦法第一條規定之公務人員）如符合同法第四條第一項之規定得自願退休，尤毋待論。故法官之自願退休，既為現行法律之所許，司法行政機關自不得曲解憲法「法官為終身職」之意義，未經法律授權，擅以法規命令之「給予辦法」，間接限制並剝奪未滿六十五歲法官自願退休之合法權益。

六、「給與辦法」第二條第一項第一、二款之規定，因違反中央法規標準法、行政程序法、司法人員人事條例而無效：按命令不得牴觸憲法或法律，中央法規標準法第十一條定有明文。而「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」「法規命令，有下列情形之一者無效：一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。」行政程序法第一五○條第二項、第一五八條第一項第一、二亦規定至明。「給與辦法」據以訂定之司法人員人事條例第四十一條係規定：「實任司法官合於公務人員退休法規定，而自願退休時，除退休金外，並另加退養金，其辦法由司法院會同考試院、行政院以命令定之。」茲依同條例第八條第一項及行政法院組織法第四十七條規定，準用於各級行政法院法官。而司法人員人事條例第四十一條之立法理由為：「司法官終身為司法服務，於其自願退休時，應優其給與，以示酬庸之意，其增給之範圍如何，應視國家財力之情形而定，故定為另以命令定之。」，顯見立法機關為顧及國家財力狀況，授權司法院會同考試院、行政院訂定辦法給付，並非為鼓勵司法官久任至六十五歲至七十歲之間退休而授權，是該「給與辦法」第二條第一項第一、二款之規定，對於合於公務人員退休法及司法人員人事條例有關規定而自願退休之司

官，僅以「象徵性」、「應付性」、「懲罰性」的給予百分之五、百分之十之退養金（好像對行乞之乞丐給予小額金錢以資打發，絲毫看不到立法理由所揭「以示酬庸之意」。）嚴重違反母法─司法人員人事條例第四十一條之規定，剝奪未滿六十五歲自願退休司法官之權利。依首揭法律規定，此等規定屬無效。

七、「給與辦法」第二條第一項第一、二款於公共利益之增進無益，且明顯違反比例原則：查憲法所列之自由權利，如為增進公共利益所必要，固得以法律（非法規命令）限制之，憲法第二十三條定有明文。而行政機關訂定法規命令核屬行政行為，自應遵守行政程序法規定。考行政法上比例原則早為實務所採用，如司法院釋字第一九四號解釋，行政法院三十三年判字第六號、三十六年判字第三十四號、四十七年判字第二十六號、六十一年判字第二三七號判例均是。現行行政程序法第七條第一、三款規定：「行政行為採取之方法應有助於目的之達成。」「採取之方法所造成之損害，不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」退萬步言之，司法院等如為防止未滿六十五歲之司法官自願退休（果如此，則顯違公務人員退休法賦予法官之自願退休權利。）自應循立法程序解決，不得以法規命令變相限制。況司法官工作繁重，一般而言，年滿五十以上，體衰多病者，比比皆是，如強留此等司法官於司法職務上，對整個司法之利益並無增進，如硬要達到法官任職至六十五歲方得自願退休之目的，亦應採取比例原則為之；揆「給與辦法」第二條第一項第一、二款規定，就自願退休法官退養金之發給，按年齡分為三級：百分之五、百分之十、百分之一百四十，對未滿六十五歲之自願退休法官所造成之財產上損害，與欲達成目的之利益顯失均衡，有違比例原則，上開一、二款規定，應屬無效。

八、「給與辦法」第二條第一項第一、二款規定，違反誠信原則及信賴保護原則，期待利益：行政程序法第八條明定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並保護人民正當合理之信賴。」實務上行政法院五十二年判字第三四五號著有判例。而司法院釋字第五二五號解釋亦指明：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。‧‧‧其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」原告於七十四年初任法官時，當時「給予辦法」就退養金之給與，年未滿六十歲者給與百分之二十，六十歲以上未滿六十五歲者給與百分之八十。原告因信賴日後如未滿六十五歲自退休，起碼有百分之二十或百分之八十退養金可資領取。揆之實際，與原告同時自司法官訓練所結訓，同期擔任法官之同學薛梁、陳廷獻二君，分別服務司法界約十年而申請自願退休，二人均依修正前「給與辦法」規定，領取百分之二十之退養金；詎八十五年八月二十一日修正該「給與辦法」第二條第一項第一、二款條文，致原告較彼二人多服務司法界近五年，反而只能領取百分之五退養金，是現行「給與辦法」相關規定，顯違誠信原則及信賴保護原則，有損原告之期待利益。

九、「給與辦法」第二條第一項第一、二款規定，阻礙司法官人事新陳代謝，妨害司法革新進步，無法增進公共利益：以目前各級法院實務觀之，訟案如潮湧而至，如果法官全心辦案，夜以繼日，數十年後，猶能健康存活者，實屬幸運。一般法官到了二審法院，大多年屆五十，健康欠佳。以近年來台灣高等法院「魏姓」「黃姓」法官積勞得癌症，彼二人雖已達自願退休之條件，因年未滿六十五歲，無法請領高額之退養金而不敢請退；同院「王姓」女法官過勞當庭昏倒送醫，台灣高等法院台中分院法官吳忠勇、台灣台北地方法院法官兼庭長林孝城等，因辦案積勞早逝，為司法界皆知之事實，彼等均有一共同點：辦案認真，但均未滿六十五歲，致無法領到司法官退養金。故部分法官，尤其是已年滿五十歲之高齡法官，不得不「明哲保身」，辦案草率。揆之司法審判為良心工作，對於此類

法。反觀近十數年來，我國青年學子樂於就讀大學法律系，每年大學法律系所造就法律人才甚多，彼等習有最新學理，實應及時引入司法界，以利司法人事之新陳代謝。現行「給與辦法」之規定，必俟法官至六十五歲退休始予優厚之退養金，以致年高體衰法官不敢早退，阻隔司法新秀進入司法界之途，而年輕司法官為免長期擔任斯職，乃於任職數年後即請辭，轉業律師，妨害司法革新，尤無助於公共利益之增進。

十、「給與辦法」第二條第一項第一、二款規定，違「同工同酬」之人事行政法則：按「同工同酬」為人事行政之一大重要原則，上開「給與辦法」不以對司法之貢獻之多寡，亦不以服務司法期間之久暫為給與之標準，致有服務較久，其退養金反較短期者為少，或服務期間相同而退養金有異之情形，殊違「同工同酬」之法則。試舉一例：原告同期同學李土城君（現任台灣高等法院檢察署花蓮分署檢察官），現年六十六歲。其任職司法官年資與原告相同，如二人均申請自願退休，依現行給與辦法，則李土城君可領百分之一百四十之退養金，而原告因年方五十六歲，只能領百分之五退養金；再以甫病逝之台灣高等法院刑庭庭長戴章甫而言，戴庭長服務司法界逾三十年，因積勞中風，於彌留之際，家人急速為之辦理自願退休，因未滿六十五歲，亦無法領取百分之一百四十之退養金。以致不少年輕司法官乘早辭職當律師，一則因無法忍受長期擔任司法官至六十五歲；另者利用年輕力壯之際充當律師衝高業績，等到年老體衰再回任法官（目前司法界不少此類法官，為遵重其隱私，姑不舉列其名。）彼等再任職數年，轉瞬六十五歲，坐領高額退養金，天下不公之事，莫大於此。難怪台北高等行政法院林姓法官嘗曰：「司法官退養金是司法機關榨乾法官最後一滴血汗後，給予法官吃藥送死之資。」原告亦覺得：以司法工作之勞累，能否活到六十五歲，實難逆料，即使僥倖活到該年歲，但日後尚有幾年可以「退養」？故目前「給與辦法」之給與，並非支給「退養金」，實乃支給「喪葬費」。

十一、「給與辦法」第二條第一項第一、二款規定，嚴重違反我國軍公教公職人員退休制度之法制：我國近數十年來，由於教育發達，加之軍公教人員之人事制度完善，故優秀人才樂於投身政府機關，造成國家整體之進步。揆我國軍公教人員之退休，無論總統、政務人員、軍人、公務員、教育人員，其退休後領取之月退休金，或相當於原薪俸（如總統）、或高於原薪俸（如部份學校教師），其他公職人員則大約為最後在職時薪俸全額之百分之七十至九十不等，大多依各退休人員屆退時之級俸、服務年資而定，絕無任何退休法律係以「年齡」之多寡作為計付退休金之標準者，司法官退養金性質上為退休金，亦應比照訂定。如卸任總統禮遇條例第二條第三款規定：「卸任總統依現任總統月俸按月致送終身俸。」此外，政務官退職酬金給與條例第四條第三項規定：政務人員服務滿十五年者，即可領取相當在職政務官月俸百分之七十五至百分之九十；另陸海軍軍官士官服務條例第二十五條第一項第二款、公務人員退休法第六條第二項、學校教職員退休條例第五條第二項均有相似之規定，據悉法官法修正草案亦規定法官之月退休金為現職法官薪俸百分之七十。謹查原告自願退休時之月薪為一五三、五三五元，然退休後實領月退休俸合計五六、六七八元（包括新制施行前之四三、八五一元，新制施行後之一二、八二七元），月退休金僅及現職月俸百分之三十七（56,678/153,535＝0.37），與上揭總統、政務人員、一般軍公教人員之情形相差太鉅，足見立法機關有鑑於此，授權司法等機關訂定「給與辦法」，以資補救，乃上開辦法之規定，顯違此寓意。

十二、法官未滿六十五歲而自願退休，係法律授與之權利，並非罪惡，更非背叛司法，不應受到歧視待遇：司法官之自願退休，係依公務人員退休法第四條第一項規定之法定權利；而實任司法官合於公務人員退休法退休規定，而自願退休，除退休金外，其加給退養金，為司法人員人事條例第四十一條所賦予。上開法律對之均無年齡之限制，是司法官未滿六十五歲而自願退休，並非罪惡，更非背叛司法，「給與辦法」第二條第一項第一、二款無故給予歧視待遇，殊有未合。

十三、敬請於訴訟期間內，司法院應會同考試院、行政院速行修正現行「給與辦法」，以謀救濟，造福全體司法官：我國司法官平日忙於案件之審判，無暇注意本身相關之權益。「給與辦法」於八十五年八月二十一日第四次修訂時，司法院或法務部既未徵詢全體司法官之意見，又未舉行公聽會，任憑非屬偵審職務之行政人員訂定如此違憲、亂法、悖情、背理、喪盡天良之法規命令（施前院長任內，對司法興革建樹良多，迄今感佩不已，但對此辦法之修訂，實為其任內一大敗筆；故此辦法迄未能獲得立法院之核備。）原告本擬任職法曹至六十五歲，近因公積勞成疾，大病之後，體力日衰，始萌自願退休之意，並開始注意到此辦法之不公不義。司法院翁院長於九十年三月一日蒞臨視導台北高等行政法院時，原告以該辦法距上次修正迄今，已近五年，面請司法院檢討修正。按公務人員保障法所定復審、再復審之救濟，相當於訴願之救濟程序，係行政體係內部之「自省的救濟程序」，上開「給與辦法」相關規定確有違法不當，請速行修正。（司法院日前函請立法院修正法院組織法時，漏將行政法院組織相關條文一併送請修正，足見司法院並非不會犯錯。）懇請於訴訟期間內，請司法院、考試院、行政院共同修正「給與辦法」，並增定回溯條款，然後撤銷原處分及原決定；另依新修正之「給與辦法」給予原告合法合理之退養金。（為配合司法院改制，裁撤最高法院、最高行政法院、公懲會，必須鼓勵上開法院滿六十五歲法官自願退休，亦有修正退養金給與之必要）。

十四、司法官退養金給與辦法第二條第一項規定內容，僅依年齡之因素，區分為四種金額之退養金，顯未遵循法律體系所確立之基本原則，自有違體系正義，與憲法之平等原則有所牴觸：

㈠司法人員人事條例第四十一條「實任司法官合於公務人員退休法退休規定，而自願退休時，除退休金外，並另加退養金；其辦法由司法院會同考試院、行政院以命令定之。」。據此，司法官退養金給與辦法第二條第一項規定「實任司法官合於公務人員退休法退休規定，自願退休，給與一次退休金或月退休金者，按一次退休金總額或月退休金數額，依左列標準另給與一次退養金或月退養金：一、未滿六十歲者，給與百分之五。二、六十歲以上未滿六十五歲者，給與百分之十。但身體衰弱，致不能勝任職務，經公立醫院證明者，給與百分之六十。三、六十五歲以上未滿七十歲者，給與百分之一百四十。四、七十歲以上者，給與百分之五。」

㈡此等規定，要求實任司法官依公務人員退休法之規定，自願退休，始得適用之。而公務人員退休法第六條等相關規定，對於退休金之給與，係以該公務員年資為計算基準（如第六條第二項，每任職一年給與一個半基數）。從而，司法人員人事條例第四十一條規定之旨，亦遵循公務人員退休法所揭示，依年資計算退休金之原則。此乃具有體系規範意義之法律原則，立法與行政均應遵守，以維體系之正義，否則，即與平等原則有違。

㈢惟被告於制定司法官退養金給與辦法第二條第一項時，則未以任職司法官年資，為給與退養金之標準，竟依年齡區分退養金之金額；捨棄母法司法人員人事條例第四十一條規定所確立之法律原則，即依循「公務人員退休法所規定，以年資為計算基準」之原則。司法官退養金給與辦法第二條第一項違背體系之正義，牴觸憲法第七條之平等原則，應屬無效。被告據以作成之原處分，自非適法。

㈣被告或謂「．．．司法院乃於八十五年八月與行政院、考試院會銜修正上開退養金給與辦法，將六十五歲以上未滿七十歲法官之退養金給與標準，由原先百分之一百提高至百分之一百四十，以貫徹並鼓勵法官在此階段辦理自願退休。另考量司法官培養不易，為避免人才斷層，不鼓勵提前退休，以提昇法院整體之辦案品質，故未滿六十歲法官之退養金，由原先之百分之二十降為百分之五．．．」等等（司法院決定書，九十年復字第二號），固非無見。第以：

⒈按「司法人員人事條例」草案總說明二十，業已載敘「司法官自願退休之條件及其退休之給與：訂定司法官自願退休之條件，以示限制、合於自願退休之條件而自願退休者，應優其退休之給與，俾其無後顧之憂，並示國家體念賢勞之意（第四十一條）」，「司法人員人事條例」草案總說明），顯見退養金之性質，無異於退休金。

⒉既認退養金、退休金之目的，俱在保障司法官退休後之生活，並酬謝其長期之辛勞；則凡為國家服務之期間，皆應計入退休年資，以為退休金計算之基礎。至退養金之計算，亦無不同，應以任職司法官之年資為依歸，始符合平等原則。

⒊茲司法官退養金給與辦法第二條第一項忽略不同司法官年資對於國家之服務期間有別，請領退養金之基礎，亦應有異；僅依年齡之不同，給與退養金，用資達成鼓勵或不鼓勵特定年齡階段之司法官自願退休之目的，洵非有洽。

十五、司法官退養金給與辦法第二條第一項牴觸母法，應屬無效：

㈠按釋字第四五六號解釋認「．．．法律概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，得就執行法律有關之細節性、技術性事項，以施行細則定之，惟其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。本院釋字第三六七號解釋理由說明甚詳．．．由於適用勞工保險條例所定被保險人之資格如何，影響勞工之權益，自應以法律定之。同條例對於參加勞工保險為被保險人之員工或勞動者，並未限定於專任員工始得為之．．．勞工保險條例施行細則於八十五年九月三十日修正前，其第二十五條第一項規定：『依本條例第六條第一項第一款至第五款及第八條第一項第一款、第二款規定加保者，以專任員工為限』（現行規定業已刪除）．．．前揭施行細則第二十五條第一項規定同條例所未限制之被保險人資格，逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍，限制其適用主體，與憲法第二十三條規定之意旨未符，應不適用．．．」。

㈡司法官退養金給與辦法第二條第一項就退養金之給與，逕以年齡為區分之限制，其對人民之權利，增加法律所無之限制，揆諸前揭解釋之旨，應屬無效。從而，被告機關據以作成之原處分，即非適法。

㈢又再復審決定以「．．．上開授權規定雖未就授權之內容及範圍為明確規定，惟法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就該退養金之受領資格、核給標準、經費之來源、核發之程序等事項，依其行政專業考量，訂定法規命令，以資規範．．．」等等，固非無見。惟查：

⒈所指退養金之受領資格、核給標準，已涉及人民之權利義務，核與細節性、技術性之事項有間，尚難等同視之：

⑴按給付行政之領域，國家拒絕或不當給付，對於人民所造成之損害，實未亞於侵害行政所造成之損害。乃給付行政之範疇，亦有法律規範之必要。

⑵中央標準法第五條第二款「左列事項應以法律定之：．．．二、關於人民之權利義務者。．．．」，即為明證。

⒉抑有進者，縱以授權訂定命令，亦應符合「明確性原則」：

⑴觀乎司法人員人事條例第四十一條「．．．其辦法由司法院院會同考試院、行政院以命令定之。」，應僅係概括授權訂定施行細則。

⑵前揭「司法人員人事條例」草案總說明，就第四十一條之立法理由說明，未見提及再復審決定書所述之該等理由，足證其說尚非有據。

⑶釋字第三六七號解釋「．．．但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許．．．」。參酌此等意旨，司法人員人事條例第四十一條未就授權目的、範圍、內容，明確規定之。從而，司法官退養金給與辦法第二條第一項逕以年齡為區分標準，其法律授權之依據，尚欠明確，應屬無效。原處分即係違法，自不待言。

十六、司法官退養金給與辦法第二條第一項僅依年齡為區分退養金金額之唯一標準，其手段與目的達成間之有效性與合比例性，非無疑義，核與憲法揭示之平等原則有違，亦應屬無效：

㈠按釋字第五四二號解釋揭示「．．．行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。按關於社會政策之立法，依本院釋字第四八五號解釋之意旨，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合比例性．．．」。

㈡前揭司法院九十年度復字第二號決定書略以「．．．鑑於停止辦理案件

於八十五年八月與行政院、考試院會銜修正上開退養金給與辦法，將六十五歲以上未滿七十歲法官之退養金給與標準，由原先百分之一百提高至百分之一百四十，以貫徹並鼓勵法官在此階段辦理自願退休。另考量司法官培養不易，為避免人才斷層，不鼓勵提前退休，以提昇法院整體之辦案品質，故未滿六十歲法官之退養金，由原先之百分之二十降為百分之五．．．」：

⒈司法院兼顧法律規定與財政現實，調整各年齡階段之退養金給與標準，自有其目的上之正當性。

⒉第以僅依年齡充作區分退養金之基準，忽略司法官任職之年資長短，對國家之貢獻，非屬相同。其手段與目的達成間之有效性及合比例性，則尚有欠缺不符之處。

⒊就此，司法官退養金給與辦法第二條第一項之內容，亦應認牴觸憲法之平等原則，而歸無效。被告機關據以作成之原處分，於法即有未合。

十七、原告前曾主張系爭「司法官退養金給與辦法」第二條第一項規定內容，僅依年齡之因素，區分為四種金額之退養金，核與平等原則有違。按退養金得否僅因「年齡」，而產生差別待遇？此涉及平等原則之判斷，得依下列程序為之：

㈠就確定制度之目的而言：

⒈司法官退養金制度，據「司法人員人事條例」草案總說明二十，「．．．合於自願退休之條件而自願退休者，應優其退休之給與，俾其無後顧之憂，並示國家體念賢勞之意（第四十一條）」，「司法人員人事條例」草案總說明），顯見退養金之性質，無異於退休金，俱在保障司法官退休後之生活，並酬謝其長期之辛勞。

⒉就此而言，司法官退養金制度之合憲性，應無疑義。

㈡就事物本質之要素而言：

⒈於前揭「保障司法官退休後之生活，並酬謝其長期之辛勞」之目的基礎，是否有進而區分「年齡」，異其給付退養金金額之必要？

⒉按退養金之目的，既與退休金相同，則參酌凡為國家服務之期間，皆應計入退休年資，以資計算退休金之旨，退養金之計算，亦無不同，即應以任職司法官之年資為依歸，始符合平等原則。

⒊從而，僅以「年齡」為唯一之區分標準，異其給付金額待遇，顯未就事物本質之要素，為合宜妥適之判斷。

㈢縱認須僅以「年齡」為差別，亦應採取合理之方式，即區別對待應符合「比例原則」與「本質目的」：

⒈就「比例原則」而言，僅因「年齡」因素，區分退養金之金額，無異使「未滿六十歲者」（給與百分之五）及「六十歲以上未滿六十五歲者」（給與百分之十）不得行使自願退休之權利。此種差別待遇，實已違反憲法第二十三條之比例原則。

⒉就「本質目的」而言，僅以「年齡」因素之區分，或有助達成被告所稱「鼓勵或不鼓勵特定年齡階段之司法官，自願退休之目的」。第以其區別之金額百分比例，顯屬差異過大，致令事物之本質目的，即「保障司法官退休後之生活，並酬謝其長期之辛勞」喪失殆盡。

㈣從而，司法官退養金給與辦法第二條第一項僅以「年齡」為區分退養金之標準，違背憲法第七條揭示之平等原則，已極明確。

乙、被告方面：

壹、聲明：一、駁回原告之訴。二、訴訟費用由原告負擔。

貳、陳述：

一、原告原為臺北高等行政法院法官，於九十年二月間，以其服務公職近三十五年，年滿五十五歲申請退休，經銓敘部於同年四月三十日以九十退二字第二０一八二七七號函核定，自同年六月一日退休生效。被告乃依「司法官退養金給與辦法」第二條第一項第一款規定發給按月退休金數額百分之五之月退養金，並以同年六月八日（九十）院台人四字第一三九六五號書函通知上開退養金已撥入原告指定之郵局帳戶。原告不服，先後向被告及公務人員保障暨培訓委員會提起復審、再復審，均經駁回後，爰提起本件行政訴訟。

三、查「司法官退養金給與辦法」訂定意旨係因法官受憲法終身職保障，除自願退休者外，並無命令退休之規定，因此年高體衰辦理優遇法官與年俱增，且因仍佔法官職缺，造成司法人事新陳代謝阻礙，為鼓勵年高法官自願退休，故訂定該辦法，並給與年齡於六十五歲以上未滿七十歲，已達公務人員屆齡退休之法官最高比例之退養金，以鼓勵法官自願退休。其次，司法人員人事條例制定後，停止辦理案件法官雖未計入機關員額，但因停止辦理案件法官人數日增，且仍支領法官待遇，造成政府財政負擔，被告遂於八十五年八月會同行政院、考試院修正司法官退養金給與辦法，將六十五歲以上未滿七十歲之法官退養金提高至百分之一百四十，以貫徹並鼓勵法官在此階段辦理自願退休。另因法官培養不易，為避免人才斷層以及反淘汰，不鼓勵法官提前退休，以提高辦案品質及經驗傳承，故給與未滿六十歲退休法官給與百分之五退養金；六十歲以上未滿六十五歲者給與百分之十，但身體衰弱致不能勝任職務，經公立醫院證明者，給與百分之六十退養金。歷年來被告均依所定辦法發給退養金，迄今無礙且成效良好，已達鼓勵年高法官退休意旨。本案原告前申請自願退休案，經銓敘部於九十年四月三十日以九十退二字第二０一八二七七號函核定九十年六月一日起退休，因原告係三十四年六月三日生，退休生效之時（九十年六月一日），未滿六十歲，被告旋即依據司法官退養金給與辦法第二條第一項第一款之規定，依其退休金數額發給百分之五之司法官退養金。準此，被告係依規定發給退養金，並無違失。

理由

一、按公務人員退休法第一條規定：「公務人員之退休依本法行之。」第十六條規定：「本法所定之命令退休，不適用於法官，但法官合於本法第五條第一項規定情形之一者，亦得自願退休。」又司法人員人事條例第四十一條規定：「實任司法官合於公務人員退休法退休規定，而自願退休時，除退休金外，並另加退養金；﹔其辦法由司法院會同考試院、行政院以命令定之。」八十五年八月二十一日修正公布之「司法官退養金給與辦法」第二條規定：「實任司法官合於公務人員退休法退休規定，自願退休，給與一次退休金或月退休金者，按一次退休金總額或月退休金數額，依左列標準另給與一次退養金或月退養金：一、未滿六十歲者，給與百分之五。二、六十歲以上未滿六十五歲者，給與百分之十。但身體衰弱，致不能勝任職務，經公立醫院證明者，給與百分之六十。．．．前項年齡之計算，依戶籍之記載，並以銓敘機關核定退休生效日期為準。」復按司法院釋字第四八○號解釋理由書略謂：「．．．法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，．．．。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。」

二、本件原告原為臺北高等行政法院法官，於九十年二月間，以其服務公職近三十五年，年滿五十五歲申請退休，經銓敘部於同年四月三十日以九十退二字第二０一八二七七號函核定，自同年六月一日退休生效。嗣司法院依司法官退養金給與辦法第二條第一項第一款規定發給按月退休金數額百分之五之月退養金予原告，並於同年五月二十八日將上開退養金匯入原告指定之郵局帳戶，復以同年六月八日（九十）院台人四字第一三九六五號書函通知該款項業已撥入原告之帳戶。原告不服提起復審、再復審，遞遭駁回之事實，有原告請退報告、銓敘部九十年四月三十日九十退二字第二０一八二七七號函、被告九十年六月八日（九十）院台人四字第一三九六五號書函、郵局存摺影本、復審及再復審決定書等附卷可稽，自堪信為真實。

三、按法官受憲法第八十一條法官為終身職規定之保障，除自願退休外，不適用命令退休之規定，政府為鼓勵年高體衰法官自願退休，以利司法人事新陳代謝，爰於司法人員人事條例第四十一條授權司法院會同考試院、行政院訂定司法官退養金給與辦法，以為司法官辦理自願退休時，除退休金外，另核給退養金之準據，而退養金為退休金以外之給與，係由司法院、法務部編列預算支應，無須如新制公務人員退休金須部分由公務人員繳費負擔，已較一般公務人員待遇優厚，上開授權規定雖未就授權之內容及範圍為明確規定，惟法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就該退養金之受領資格、核給標準、經費之來源、核發之程序等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。司法院為免年高體衰法官與年俱增，阻礙司法人員新陳代謝，及因停止辦案法官人數增加，而仍支給法官待遇，造成政府財政負擔，鼓勵此等法官自願退休，又考量司法官培養不易，為避免人才斷層，不鼓勵提前退休，而以年齡區分核給標準，訂定上開辦法第二條規定，已顧及政府財力情形、司法官之權益及法院整體辦案品質等公益目的，縱因此形成差別待遇，仍具有合理正當理由，當與平等原則無悖，符合立法意旨，且未逾越法律授權範圍，與憲法第七條、第八十一條尚無牴觸，亦難謂有違比例原則，卷查原告依戶籍之記載生於三十四年六月三日，因未滿六十歲而退休，司法院爰依上開辦法第二條第一項第一款規定，按其月退休金數額百分之五給與月退養金，揆諸上開規定，並無違誤。

四、本件之主要爭點在於司法官退養金是否應與司法官退休金脫鉤而獨立定其發給之標準？原告主張司法官退養金性質上即係退休金，應與退休金同其發給之標準，因此應以任職司法官之年資作為考量之因素等語，惟按司法官退休金與退養金固均屬國家退休法制之一環，且司法官退休金之發給如退休之資格、基數之計算、核發之方式等等，均與一般公務員退休金之發給並無二致，惟因憲法明定法官為終身職，具有不得強制其退休之特性，因此始有司法人員人事條例第四十一條之規定（其前身為修正前法院組織法第四十三條），此乃司法官退養金除司法官得以領取外，其餘一般公務員未見有此待遇之緣由，是以司法官退養金之發給自有其特殊性，尚不能與司法官退休金之發給等量齊觀。再從司法人員人事條例第四十一條規定之立法意旨及授權範圍而言，司法人員人事條例第四十一條本文僅規定：「除退休金外，並另加退養金；其辦法由司法院同考試院、行政院以命令定之。」並未就授權之內容及範圍為任何之界定，顯見立法者之授權完全尊重主管機關之專業考量，是以該條之立法理由就有關司法官退養金之發給應考量之事項，雖僅列「應視國家財力之情形而定」一項（該條立法理由為：「一、本條係參照公務人員退休法第十六條規定而訂定。二、司法官終身為司法服務，於其自願退休時，應優其給與，以示酬庸之意，其增給之範圍如何，應視國家財力之情形而定，故定為另以命令定之。」該條例之草案總說明第二十點則謂：「訂定司法官自願退休之條件，以示限制。合於自願退休之條件而自願退休者，應優其退休之給與，俾其無後顧之憂，並示國家體念賢勞之意。」），惟從司法人員人事條例第四十一條之立法意旨觀之，該條立法理由所謂「應視國家財力之情形而定」，應僅係例示規定，尚無排除主管機關另從「從優給與以照顧退休後生活」、「鼓勵年高體衰法官自願退休，以利司法人事新陳代謝」等因素加以考量退養金發給標準之意，行為時「司法官退養金給與辦法」第二條第一項，對於司法官於未滿六十歲及年滿六十歲未滿六十五歲退休者，規定僅分別加給百分之五及百分之十退養金，而對於年滿六十五歲未滿七十歲退休者，則規定加給百分之一百四十，兩者差距達二十八倍，顯見上開辦法對於退養金之發給標準所考量之因素偏重「促進司法人事新陳代謝」及「國家財政負擔」，而對於「從優給與以照顧退休後生活」則未予充分考量，惟苟如原告主張應予提高未滿六十歲及年滿六十歲未滿六十五歲退休者之退養金給與標準（「司法官退養金給與辦法」於八十五年八月二十一日修正前原規定可領取百分之二十及百分之八十），則基於「國家財政負擔」之考量，勢必須降低年滿六十五歲未滿七十歲退休者之給與標準，否則難為行政院及考試院所接受，司法院在兩難之情況下，以「促進司法人事新陳代謝」作為優先之考量，將上開辦法中原規定之未滿六十五歲退休者之退養金降低，作為提高年滿六十五歲未滿七十歲退休者退養金之代價，以達成「鼓勵年高體衰法官自願退休」之政策目的，實有其難以兼顧各種考量因素而不得已與現實妥協之苦衷，上開辦法除以年齡為標準外，未能同時將任職司法官之年資作為發給之標準，不但使法規之週延性有所欠缺，同時亦未能適度展現政府體念賢勞之用心，固為其美中不足之處，惟如同時考量任職司法官年資之因素，則對於已屆七十高齡而任職司法官年資未達標準者，仍難達成鼓勵其自願退休之目的，使司法院「鼓勵年高體衰法官自願退休」之政策效果大打折扣，因此司法院在綜合考量各種因素後，選擇以「鼓勵年高體衰法官自願退休，以利司法人事新陳代謝」作為司法官退養金發給之優先考量因素，揆之上開說明，尚難認與司法人員人事條例四十一條之立法意旨有悖，亦難謂逾越該條授權之範圍，與司法院釋字第五四二號解釋所揭櫫之「手段與目的達成間之有效性與合比例性」原則，亦難謂有所違背。

五、原告主張：現行「司法官退養金給與辦法」第二條第一項第一、二款之規定，不以實際擔任司法官之年資核計退養金，僅以年齡之多寡為計算退養金之唯一標準，違反憲法第七條平等原則、違反憲法對人民財產權之保障，違反憲法第八十一條規定、誤解法官為終身職之意涵、違反中央法規標準法、行政程序法、司法人員人事條例而無效、於公共利益之增進無益、阻礙司法官人事新陳代謝、妨害司法革新進步、違反同工同酬之人事行政法則、嚴重違反我國軍公教人員退休制度之法制，未遵循法律體系所確立之基本原則，有違體系正義等語；惟查「司法官退養金給與辦法」之退養金給與標準，對於全體司法官一體適用，並無任何差別待遇，尚難謂違反憲法第七條之平等原則；又上開辦法對於未滿六十五歲退休之司法官固僅加給象徵性之百分之五或百分之十，惟並未限制該年齡之司法官申請自願退休，亦未剝奪該年齡之司法官申請退休之權利，並未違反憲法對人民財產權之保障，亦未誤解法官為終身職之意涵；又如上所述，該辦法並未違反司法人員人事條例第四十一條之立法意旨及授權範圍，亦未違反行政程序法之相關規定，自無所謂法規無效之問題；又司法官退養金並非薪俸，上開辦法雖然調低未滿六十五歲退休司法官之退養金，惟尚不能與憲法第八十一條之「減俸」等同視之；又「司法官退養金給與辦法」自八十五年八月二十一日修正以後，歷年來司法院均依該辦法發給退養金，迄今無礙且成效良好，已達鼓勵年高法官退休之政策目的，自無原告所指於公共利益之增進無益、阻礙司法官人事新陳代謝、妨害司法革新進步之情事；又司法院既賦予司法官退養金一定之政策目的，致發生服務年資較久而提早退休之司法官未能同工同酬，及退休所得占整體薪資之比例偏低等問題，乃勢所難免，尚不能因此即謂違反我國軍公教人員退休法制或有違體系正義，原告上開主張均無可採。

六、原告另主張：其信賴八十五年八月二十一日修正前上開辦法第二條第一款、第二款之百分之二十或八十之退養金規定，而多服務司法界近五年，然該辦法修正後其只能領取百分之五退養金，顯違行政程序法第八條、司法院釋字第五二五號之誠信及信賴保護原則云云，惟查司法院釋字第五二五號解釋理由書略以：「．．．至有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用．．．三、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。．．．」上開辦法第二條第一項第一款於八十五年八月二十一日修正時，將未滿六十歲自願退休者，按一次退休金總額或月退休金數額另給百分之二十退養金縮減為百分之五，惟原告係於九十年二月開始提出退休申請，其於該辦法修正前並未為任何退休之表示行為，顯見原告客觀上並未有具體表現信賴之行為，其主張多服務司法界五年，係信賴修正前之規定得領取較高之退養金，則純屬原告主觀之願望、期待，是以依司法院釋字第五二五號解釋之意旨，原告應無信賴保護原則之適用，此項主張核不足採。至原告另指稱：給與辦法於八十五年八月二十一日第四次修訂時，司法院或法務部既未徵詢全體司法官之意見，又未舉行公聽會云云，惟依九十年一月一日施行之行政程序法第一百五十一條第二項準用第一百五十五條規定，修正法規命令，行政機關是否舉行聽證，純屬行政機關之裁量權限，況該辦法修正於行政程序法施行前，依法律不溯既往原則，尚無行政程序法之適用，是該辦法之修正難謂於法有違。

七、原告起訴聲明第二項係請求：「被告應依原告主張之法律意見，就原告之司法官退養金，作成核發處分」，惟查原告主張之法律意見係原處分所依據之「司法官退養金給與辦法」因違憲違法而無效，請求於訴訟期間內，司法院應速會同修正現行「給與辦法」，並依新修正之「給與辦法」核發退養金等語，惟事實上司法院在本件訴訟期間並未依原告之法律意見會同修正「給與辦法」（該辦法雖於九十一年一月二十四日修正第二、七、八條，惟均與原告主張之法律意見無關），因此被告顯然無法依原告主張之法律意見，依新修正之「給與辦法」就原告之司法官退養金作成核發處分，換言之，原告依行為時「司法官退養金給與辦法」第二條一項第一款規定原可領取月退休金百分之五之月退養金，惟原告撤銷之訴有理由後，該「給與辦法」因無效而不能適用，被告將無法依該辦法領取任何之退養金，反而對原告不利，因此原告訴之聲明第二項是否有起訴之利益？有無權利保護之必要？殊有疑問，惟因原告起訴時訴之聲明原僅第一項撤銷之訴，第二項課予義務之訴部分係為配合選擇最適當之訴訟類型，而於九十二年四月十八日始行追加，故本院仍就本件予以實體之審理，併此敘明。

八、綜上所述，原處分經核並無違誤，復審及再復審決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，原告撤銷之訴既無理由，其請求被告應依原告主張之法律意見，就原告之司法官退養金作成核發處分，亦無理由，應併予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 法 官 林 樹 埔