臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

銓敘部

代表人

乙○○部長）住同

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因俸給事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國93年12月28日93公審決字第0387號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告係高雄縣六龜鄉戶政事務所一般民政職系戶籍員，前應民國（下同）91年特種考試臺灣省及福建省基層公務人員考試四等考試一般民政職系一般民政科考試及格，於91年8月19日任高雄縣六龜鄉戶政事務所委任第4職等至第5職等一般民政職系戶籍員，並經被告核敘委任第3職等本俸1級280俸點，嗣原告申請依後備軍人轉任公職考試比敘條例（下稱比敘條例）施行細則第10條規定，以其曾任軍職中尉3年年資比敘及提敘至相當職等俸級，經被告核敘委任第5職等本俸4級360俸點，並溯自91年8月19日生效，歷至92年考績晉敘委任第5職等本俸5級370俸點在案。嗣原告經高雄縣政府以93年8月12日府人1字第0930160262號公務人員任用或俸給案申請重行審定送核書，向被告申請採計其82年1月至85年12月曾任上尉軍職年資4年以提敘俸級，並溯自93年1月1日生效，經被告以93年9月8日部銓5字第0932372801號書函否准。原告不服，提起復審，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈復審決定及原處分均撤銷。

⒉被告應採計原告上尉4年年資，另為審定。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：93年1月16日實施之軍職專長與公務人員職系認定對照表（下稱認定對照表），有無逾越法律之授權？該認定對照表之發布及下達是否合乎行政程序？

㈠原告主張之理由：

⒈原告原應91年地方公務人員特考四等一般民政考試及格後，考量比敘條例施行細則第10條有關軍職年資提敘後不得重複採計之規定及個人規劃擬續參加高考三級及其同等級之相關考試，故未申請高資低採提敘曾任上尉4年年資，僅申請採計中尉年資3年提敘為委任第5職等本俸4級，其後原告復應93年地方公務人員特考三等一般行政考試錄取，因家庭因素未能報到並思保留上尉年資已無實益（至94年8月19日原告在原機關服務已滿3年，其後如再應考試錄取或調任其他地方政府機關，僅需服務地區在南區，原年資均可銓敘不致影響權益）遂申請重行審定，擬提敘軍職上尉4年年資，被告稱依93年1月16日實施之認定對照表，原告軍職專長僅機械工程及一般行政職系得辦理提敘，原告現職為一般民政職系戶籍員，不符該表規定，因高雄縣六龜鄉戶政事務所承辦人不知法規有變更，遂再行填報審定書，敘明因承辦人不諳相關法規修訂未妥善宣導，致影響原告權益，請求依舊法規審定，惟仍遭被告93年9月8日部銓5字第0932372801號行政處分否准。

⒉關於原告是否可適用舊法規，即依服務軍職專長年資得依俸給法施行細則第15條規定按年核計加級一覽表提起重行審定，應視原告是否有不可歸責於己之事由而未能及時得知新法規之發布，按法規之發布應遵守以下2點：1、行政機關發布法規命令主要係為達成特定目的，且其施行多會造成權利義務的變更，故除法令規定之發布方式外，猶須考量達成特定目的之需求及該法規影響之對象、範圍、程度等大小輕重，運用各種合宜手段通知人民，務使法規執行無礙，以達成該特定目的，如實施小汽車兒童專用座椅等規定更透過大眾媒體及其他方式宣導，方符合比例原則、誠信原則及行政程序法第9條所稱行政機關就該管行政程序應於當事人有利及不利之情形一律注意之意旨。2、依行政程序法第150條第1項規定「法規命令係指．．．對多數不特定人民就一般事項所作．．．之規定」第157條第3項規定法規命令之發布應刊登政府公報或新聞紙。對不特定多數人發布並非人人都有適用該法規的可能，如一一通知，耗費時間及成本顯不符利益之均衡，自可採用刊載公報等方式，然自反面推之，法規命令發布對象如有一部分係特定之人民，行政程序法未為明確規定，其通知方法自當依誠信原則，不得僅以刊登政府公報或新聞紙為已足，如係考量法規變更而針對特定人之信賴保護訂有過渡期間延後施行，自該法規施行起，對特定人因時間經過已產生如同行政處分的效果，其不利若此，則其通知方式與其所產生對當事人不利效果如顯不相稱，即不符比例原則，其通知之方式自當更嚴謹。法規命令如此，行政規則如有間接對外產生法律效果者，亦應以相同方式規範。本案認定對照表係於92年10月8日發布並將施行日期訂至93年1月16日（同時廢止按年核計加給一覽表之適用），被告稱係為提供各機關人事部門轉知得適用舊法規人員於新法施行前自行判斷是否適用舊法規申請提敘，故將施行日期訂於發布日期後約3個月時間，其作法應係考量部分現職公務人員對舊法規適用之信賴保護問題，遂參考司法院釋字第525號解釋意旨訂定新法規適用之過渡期間以保障渠等權益，然施行日期延後既係考量對特定人之信賴保護，有關行政規則發布針對特定人者其通知方式行政程序法又未為明確規定，即應依誠實信用之原則為之，就個案依一般通念尋求平衡點，在本案中即指任何人事法規變更致影響公務人員權益者，均能經由機關內人事承辦人員告知，一方面公務人員毋須擔心人事法規變更影響個人權益而費心鑽研人事法規致怠惰個人業管事務，而影響民眾權益，另方面亦符合政府機關設官分職之原意，且人事人員基於其專業性及服務特性本需對人事法規變動有最深入之了解，如此方能達成服務效能，且此亦未造成人事機關因而超過其一般負荷之工作量致有失平衡而不符誠信原則，此觀被告87年7月15日87台登1字第1646337號函「加強人事服務實施計畫」中第肆點重點工作項目、7、改進人事作業、加強人事服務及「行政院所屬各級人事機構人員設置管理要點」壹. 總則及第49點之規定可知，被告及人事行政局均肯認人事人員針對權益事項應主動通知當事人，被告90年6月15日（90）管1字第2038902號函亦曾諄諄提示。且本案有關認定對照表施行既有考量部分現職公務人員信賴保護情形，被告亦稱有函轉各機關請各機關轉知當事人，則被告即應就該特殊事項另為說明，因法規係被告所訂定，其內容有何重點或特殊性，承辦單位自然解瞭，被告佔有資訊優勢，且亦知該過渡期間經過對當事人之不利，即應預防函轉機關未能照其目的轉知當事人，故當善盡告知之義務，反之，各機關人事人員負責業務較龐雜，對某些業務專精程度自然較差，被告未善盡告知責任，致各機關函轉公文時未能掌握重點，所產生不利益卻由受影響之公務人員負擔，有違誠信原則。高雄縣政府承辦人員因未能發現被告函轉認定對照表之重要性，僅公布於高雄縣政府公報，未直接發文通知所屬各機關，致高雄縣六龜鄉戶政事務所承辦人員不知法令變更，更不可能以傳閱、公告、提示等手段使原告於舊法適用期間得知訊息，致使原告未能於新舊法規過渡期間提出申請，原告並無信賴不值得保護情形，依誠信原則，原告應屬有不可歸責於己事由而得適用舊法規提出申請，請判決如原告訴之聲明云云。

㈡被告主張之理由：

⒈查公務人員俸給法第17條第1項規定：「公務人員曾任下列年資，如與現任職務職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級；如尚有積餘年資，且其年終（度）考績（成、核）合於或比照合於公務人員考績法第7條之規定，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止：．．．3、依法令任官有案之軍職年資。．．．。」第24條第1項規定：「公務人員俸級經銓敘部銓敘審定後，如有異議，得於接到通知次日起3個月內敘明事實及理由，並檢附有關證件，依送審程序申請重行審定。但以1次為限。自重行審定之日起1年內，如發現送審或重行審定時未經提出之新證明者，得檢證再申請重行審定。．．．。」復查被告會同國防部於92年10月21日以部銓2字第0922285786號、睦睆字第0920008585函說明2規定略以：「．．．訂定軍職專長與公務人員職系認定對照表，．．．，定自93年1月16日實施。另服務軍職專長年資得依公務人員俸給法施行細則第15條規定按年核計加級一覽表，自93年1月16日起停止適用。」原告於91年8月19日任高雄縣六龜鄉戶政事務所委任第4職等至第5職等一般民政職系戶籍員，經被告審定合格實授，歷至92年考績晉敘委任第5職等本俸5級370俸點有案。茲擬以其於82年1月至85年12月曾任陸軍飛指部軍職上尉4年年資申請提敘俸級4級，依據93年1月16日實施之認定對照表規定，其軍職專長不得於任一般民政職系職務時提敘俸級。是以，該段年資無法依公務人員俸給法第17條等相關規定提敘俸級。

⒉經查被告於92年10月21日會同國防部發布認定對照表當時，已考量對於職系性質相近之認定方式，相較先前之「服務軍職專長年資得依公務人員俸給法施行細則第15條規定按年核計加級一覽表」認定方式較為嚴謹，為使各機關人事人員能有充裕時間轉知所屬人員，故訂有適當之過渡期間，明定自93年1月16日起施行。又法規命令及行政規則只要符合發布或下達之程序，以適當之方法令眾人廣為周知即屬合法有效，並未強行規定應清查並通知與該法規命令或行政規則有關之每一當事人；亦無當事人如未獲知該法規命令或行政規則，其權利義務即得不受拘束之規定。人民有知法之義務，原告既身為公務人員，對於規範公務人員各項權利、義務所適用之相關法規自當有注意及認識之義務，不得以不知法令為由，主張其仍得適用舊法，並有不可歸責於己之原因。又認定對照表發布時，前經被告函轉中央暨地方各主管機關人事機構查照並請轉知所屬，且刊載於92年11月15日出版之考試院公報第22卷第21期在案，高雄縣政府業已將認定對照表刊登公報轉知所屬機關人員，均已善盡合法發布或下達之責任。是以，本案不得以原告及其服務機關人事人員不知法令為由，而仍請求循舊法規定申請採計提敘俸級。

⒊綜上所述，原處分及復審決定均無不合，請判決駁回原告之訴等語。

理由

甲、程序方面本件原告經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請由其一造辯論而為判決。

乙、實體方面：

一、按比敘條例第5條第1項規定：「後備軍人轉任公務人員之任用比敘，得予左列優待：1、．．．2、後備軍人依法取得公務人員各官等任用資格者，按其軍職官等官階及年資，比敘該官等內相當職等及俸級。．．．。」同條例施行細則第10條第2項規定：「本條例第5條第1項第2款所稱後備軍人依法取得公務人員各官等任用資格者，按其軍職官等官階及年資，比敘該官等內相當職等及俸級，指依法取得公務人員各官等任用資格之後備軍人，應先依其軍職官等官階，依下列規定比照取得相當職等任用資格後，其軍職年資自比照之職等最低俸級起敘，按每滿1年提高1級敘至該職等本俸最高級；如有積餘年資，得依公務人員俸給法規之規定提敘年功俸級。高資可以低採，低資不得高採，同一年資不得重複採計，且前後畸零月數亦不得合併採計：．．．。」次按公務人員俸給法第17條第1項規定：「公務人員曾任下列年資，如與現任職務職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級；如尚有積餘年資，且其年終（度）考績（成、核）合於或比照合於公務人員考績法第7條之規定，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止：1、．．．3、依法令任官有案之軍職年資。．．．。」第24條規定：「公務人員俸級經銓敘部銓敘審定後，如有異議，得於接到通知次日起3個月內敘明事實及理由，並檢附有關證件，依送審程序申請重行審定。．．．。依前項期限申請重行審定人員，其重行審定之俸級，高於原敘之俸級者，自原審生效之日起支給；低於原敘之俸級者，自銓敘審定之次月起改支。但未依限申請者，其重行審定之俸級，如有變動，均自申請之日生效。．．．。」

二、本件原告係比敘條例所稱後備軍人，於91年8月19日任現職，前經被告依其申請以其曾任軍職中尉比敘委任第5職等，並採其中尉年資3年提敘本俸3級，核敘委任第5職等本俸4級360俸點，歷至92年考績晉敘委任第5職等本俸5級370俸點，因已至該職等本俸最高級，爰原告考量比敘條例施行細則第10條有關軍職年資提敘後不得重複採計之規定及個人規劃擬續參加高考三級及其同等級之相關考試，故未申請高資低採提敘曾任上尉4年年資，僅申請採計中尉年資3年提敘為委任第5職等本俸4級，其後原告復應93年地方公務人員特考三等一般行政考試錄取，因家庭因素未能報到並思保留上尉年資已無實益遂申請重行審定，擬提敘軍職上尉4年年資，被告以原告92年年終考績晉敘委任第5職等本俸5級370俸點之結果，係經被告93年3月30日部銓5字第0932349501號函銓敘審定，由高雄縣六龜鄉戶政事務所以93年4月9日6鄉戶字第0930000788號考績（成）通知書核布，經原告於93年4月12日收受，有該戶政事務所課員所製作原告簽收紀錄可證。原告遲至93年8月1日始檢附曾任軍職上尉年資相關證件，依送審程序申請重行審定，顯逾上揭3個月期間，其重行審定之俸級，如有變動，即無法自原審定生效日93年1月1日生效，而僅得以93年8月1日申請之日生效。原告申請採計提敘之82 年1月1日至85年12月31日上尉年資，經陸軍總司令部人事署查證軍職專長為：4D23-A「力士飛彈發射系統修護官」、4D23-A「力士飛彈修護官」及4D23「飛彈修護官」，依被告與國防部會同訂定自93年1月16日實施之認定對照表規定，其軍職專長對照屬公務人員之機械工程職系，該職系與所任現職一般民政職系既非屬同職系職組，亦非屬得單向調任或相互調任之職系，核其曾任軍職上尉年資與現職之性質難稱相近。而否准原告自93年1月1日採計曾任上尉4年年資提敘俸級之申請。

三、經查，國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第二十三條定有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經司法院解釋在案。在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。又任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事，有客觀表現之行為，始受信賴保護。即在有關規定停止適用時，未有客觀上具體表現信賴之行為，即無主張信賴保護之餘地。(司法院大法官會第480號、第525號解釋意旨參照）。依被告會同國防部於92年10月21日以部銓2字第0922285786號、睦睆字第0920008585號檢送認定對照表及總說明予中央暨地方各主管機關人事機構函說明2略以：查91年8月30日修送正施行之公務人員俸給法第17條第1項規定：「公務人員曾任下列年資，如與現任職務職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級；如尚有積餘年資，且其年終 (度)考績 (成、核)合於或比照合於公務人員考績法第7條之規定，得按年核計給級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止．．．三、依法令任官有案之軍職年資。．．．」復查同日施行之公務人員曾任公務年資採計提敘俸級認定辦法第5條規定：「公務人員曾任公務年資，其工作性質相近，依下列規定認定之：一、．．．必要時得由銓敘部會同國防部訂定對照表認定之。」銓敘部爰依上開規定，會同國防部訂定軍職專長與公務人員職系認定對照表，報經考試院92年9月4日第10屆第50次會議審議通過，定自93年1月16日實施，已明白說明該認定對照表之法律授權依據，是以原告指稱認定對照表違反法律授權原則，顯然無據。再者，法規之用語如涵義不確定或有多種可能的解釋，即所謂「不確定之法律概念」，將不確定概念適用於具體之事關係時行政機關得自由判斷之情形，謂之「判斷餘地」。是以何謂「職務、職等相當、相近」、「工作性質相近」即屬不確定之法律概念，本院對於不確定法律概念，固非不得加予審查，但屬於行政機關之判斷餘地者，則應尊重其判斷。本件因國防部於年90年3月修訂頒布「國軍人員分類作業程序」，將已將原有軍職專長9個部門增加為14個部門，原有個職類增列為89個職類，原有1,091個專長則修訂為2,622個專長，相對於公務人員之職系如何始謂相當、性質相近，為期公務人員曾任軍職年資於依公務人員俸給法第17條辦理提敘時，其曾任軍職專長與行政機關職務是否性質相近，有一認定之標凖而由被告與國防部等主管機關本於法定職權會同訂定適當、合法、合理之認定對照表，並於認定對照表總說明分述甚詳。另規定服務軍職專長年資得依公務人員俸給法施行細則第15條規定按年核計加級一覽表，自93年1月16日起停止適用，自非法所不許。

四、次查被告於92年10月21日會同國防部發布認定對照表當時，已考量對於職系性質相近之認定方式，相較先前之「服務軍職專長年資得依公務人員俸給法施行細則第15條規定按年核計加級一覽表」認定方式較為嚴謹，為使各機關人事人員能有充裕時間轉知所屬人員，故訂有適當之過渡期間，明定自93年1月16日起施行。又法規命令及行政規則只要符合發布或下達之程序，以適當之方法令眾人廣為周知即屬合法有效，並未強行規定應清查並通知與該法規命令或行政規則有關之每一當事人；亦無當事人如未獲知該法規命令或行政規則，其權利義務即得不受拘束之規定。又認定對照表發布時，前經被告函轉中央暨地方各主管機關人事機構查照並請轉知所屬，且刊載於92年11月15日出版之考試院公報第22卷第21期在案，高雄縣政府業已將認定對照表刊登公報轉知所屬機關人員，均已善盡合法發布或下達之責任。況原告於提敘中尉年資時原可併予提敘上尉年資，其因上開私人因素，選擇僅提敘中尉年資，有原告於91年12月2日書立之切結書附於原處分卷可憑，足見原告對於應如何提敘之相關法令知之甚稔。而被告究竟欲於何時提敘上尉年資，甚且其軍職專長屬何職系，被告與原告服務機關之人事承辦人員實無從得悉。原告既身為公務人員，對於規範公務人員各項權利、義務所適用之相關法規自當有注意及認識之義務，自不得諉為不知法令。其主張被告違反誠信原則、比例原則、信賴保護原則，且因原告有不可歸責於己之原因，仍得適用舊法提敘上尉年資云云，僅係原告主觀上之法律見解，實乏依據。

五、綜上所述，原處分並無不法，復審決定予以維持亦稱妥適，原告訴請撤銷，並請求判令被告採計原告上尉4年年資，另為審定，均無理由，併予駁回。

六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。