臺北高等行政法院判決

原告

佺昌股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

訴訟代理人

蔡進良律師

被告

財政部基隆關稅局

代表人

丘欣（代理局長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

　　　　　　乙○○

上列當事人間因虛報進口貨物產地事件，原告不服財政部中華民國95年8 月3 日台財訴字第09500037110 號訴願決定（案號：第00000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告於民國（下同）94年3 月29日委由新捷信報關行向被告報運進口韓國生產乾香菇乙批（報單第AW/94/1280/0013 號），經檢樣報請財政部關稅總局會商認定結果，實際來貨產地為中國大陸，且非屬經經濟部公告准許輸入之大陸物品。被告因認原告涉及虛報進口貨物產地、逃避管制之違法情事，依海關緝私條例第37條第3 項規定轉據同條例第36條第1 項、第3 項規定，處貨價1 倍之罰鍰計新台幣（下同）2,732,770 元，併沒入系爭貨物。原告不服申請復查，經被告以94年12月1 日基普復二五字第0941028182號復查決定駁回其申請，提起訴願亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應給付原告4,383,000 元暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5 計算之利息。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告以系爭貨物實際產地為中國大陸，且非屬經經濟部公告准許輸入之大陸物品，處原告貨價1倍之罰鍰，併沒入系爭貨物，另將系爭貨物移交行政院農業委員會（下稱農委會）處理，有無違法之處？

㈠原告主張之理由：

⒈關於程序事項─原告合併請求撤銷系爭處分及損害賠償：

⑴查本案沒入標的物（即系爭貨物）已於處分前銷毀，則沒入決定對任何人均屬不能實現，核屬無效處分。是於本案中似應提起確認行政處分無效之訴，惟基於以下理由，原告選擇提起撤銷訴訟：

①就罰鍰決定部分言，縱訴訟終結前，罰鍰決定之內容已完全實現而執行完畢，其執行結果仍然留存，具有排除執行結果之必要與可能。

②就沒入決定部分言，因行政處分之得撤銷與無效區分不易，在行政處分尚未確定前，相對人對於客觀上有無效事由之處分，得選擇提起撤銷訴訟或確認行政處分無效之訴；復基於撤銷訴訟對無效行政處分之暫時開放性，亦容許人民提起撤銷訴訟。

⑵損害賠償之訴：系爭移送銷毀行為已違法侵害原告之財產權，對原告造成事實上無法回復原狀之損害，被告就此自應負擔賠償責任。再系爭移送銷毀行為與系爭處分在同一基礎事實之中，爰依行政訴訟法第7條規定合併提起撤銷訴訟與損害賠償訴訟。

⒉系爭處分違法，應予撤銷：

⑴程序違法：

①行政罰法係針對行政罰裁處之專法，有關裁罰程序相關事項，如與行政程序法之規定不同時，依行政程序法第3 條第1 項規定，行政罰法自得為特別之規定，優先於行政程序法之適用。按行政程序法第103 條第7 款規定：「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰．．．七、相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者。．．．」行政罰法第42條但書第7 款規定：「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：．．．七、法律有特別規定。」是行政罰法第42條但書第7 款規定之「法律有特別規定」即不包含行政程序法第103 條第7 款規定。準此以論，系爭處分作成前顯未予原告陳述意見之機會，當然違反行政罰法第42條揭櫫之正當行政程序。上開適用行政罰法第42條本文規定之結論，不因行政罰法於95年2 月5 日開始施行而受影響。蓋學理上，如本案系爭罰鍰及沒入處分，此等下命處分之撤銷訴訟違法性判斷基準時點，係事實審言詞辯論終結時，故鈞院自得適用上開行政罰法有關程序之規定判斷系爭處分之合法性。

②被告對本案基礎事實之認定有誤且違反證據法則：依行政訴訟法第176 條準用民事訴訟法第356 條之規定，經我國駐外機構證明為真正外國公文書者，推定為真正，而系爭原產地證明書係由韓國產業資源部授權委託大韓商工會議所核發具有法律公信力之文件，經我駐外單位簽證，故其證明力自無庸置疑。被告以系爭貨物原產地證明書之內容不在我駐外單位簽證證明之列，及與原出口報單所載產地不符與被告鑑定結果未合，即認該貨物原產地證明書不足採信，顯有違證據法則。財政部關稅總局進口貨物原產地認定委員會（下稱原產地認定委員會）對於進口貨物原產地之認定，性質上屬於鑑定，並無判斷餘地之可言，是其必須具備公正性、客觀性及準確性始可作為關稅課處之依據。本案鑑定意見僅從外觀即初步認定為「近似中國大陸所產香菇」「有自大陸轉口韓國來台之嫌」，是否可信顯然存疑。被告不採認原告提出之推定為真正的證明文書，卻採可疑之鑑定意見，該認定實不具備公正、客觀及準確性，有違論理及經驗法則。

⑵實體違法：系爭沒入處分因沒入標的物於處分成立時，已經銷毀不存在，核屬無效處分。

⒊關於損害賠償訴訟部分：

⑴系爭移送銷毀行為違法侵害原告財產權，並造成損害，被告應予賠償：銷毀係終局毀滅沒入標的物現實存在之執行作用，應於依法為沒入該標的物之行政處分後始得為之。質言之，依法應有作為執行名義之行政處分（限於下命處分）存在，其執行作用始謂合法。查被告係於94年5 月3 日將系爭貨物移送農委會銷毀，而於同年9月20日始作成沒入系爭貨物之處分，是移送農委會銷毀之事實顯發生於執行名義（沒入處分）作成之前，其執行作用難謂合法。退步言之，縱謂無執行名義，亦得依行政執行法第36條規定逕為即時強制，惟本件並不合即時強制之發動要件。被告移送銷毀行為違法，已侵害原告對系爭貨物之所有權，且造成無法回復之損害，是原告基於國家賠償請求權（國家賠償法第2 條第2 項前段、行政執行法第10條規定參照），得請求被告賠償其損害。

⑵損害賠償範圍：

①原告所受損害：查原告自訴外人韓國TRULY CO.,LTD.貿易公司（即出口商，下稱TRULY 公司）買入系爭貨物，總重為7,305 公斤，每公斤單價美金12元，總價美金87,660元，有該出口商所開立之商業發票（Comercial Invoice ）為據。是單以貨價損失（尚不包括進口相關費用）為計，原告因被告移送銷毀行為所受損害即達美金87,660元。

②原告所失利益：查原告與訴外人吳李秋涼已於94年2月1 日簽訂買賣契約，約定原告將自韓國進口之系爭貨物出賣於吳李秋涼，價金為每公斤600 元。吳李秋涼並於同日交付定金200 萬元予原告，有買賣契約書與存款憑條為證。系爭貨物重量為7,305 公斤，以每公斤600 元計價，則總價核為4,383,000 元。原告履行已定之買賣契約而可得預期之收入為4,383,000 元，扣除貨價（即美金87,660元）後，屬依已定之計劃可得預期之利益，因系爭貨物遭被告移送農委會銷毀而無法取得。

③綜上，原告所受損害與所失利益加總即其損害賠償範圍，確定為4,383,000 元。

⒋被告稱將系爭貨物移送行政院農業委員會進行銷毀，係依據海關緝私條例第20條第1 項規定，認為系爭貨物有腐敗、毀損之虞：

⑴惟被告並未舉證證明系爭貨物有何腐敗、毀損之虞情事，僅空言主張。事實上系爭貨物係經過乾燥處理之乾香菇，為耐長期存放之物品；況系爭貨物之嘜頭上經出口商告知其保存期限至少為95年10月10日，是被告於系爭貨物94年3月底進口後，不到2個月即移送銷毀，顯違經驗法則。況原告委由韓國相同之供應商，進口相同之貨物，提供相同之文件，分別陸續進口5批乾香菇，被告對前4批乾香菇均同意原告押款放行（第1批93年11月6日報單號碼第AW/93/5886/0008號之貨物更是經原產地認定委員會審查確認為韓國香菇無誤），第2至4批貨物（報單號碼為第AW/93/6653/0023號、第AW/94/0200/0038號、第AW/94/1280/0013號）於被告扣押期間，被告均未曾認為有腐敗、毀損之虞，被告前後處理不一，已違反平等原則。

⑵系爭貨物縱有腐敗、毀損之虞，被告逕送農委會銷毀行為顯亦違反海關緝私條例第20條第1 項規定，且構成裁量濫用：

①按海關緝私條例第20條第1 項規定：「扣押物．．．有腐敗、毀損之虞者，海關得於案件確定前，公告變賣並保管其價金或逕送有關機關處理，並通知其所有人、管領人或持有人。」本條項所謂「案件確定前」，解釋上當指行政處分作成後尚未發生形式確定力（存續力）前，即當事人尚未提出爭訟且爭訟期間亦未屆至前，或當事人已提起行政爭訟尚未確定前而言。從海關緝私條例「第3章扣押」第17條以下規定，亦可知扣押性質僅係保全措施，相對地其後仍應有「本案」行政處分之存在，也因本案成為行政爭訟標的，往往爭訟曠日費時始為確定，為免扣押物腐敗、毀損，始賦予海關裁量得「公告變賣並保管其價金」或「逕送有關機關處理」。

②系爭貨物於94年3 月28日進口報關，不到2 個月即為被告移交農委會銷毀，直到近半年後即同年9 月20日始作成沒入暨罰鍰處分，顯與上述海關緝私條例第20條第1 項規定之「案件確定前」不合，足認被告適用法律顯有違誤。

③況海關緝私條例第20條第1 項規定，賦予海關「決定裁量權」外，尚賦予「公告變賣並保管其價金」或「逕送有關機關處理」之「選擇裁量權」，而裁量權之行使並非絕對自由，仍應符合法規授權目的（行政程序法第10條參照）並應遵守一般法律原則，如比例原則（行政程序法第4 條、第7 條參照）。因此，縱扣押物確有「腐敗、毀損之虞」，於「案件確定前」亦應選擇對人民（原告）損害較輕微之方法為之，即前開「公告變賣並保管其價金」，因此該條立法（修法）理由明白表示「扣押物性質不一，．．．有易腐敗、毀損者，祇能先予公告變賣保管其價金。」由此足證被告行使裁量權而逕為移送銷毀行為，顯違反比例原則及海關緝私條例第20條第1 項規定立法意旨（法規授權目的）而構成裁量濫用之違法。

④若被告移送農委會銷毀行為係依走私進口農產品處理辦法（86年5 月31日修正發布）為之，一則該項辦法主管機關為農委會而非被告，是形式上其已不得引為依據；二則上開辦法之法律性質僅為行政規則，原則上僅具有一般效力，不能拘束一般人民（參見行政程序法第159 條），是實質上亦不得引為對人民財產權限制或剝奪之依據，否則有違憲法第15條保障人民財產權之意旨且違反法律保留原則。

㈡被告主張之理由：

⒈原告所稱：「行政罰法相對於行政程序法屬於特別法，關於裁罰程序已有特別規定，程序保障密度較行政程序法規定為高，是第42條但書第7 款規定之『法律有特別規定』即不包含行政程序法第103條第7款規定。準此以論，系爭處分作成前顯未予原告陳述意見之機會，當然違反行政罰法第42條揭櫫之正當行政程序。」雖上開法律對於程序保障有相關規定；惟查本案被告94年第00000000號處分書係於94年9 月22日送達原告，而行政罰法係於95年2 月5 日施行，故並無行政罰法之適用；被告依行政程序法第103條第7 款規定，於行政處分前不予原告陳述意見之機會，並通知其於收受處分書30日內申請復查，程序自屬合法。

⒉按民事訴訟法第356 條但書規定：「經駐在該國之中華民國大使、公使、領事或其他機構證明者，推定為真正。」係指該外國公文書之形式證據力而言，其實質證據力仍應就事實及其他證據具體判斷之，非謂形式證據力真正者，其實質證據力亦為真。系爭貨物原申報產地為韓國，原告檢附之產地證明書雖有我駐外單位簽證，惟加註：「文件之內容不在證明之列」。系爭貨物業經原產地認定委員會94年第7 次審議會研判意見決議參據農委會農糧署鑑定結果「該貨樣與本小組收集之韓國香菇資料不同，而近似中國大陸所產香菇」、專家諮詢意見「可能為中國生產香菇，出口到韓國，再由韓國出口到台灣」及本案與報單第AW/93/6653/0023 號（鈞院95年度訴字第02765 號）等進口之乾香菇均屬同一供應商、同一核發產證單位等綜合研判，決議認定其原產地為中國大陸，應具有足夠之證據力及公信力。原告所提供之產地證明書等文件資料所證明之內容既與鑑定結果之事實不符，衡諸經驗法則，當以現實鑑定之證據力為強，原告所提供之證明文件，無推翻鑑定結果之效力，原告主張不足採信。

⒊按海關緝私條例第17條第1 項規定：「海關查獲貨物認有違反本條例情事者，應予扣押。」同條例第20條第1 項規定：「扣押物有不能依前條規定或有腐敗、毀損之虞者，海關得於案件確定前，公告變賣並保管其價金或逕送有關機關處理，並通知所有人、管領人或持有人。」原告涉及虛報產地、逃避管制之違法情事，系爭貨物為管制物品，經被告於94年4 月29日依海關緝私條例第17條規定辦理扣押，並依同條例第20條第1 項規定及走私進口農產品處理辦法移請行政院農業委員會處理，並於94年8 月22日以基普緝字第0941018749號函通知原告。被告雖於94年9 月20日始作成沒入處分，惟系爭貨物既經查獲為管制品且為易腐敗之物品，其程序自屬合法。

⒋關於原產地認定委員會94年第7 次會議（案號：940049）聘請之專家學者背景資料，其中一位為前國立大學農藝學系教授，專長為糧食作物、種子、花生及大蒜；另一位為美國北達柯達州立大學農藝研究所碩士，專長為農作物育種、生產及農業行政，均具專業知識背景。

理由

一、原告起訴後，被告代表人變更為丘欣，是新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。

二、按「報運貨物進口而有左列情事之一者，得視情節輕重，處以所漏進口稅額2 倍至5 倍之罰鍰，或沒入或併沒入其貨物：．．．四、其他違法行為。」「有前2 項情事之一而涉及逃避管制者，依前條第1 項及第3 項論處。」「私運貨物進口、出口或經營私運貨物者，處貨價1 倍至3 倍之罰鍰。」「前2 項私運貨物沒入之。」為海關緝私條例第37條第1 項第4 款、第3 項、第36條第1 項、第3 項所明定。次按「海關查獲貨物認有違反本條例情事者，應予扣押。」「扣押物有不能依前條規定處理或有腐敗、毀損之虞者，海關得於案件確定前，公告變賣並保管其價金或逕送有關機關處理，並通知其所有人、管領人或持有人。」同法第17條第1 項、第20條第1 項亦有明文。又按進口非屬臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法第7 條規定准許輸入之大陸地區物品者，即構成進口禁止輸入之物品而涉及逃避管制之違法行為，合先敘明。

三、原告於94年3 月29日委由新捷信報關行向被告報運進口韓國生產乾香菇乙批（報單第AW/94/1280/0013 號），經檢樣報請財政部關稅總局會商認定結果，實際來貨產地為中國大陸，且非屬經經濟部公告准許輸入之大陸物品。被告因認原告涉及虛報進口貨物產地、逃避管制之違法情事，依海關緝私條例第37條第3 項規定轉據同條例第36條第1 項、第3 項規定，處貨價1 倍之罰鍰計2,732,770 元，併沒入系爭貨物。原告不服，循序提起行政訴訟，主張被告作成原處分前未予原告陳述意見機會，違反行政罰法第42條規定，且沒入處分因沒入標的物於處分成立時已經銷毀不存在，核屬無效；系爭貨物產地確為韓國，有原產地證明書可證，且乾香菇耐長期存放，被告於系爭貨物94年3 月底進口後，不到2 個月即移送農委會銷毀，為裁量濫用，該違法銷毀行為並致原告受有損害，故依法提起撤銷合併損害賠償訴訟云云。經查：

㈠報運進口貨物是否涉有虛報情事，以報單所申報與實際到貨是否相符為認定之依據。查系爭貨物於94年3 月26日進口當日即經開櫃檢視發覺重量與申報不符，經被告就來貨不同重量者分別採樣送請農委會農糧署協助鑑定，經該署於94 年4月4 日以農糧生字第0941057470號函檢附雜糧蔬菜特作鑑定小組電傳通聯單覆稱略以，所送貨樣與該小組收集之韓國香菇資料不同，而近似中國大陸所產香菇，是否為韓國生產請依相關資料綜合判定等語，有進口重櫃檢視發覺可疑通報單、緝私報告表、前開農糧署覆函及電傳通聯單等件影本在原處分卷可稽。被告為審慎計，依進口貨物原產地認定標準第4 條規定：「進口貨品原產地由進口地關稅局認定，認定有疑義時，由進口地關稅局報請財政部關稅總局會同有關機關及學者專家會商。」檢具前開電傳通聯單、系爭貨物進口報單、發票、貨櫃動態表、產地證明書、貨物外箱等相關資料再報請關稅總局經原產地認定委員會94年4 月15日94年第7次審議會議，參據與會2 位專家諮詢意見（系爭貨樣香氣淡，品質均勻度很差，部分可能再經二度乾燥，類似中國大陸生產之香菇；菇體色澤及厚薄不勻，物品來源不一，品質參差甚大，可能原產中國大陸再轉銷來台）、農委會農糧署前開鑑定結果，及本件與報單第AW/93/6653/0023 號等進口乾香菇均屬同一供應商，同一核發產證單位等情綜合研判，認定系爭貨物原產地為中國大陸，亦有關稅總局94年4 月19日台總局認字第0941006684號函及原產地認定委員會94年第7次會議審議表影本在原處分卷足徵。經核前開委員會係由有關機關代表及專家學者組成，其就相關事證會商綜合研判所為之鑑定結果，自有相當之正確性及公信力，且由關稅總局96 年3月22日台總局認字第0961006194號函報與會專家之專長背景資料（不得閱覽原處分卷2 ）可知，本件諮詢之2 位專家，其中1 位為大學教授，專長為糧食作物、種子、花生及大蒜等，另1 位為農藝研究所碩士，專長為農作物育種、生產及農業行政，均堪認有鑑定系爭來貨產地之專業能力，所為認定自具鑑定力，被告據以認定系爭貨物產地為中國大陸，並非無據。原告未能就前開研判理由提出具體事證為批駁，空言主張審議結果非客觀公正，即無可取。

㈡原告主張系爭貨物原產地為韓國，其所提之原產地證明書雖經我駐外單位簽證，惟加註有「文件之內容不在證明之列」，故無足為有利原告之認定，原告既無法提供系爭貨物之確實產地證明或製造工廠之生產線整線證明，自無從認定為韓國產製。

㈢系爭貨物既經認定實際產地為中國大陸，且非屬經經濟部公告准許輸入之大陸物品，是被告認原告有虛報進口貨物產地、逃避管制之情事，依海關緝私條例第37條第3 項規定轉據同條例第36條第1 項、第3 項規定，處貨價1 倍之罰鍰2,732,770元，併沒入系爭貨物，自屬有據。

㈣系爭貨物為農產品，性質上即有腐敗、毀損之虞，是被告依同法第20條第1 項規定，以94年5 月3 日基關緝處字第0940500213號函（本院卷94頁）將系爭貨物移送農委會處理，並以94年5 月3 日基關處字第0940500214號函（原處分卷附件6 ）通知原告，並無裁量濫用可言。至於農委會於被告將系爭貨物移送後，依走私進口農產品處理辦法第1 條、第2 條、第3 條規定及該會91年3 月11日農合字第0910060303號公告之「走私進口農產品處理辦法」適用產品項目表，將系爭貨物銷燬，則屬農委會之處理方式，不能認為被告有何違法致原告受損害之情事。又原處分將系爭貨物沒入，所為宣示沒入之效力，不因系爭貨物是否已移送農委會處理而受影響。另本件被告所為裁處根據之事實，客觀上明白足以確認，被告未於原處分作成前予原告陳述之機會，並未違反行政罰法第42條規定，況原處分作成係在行政罰法95年2 月5 日施行前，亦無行政罰法之適用。

四、綜上所述，原告主張均無可採。從而原處分及訴願決定均無違誤，原告仍執前詞訴請撤銷，並請求被告給付4,383,000元暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5 計算之利息，為無理由，應予駁回。

五、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官 姜素娥