臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

臺北縣政府環境保護局

代表人

鄧家基（局長）住同上

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　乙○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北縣政府92年7月卷號第00000000號訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院發回更審，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序說明：本件因屬不服行政機關所為連續罰緩處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）55,200元，係在200,000 元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款、第2 項規定及司法院民國（下同）92年9 月17日（92）院臺廳行一字第23681 號令，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。

二、事實概要：原告居住於臺北縣汐止市公所公告指定清除地區之臺北縣汐止市○○○ 路99巷9 弄9 號5 樓，其因在上開住處飼養鴿子，影響附近環境衛生，經民眾一再向被告陳情，被告所屬環保稽查員乃於91年10月14日上午10時40分許會同警方前往稽查，認定原告在前揭地點飼養鴿子，確實有未妥善清掃管理，造成羽毛、糞便四溢之情形，顯已影響環境衛生，即依違反廢棄物清理法第27條第9 款規定告發，並依同法第50條規定以91年11月5 日以北環七字第0910074153號函檢附北環七字第40091100006 號處分書，裁處原告1,200 元罰鍰，並限期至91年11月22日（前審判決誤載為90年11月22日）完成改善，屆時未改善則按日連續處罰。惟被告於91年11月22日派員稽查，發現該違規地點仍未改善，即依廢棄物清理法第50條規定，就其中91年12月16日起至92年1 月30日止（其間現場稽查達12次，稽查日期如附表所示外，尚有91年12月24日及91年12月25日2 次，均未見改善；在此之前被告已分別於91年11月26日派員稽查，發現違反地點仍未改善，依同法就當日處罰1,200 元罰鍰；91年12月5 日派員稽查，發現違反地點仍未改善，依同法對91年11月27日至同年12月5 日，按日處罰每日1,200 元罰鍰；於91年12月24日派員稽查，發現違反地點仍未改善，依同法對於91年12月6 日至同年12月10日，按日處罰每日1,200 元罰鍰；復於91年12月25日派員稽查，發現違反地點仍未改善，依同法對於91年12月11日至同年12月15日，按日處罰每日1, 200元罰鍰，合計20次），執行按日連續處罰每日1,200 元罰鍰。原告不服91年12月16日起至92年1 月30日止按日連續處罰計46件（不含上開括弧內案件）處分書（如附表所示，處分書字號有關「北環廢字第」部分省略記載，下稱原處分），提起訴願，遭決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟（括弧內20件另經原告以本院92年度訴字第2447號、92年度訴字第2855號提起行政訴訟），嗣經本院以94年2 月17日94年度簡字第2 號判決駁回原告之訴，原告提起上訴，經最高行政法院於95年7 月27日以95年度判字第1172號判決前審判決有理由不備之違法，乃將前審判決廢棄，發回本院更為審理。

三、當事人聲明：

（一）原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉第一審及發回前第二審訴訟費用由被告負擔。

（二）被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

四、兩造爭點要領：

（一）原告主張之理由：

⒈臺北縣政府環保局稽查員未依法定程序，先予告知，只有前來一次與原告見面，即以按日連續處罰開出67張罰單，依行政程序法規定，執行取締應告知當事人，顯然該環保局稽查員，並未善盡職責，告知當事人，已嚴重侵犯當事人法律上的權益。

⒉當原告知道遭按日連續處罰後，即電話與環保局第7 課課長聯絡，問課長既然取締罰鍰，可以不告知嗎？當時日期是92年1 月31日下午3 時，原告隨即清理改善，並請環保員前來查驗，並經該局同意備查。

⒊取締髒亂罰單開立1 次1 張，豈能未每次到場稽查而竟連續開出近70張罰單；未到場稽查之日竟開立罰單，於法無據；況以「飼養禽畜影響環境衛生」處分原告，實在於法無據，飼養鴿子並不違法，原告並未製造環境污染，也未亂倒廢棄物，更沒有違反廢棄物清理法，被告取締過程，實有重大瑕疵，請求撤銷該行政處分。

⒋再若飼養鴿子違法，為何僅處罰原告而不罰其餘養鴿之人。違規地點係私人產權，且原告並無故意製造髒亂而影響環境衛生。又被告稽查員未告知原告即來取締，前來稽查多次亦未告知，且擅自從隔壁棟大樓拍照後即寄上處分書，此過程似非適法。取締後又強迫原告於處分書上補簽名，並未經原告同意，此取締程序並不合法。按日連罰之違規地點並無廢棄物存在，故處罰所依據之法條並非適當。綜上所述，被告之作業並不透明化，按日連罰實不合法。

⒌另外，按日連罰應適用於化學有毒物品之重大污染案例，本件僅係飼養鴿子的情形，以此為處罰並不符合比例原則要求。雖被告提出答辯與照片為證，但卻對於執法過程避而不答，又依臺灣板橋地方法院執行處之書記官表示，本件處分書從頭自尾無當事人簽名，並無法執行，均可證原告所稱確屬事實。

（二）被告主張之理由：

⒈原判決認為「按」日連續處罰者，應按日（即每日）查核確認有此未改善之違規事實後，始得處分之見解，實有未妥。按：依廢棄物清理法第50條、第52條、第53條及第55條所為之罰鍰處分與限期改善及按日連續處分，係為二階段區分之處分類型。質言之，前者處分之性質，係對過去違反義務之處罰，屬於秩序罰；後者處分，係促使違反秩序罰之義務人，將來履行義務，如仍不履行而為之處罰，屬於執行罰。又諸此按日連續處罰之先決條件，應經「限期改善或補正」之告誡程序，如屆期仍未改善或補正者，始得為此種執行罰之處分。至經由此種告誡程序後，處科一定數額之金額（按：此與秩序罰科處一定數額之金錢者之法律性質，迥然不同），純屬藉此一行為，造成違反義務人心理上威嚇或負擔，間接促使其自動履行該項義務之強制執行方式，此即屬行政執行法第28條、第30條及第31條等規定之「怠金」。依同法第31條第2 項規定，連續處以怠金前（即按日連續處罰之執行罰），應依同法第27條之規定，踐行書面限定相當期間履行之告誡程序。但法律另有特別規定者，從其規定。由此觀之，現行國內其他法律，例如水污染防治法第45條、空氣污染防製法第60條、噪音管製法第15條第2 項等規定，皆有按日連續處罰此等罰則，基本上，當為怠金之性質均須經由「限期完成改善或補正」之告誡程序後，屆期仍未履行此一義務時，逕得以按日連續處罰，而為特別規定，是與上述原則上每次處罰均應踐行告誡程序者不同。即言之，此僅完成一次告誡程序（即書面上載明：限期○年○月○日前完成改善（補正），屆期仍不完成改善（補正）者，按日連續處罰等語），即可實施徵繳反覆多次相同數額之怠金（間接執行），此一例外之優先適用規定，既為現行法律所承認，自有遵守之義務，毋庸進行每日查核（告誡程序）之必要。

⒉被告嗣後進行限期屆稽查時，原告均拒絕接受被告稽查人員依法令授權所實施之行政檢查，然所造成的污染事實於門外及附近均明顯可見，且本案於鈞院審理期間原告仍持續飼養鴿子造成污染經原告於法庭上所不否認，原處分均經原告於寄存期間至郵局領受，故原告所稱不知被上訴處分情事，與事實明顯不符。再者，本案原告遲至92年1 月31日始提出改善完成報告書報請查驗，故被告依廢棄物清理法第50條第3 款暨「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」第7 條於是日暫停實施按日連續處罰，謹係依法行政，並無違誤或不妥。

⒊綜上所述，原告之上訴顯無理由。

五、心證要領：

（一）最高行政法院95年度判字第1172號判決將本院前審判決廢棄發回更審，理由略以：「…從而上開規定固謂可『按日』處罰，容許行政機關得以『日』為單位對行為人為處罰，然行為人究有無違規事實，似宜依證據逐一認定以證明處罰之日確有違規事實存在，以作為裁罰之基礎。得否僅憑行為人因一次違規及其後經查檢未改善之事實，即得據為作為處罰行為人自第一次違規後至上訴人於改善期限屆至時查驗仍未改善，即就該期間內逐日連續處罰之依據，非無斟酌餘地。再本件原審判決附表列有被上訴人曾於91年12月26日、27日、30日、92年1 月2 日、3 日、6 日、7 日、15日、21日、同2 月10日稽查，惟依原審判決理由僅敍明上訴人於91年10月14日被查得有違反廢棄物清理法第27條第9 款之規定，於同年11月22日派員復查，仍未改善，即據以作為自91年12月16日起至92年1 月30日止，按日連續處罰依據，除有上開未能按日依證據逐一認定之疑慮外，關於前述日期被上訴人究竟有無前往查驗及該10次查驗資料之結果如何，原審均未調查及認定，以作為上訴人自91 年12 月6 日起違規處罰之依據，自亦有判決不備理由之違法。」等語，指摘本件應依證據逐一認定以證明處罰之日確有違規事實存在，以作為裁罰之基礎，不得僅憑行為人因一次違規及其後經查檢未改善之事實，即得據以作為改善期限屆至前逐日連續處罰之依據。故依行政訴訟法第260 條第3 項規定，本院自應以上開最高行政法院所為廢棄發回之法律上判斷為本件判決基礎，合先敘明。

（二）本件被告所屬環保稽查員接獲民眾一再陳情原告在臺北縣汐止市○○○ 路99巷9 弄9 號5 樓發現原告飼養鴿子，影響附近環境衛生，乃於91年10月14日查得原告於前揭地點飼養鴿子未妥善清掃管理，造成羽毛、糞便四溢，已影響環境衛生，即依違反廢棄物清理法第27條第9 款規定告發，並依同法第50條規定裁處原告1200元罰鍰，並限期至90年11月22日完成改善，屆時未改善則按日連續處罰；惟被告於91年11月22日派員稽查，發現該違規地點仍未改善，即依廢棄物清理法第50條規定，就其中91年12月16日起至92年1 月30日止之違章行為，執行按日連續處罰每日1,200 元罰鍰；原告不服91年12月16日起至92年1 月30日止按日連續處罰計46件之原處分，提起訴願，遭決定駁回等各節，有附表所示46件之被告執行違反廢棄物清理法案件處分書（其違反日期分別為91年12月16日起至92年1 月30日止，其中處分書字號00-000-000000 號附於本院卷，其餘附原處分卷）、現場稽查紀錄、現場照片、臺北縣政府92年7 月00000000號訴願決定等附卷可稽，自堪信為真實。

（三）按廢棄物清理法第27條規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：…九、飼養禽、畜有礙附近環境衛生。…」同法第3 條規定：「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」同法第5 條第1 項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」經查，本件案發現場在臺北縣汐止市○○○ 路99巷9 弄9 號5樓，屬臺北縣汐止市公所之轄區，該市全市已於78年間經指定為廢棄物清理法第3 條所規定之清除地區（指定時為汐止鎮，尚未改制），為證人即汐止市公所承辦人員潘延源到庭結證屬實。故上開案發地點屬廢棄物清理法第3 條所規定之清除地區，要無疑義。

（四）關於稽查當日之處罰部分：

⒈按「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：…九、飼養禽、畜有礙附近環境衛生。」「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：…三、為第二十七條各款行為之一。」廢棄物清理法第27條第9 款、第50條第3 款定有明文。

⒉本件被告所屬環保稽查員，曾分別於91年12月24日、91年12月25日及附表所示之稽查日期，至原告臺北縣汐止市○○○ 路99巷9 弄9 號5 樓住處稽查，除在現場拍攝照片外，並作成稽查紀錄，有各該次現場照片及稽查紀錄附卷可參。依該現場照片及稽查紀錄所示，原告之鴿舍違規搭建於上揭住處5 樓頂，且架設有2 層，現場鴿毛四散，已飛散超出原告所設之紗網至鄰近住宅屋頂及牆間，鴿糞散落並黏著於各樓層雨蔽上，顯已嚴重影響公共衛生。因此，原告確有廢棄物清理法第27條第9 款所規定飼養禽、畜有礙附近環境衛生之客觀行為，要無疑義。而原告為一心智成熟之人，明知上開飼養鴿子行為，易生髒亂，竟未積極、勤力清掃，維護居家環境之衛生及整潔，任由鴿毛、鴿糞四處散落，污染鄰舍，自難謂無違反廢棄物清理法第27條第9 款之違章故意。因此，原告訴稱「違規地點係私人產權，且原告並無故意製造髒亂而影響環境衛生。」云云，即非可採。從而，被告認定原告之飼養鴿子行為，業已違反廢棄物清理法第27條第9 款之規定，乃依同法第50條第3 款規定，就各該次稽查日期所為之處罰，包括違反日期91年12月24日、91年12月25日、91年12月26日、91年12月27日、91年12月30日、92年1 月2 日、92年1 月3 日、92年1 月6 日、92年1 月7 日、92年1 月15日、92年1 月21日之罰鍰（即附表所示處分書字號00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000 000號等處分），經核既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。原告主張原處分不符合比例原則要求云云，洵非可取。

⒊而廢棄物清理法第27條第9 款規範之本旨，在於禁止飼養動物，致有礙附近環境衛生，因此，不論所飼養者為飛禽或走獸，如礙附近環境衛生，即在禁止之列，行政院環境保護署80年12月30（80）環署廢字第50139 號函，謂「有關居民利用屋頂空間養鳥，造成污染有礙附近環境，可依廢棄物清理法規定，告發處分」，即是本此意旨而為之釋示，原告主張飼養鴿子不在廢棄物清理法第27條第9 款規範之列云云，容有誤解。

⒋復按，行政機關應依職權調查證據，除有必要，得以書面通知相關之人到場陳述意見，此觀行政程序法第36條、39條之規定自明。因此，行政機關於調查事實及證據時，除有必要外，可獨力為之，無須當事人或第三人在場。因此，本件縱令原告未在場會同查勘，亦不礙被告依法執行現場複查及稽查之效力。況原告遭被告首次告發後，被告曾於91年11月26日會同當地里長、管區員警前往複查；亦有到場後，因大門深鎖，無法與原告照面之情況，分別有91年11月26日、91年12月24日、91年12月26日、92年1 月2日之稽查紀錄附卷可稽。再者，本件處罰前，被告所屬環保稽查員曾於91年10月14日上午10時40分許會同警方前往稽查，嗣後並依廢棄物清理法第50條規定以91年11月5 日以北環七字第0910074153號函檢附北環七字第40091100006 號處分書，裁處原告1,200 元罰鍰，及限期至91年11月22日完成改善，屆時未改善則按日連續處罰，後因原告屆期仍未改善，被告猶對之處罰多次，為前開所確認之事實。被告在為本件處罰之前，實有諸多機會以言詞或書面陳述意見。因此，原告訴稱被告告發處罰程序有瑕疵，未依法定程序先予告知云云，均非可採。至於原告主張處分書上未經原告簽名及強迫原告於處分書上補簽名云云，並無法律依據，殊無可取；另原告所主張「若飼養鴿子違法，為何僅處罰原告而不罰其餘養鴿之人。」一節，則事涉主管機關如何執行職權、如何選擇執法對象之問題，與原告是否構成本件違章事實無涉，不影響原告違章責任之成立，是其此部分主張亦非可採。

（五）關於非稽查當日之處罰部分：

⒈按「本法所稱按日連續處罰，其起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗及其他應遵行事項，由中央主管機關定之。」廢棄物清理法第61條定有明文。又「本準則依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第61條規定訂定之。」「執行機關或其上級主管機關（以下均簡稱處分機關）依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定。」「（第1項）前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。（第2 項）本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」「（第1項）處分機關進行改善完成認定查驗，自改善期限屆滿之翌日起或按日連續處罰之暫停日起十日內為之，必要時得延長之。（第2 項）於改善期限屆滿前，檢齊完成改善證明文件報請查驗者，處分機關得於改善期限屆滿前進行查驗。」「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」「按日連續處罰中，經完成改善，檢齊證明文件送達處分機關者，自送達之翌日起暫停按日連續處罰。」「依前條規定暫停按日連續處罰者，經檢齊完成改善之證明文件送達處分機關後，經查驗認定仍未改善完成，自暫停日起繼續按日連續處罰。」「按日連續處罰之停止日，依下列規定：一、檢齊完成改善之證明文件送達處分機關後，經查驗認定改善完成者，以暫停日為停止日。…」復為廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第1 條至第4 條、第6 條至第9 條所明定。準此，在指定清除地區內飼養禽、畜有礙附近環境衛生，固應處以罰鍰，且經限期改善，屆期仍未完成改善者，並得按日連續處罰；惟事實之認定，仍應憑證據，為訴訟事件所適用之共同原則【最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）62年判字第402 號判例參照】，不因有按日連續處罰之規定而有所不同。從而，上開規定固謂可「按日」處罰，容許行政機關得以「日」為單位對行為人為處罰，然行為人究有無違規事實，仍須依證據逐一認定處罰之日確有違規事實存在，以作為裁罰之基礎，否則即有違上開證據認定原則。

⒉本件被告認定原告上開飼養鴿子行為，業已違反廢棄物清理法第27條第9 款之規定，乃依同法第50條第3 款規定，除就各該次稽查日期所為之處罰外，亦就原告其他非稽查當日之事實加以處罰（即附表所示處分書字號00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000 000號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000 -000000號、00-000-000 000號以外之處分），固非無見。惟查，被告既僅於91年12月24日、91年12月25日及附表所示之稽查日期，至原告臺北縣汐止市○○○ 路99巷9 弄9 號5 樓住處稽查，發現案發現場因飼養禽、畜有礙附近環境衛生外，並未於本件其他處分書上所載違反時間到場搜證，為兩造所不爭之事實，則被告僅依據上開稽查日期所搜集之證據，遽為認定附表所示處分書字號00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000 -000000號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000 -000000號、00-000-00000 0號以外之處罰事實，即有率斷之嫌。蓋依上開稽查日期所作成之現場照片及稽查紀錄所示，現場固有鴿毛飛散超出原告所設之紗網至鄰近住宅屋頂及牆間，並有鴿糞黏著於各樓層雨蔽之上，但此種景象並非不可能於一日之內造成，本件原告既否認有被告所稱之違章事實，則本件自不能僅依上開稽查日期所搜集到之證據，擴大其認定事實之範圍，遽為認定在被告稽查日期以外之時間，原告未為改善行為。揆諸前開說明，附表所示處分書字號00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000 -000000號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號以外之處罰事實，尚須有足以證明處罰之日確有違法事實存在之證據，始得作為裁罰之基礎，惟查本件並無其他證據可資證明原告屆期仍未完成改善，則被告此部分之違章行為，自無從認定為真實。從而，被告此部分之行政處罰，即有違誤。

（六）綜上所述，原告既有附表所示處分書字號00-000-000000號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000-000000 號、00-000 -000000號、00-000-000000 號等處分書所載之違章事實，則被告依據廢棄物清理法第27條第9 款、第50條第3 款規定，各處罰1,200 元之罰鍰，其認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，即無不合，原告訴請撤銷此部分之原處分及訴願決定，即無理由，應予駁回；至於上開處分書以外之處分，因無其他證據足資證明其違章事實確屬存在，其處罰即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷此部分原處分及訴願決定，即有理由，應予准許。

（七）兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第233 條第1 項、第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。