臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

教育部

代表人

乙○○部長）住同

訴訟代理人

丁○○

被告

臺北縣政府

代表人

丙○○縣長）住同

訴訟代理人

己○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因優惠存款事件，原告不服教育部中華民國95年10月27日台訴字第0950137399A 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告係臺北縣三重市光興國民小學退休教師，於民國（下同）93年8 月1 日退休並領取公保養老給付金額新臺幣（下同）159 萬5,500 元，全數存入臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）營業部，被告臺北縣政府依被告教育部95年1 月27日發布修正並自同年2 月16日生效之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱公保優存要點）第3 點之1 規定，核算其於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額。由於原告原領取並存入臺灣銀行營業部之公保養老給付總額159 萬5,500 元，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額105 萬9,715 元。被告臺北縣政府通知原告於上開要點第3 點之1 施行後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額105 萬9,715 元辦理。該函文經被告臺北縣政府以95年8 月10日北府人三字第0950575354號函送達原告。原告不服，向被告教育部提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告未於言詞辯論期日到庭，惟據其起訴狀所載聲明如下：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應自換約日之翌日起按月給付原告等如附件所示每月減少之優存利息及至清償日止按年息百分之5 計算之利息。

㈡被告教育部聲明：駁回原告之訴。

㈢被告臺北縣政府聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈原告與國家間存在公法契約法律關係，公保養老給付金額優惠存款即屬契約內容之一部分，雙方即應受此契約內容之拘束：

⑴按「高級中等以下學校教師之初聘以具有實習教師證書或教師證書者為限；續聘以具有教師證書者為限。」教師法第12條第1 項定有明文。復按公立國民中學聘任之教師係基於聘約關係，擔任教育工作，依其聘約之內容，要在約定教師應履行公立國民中學對於學生所應提供之教育服務，及所得行使之公權力行政，以達成給付行政之公法上目的，性質上屬行政契約。其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致，是關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，自不應承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限，最高行政法院92年裁字第1549號裁定明揭斯旨。

⑵查原告既係公立學校之教職員，與國家間成立者自係公法契約（即行政契約）無疑，原告與國家間既存在公法契約法律關係，公保養老給付金額優惠存款即屬契約內容之一部分，雙方即應受此契約內容之拘束，無由於未經他方同意之情形下片面修改契約約款，退萬步言，縱令國家確有公益上之理由而認有調整契約內容之必要時，亦應遵守行政程序法145 條至147 條之規定，應補償相對人（即原告）之損失始得為之。是以，保險養老給付之優惠存款已成為契約內容之一部，國家自應受此契約之拘束，非有對公益之重大危害不得片面調整之，退萬步言，縱認該優惠存款已有對公益造成重大危害而須加以調整或終止，國家仍應依行政程序法第146 條第2項之規定補償原告因國家機關之行政行為所造成財產上之損失。今被告教育部片面變更公保養老給付金額優惠存款之內容，顯然違約。

⒉公保養老給付金額優惠存款之制度目的乃在照顧教職員退休後之生活，為退休金之一部，本質上係財產權，應受憲法保障：

⑴按關於保險養老給付部分的優惠存款制度，首由國防部於1971年11月3 日公布的「陸海空軍退伍除役官兵退伍金優惠儲蓄存款辦法」中採行，其第3 條所定退伍金優惠儲蓄存款項目，除「退除給與」外，尚包括「軍人保險退伍給付」。此一制度實施未幾，銓敘部即參照退休金優惠存款制度的精神，考量公保養老給付與軍人保險的退伍精神，屬同一精神，且基於「文武衡平」的原則，宜比照軍保的退伍給付享優惠存款制度，而於63年11月報請被告考試院「函准」行政院，「轉由」財政部「分函」中央銀行及臺灣銀行，自同年11月l 日起實施。惟為使法令完備起見，銓敘部於同年12月17日訂定發布「公保優存要點」規定，退休人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款；而領受月退休人員所領之公保養老給付金額亦得比照辦理，該要點並溯及自63年11月l 日起施行。64年2 月3 日財政部奉行政院核准，訂定「學校退休教職人員保險養老優惠存款要點」，溯自63年11月1 日起施行，並以財政部（64）台財錢字第1457號函釋公立學校退休教職員所領取的公保養老給付金額可比照退休公務人員辦理優惠存款，併此敘明。

⑵再者，人民之財產權應予保障為憲法第15條所明訂，且司法院釋字第400 號解釋：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」。另臺中高等行政法院93年簡字第122 號判決略以：「『公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法所賦予之權利，應受保障。』業據司法院釋字第187 號釋示在案，是『公務員依法辦理退休』乃屬公法上權利之行使。而教師亦為公務員之一種，依學校教職員退休條例施行細則第38條第1 項規定頒訂優惠存款辦法，其中所定退休教職員『退休金優惠存款制度』，乃國家照顧退休教職員生老病死及安葬之『退休制度』之一種，與『一般人民向銀行約定定存契約』之私法契約行為，迥然不同。意即，若公務員選擇支領1 次退休金並辦理優惠利存款之『退休制度』時，該項存款之優惠利率請求權，即屬於公務員退休金請求權之一部分，應無疑義．．．」。

⑶查關於公保養老給付金額優惠存款，係以公立學校退休教職員退休時之公保舊制年資養老給付最高月數，按當月保險俸（薪）給計算給付金額，其制度目的乃在照顧教職員退休後之生活，俾使其維持一定之生活水平，為退休金之一部，本質上係財產權，揆諸上開憲法暨司法院解釋之意旨，即應受憲法保障。又按臺中高等行政法院93年簡字第122 號判決意旨，亦肯認公保養老給付金額優惠存款之利率請求權亦屬公務員退休金請求權之一部分，益徵教職人員之財產權，不論其係基於公法關係或私法關係而發生，國家均應予以保障，以安定教職人員之生活，使其能專心於教學，才符憲法第167 條獎勵教育事業之意旨。

⒊公保養老給付金額優惠存款既係給付行政措施，且事關國家對其退休後之照護義務，係涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要：

⑴按中央法規標準法第5 條第2 款規定：「關於人民之權利、義務應以法律定之」；第6 條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」。次按司法院釋字第443 解釋略以：「．．．至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」。

⑵查公保養老給付金額優惠存款為退休金之一部，本質上係財產權，須以法律定之，並無由以行政命令之方式加以規範，乃按諸司法院釋字第443 解釋，足徵關於公保養老給付金額優惠存款既係給付行政措施，且因涉及之對象涵蓋軍公教人員，牽涉層面深遠，且事關國家對其退休後之照護義務，並關係廣大軍公教人員及其眷屬退休生活之安定，應月涉及公共利益之重大事項，故應有法律或法律授權之命令為依據之必要。然被告教育部僅以「公保優存要點」第3 點之1 之便宜措施以減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，此等限制原告財產權之舉並非以法律為之或得法律之授權，實與法律保留原則及司法院解釋意旨相悖。

⒋又被告教育部所發布之「公保優存要點」第3 點之1 違背禁止溯及既往之原則：

⑴按被告教育部所發布之要點第3 點之1 第2 項規定：「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，便不超過退休所得上限百分比。」；第7 項規定：「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2 款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1 年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。」；第8 項復規定：「前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，便不超過退休所得上限百分比。」，益徵上開修正之發布施行溯及施行前已退休之教職人員，並影響要點發布實施後退休教職人員之公保養老給付得辦理優惠存款金額，且第7 項使本要點施行前已退休之教職人員公保養老給付優存利息之既得權徒遭侵害，顯然違反禁止溯及既往原則，且嚴重戕害法秩序之安定。

⑵且被告教育部徒憑其片面之意志粗率推翻前所訂定之行政法規之舉，非惟使法律尊嚴無以維繫，更使政府之誠信蕩然無存，此參諸中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」足證被告發布之此要點顯然違背禁止溯及既往之原則至灼。

⒌原告在辦理退休時並無法預見國家行政作為將來會有所變更之情形下，養老給付之優惠存款詎遭限制並致生利息減少之損害，使原告原本對行政法規之信賴亦遭致嚴重破壞，被告教育部此等作為顯違反信賴保護原則：

⑴基於法安定性之考量，且為保障人民依行政法規所享有之既得權，並維護法律尊嚴，以落實「信賴保護」，此乃禁止溯及既往原則所由設，詳言之，信賴保護原則之適用，係國家提供人民信賴之基礎後，國家應考量其如何受本身所為事前行為所拘束之問題，一般而言，信賴保護原則旨在避免國家事後罔顧人民之信賴，使其遭受不可預測之損失或負擔。若因改革之必要須加以變更時，應以信賴保護之觀點來限制立法者之形成權。

⑵「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」此行政法規自63年施行迄今已三十餘年，公保養老給付金額優惠存款非僅係行政契約內容之一部，更成為教職員退休後所賴以維生之重要基礎，被告教育部驟然實施本要點，其3 點之1 第2 項規定：「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，便不超過退休所得上限百分比。」使原告在辦理退休時並無法預見國家行政作為將來會有所變更之情形下，養老給付之優惠存款詎遭限制並致生利息減少之損害，使原告原本對行政法規之信賴亦遭致嚴重破壞，被告教育部此等作為顯與法治國家原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守相杆格，違反信賴保護原則之情形顯然。

⑶蓋人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，此觀諸行政程序法第8 條規定及司法院釋字第525 號、第529 號所闡示意旨尤明：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120 條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保設。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨．．．。」準此，被告此舉破壞信賴保護原則至鉅，且無採取合理之補救措施，亦無訂定過渡期間之條款俾減輕原告等之損害，嚴重侵蝕法治國家之根基，違法之情顯著。

㈡被告教育部主張之理由：類此案件繫屬於本院者眾多，關於以教育部為被告之案件多為程序駁回，以地方縣市政府為被告者則多以實體理由駁回原告之訴。又本件被告教育部應係訴願機關，非原處分機關，應無被告適格。此有本院95年度訴字第2516號裁定、臺中等行政法院96年度訴字第114 號判決及96年度訴字第2 號判決可資參照。

㈢被告臺北縣政府主張之理由：

⒈按依95年1 月27日修正發布並自同年2 月16日生效之公保優存要點第3 點之1 規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之12分之1 合計之每月退休所得，不得超過最後在職同薪級人員現職待遇之上限百分比（下稱退休所得上限百分比），超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。本件原告係93年8 月1 日退休生效並支領月退休金之教育人員，從而被告臺北縣政府依據上開公保優存要點第3 點之1 規定，以前開95年8 月10日北府人三字第0950575354號函，核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高總額，於法並無違誤。

⒉有關原告主張公保優存要點違反依法行政原則、政府片面修改契約致原告陷於不安定感一節：

⑴查優惠存款制度之建制緣起，係政府考量早期教育人員待遇微薄而設計之按月領取之優惠存款利息，以照護退休人員退休生活之補貼措施。復查最高行政法院93年度判字第78號判決指稱，優惠存款制度係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律。是以，優惠存款制度係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活而於教育人員待遇未能普遍提高或年金制度未建立前，所建立之過渡性措施，先予敘明。

⑵另查公保優存要點係行政院為規範退休人員辦理公保養老給付優惠存款事項，訂頒之相關業務處理方式之一般抽象性規定，屬行政程序法第159 條第2 項第1 款所稱之業務處理性行政規則（核屬給付行政措施），行政院基於主管機關立場，自得本於職權審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，適時修正要點規定。

⑶茲以公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，其所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，亦非教育人員簽訂聘書之契約條款，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，有關公保優存要點之修正，自無適用依法行政原則之餘地，亦無契約當事人片面修改契約之疑義。

⒊有關原告主張公保優存要點違反誠信原則、信賴保護原則一節：

⑴按誠信原則係指每個人對其所為承諾之信守，而形成所有人類關係所不可缺乏之信賴基礎。又按信賴保護原則，係指受國家權力依法支配之人民，如信賴公權力措施之存續而有所措施或舉措者，其信賴利益應受保護。又最高行政法院92年判字第449 號判決及94年判字第362號判決亦明確指出，值得保護之信賴至少應具備3 要件即①信賴基礎：行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一個事實行為存在，即須令人民有信賴之行政行為；②信賴表現：須人民因信賴該行政行為而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係；③信賴值得保護：人民之信賴係基於善意。

⑵按優惠存款係屬政策性福利措施，係屬給付行政一環，蓋優惠存款其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律，業於前揭說明在案，準此，優惠存款具有高度不確定性，茍立法機關對相關預算不予通過也無任何違法之處，原告遽以此為信賴基礎，從而主張信賴保護、實屬無理。

⒋有關原告主張公保優存要點違背憲法第15條保障人民之財產權、中央法規標準法第5 條、第6 條之相關規定一節：

⑴所謂權利，係泛指個人在國家法律秩序中之法的地位，包括憲法上或法律上所保護之利益；其利益通常不包括法律以外之政治上、宗教上、文化上、經濟上或感情上之利益，合先敘明。

⑵有關優惠存款制度之建制係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活所建立之過渡性措施；另因優惠存款並無法律上依據，其所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，因此，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬憲法層次之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，有關該要點之修正自無抵觸損害憲法保障人民財產權，亦無違反中央法規標準法第5 條、第6條有關法律保留之規定。

⒌公務人員退休依退休法得領取退休金、依公保法得領取養老給付，而關於公保養老給付乃依「公保優存款要點」辦理優惠存款，優惠存款的實施主要係考量五、六十年代公務員待遇微薄，加上通膨不斷，許多公務員退休後生活無以為繼。此乃因特殊理由所形成之差別待遇，惟現今公務人員所得已與一般私人企業之薪資相當，為差別待遇之理由應為適度調整，行政機關為衡平退休公務人員與一般私人企業之待遇，並兼顧社會正義，將此要點適時修正，於法並無不合。另上開公保優存要點第5 點「本要點未規定事項，依退休公務人員1 次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」，故原告所享之優惠存款利率，並無影響。

⒍優惠存款乃為顧及公教人員退休後生活所為之優惠措施，因所為之給付行政必須視財政狀況為適度調整，此一規定乃考量當時特殊之時代背景，並非適用於所有人民，故不宜以法律定之，且優惠存款自63年實施以來均以「退休公務人員公保養老給付優惠金額存款要點」訂之。此為原告所明知，故未以法律規定並無造成原告突襲性之損害。

⒎上開修正雖適用於施行前已退休之教職人員，惟因退休所得享有優惠存款之事實尚在存續中，而修正僅係就原告將來之優惠存款金額有所影響，此為法令之「不真正溯及既往」原則。此一原則係指，後者係指法令公布施行後，對前已開始迄未完結之事實，向將來發生效力，亦即新法將法律效果的發生，連結到其公布施行前既存之事實，換言之，此一修正並未回溯至其生效日期前已完結之事實，因對於先前已確定之法律關係或已完結之事實並無影響，故無違反法律不溯及既往原則之疑慮。

⒏銓敘部修正上開要點係因情事變更，依行政程序法第147條第1 項：「行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約。」，另查司法院釋字第525 號略以，行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。如法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題，並予敘明。

⒐又按訴願決定略以，教育人員以其所具85年2 月1 日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往，原則上不應容許之問題。至於公保優存要點前揭變更是否影響「人民依該修正前之法律．．．所生之合理信賴」，應權衡人民信賴該法規範不予變動之信賴利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。按修正公保優存要點之公益理由，已如前述，係為修正退休後所得反高於現職所得之不合理情況，且僅於此一合理之公益考量範圍內調整「得續存優惠存款之最高金額」，應認前揭修正不致影響「人民依該修正前之法律．．．所生之合理信賴」。原告指陳「公保優存要點有違依法行政原則、誠信原則、信賴保護原則、不溯及既往原則等法理，政府片面修改契約致有違誤」乙節，尚不足採。基上，被告臺北縣政府前開95年8 月10日北府人三字第0950575354號函，於法並無違誤。

理由

壹、程序部分：原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

貳、實體部分：

甲、被告教育部部分：

一、按行政訴訟法第24條第1 款規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關」，第107 條第2 項規定：「撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1 項之規定」，第107 條第1 項規定：「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．」。

二、查原告於起訴狀除列原處分機關台北縣政府為被告外，另贅列訴願機關教育部為被告，該不適格之被告就訴訟標的欠缺實施訴訟之權能，顯非合法。又教育部發布修正之公保優存要點第3 點之1 ，係屬一般性抽象規範，其對象既非特定之個人，自非行政處分，併予指明。

乙、被告台北縣政府部分：

一、被告教育部為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布公保優存要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2 月1 日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1 倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。依被告教育部95年1 月27日修正發布並自同年2 月16日生效之公保優存要點第3 點之1 第1 項、第2 項、第7 項及第8 項分別規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比... 」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2 款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1 年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。」、「前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」。

二、本件事實概要已如前述，有相關原處分卷可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：伊於退休前受聘為台北縣三重市光興國民小學教師，即原告與國家間存在公法契約法律關係，原告退休受領之公保養老給付得辦理優惠存款亦屬契約內容之一部分，雙方即應受此契約內容之拘束，無從任由被告片面修改契約約款改變得辦理優惠存款之金額。又公保養老給付金額優惠存款制度，目的在照顧教職員退休後之生活，為退休金之一部，本質上係財產權，應受憲法保障；且事涉公共利益，其準據之法規應屬有法律或法律授權之命令，被告教育部僅以公保優存要點第3 點之1 之便宜措施，減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，此等限制原告財產權之舉並非以法律為之或得法律之授權，實與法律保留原則相悖。又上開修正公保優存要點第3 點之1第7 項，使本要點施行前已退休之教職人員公保養老給付優存利息之既得權徒遭侵害，顯然違反禁止溯及既往原則。又原告在辦理退休時並無法預見國家行政作為將來會有所變更之情形下，養老給付之優惠存款詎遭限制並致生利息減少之損害，使原告原本對行政法規之信賴亦遭致嚴重破壞，被告此等作為顯違反信賴保護原則云云。

三、經查，原告原領取並存入臺灣銀行營業部之公保養老給付總額159 萬5,500 元，高於依修正公保優存要點第3 點之1 之規定所得續存優惠存款之最高金額105 萬9,715 元。被告遂以95年8 月10日北府人三字第0950575354號函通知原告，略以：「一、依民國95年1 月27日發布修正並自同年2 月16日生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1 規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之12分之1 合計之每月退休所得，不得超過最後在職同等級人員現職待遇之上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於公保優存要點修正生效前已退休（職）人員，其於臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款分為1 年期及2 年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，上開第3 點之1 乃同時明定，已退休人員於公保養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。二、依上開公保優存要點第3 點之1 規定計算，台端得辦理優惠存款之金額為105 萬9,715 元；又依臺銀檢送之資料清冊，台端目前辦理優惠存款之公保養老給付總額159 萬5,500 元，高於得續存之最高金額105 萬9,715 元。是以，台端於上開第3 點之1施行後優惠存款期滿續存時，應按該最高金額105 萬9,715元辦理。」。依此核定通知，原告及辦理原告優惠存款之台灣銀行均受其拘束，僅得依此公函所核定105 萬9,715 元辦理優惠存款給予利息。是此公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定（不論係原告退休時所為之原核定，或本件系爭核定處分），並非於原告與被告間發生教師聘任關係時，即當然為該聘任關係之內容之一，故原告主張其退休受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃契約內容之一部分，被告不得片面修改契約約款云云，尚屬乏據。

四、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2 月3 日以台64財字第989 號令訂定發布本件公保優存要點6 點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被告教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，被告教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。

五、按教育人員以其所具85年2 月1 日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。

六、再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」，司法院釋字第525 號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合（1 ）、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；（2）、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；（3 ）、信賴在客觀上值得保護等要件；原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3 點之1 修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按釋字280 號解釋揭櫫「……優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況....亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。

七、綜上所述，本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，所修正之公保優存要點，其適用之結果，尚難認原告有信賴保護或不溯及既往原則之適用。從而，本件被告以原處分適用修正後之公保優存要點第3 點之1 規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴願決定予維持，亦無不合，原告請求予以撤銷，並逕行請求被告應給付因而產生之利息差額，均無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第24條第1款、第98條第3 項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　侯　東　昇