臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第五三五九號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第五三五九號

原告

甲○○

訴訟代理人

劉憲璋律師

被告

經濟部

代表人

乙○○部長）

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　　　丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國九十二年九月二十九日院臺訴字

第○九二○○八八七三九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：被告以民國九十一年八月十九日經授水字第○九一二○二一○三三○號公告筏子溪（自烏溪匯流處上溯至大雅排水與十三寮排水匯流處）河川區域（含行水區），並以同日經授水字第○九一二○二一○三三一號函將相關河川圖籍及公告文送台中縣、市政府，請該縣、市政府轉由有關鄉（鎮、市、區）公所揭示並公開閱覽，河川圖籍並置於該二府以供民眾申請閱覽。原告不服，以被告九十一年八月十九日經授水字第○九一二○二一○三三○號公告將其所有坐落臺中市○○區○○段五五、五五─一、五六、五七、六一─一、六二─二、六六─四、六七─一、六八─一等地號土地（下稱系爭土地）劃為河川區域，僅在鄉鎮公所揭示並公開閱覽，未通知土地所有權人，公告程序有瑕疵，其無法認同該河川區域之範圍，且前揭土地早在被告公告之前已租予他人作碎解洗選場，不應劃為河川區域，若須拆除碎解洗選場，應給予補償或徵收云云，提起訴願，遭決定駁回（原告提起訴願時，另有主張對前揭經授水字第○九一二○二一○三三一號函不服之意旨，經訴願機關以該公函非屬行政處分為由予以不受理之決定，此部分未經原告起訴聲明不服，業已確定），遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈原處分及訴願決定關於駁回部分均撤銷。

⒉被告應作成徵收原告所有系爭之土地並酌予補償之行政處分。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈被告重新核定筏子溪河川區域（含行水區）之作業過程從未通知土地所有人表示意見，甚且於其核定後，亦僅是函囑第三河川局將公告文轉由鄉（鎮、市、區）公所揭示，至於河川圖籍則係置於第三河川局供民眾閱覽。土地所有權人在未獲告知之情況下，如何知悉鄉（鎮、市、區）公所有公告文之揭示？又如何知道應至第三河川局閱覽相關圖籍？在土地所有權人完全不知其權利事後受到限制之情況下，被告對土地使用人逕行課予罰鍰、限期強制拆除，甚至還以涉嫌公共危險罪移送臺中地方法院檢察署偵辦，顯有侵害人民權利之嫌。

⒉按憲法第十五條明白揭示，人民之財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由、使用及處分權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。復參照行政程序法第八條、第九條、第四十三條、第一百條第一項前段及第一百零二條，對於保護人民之合理信賴，以及陳述意見與知的權利規定甚詳，行政機關於作成行政行為前自應嚴格遵守上開規定。惟查本件河川區域之重新核定過程中，被告不僅未予原告陳述意見之機會，且核定結果未通知相對人即原告，被告抗辯稱六十七年即已公告將上開土地劃入河川區域，惟原告並不知情，亦未見有該六十七年之公告，原告信賴所有權未受限制，予以使用收益處分（出租與訴外人陳朝隆），承租人亦信賴原告之所有權沒有問題而加以承租使用，何來違法之有？結果因為被告違反憲法及行政程序法之相關規定，使原告之權利平白遭受剝奪，上開土地形同烏有，如何令人甘服？

⒊復按水利法第七十九條規定水道沿岸之種植物或建造物主管機關認為有礙水流者得令當事人修改、遷移或拆毀，但應酌予補償。同法第八十二條、八十三條規定水道治理計畫線或堤防預定線內土地尋常洪水位行水區域土地為私有時，得依法徵收之。本件系爭土地長期以來均非屬於河川區域，被告遽然將之劃為河川區域，自應補償原告建物及土地遭限制使用之損失，或者被告應依水利法第八十三條之一以區段徵收或水利地重劃等方式辦理用地之取得，方符憲法保障人民財產權之精神。

⒋國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應給予補償，以填補其財產權被剝奪之損失，司法院釋字第五一六號解釋可資參照。又土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予「合理之補償」，司法院釋字第四二五號解釋可佐。被告焉得以水利主管機關有徵收與否之裁量權置辯？

㈡被告主張之理由：

⒈原告起訴主張被告僅函送有關鄉（鎮、市、區）公所揭示並公開閱覽，並未通知土地所有權人。惟查河川區域範圍之劃定公告係屬一般處分，且其劃定係依嚴格之水文計算分析所得，為一般性特徵可得確定其範圍，因其土地位於河川區域內尋常洪水位行經之範圍，即屬行政程序法第一百零三條第五款規定「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」，而得不給予該處分相對人陳述意見之機會，前經被告九十年十二月二十八日經（九○）水利字第○九○二○二○九五五○號函示在案。

⒉本件系爭碎解洗選場係未經依法設立之違規工廠，其位置經被告水利署第三河川局委外測量製成實測成果，並分別套繪於臺灣省政府六十七年十月十八日府建水字第九五六四七號及經濟部九十一年八月十九日經授水字第○九一二○一○三三○號變更公告之筏子溪河川圖籍第十四、十五號，其廠址暨設備均位於河川區域內之行水區內，並非於九十一年始劃入，且其既屬非法工廠，被告以其違反原水利法第七十八條第一項第一款規定，在行水區內建造碎解洗選場足以妨礙水流，並依同法第九十二條之一規定處罰，並無不當。

⒊土地徵收條例第三條第四款之規定國家之得徵收土地係以興辦水利事業之需要者為限，水利法第八十二條、第八十三條亦明定，水利主管機關「得」徵收水道治理計畫線內、堤防預定線內或尋常洪水位行水區域之私有土地，未徵收者，得限制使用。亦即需地機關對上開範圍內之私有土地是否徵收具有裁量權，故被告之裁量是否徵收，向以治理工程所需用地為限，並非對其範圍內之土地一律徵收，尤其計畫線範圍內行水區域土地，因其係屬地理自然形成者，異於性質為水利事業所需之堤防工程用地，且對該行水區土地為防止水患及保護水道兩岸人民生命財產安全僅係依法限制使用，非如其他公共事業用地將其原所有人不得為任何處分使用致應予徵收。爰目前政府辦理河川治理工程計畫時均僅對該治理工程用地辦理徵收，對其計畫線範圍內之行水區土地則僅予限制使用，而未予徵收。至水利法第七十九條規定之補償，須其建造物或植物屬合法興建或種植者，本件原告所興建碎解洗選場，既屬違法所為，自無補償之由。

理由

甲、程序部分：

一、被告代表人原為林義夫，嗣變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。行政訴訟法第一百十一條第一項前段、第二項定有明文。本件原告起訴之初訴之聲明為「被告機關中華民國九十一年八月十九日經授水字第○九一二○二一○三三○號行政處分（按即原處分）撤銷」，嗣於本院準備程序追加聲明為「一、原處分及訴願決定關於駁回部分均撤銷。二、被告應作成徵收原告所有系爭之土地並酌予補償之行政處分」，被告於其訴之追加無異議而為本案之辯論，合於法律規定，自應准許，合先敘明。

乙、實體部分：

一、按本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。行政程序法第九十二條定有明文；又一般處分之送達，得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之。同法第一百條第二項亦有明文。次按河川區域之劃定及變更由管理機關測定，報主管機關核轉中央主管機關核定公告，並函送有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽。但水利署測定者，報中央主管機關核定公告，並函送當地直轄市、縣（市）主管機關轉由有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽。前項公告劃入河川區域內未經變更公告前之公私有土地，管理機關應依水利法及本辦法相關規定限制其使用，為九十二年十二月三日修正前河川管理辦法第九條所明定。

二、查河川區域內之土地皆為洪水自然流經地區，乃天然而成，為讓土地所有權人了解其土地位於洪水自然流經地區，及避免因河道過度開發或不當使用釀成災害，危及人民之生命財產，乃有劃定河川區域之必要，而該劃定處分之性質應屬一般處分，合先敘明。又查，本件筏子溪（自烏溪匯流處上溯至大雅排水與十三寮排水匯流處）河川區域（含行水區）範圍，係水利署勘測隊依九十一年二月二十五日勘測成果會議審查結果，修正水文分析報告及套繪已頒行都市計劃範圍於圖籍完成，送其中央主管機關即被告核定，由被告以九十一年八月十九日經授水字第○九一二○二一○三三○號公告及於九十一年九月十一日刊登經濟部公報，並以九十一年八月十九日經授水字第○九一二○二一○三三一號函請臺中縣、市政府將河川圖籍及公告文轉由有關鄉（鎮、市、區）公所揭示並公開閱覽後，河川圖籍並置於該二府以供民眾申請閱覽，此有水利署承辦人員所擬具之簽文及相關會議紀錄、公告、公函、筏子溪河川圖籍十五號等附於訴願卷可憑，是堪認本件劃定河川區域之一般處分，合於前開行政程序法第一百條第二項所規定之送達方式，及九十二年十二月三日修正前河川管理辦法第九條所定之程序。原告指其不知土地位於河川區域內及不知閱覽河川圖籍云云，並不足以影響系爭劃定公告之處分效力。

三、再按行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。行政程序法第一百零二條、第一百零三條第五款分別定有明文。有關本件筏子溪河川區域範圍之劃定過程已如前述，核屬依嚴格之水文計算分析所得，足認該處分所根據事實係屬客觀上明白足以確認者，被告抗辯本件有行政程序法第一百零三條第五款之情形，而未予相對人陳述之機會，即屬有據。是原告主張本件處分之作成不符行政程序法之相關規定，即難成立。

四、又本件系爭碎解洗選場係未經依法設立之違規工廠，此為原告所不爭執，其位置經被告水利署第三河川局委外測量製成實測成果，並分別套繪於臺灣省政府六十七年十月十八日府建水字第九五六四七號及經濟部九十一年八月十九經授水字第○九一二○一○三三○號變更公告之筏子溪河川圖籍第十四、十五號，其廠址暨設備均位於河川區域內之行水區內，並非於九十一年始劃入，此有舊筏子溪河川圖籍十五號附於訴願卷可憑，其既屬非法工廠，被告以其違反原水利法第七十八條第一項第一款規定，在行水區內建造碎解洗選場足以妨礙水流，並依同法第九十二條之一規定處罰，並限期命其回復原狀，並無不當。該建物既屬非法，即不生補償之問題，原告請求依行為時之水利法第七十九條予以補償，自屬無據。

五、查關於土地之徵收及補償事項，現行法係規定於土地徵收條例，「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議徵收土地條件；其組織規程，由中央主管機關定之」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關」、「直轄市或縣（市）主管機關接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人」，土地徵收條例第二、十四、十五、十七、十八條分別定有明文。是依上開規定，徵收土地申請案之核准權限乃在內政部，故原告逕以非主管機關之被告起訴請求徵收系爭土地，被告適格亦有欠缺，難謂適法。從而，本件原告請求被告應作成徵收系爭之土地行政處分，即屬乏據。

六、綜上所述，本件被告以九十一年八月十九日經授水字第○九一二○二一○三三○號公告筏子溪（自烏溪匯流處上溯至大雅排水與十三寮排水匯流處）河川區域（含行水區），依法並無不合。又系爭土地上原來工廠乃屬非法，原告請求補償欠缺法律上之依據，又其對非徵收業務主管機關之被告請求辦理徵收，也屬無據。原告猶執前詞及個人主觀之見解，訴請判如其聲明，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第七庭