臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

臺北縣政府

代表人

乙○○縣長）住同

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因有關優惠存款事件，原告不服教育部中華民國96年2月2日台訴字第0960002444A號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

事實概要：原告係台北縣立安康高級中學退休教師，於民國（下同）93年8月1日退休，並領取公保養老給付金額新台幣（下同）150萬6,800元，全數存入臺灣銀行股份有限公司新店分公司（下稱臺銀新店分公司），被告依教育部95年1月27日發布修正並自同年2月16日生效之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱教職員優存要點）第3點之1規定，核算其於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額。由於原告原領取並存入臺銀新店分公司之公保養老給付總額150萬6,800元，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額117萬5,320元。被告作成95年11月28日北府人三字第0950830069號函，通知原告於教職員優存要點第3 點之1實施後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額117萬5,320元辦理（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈按「高級中等以下學校教師之初聘以具有實習教師證書或教師證書者為限;續聘以具有教師證書者為限。」教師法第12條第1項定有明文，復按公立國民中學聘任之教師係基於聘約關係，擔任教育工作，依其聘約之內容，要在約定教師應履行公立國民中學對於學生所應提供之教育服務，及所得行使之公權力行政，以達成給付行政之公法上目的，性質上屬行政契約。其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致。是關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，自不應承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限。最高行政法院92年度裁字第1549號裁定明揭斯旨，合先敘明。

⒉次按關於保險養老給付部分的優惠存款制度，首由國防部於60年11月3日公布的「陸海空軍退伍除役官兵退伍金優惠儲蓄存款辦法」中採行，其第3條所定退伍金優惠儲蓄存款項目，除「退除給與」外，尚包括「軍人保險退伍給付」。此一制度實施未幾，銓敘部即參照退休金優惠存款制度的精神，考量公保養老給付與軍人保險的退伍精神，屬同一精神，且基於「文武衡平」的原則，宜比照軍保的退伍給付享優惠存款制度，而於63年11月報請考試院「函准」行政院，「轉由」財政部「分函」中央銀行及台灣銀行，自同年11月1日起實施。惟為使法令完備起見，銓敘部於同年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」規定，退休人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款; 領受月退休人員，所領之公保養老給付金額，得比照辦理，該要點並溯及自63年11月1日起施行。64年2月3日，財政部奉行政院核准，訂定「教職員優存要點」，溯自63年11月1日起施行，並以財政部 (64)台財錢字第1457號函釋公立學校退休教職員所領取的公保養老給付金額可比照退休公務人員辦理優惠存款，併此敘明。

⒊再按「人民之財產權應予保障」為憲法第15條所明訂，且「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」司法院釋字第400號解釋闡釋綦詳; 另「『公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法所賦予之權利，應受保障。』業據司法院釋字第一八七號釋示在案，是『公務員依法辦理退休』乃屬公法上權利之行使。而教師亦為公務員之一種，依學校教職員退休條例施行細則第三十八條第一項規定頒訂優惠存款辦法，其中所定退休教職員『退休金優惠存款制度』，乃國家照顧退休教職員生老病死及安葬之『退休制度』之一種，與『一般人民向銀行約定定存契約』之私法契約行為，迥然不同。意即，若公務員選擇支領一次退休金並辦理優惠利存款之『退休制度』時，該項存款之優惠利率請求權，即屬於公務員退休金請求權之一部分，應無疑義……」台中高等行政法院93年度簡字第122號判決足資參照。

⒋又按「關於人民之權利、義務應以法律定之」、「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」中央法規標準法第5條第2款及第6條所明訂，另「……至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院著有釋字第443解釋可稽。

⒌末按基於法安定性之考量，且為保障人民依行政法規所享有之既得權，並維繫法律尊嚴、政府公信，以落實「信賴保護」，此乃禁止溯及既往原則所由設，詳言之，信賴保護原則之適用，係國家提供人民信賴之基礎後，國家應考量其如何受本身所為事前行為所拘束之問題，一般而言，信賴保護原則，旨在避免國家事後罔顧人民之信賴，使其遭受不可預測之損失或負擔。若因改革之必要，須加以變更時，應以信賴保護之觀點來限制立法者之形成權，附此敘明。

⒍查原告既係公立學校之教職員，與國家間成立者自係公法契約(即行政契約)無疑，是故，原告與國家間既存在公法契約法律關係，公保養老給付金額優惠存款即屬契約內容之一部分，雙方即應受此契約內容之拘束，無由於未經他方同意之情形下片面修改契約約款，退萬步言之，縱令國家確有公益上之理由而認有調整契約內容之必要時，亦應遵守行政程序法145條至147條之規定，應補償相對人( 即原告)之損失始得為之。

⒎次查關於公保養老給付金額優惠存款，係以公立學校退休教職員退休時之公保舊制年資養老給付最高月數，按當月保險俸(薪)給計算給付金額，基此，參酌前揭制度緣起係考量公保養老給付與軍人保險的退伍精神，屬同一精神，復基於「文武衡平」的原則，可知其制度目的乃在照顧教職員退休後之生活，俾使其維持一定之生活水平，為退休金之一部，本質上係財產權，揆諸上開憲法暨司法院解釋之意旨，即應受憲法保障。甚者，揆諸上揭台中高等行政法院93年度簡字第122號判決意旨，亦肯認公保養老給付金額優惠存款之利率請求權亦屬公務員退休金請求權之一部分，益徵，教職人員之財產權，不論其係基於公法關係或私法關係而發生，國家均應予以保障，以安定教職人員之生活，使其能專心於教學，才符憲法第167條獎勵教育事業之意旨。

⒏再查公保養老給付金額優惠存款為退休金之一部，本質上係財產權，須以法律定之，並無由以行政命令之方式加以規範，另按諸上揭司法院釋字第443解釋，足徵關於公保養老給付金額優惠存款既係給付行政措施，且因涉及之對象涵蓋軍公教人員，牽涉層面深遠，且事關國家對其退休後之照護義務，並關係廣大軍公教人員及其眷屬退休生活之安定，應屬涉及公共利益之重大事項，故應有法律或法律授權之命令為依據之必要。然教育部僅以「教職員優存要點」第3點之1之便宜措施以減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，此等限制原告財產權之舉並非以法律為之或得法律之授權，實與法律保留原則及司法院解釋意旨相悖，彰彰明甚。

⒐末查觀諸教育部所發布之要點第3點之1第2項規定：「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、第7項規定：「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第二款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度(如當年度尚未訂定，則依前一年度)軍公教人員年終工作獎金(慰問金)發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。」第8項本文復規定：「前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比」，益徵，上開修正之發布施行溯及施行前已退休之教職人員，並影響要點發布實施後退休教職人員之公保養老給付得辨理優惠存款金額，且第7項使本要點施行前已退休之教職人員公保養老給付優存利息之既得權徒遭侵害，顯然違反禁止溯及既往原則，且嚴重戕害法秩序之安定。教育部徒憑其片面之意志粗率推翻前所訂定之行政法規之舉，非惟使法律尊嚴無以維繫，更使政府之誠信蕩然無存，此參諸中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」足證被告發布之此要點顯然違背禁止溯及既往之原則至灼。

⒑尤須說明者，教師與國家間成立者係行政契約已如前述，且自63年11月1日起所施行之「教職員優存要點」乃為照顧退休教職員之生活所由設，基於該要點之制度本旨及教職員與國家間雙方所締結之行政契約，保險養老給付之優惠存款實已成為契約內容之一部，國家自應受此契約之拘束，非有對公益之重大危害不得片面調整之，此觀諸行政程序法第146條第1項之規定：「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。」之反面解釋足證，退萬步言，縱認該優惠存款已有對公益造成重大危害而須加以調整或終止，國家仍應依行政程序法第146條第2項之規定：「前項之調整或終止，非補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之。」補償原告因國家機關之行政行為所造成財產上之損失。今教育部片面變更公保養老給付金額優惠存款之內容，顯然違約，抑且，「教職員優存要點」此行政法規自63年施行迄今已30餘年，公保養老給付金額優惠存款非惟係行政契約內容之一部，更成為教職員退休後所賴以維生之重要基礎，教育部驟然實施本要點，其3點之1第2項規定：「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」使原告等在辦理退休時並無法預見國家行政作為將來會有所變更之情形下，養老給付之優惠存款詎遭限制並致生利息減少之損害，使原告等原本對行政法規之信賴亦遭致嚴重破壞，教育部此等作為顯與法治國家原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守相扞格，違反信賴保護原則之情形顯然，蓋人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，此觀諸行政程序法第8條之規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」及司法院釋字第525 號、第529 號所闡示之意旨尤明：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止( 行政程序法第119條、第120條及第126條參照)，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨……。」準此，被告此舉破壞信賴保護原則至鉅，且無採取合理之補救措施，亦無訂定過渡期間之條款俾減輕原告等之損害，嚴重侵蝕法治國家之根基，違法之情顯著。

㈡被告主張之理由：按依95年1月27日修正發布並自同年2月16日生效之「教職員優存要點」第3點之1規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之12分之1合計之每月退休所得，不得超過最後在職同薪級人員現職待遇之上限百分比（以下簡稱退休所得上限百分比），超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。本案原告係93年8月1日退休生效並支領月退休金之教育人員，從而被告依據上開教職員優存要點第3 點之1 規定，以原處分核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高總額，於法並無違誤，合先敘明。茲再分述理由如次：

⒈以教職員優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，其所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，亦非教育人員簽訂聘書之契約條款，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，有關教職員優存要點之修正，自無適用依法行政原則之餘地，亦無契約當事人片面修改契約之疑義。

⒉有關原告主張教職員優存要點違背憲法第15條保障人民之財產權乙節：原告主張教職員優存案非屬財產權係為既得利益，亦並非所謂期待利益，是故原告所云非屬憲法第15條保障範圍。

⒊有關原告主張中央法規標準法第5條、第6條之相關規定乙節：有關優惠存款制度之建制係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活所建立之過渡性措施；另因優惠存款並無法律上依據，其所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，因此，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬憲法層次之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，有關該要點之修正自無牴觸損害憲法保障人民財產權，亦無違反中央法規標準法第5條、第6條有關法律保留之規定。

⒋有關原告主張教職員優存要點修正違反誠信原則、信賴保護原則乙節：按誠信原則係指每個人對其所為承諾之信守，而形成所有人類關係所不可缺乏之信賴基礎，有關原告主張教職員優存要點修正違反信賴保護原則，優惠存款具有高度不確定性，茍立法機關對相關預算不予通過也無任何違法之處，又按信賴保護原則，係指受國家權力依法支配之人民，如信賴公權力措施之存續而有所措施或舉措者，其信賴利益應受保護。又最高行政法院92年度判字第449 號判決及94年度判字第362 號判決亦明確指出：值得保護之信賴至少應具備3 要件：（1 ）信賴基礎：行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一個事實行為存在，即須令人民有信賴之行政行為；（2 ）信賴表現：須人民因信賴該行政行為而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係；（3 ）信賴值得保護：人民之信賴係基於善意。先予說明。查最高行政法院93年度判字第78號判決指稱，優惠存款係屬政策性福利措施，係屬給付行政一環，蓋優惠存款其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律，準此，優惠存款具有高度不確定性，茍立法機關對相關預算不予通過也無任何違法之處，原告遽以此為信賴基礎，從而主張信賴保護、實屬無理。

⒌教育部修正上開要點係因情事變更，依行政程序法第147條第1項「行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約。」另司法院釋字第525號略以，行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。如法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題，並予敘明。按教育部訴願決定書略以，教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依教職員優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往，原則上不應容許之問題。至於教職員優存要點前揭變更是否影響「人民依該修正前之法律…所生之合理信賴」，應權衡人民信賴該法規範不予變動之信賴利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。按修正教職員優存要點之公益理由，已如前述，係為修正退休後所得反高於現職所得之不合理情況，且僅於此一合理之公益考量範圍內調整「得續存優惠存款之最高金額」。應認前揭修正不致影響「人民依該修正前之法律…所生之合理信賴」。原告指陳「教職員優存要點有違依法行政原則、誠信原則、信賴保護原則、不溯及既往原則等法理，政府片面修改契約致有違誤」乙節，尚不足採。

⒍優惠存款乃為顧及公教人員退休後生活所為之優惠措施，因所為之給付行政必須視財政狀況為適度調整，此一規定乃考量當時特殊之時代背景，並非適用於所有人民，故不宜以法律定之，且優惠存款自實施以來均以「教職員優存要點」訂之。此為原告所明知，如依原告所言，公保養老給付優惠存款事項須以法律定之，則歷年依前開要點所發放之優惠存款利息豈非均須收回。

⒎上開修正雖適用於施行前已退休之教職人員，惟因退休所得享有優惠存款之事實尚在存續中，而修正僅係就原告將來之優惠存款金額有所影響，此為法令之「不真正溯及既往」原則。此一原則係指法令公布施行後，對前已開始迄未完結之事實，向將來發生效力，亦即新法將法律效果的發生，連結到其公布施行前既存之事實，換言之，此一修正並未回溯至其生效日期前已完結之事實，因對於先前已確定之法律關係或已完結之事實並無影響，故無違反法律不溯及既往原則之疑慮。

理由

原告起訴主張：原告係公立學校之教職員，與國家間成立公法契約（即行政契約），公保養老給付金額優惠存款為契約內容之一部分，國家不得未經他方同意之情形下片面修改契約約款，退萬步言之，縱令國家確有公益上之理由而認有調整契約內容之必要時，亦應遵守行政程序法145條至147條之規定，補償相對人（即原告）之損失始得為之。公保養老給付金額優惠存款為退休金之一部，本質上係財產權，須以法律定之，並無由以行政命令之方式加以規範。教育部所發布之教職員優存要點第3點之1第2項、第7項及第8項等規定，限制原告財產權，並非以法律為之或得法律之授權，且溯及施行前已退休之教職人員，並影響要點發布實施後退休教職人員之公保養老給付得辦理優惠存款金額，實違反法律保留原則、法律不溯及既往原則。教職員優存要點自63年施行迄今已30餘年，教育部驟然實施修正，使原告在辦理退休時並無法預見國家行政作為將來會有所變更之情形下，養老給付之優惠存款詎遭限制並致生利息減少之損害，顯有違反信賴保護原則。是訴願決定及原處分均有違誤，求為判決撤銷原處分及訴願決定云云。

被告則以：有關優惠存款制度之建制係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活所建立之過渡性措施；另因優惠存款並無法律上依據，其所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬憲法層次之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，該要點修正自無牴觸損害憲法保障人民財產權，亦無違反法律保留原則。修正教職員優存要點係為修正退休後所得反高於現職所得之不合理情況，且僅於此一合理之公益考量範圍內調整「得續存優惠存款之最高金額」，應認不致影響「人民依該修正前之法律……所生之合理信賴」。又因退休所得享有優惠存款之事實尚在存續中，而修正僅係就原告將來之優惠存款金額有所影響，並未回溯至其生效日期前已完結之事實，因對於先前已確定之法律關係或已完結之事實並無影響，故無違反法律不溯及既往原則。是故，原處分並無違誤，本件原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。

首開事實欄所述之事實，為兩造所不爭，並有原處分暨檢附之養老給付得辦理優惠存款金額計算單學校教職，在卷可稽，可以認為真實。

本件因原告原係教師，於93年8 月1 日退休，領取公保養老給付金額150 萬6,800 元，被告依教育部95年1 月27日發布修正並自同年2 月16日生效之教職員優存要點第3 點之1 規定，核算結果減至117 萬5,320 元，計算上尚無爭執，爭執點係於：原處分所據之教職員優存要點有無違反行政契約、法律保留原則、平等原則、信賴保護原則及法律不溯既往原則？茲分述如下。

㈠「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比……」「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第二款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。」「前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」教育部95年1月27日修正發布並自同年2月16日生效之教職員優存要點第3點之1第1項、第2項、第7項及第8項定有明文。

㈡本件原告原領取並存入臺灣銀行營業部之公保養老給付總額150 萬6,800 元，高於依修正教職員優存要點第3 點之1 之規定所得續存優惠存款之最高金額117 萬5,320 元。原處分通知原告，略以：「一、依據台端（指原告）95年6 月22日退休教育人員最後在職同薪級人員現職待遇計算表辦理。二、依民國95年1 月27日發布修正並自同年2 月16日生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱公保優存要點）第3 點之1 規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之十二分之一合計之每月退休所得，不得超過最後在職同等級人員現職待遇之上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於公保優存要點修正生效前已退休人員，其於臺銀辦理優惠存款分為1 年期及2 年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，故上開第3點之1乃同時明定，已退休人員於養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。三、依上開公保優存要點第3點之1規定計算，台端得辦理優惠存款之金額為1,175,320元；又依臺銀檢送之資料清冊，台端目前辦理優惠存款之公保養老給付金額總額為1,506,800 元，高於得續存之最高金額1,175,320 元。是以，台端於上開第3 點之1 施行後優惠存款期滿續存時，應按該最高金額1,175,320 元辦理。……」依此核定通知，原告及辦理原告優惠存款之臺銀新店分公司受其拘束，僅得依此公函所核定117 萬5,320 元辦理優惠存款給予利息。是此公函顯係行政機關就公法上具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定（不論係原告退休時所為之原核定，或本件系爭核定處分），並非於原告與被告間發生教師聘任關係時，即當然為該聘任關係之內容之一，故原告主張其退休受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃契約內容之一部分，被告不得片面修改契約約款云云，尚屬乏據。

㈢考退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布本件教職員優存要點6點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；是依層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布教職員優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則及平等原則。

㈣至於教育人員以其所據85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依教職員優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。

㈤再者信賴保護原則，依據司法院釋字第525號解釋：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。……」行政法規之廢止或變更，雖亦有信賴保護原則之適用，法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。惟信賴保護之構成要件須符合⒈信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⒉、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⒊信賴在客觀上值得保護等要件；查原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在教職員優存要點第3 點之1 修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；然依司法院釋字第280 號解釋意旨「……優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」司法院釋字第485 號解釋「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況……亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度……」等，揭示社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。申言之，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款如前所述，非不可取消或減少金額。且人民之生活條件因時空改變，與之相對應之行政法規，焉可永久不能變動？乃法規未來可能修改或廢止，受規範者因受規範保護之目的何在，原有其認識，在該受規範保護之目的產生變化，且係在受規範者合理得預見下，該變動即無信賴保護原則之適用。而教職員優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺銀新店分公司間亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告謂因教職員優存要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。

綜上所述，教育部因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，修正教職員優存要點，被告據以作成原處分適用修正後之教職員優存要點第3 點之1 規定，核定原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴願決定予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官　王 立 杰