臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

銓敘部

代表人

朱武獻（部長）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年8月7日96公審決字第0495號復審決定書，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告原係臺北縣政府稅捐稽徵處審核員，經被告以94年6月22日部退四字第0942516728號函重行審定，核定自94年6月3日退休生效並支領月退休金。嗣被告以96年5月15日部退管三字第0962777704號函（下稱原處分），依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1規定，核算原告之公保養老給付於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額由新臺幣（下同）1,336,500元，減為1,038,200元。原告不服，提起復審亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明（原告未於言詞辯論到場，聲明依其起訴狀記載及於準備程序到庭之陳述）：

㈠原告聲明求為判決：

⒈復審決定及原處分均撤銷。

⒉被告應作成依原告退休生效日原核定之金額1,336,500元辦理優惠續存之處分。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告依公保優存要點第3點之1規定，核算原告之公保養老給付於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,038,200元，是否適法？

㈠原告主張之理由：

⒈被告及復審決定以公保養老給付優惠存款制度係屬「政策性福利措施」而非「法定給付項目」，本質上並非「限制人民之權利」，對於「給付行政措施」其受法律規範之密度較限制人民權益者寬鬆之意旨，審酌財政負擔本於職權訂定及修正公保優惠存款要點，難謂有違「依法行政」云云，然公權力行政是屬高權行政，國家居於統治主體適用公法所為之各種行政行為，當涉及人民權利義務之變更、廢止，更須受嚴格「依法行政原則」所支配，不僅實質上不得違反法律之規定，於手續上通常亦屬法規所欲規律之事項。又干涉行政涉及對人民生命、自由及財產之保障，應恪遵法律保留原則，非有法律或法律授權之命令，行政機關不得作成行政處分或其他措施，否則其合法性即生問題，關於此點在德國已有共識。而給付行政事項，依照傳統理論原則上並不受法律保留原則之限制，行政機關所為之各種授益處分，尤其是經濟補助措施，只要有預算案上之依據或國會其他之授權表示，行政機關即可合法的作成有關行為。但近年則傾向於採重要性理論，認為給付行政如涉及原則性問題，因而屬於重要性事項者，亦應有法律之依據。因為在法治國家，應防止行政機關之措施出於恣意，並應儘可能使行政機關之決策具有預測性，干涉行政如此，給付行政亦應如此。況且對特定人之給付就該人而言固屬授益，實際上對其他人而言，則係負擔。而經濟補助措施往往有多數之競爭，行政機關之決定與機會均等之原則息息相關，凡此皆構成主張給付行政亦應有法律保留原則之適用之理由。是被告以未經立法院監督之行政命令增訂公保優惠存款第3之1點以所得替代率作為改革措施，限縮退休人員權益，其竟而溯及既往，連已退休人員都要一體適合，違反「依法行政原則」「不溯及既往原則」甚明實令原告等已退休公務人員難以信服。

⒉被告及復審機關復稱原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬「主觀期望」，尚無主張「信賴保護」之適用，惟按行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，人信賴保護原則之適用攸關憲法上人民權利之保障，人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，不使其遭受不可預計之損失，此乃信賴保護法理基礎。原告服務公職28年，歷經國家多次困頓的年代，奉公守法、堅守崗位、不棄不離，乃本著信賴公務員與政府間之僱用契約關係，信賴政府所訂定有關公務人員相關法規，包括「退休法施行細則」、「公保養老給付金額優惠存款要點」等，民國94年6月3日權衡各項公、私因素，選擇「自願退休」，並信賴經被告核定得以辦理優惠存款金額為新台幣133 萬6500元，是該優惠存款金額是原告選擇退休之客觀條件，自非被告所稱之「主觀期望」而今被告逕以原告退休後始增修訂之「優惠存款要點」三之一點，重新核算原告得辦理優惠存款金額限縮為新台幣103萬8200元，有損原告既有之權益。被告違反國家行政行為應有之「誠實信用」暨應保障退休人員「合理信賴保證」原則，實屬遺憾。

⒊被告以衡酌「國家財政負擔能力」之公益大於原告之「期待利益」調整續存優惠存款之最高金額，宣稱所減少者僅係退休人員之福利性所得，認前揭修正不至於嚴重影響退休人員之「期待利益」，難謂有違誠信原則及信賴保護原則……云云，有關國家財政負擔能力絕非單純原告等退休基層公務人員所領區區利息所造成，國家行政行為不思如何提昇國家財政收入，竟以剝削未具行政權力已退休人員之權益，實難令人苟同。所得替代率措施影響基層退休人員甚鉅，對於任主管之高官則未有影響，此等改革方案有違公平正義原則，更令絕大多數資深中低階層之公務人員難以折服。

⒋原告係自台北縣政府稅捐稽徵處八職等審核員退休，原支領之專業加給(稅務津貼)為加給表(六)之2萬9920元，然被告對稅務人員依所得替代率所計算之專業加給卻以一般工作津貼2萬6240元計算，致核算稅務人員之退休所得上限有明顯之誤差，導致縱依所得替代率計算原告之得辦理優惠存款金額有嚴重受損之情形，並予敘明。

⒌綜上，被告之行政處分及復審機關所為之復審決定，明顯違反「公平正義」、「依法行政」、「法律不溯及既往」、「誠信原則」、「信賴保證」等原則，原告聲明請求撤銷復審決定及原處分，並請判決如訴之聲明，並回復原告退休生效日被告所核定之優惠存款金額辦理續存。

㈡被告主張之理由：

⒈查公保優存要點第3點之1規定：「（第1項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；……（第7項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。……（第8項）前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；……」準此，公保優存要點第3點之1修正施行日（95年2月16日）之前已退休之公務人員亦應一體適用該規定，按95年待遇標準計算，使其每月退休所得不超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。復查同要點第3點之1第6項第2款規定：「最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。

2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：……3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。」是以，公保優存要點所稱「最後在職同等級人員現職待遇」係指本（年功）俸（薪）額、技術或專業加給加權平均數、主管職務加給、年終工作獎金十二分之一等俸給項目合計之金額；其中有關專業加給部分，係按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。從而被告依上開規定，以前開96年5月15日部退管三字第0962777704號函重新核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為103萬8200元，於法並無違誤。

⒉關於原告認為公保優存要點之修正違反法律保留原則、不溯及既往原則、誠信原則及公平正義、信賴保護原則等，茲分述如下：

⑴公保優存要點之修正並未違反法律保留原則；茲說明如次：

①依司法院釋字第443及614號解釋理由指出：關於層級化法律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，如法律尚未及規定，允許以法規命令或行政規則訂定即可。

②茲以優惠存款制度實施迄今30餘年以來，因國家經濟發展、社會環境多所丕變，各項人事制度亦有大幅度之變革，加以現今公務人員之待遇已逐漸向上調整，退休所得有大幅提昇，故若任由部分具有退撫新、舊制年資之公務人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，勢形成過度照顧之情形。此外又因近年來國內金融市場低利率之趨勢，造成政府負擔之優惠存款差額利息相對提昇，負擔之優惠存款差額利息更顯沉重，甚至有排擠其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出）之可能性。是以，公務人員退休所得不合理之情形若不予改革，除與優惠存款制度之建制目的不符外，亦將造成政府財政之嚴重負擔，對於國家資源之分配與運用亦有重大影響。故被告（主管機關）適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革，依上開司法院第443及614號解釋意旨，並無違反依法行政原則之虞。

③綜上，優惠存款制度既為政策性福利措施，被告自得基於主管機關之立場，依權責審酌其實施情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正。換言之，公保養老給付之優惠存款制度，原即非屬法定給與，其辦理僅係基於政策考量，由被告因應情勢變遷，以行政規則（公保優存要點）予以規範。該要點實行30餘年來均未違反法律保留疑義，是於今若指被告修正公保優存要點有違法律保留原則，則公保養老給付優惠存款機制，若非自始即不應存在？從而被告修正公保優存要點，推動公務人員退休所得合理化政策，以調整退休人員公保養老給付得辦理優惠存款之額度，並未違反法律保留原則。

⑵公保優存要點之修正並未違反法律不溯及既往原則：

①基於退休公務人員公保養老給付優惠存款具持續性、週期性質，每1年或2年即須由退休人員辦理續存作業，爰規定退休人員自95年2月16日以後辦理優惠存款續約時，始受改革方案之限制，並非追溯至退休人員過去已辦理優存之契約產生限制，進而追繳是類人員之前已領之所有優惠存款利息，是僅得稱係影響性法規，應無溯及既往之疑義。

②復按平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同之處理；不同之事件則應為不同之處理，故除有正當合理之事由外，否則不得為差別待遇。此外，司法院大法官對平等原則亦有作進一步之闡述；其中釋字第211號解釋謂：「憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」是以，從反面推論可知，平等原則對於不具差異性質之案件或無其他特殊立法目的者，自應給與相同之處置－此觀之司法院釋字第455號解釋（對於同服兵役之義務役軍人與志願役軍人，二者於服役期間應負之忠誠義務與所服勤務既無差別，則軍人依法所應享有服役年資計算之權益，不宜因其役別為義務役或志願役而有所不同）自屬甚明。

③綜上，基於相同事物，應為相同處理之平等原則，在公保優存要點增訂第3點之1發布施行（95年2月16日）以後退休之人員，向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款時，即須適用修正後之優存要點規定；至於已退休人員日後欲辦理養老給付優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自應一體適用修正後之公保優存要點規定，當屬無疑。故已退休人員亦應適用修正後之公保優存要點規定，僅係依平等原則所為之一體適用，並非溯及既往。

⑶公保優存要點之修正並未違反誠信原則及公平正義；茲說明如下：

①依司法院釋字第485號解釋意旨，鑑於國家資源有限，社會政策之立法必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配、給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。司法院釋字第542號解釋亦重申，社會政策之立法，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合乎比例性。

②被告依前述司法院釋字第485號解釋之意旨，就國家之經濟及財政狀況，以及資源有效利用原則，並注意公務人員與一般國民間之平等關係，進行改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，限制其優存額度；至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。上開處理方式，除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合公保優存要點訂定之目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距。

③綜上，國家對公務人員雖有給與俸給及退休金等保障其生活之義務，然依前述司法院釋字第485號解釋關於「國家資源有限，應依資源有效利用之原則，不應有過度照顧」之意旨，政府對於公務人員之生活照護自應有適度之限制，尚不得有逾越現職同等級人員在職所得，以及與一般國民生活照護顯失衡平之情形。是公保優存要點修正既符合前述司法院解釋之意旨，自屬正當、合理，且與誠信原則及公平正義無違。

⑷公保優存要點之修正未違反信賴保護原則；茲說明如下：

①查法理上信賴保護原則之信賴基礎必須架構於國家（行政機關）依據法律或法律授權之法規命令所為之行政作為之上。惟以優惠存款制度，依最高行政法院93年判字第78號判決意旨，已肯認係屬政策性福利措施；蓋因該制度僅以公保優存要點及立法機關通過之預算作為其執行依據。是主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，以及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點規定，以落實優惠存款之建制意旨；換言之，公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，爰其乃以行政規則作為執行依據；從而審酌客觀情境變遷，適時修正上開要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。

②復查司法院釋字第525號解釋意旨揭櫫：除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。而優惠存款制度既屬政策性福利措施；其因國內政經環境業丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，被告在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動本次退休所得合理化改革，誠符合上開司法院釋字第525號之解釋意旨，並無原告所稱違反信賴保護原則。

③依司法院釋字第574號解釋意旨，法律原則上不得溯及生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。而觀諸公保優存要點第5點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，……。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而95年1月17日新修訂公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年2月16日生效施行，對於該要點修正施行前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定；換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。另，公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請。原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護原則之適用。

④綜合以上意旨，被告因隨「現今社經及政治環境之發展」、「公務人員之待遇較早期已大幅改善」、「退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更」，以及「國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合」等考量而推動本次改革，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則。

⒊關於原告主張被告現職待遇內涵之專業加給以加權平均數計算，未依退休人員最後在職同等級人員現職待遇專業加給標準計算，有失公允一節，茲說明如下：

⑴改革方案中有關現職待遇之專業加給所以採各專業加給表加權平均數計算之理由為：

①較為公平合理：由於目前公務人員專業加給共計有25種，數額高低不同，差距甚大，因此，以加權平均方式計算，同一職等人員均適用同一加權平均數，較為公平合理，且較能反映實質整體所得。

②改革方案之影響程度與範圍縮小：專業加給如以加權平均數計算，則依專業加給表1、專業加給表2、專業加給表11及專業加給表24－2支薪者，其專業加給加權平均數將較實際支領專業加給金額為高，有助減低改革方案對是類人員之衝擊。又上開人員合計人數已達8成，因此，採加權平均數計算，將使改革方案之影響程度與範圍縮小。

③實務作業較少爭議：專業加給如採加權平均數之計算，各類人員依其職等適用同一加權平均數，實務作業上不須一一查證公務人員所適用之專業加給表，故作業較為簡便，且有助於減少專業加給查證之爭議。

⑵綜上，改革方案中有關現職待遇之專業加給所以採各專業加給表加權平均數計算，係為考量整體實質公平原則而設計，且優惠存款制度既屬政策性福利措施，被告自得本於權責，審酌整體衡平、政府財政狀況等因素，設計合理方法以適度限縮其適用對象、範圍及其額度，應無不當侵害退休人員權益及變更其法定加給之情形。綜上，被告96年5月15日部退管三字第0962777704號函及公務人員保障暨培訓委員會96年8月7日96公審決字第0495 號復審決定，於法均無不合，請駁回原告之訴。

理由

一、本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段，由被告聲請而為一造辯論判決。

二、按公保優存要點第3 點之1 第1 項規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；……」、同點第7 項規定：「本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。……」、同點第8項規定：「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比……。」對於本點規定實施前已退休並支領月退休金之公務人員，於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額已有明定。

三、查原告原係臺北縣政府稅捐稽徵處審核員，經被告以94年6月22日部退四字第0942516728號函重行審定，核定自94 年6月3 日退休生效並支領月退休金。嗣被告以原處分依增訂退休公保優存要點第3 點之1 規定，核算原告之公保養老給付於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,038,200 元。原告不服，提起復審亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟之事實，有原告退休（職）事實表及月退休金證書、系爭處分及復審申請書等，各附原處分卷足稽。兩造主張之事實、理由及陳述，有如上述整理，雙方主要爭執在：被告依公保優存要點第3 點之1 規定，核算原告之公保養老給付於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,038,200 元，是否適法？

四、經查：

㈠本件原告於94年4月4日自臺北縣政府稅捐稽徵處審核員退休，且係支領月退休金之自願退休公務人員，有上開被告94年6月22日部退四字第0942516728號函重行審定，核定原告自94年6月3日退休生效並支領月退休金之公函附原處分卷足稽。是原告係於94年6月3日自臺北縣政府稅捐稽徵處退休且支領月退休金之公務人員，並於同日依當時公保優存要點規定，以其按退撫新制施行前年資核給之公保養老給付金額1,336,500元存入臺灣銀行股份有限公司板橋分公司，至96年6月3日期滿，洵堪認定。故而被告以96年5月15日部退管三字第0962777704號函即原處分，依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點即公保優存要點第3點之1規定，核算其公保養老給付優存期滿後得辦理續存之最高金額，於法自屬有據，合先敘明。

㈡原告訴稱被告以未經立法院監督之行政命令增訂公保優惠存款第3之1點以所得替代率作為改革措施，限縮退休人員權益，其竟而溯及既往，連已退休人員都要一體適合，違反依法行政原則、法律保留原則、不溯及既往原則等，實令原告等已退休公務人員難以信服等語。然查：

⒈按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」；對於學校退休教職員部分，另由行政院於64年2 月3 日以台64財字第989 號令訂定發布本件公保給付優存要點6 點後開辦。

⒉按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留。是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。（最高行政法院93年度判字第78號、95年度判字第1902號判決意旨參考）。

⒊又，優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，此種基於情勢變更原則所做之要點修正，難謂被告上開系爭處分與中央法規標準法第5條及同法第6條之規定有違，自無違法律保留及依法行政原則可言。

㈢原告另訴稱原告服務公職28年，奉公守法、本著信賴公務員與政府間之僱用契約關係，信賴政府所訂定有關公務人員相關法規，包括「退休法施行細則」、「公保養老給付金額優惠存款要點」等，94年6月3日權衡各項公、私因素，選擇「自願退休」，並信賴經被告核定得以辦理優惠存款金額為133萬6500元，是該優惠存款金額是原告選擇退休之客觀條件，自非被告所稱之「主觀期望」，而今被告逕以原告退休後始增修訂之「優惠存款要點」三之一點，重新核算原告得辦理優惠存款金額限縮為103萬8200元，有損原告既有之權益，實違反國家行政行為應有之「誠實信用」暨應保障退休人員「合理信賴保證」原則等語。惟查：

⒈按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．」司法院大法官會議釋字第525號解釋在案。

⒉是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合①信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；②信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；③信賴在客觀上值得保護等要件。

⒊次按釋字280號解釋揭櫫「．．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」。準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。又釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」，從而可知社會福利措施，係以維持基本生活相當（所需）為限。

⒋又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保給付優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告因上揭優惠存款要點之修正，縱因之受有優惠存款利息差額之損失，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。

⒌據上，本件原告公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請。原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無信賴保護原則之適用，且被告亦無應注意原告有利部分而未予注意之違法，參諸司法院釋字第574 號及第589 號解釋意旨，原告之主張容有誤解法令情形，均難以採憑。

㈣末查復稱被告增訂之公保優惠存款第3之1點以所得替代率作為改革措施，限縮退休人員權益，竟而溯及既往，連已退休人員都要一體適合，有違法令不溯及既往原則之適用等語。然查：

⒈按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」即所謂「從新從優」原則，惟係指於機關受理「人民申請許可」案件之處理程序「尚未終結前」，據以准許之法規有所變更，始有適用。本件尚非原告依法申請許可之案件，自與中央法規標準法第18條規定無涉。

⒉又，本件行政主管機關係依現實社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付優惠存款利息範圍，此一給付並未影響已退休教職人員既已取得之優惠存款利息。而公務人員以其所具之前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休人員或將來辦理退休人員，無論首次辦理或換約續存，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款，均應受相同之規範。本於退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息。換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿與臺灣銀行換約時，始適用修正要點，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，故修正要點係往後生效並無溯及既往，自無違反不溯及既往原則，亦無違反中央法規標準法第18條後段之規定。

五、綜上，原告所訴均委無足採，從而被告核定退休年資為28年3 個月，並經依據公保優存要點第3 點之1 第1 項第1款、第6 項第1 款第1 目及第2 款第3 目、第7 項及第8項 規定，核計其退休所得上限為88％，其每月退休所得之最高金額為69,558元，扣除月退休金49,530元及1/12之年終慰問金4,455 元，其每月得領取之優惠存款利息為15,573元，再以優惠利率年息18％計算，原告得辦理優惠存款最高金額為1,038,200 元，乃以原處分通知原告於上開公保優存要點修正施行後，續存時應按該得續存優惠存款最高金額1,038,200 元辦理，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷並令被告作成准原告得辦理優惠存款之公保養老給付金額為1,336,500 元之處分，均無理由，應予駁回。

六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘主張或陳述，與判決結果無影響，不再一一論述。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭