臺北高等行政法院判決

原告

勝騏股份有限公司

代表人

甲○○○

訴訟代理人

乙○○

被告

行政院公平交易委員會

代表人

黃宗樂(主任委員)

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　丙○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院90年2月2日台89 訴字第37137號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後，被告不服，提起上訴，經最高行政法院發回更審。本院更為判決如下：

主文

事實

一、事實概要：被告以原告為有線電視頻道節目供應業者，於88及89年度代理銷售「東森電影台」、「東森育樂台」、「東森綜合台」、「東森新聞台」、「東表卡通台」、「中都卡通台」、「中都電影台」、「龍祥電影台」、「國興日片台」、「三立綜藝台」、「三立都會台」、「三立SET 台」、國家地理頻道」、「 MTV音樂頻道」等頻道節目，而勝騏股份有限公司銷售辦法（下簡稱勝騏公司銷售辦法）係原告對交易相對人公開揭露之個別頻道節目授權價格及優惠計算方式，憑以作為原告與系統業者交易之依據，惟原告未依對系統業者揭露之頻道銷售辦法進行交易，係隱匿重要交易資訊，足以影響交易秩序之欺罔行為，違反行為時公平交易法第24條規定，依同法第41條前段規定，於89年6月27日以 (89)公處字第111號處分書，命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前開足以影響交易秩序之欺罔行為，並處原告罰鍰新台幣 (下同) 400 萬元。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起行政訴訟，經本院90年度訴字第2871號判決撤銷訴願決定及原處分，被告不服，提起上訴，經最高行政法院92度判字第1849號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。原告未於言詞辯論期日到場，僅於準備程序期日到場為聲明、陳述。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：原告有無隱匿重要交易資訊之欺罔之行為？

㈠原告主張之理由：

⒈查原告88、89年之銷售辦法確實已明確訂定：所代理頻道之個別訂價；折扣及優惠方式；並表明交易相對人各系統業者得自行選擇符合最大利益之優惠辦法，且於年度換約之初，即送交各交易相對人系統業者，作為頻道節目選購之參考，業據大信有線播送系統股份有限公司（下稱大信公司）之總經理周偉誠及傳信行有線播送系統股份有限公司（下稱傳信行公司）之協理林妗於被告調查時，均陳稱有收到原告寄發之書面報價等情在卷，足證原告已充分向交易相對人系統業者揭露頻道授權費用之相關資訊，何來隱匿重大交易資訊之有，自無該當被告所頒布事業涉及銷售有線廣播電視頻道節目交易資訊透明化案件處理原則 (下稱銷售頻道節目資訊透明化處理原則 )及「公平交易法對有線電視相關事業規範說明」所定可能構成違反公平法第24條足以影響交易秩序之顯失公平行為。

⒉次查，揆諸代表系統業者之任惠光與代表頻道業者之練台生多次洽談，終達成每戶每月價碼220 元等情，足徵雙方洽商中，大信公司等系統業者對於原告考量不同因素，所給予之優惠或折扣數均充分知悉，洵無任何隱匿重大交易資訊。況原告與各系統業者間前已有銷售交易之往來，雙方除了協商89年度頻道授權事宜之外，雙方並曾於87年底就88年度之授權費用事宜進行協商。是基於雙方過去之交易經驗，大信公司等系統業者原即明悉原告可能在考量各種不同之交易因素後，給予較銷售辦法略優之優惠辦法及折扣數，故實際成交價格可能會低於原書面報價，何來原處分所指原告「對信賴該辦法之系統業者欺罔隱匿重要資訊」？被告僅以原告之銷售辦法與實際銷售價格不同，即率爾推論原告隱匿重要交易資訊，實屬倒果為因。

⒊復查，依被告所訂前開規範說明」第5條第3項第3款之規定，頻道節目供應業者與有線電視系統業者進行交易時，仍得就實際交易數額、支付方式、信用風險、成本差異、附屬交易條件等等因素，予以折扣優惠，此亦為交易常態。益徵實際銷售價格與原告銷售辦法不同，並不足以證明原告隱匿重要交易資訊，蓋銷售辦法僅為原告單方考量下之報價，而交易協商過程為原告與系統業者間之互動過程，系統業者於交易過程中亦會提出種種交易條件，雙方之成交係經長期、審慎之洽談，在洽商過程中，雙方均已就簽約戶數、信用風險及其他種種條件等重要交易資訊充分揭露並討論，方能達成締約協議，而實際成交價格較原告銷售辦法（原報價）為低，係雙方綜合考量雙方所提出之各項交易因素之結果，不僅為系統業者所樂見，且顯現系統業者之議約能力，否則無異於系統業者僅能依原告單方之報價締約，而無任何議價空間。實難以原告銷售辦法與實際成交價格不同，遽認原告有對交易相對人隱匿重大交易資訊之行為。

⒋又查，被告認定原告之行為符合公平交易法第24條所定足以影響交易秩序，無非認：「系統業者之收視費率由各地方政府核定之…被處分人與各系統業者之折扣低於所定之戶數折扣，顯見銷售過程中有隱匿重要交易資訊之情事，倘各地方政府依被處分人之虛偽報價以評估系統業者之購片成本，則將基於錯誤之資訊為判斷，其不利益將轉嫁由消費者承擔」云云，惟查各地方政府審議有線電視收視費率時，固會考量系統業者之成本，然所考量者為「實際交易成本」，而非頻道節目供應商之銷售辦法（銷售報價），故地方政府係要求系統業者依據有限廣播電視法施行細則第33條規定繳交「購片合約書」影本，亦有台北市政府覆函可證，並無被告所指各地方政府因依原告報價以評估系統業者之購片成本，而將不利益轉嫁由消費者承擔之情事。

⒌末按，公平法第24條之立法理由及公平法之法理，該條為補充性規定，其適用前提為原告並未構成限制競爭等其他不公平競爭行為者，始足當之。被告於本案以原告未依所訂銷售辦法與系統業者交易，隱匿重要資訊，為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反前揭規定核處原告罰鍰400萬元；惟被告前以另案（89）公處字第106 號處分，認定原告與其他頻道業者合意共同銷售節目之相互約束事業活動行為，構成違反公平法第14條之聯合行為，而裁處原告罰鍰900萬元在案，惟二案事實具同一性，被告就同一事實，分別以原告違反前揭14條及24條規定，各裁罰原告900萬及400萬元，已違反釋字第503號解釋所示一事不二罰原則。又原告經營頻道事業，實收資本額不過為3,000萬元，被告核處之罰鍰高達400萬元，超過原告資本額之十分之一，顯逾越必要程度，亦有違比例原則。

㈡被告主張之理由：

⒈按公平交易法第24條規定之立法意旨，在於預防交易秩序受到損害，故只要事業之行為，在客觀上有破壞交易秩序之虞者，即應加以禁止，尚無待實害之發生，亦不以主觀之故意存在為要件。次按頻道節目受著作權法保護，系統業者非經頻道銷售業者正式授權，否則無法合法播出頻道節目，故倘頻道銷售業者無公開透明之交易條件，或公開之交易條件形同具文，不僅使立於買方之系統業者無法據以評估，以合理分配其購片預算，增加交易成本，並易使交易糾紛層出不窮，且極易隱藏差別待遇、不當搭售或其他反競爭之行為，是事業倘為前開行為，核屬足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平法第24條規定，合先敘明。

⒉查原告予系統業者之折扣優惠與其所示銷售辦法之折扣落差可從1折至2折不等，該等資訊不對稱之狀況，使立於買方之系統業者無法據以評估，以合理分配其購片預算，且極易導致差別待遇、不當搭售或其他反競爭之行為。又原告等頻道業者實際交易之折扣均較其銷售辦法更為優惠，外觀上雖更有利於交易相對人，故該等行為似無非難性；惟頻道業者之實際銷售行為雖較銷售辦法更為有利，卻使銷售辦法形同具文，而頻道業者操控重要交易資訊，進行高報低賣之實，使對於不符其交易目的之系統業者，以報價進行銷售，壓迫系統業者購買全部頻道；或對於與其存在有控制關係之系統業者（如其他集團控制之系統業者或未加入集團之獨立系統業者），以高價進行交易，提高其經營成本，最終迫使其退出市場，此亦有不不公平競爭之可責性。另以原告等88年底發生於大高雄之聯合行為為例，該聯合行為之主要穿梭人原告公司總經理練台生君係以每戶每月220元之價格，為原告、和威、木喬、年代及八大等公司洽談客戶數，而每戶220元之價格係各頻道協商後之價格，其拆帳協議為東森（即原告公司銷售）約60元、年代公司約40元、和威及木喬各約50元，合計約200元；其餘獨立頻道共約20元。在前開聯合行為之拆帳價格中，原告所有頻道之銷售價格60元，此應為原告願意且可接受之價格；惟依原告89年度之銷售辦法，原告所有頻道之原始銷售價格為155元，綜令系統業者適用所有最價惠折扣，所有頻道之書面報價亦需83.7元，亦證諸其頻道銷售之實際意願成交價格與其銷售辦法有間。綜上，原告之實際意願成交價格既較其頻道銷售辦法為低，卻未於銷售辦法之個別頻道售價中予以反映，該等隱匿實際意願成交價格之行為，事實上已剝奪系統業者單獨購買頻道節目之意願，成為反競爭行為之溫床，斲傷市場交易秩序甚鉅，故原告未依據所訂定之銷售辦法與系統業者交易，隱匿重要交易資訊之行為，顯已構成公平交易法第24 條所非難之足以影響交易秩序之欺罔行為。

⒊另有關原告在原審所主張本件所涉之違法行為與另案所涉之違法聯合行為間有一事不二罰原則乙節：本件原告乃因未依據所訂定之88年度、89年度銷售辦法與全國之系統業者交易，隱匿重要交易資訊，核其行為屬足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第24條規定。至另案所涉之違法聯合行為係因原告與木喬等頻道業者於88年12月20日間，即由該公司總經理練台生與鳳信公司總經理任惠光洽談大信、鳳信、傳信行、觀天下等系統業者之簽約收視戶數，並洽定原告與勝騏、木喬、年代、八大等頻道業者之全部頻道價格為每一收視戶220元，迄89年1月6日由任惠光與練台生就前開系統業者與頻道業者頻道授權交易之簽約客戶數達成共識。渠等合意共同銷售頻道節目之相互約束事業活動行為，違反公平交易法第14條規定。上開二案，原告之行為及涉案地區不同、違反法律亦不相同，爰依相關規定分別科處罰鍰並命其停止違法行為，尚無違反一事不二罰之原則。

理由

一、本件原告起訴時，其代表人為宋麗華，嗣於訴訟中變更為甲○○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。又原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，均合先敘明。

二、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰。」公平交易法第二十四條、第四十一條前段分別定有明文。

三、本件被告以原告為有線電視頻道節目供應業者，於88及89年度代理銷售「東森電影台」、「東森育樂台」、「東森綜合台」、「東森新聞台」、「東表卡通台」、「中都卡通台」、「中都電影台」、「龍祥電影台」、「國興日片台」、「三立綜藝台」、「三立都會台」、「三立SET台」、「國家地理頻道」、「MTV音樂頻道」等頻道節目，而勝騏公司銷售辦法係原告對交易相對人公開揭露之個別頻道節目授權價格及優惠計算方式，憑以作為原告與系統業者交易之依據，惟原告未依對系統業者揭露之頻道銷售辦法進行交易，係隱匿重要交易資訊，足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第24條規定，依同法第41條前段規定，於89年6月27日以 (89)公處字第111號處分書，命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前開足以影響交易秩序之欺罔行為，並處原告罰鍰 400萬元之事實，有原告前揭88、89年度頻道銷售辦法、頻道銷售資料及被告前開處分書附卷可稽，並為兩造所不爭，堪信為真實。

四、原告不服循序提起行政訴訟，主張：其訂定之銷售辦法僅為原告單方面之報價，並非無議間空間，其與系統業者在交易過程中，綜合考量雙方所提出之各項交易因素而達成之價格合意，不僅為系統業者所樂見，且顯現系統業者之議約能力，實難以原告銷售辦法與實際成交價格不同，遽認原告有對交易相對人隱匿重要交易資訊之行為；且被告以其與木喬公司等彼此具競爭關係之事業，對大信公司等系統業者共同銷售頻道節目，有違公平交易法第十四條前段之規定，業已裁處原告罰鍰900萬元，復就同一事實以原告違反公平交易法第二十四條規定再予裁罰，亦有違一事不二罰原則等語。故本件之爭執，厥在於原告是否有隱匿重要交易資訊，為足以影響交易秩序之欺罔行為？

五、經查：

㈠按公平交易法第二十四條所謂「欺罔」，即以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會。至於行為是否構成欺罔，應以一般人之標準衡量，且無須以實際交易行為為要件，只須行為客觀上構成欺罔即可。又頻道節目受著作權法保護，系統業者非經頻道銷售業者正式授權，無法合法播出頻道節目，故倘頻道銷售業者無公開透明之交易條件，或公開之交易條件形同具文，不僅使立於買方之系統業者無法據以評估，以合理分配其購片預算，增加交易成本，並易使交易糾紛層出不窮，且極易隱藏差別待遇、不當搭售或其他反競爭之行為，是頻道銷售事業倘為前開行為，即屬足以影響交易秩序之欺罔行為，尚不以發生實質之損害為必要。

㈡次按，被告本於公平交易法之主管機關機關職權，為確保事業公平競爭、維護交易秩序、保障消費者權利，及有效處理有線電線相關事業涉及公平交易法所禁止之各種限制競爭或不公平競爭之經營行為，乃發布「公平交易法對有線電視相關事業之規範說明」，於該規範說明第四點第六款規定：「有線電視頻道節目供應業者頻道節目隱匿重要交易資訊行為：㈠有線電視頻道節目供應業者有下列情形之一者，可能構成公平交易法第二十四條足以影響交易秩序之顯失公平行為：⒈未對交易相對人充分揭露其個別頻道節目之授權價格或其優惠計算方式者。…㈡前項之授權價格或優惠計算方式如有調整，仍須於調整時對交易相對人充分揭露。」合於公平交易法之立法目的，亦未增加法律所無之限制，可資適用作為判斷有線電視頻道節目供應業者有無隱匿重要交易資訊之標準。

㈢依原告所訂前揭88、89年度之銷售辦法所載，其「收視戶規模折扣」之優惠條件，係規定「零至二萬戶依定價計算」、「二萬零一戶至四萬戶：九折」、「四萬零一戶至六萬戶：八折」、「六萬零一戶至八萬戶：七折」、「八萬零一戶以上：六折」，均以一定之簽約戶數而給予系統業者不同之折扣。惟依原告所提供之88年度頻道銷售資料所示，88年度與原告交易之系統業者計有71家，其中僅有南桃園、群健等二家業者之交易與原告前揭銷售辦法規定之「收視規模折扣」相符，其餘系統業者，依前揭「收視戶規模折扣」應無折扣優惠，原告卻仍給予九折、八折、七折及六折不等之優惠；其中應給予九折優惠者，給予七折、六折不等之優惠；應給予八折優惠者，給予七折優惠；應給予七折優惠者，則給予六折之優惠等情，此有原告前揭88、89年度銷售辦法及頻道銷售資料附原處分卷可證，亦為原告所不爭，足認原告於其訂定之前開88年度頻道銷售辦法外，確以其他略優於該頻道銷售辦法之折扣數與系統業者從事交易，且其給予系統業者之戶數折扣幾乎均與所定之前開頻道銷售辦法不符，已具有全國之普遍性，益徵其實際意願成交價格確較其頻道銷售辦法為低，卻未於銷售辦法之個別頻道售價中予以反映，而有隱匿重要交易資訊等情，已堪認定。復參諸前揭公平交易法對有線電視相關事業之規範說明規定，原告與各系統業者88年度之交易既與其制定之88年度銷售辦法有異，核其折扣之優惠方式已有所變更或調整，原告訂定89年度銷售辦法即應隨之調整或變更，並對交易相對人充分揭露前開優惠計算方式，然原告89年度之銷售辦法卻仍延襲舊有88年度之銷售辦法，而未作任何調整或變更，致其頻道銷售辦法所訂收視戶數規模折扣形同虛設，對信賴該銷售辦法之系統業者實為消極隱匿重要資訊行為，客觀上已足以引起信賴該辦法之系統業者作出錯誤之交易決定，進而剝奪系統業者單獨購買頻道節目之意願，成為反競爭行為之溫床，斲傷市場交易秩序甚鉅，自屬足以影響交易秩序之欺罔行為甚明。再者，有線電視頻道節目供應業者在與有線電視系統業者進行頻道節目交易時，固得就實際交易數額、支付方式、信用風險、成本差異、附屬交易條件（如完整或定頻播出頻道節目之約定）及其他合理事由等因素，給予有線電視系統業者適度折扣優惠，惟其折扣優惠不得有違反公平交易法之差別待遇或不正當限制交易相對人事業活動之情形，此為前揭公平交易法對有線電視相關事業之規範說明第四點第五款第三項第三目所明定，原告就其88年度與前開71家系統業者交易中，為何有高達69家系統業者之折扣優惠與所定前揭銷售辦法之「收視規模折扣」不符之情形，並未提出其依前揭規範說明而給予折扣優惠之具體合理事由及其證據，空言訴稱其與系統業者在洽商過程中，因議價及考量各種交易因素，而給予較優惠之折扣，致與銷售辦法不符，屬交易常態，並非對交易相對人隱匿重要交易資訊云云，純為事後卸責之詞，核不足採。

㈣末查，原處分係因原告未依據所訂定之88年度、89年度銷售辦法與全國之系統業者交易，隱匿重要交易資訊，為足以影響交易秩序之欺罔行為，已違反公平交易法第24條規定，乃依同法第四十一條規定予以裁罰。至原告另案因與木喬、和威、年代、八大等頻道節目業者於88年12月間，委由原告公司總經理練台生與鳳信公司總經理任惠光洽談有關大信、鳳信、傳信行、觀天下等系統業者之簽約收視戶數，並洽定原告與木喬、和威、年代、八大等頻道業者之全部頻道以每一收視戶每月220元之價格，授權前開有線電視系統業者公開播送，供一般家庭收視戶觀賞，已生限制個別業者對外獨立銷售其頻道節目相互約束事業活動之效果，而違反行為時公平交易法第14條前段所定事業不得為聯合行為之規定，經被告依同法第四十一條前段規定，於89年6月27日以字第106號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並裁處原告罰鍰 900萬元等情，此有被告前開處分書附卷可參，經核二者處罰之行為、要件、依據及目的均不相同，非屬單一行為而觸犯數個行政罰之法條競合情形，自不生一事二罰之問題，原告訴稱被告就同一事實為重複處罰云云，亦無足取。

六、綜上所述，被告以原告未依對系統業者揭露之頻道銷售辦法進行交易，而隱匿重要交易資訊，為足以影響交易秩序之欺罔行為，已違反前揭公平交易法第24條規定，並審酌原告動機、目的、對交易秩序危害程度、持續期間、所得利益及違法後悛悔實據等一切情狀，在法定裁量範圍內，依前揭公平交易法第四十一條規定，命原告立即停止上開足以影響交易秩序之欺罔行為，並裁處其罰鍰400萬元，於法尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　徐瑞晃