臺北高等行政法院判決

原告

○○企業股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

被告

桃園縣政府

代表人

乙○○○○○○

訴訟代理人

鄭華合律師

上列當事人間有關營建事務事件，原告不服內政部中華民國98年8 月26日台內訴字第0980091777號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序說明：

㈠被告代表人原為黃敏恭，訴訟中變更為吳志揚，業據被告新任代表人吳志揚提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

㈡本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）6 萬元，在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。

二、事實概要：被告以民國（下同）96年3 月12日府法一字第0960074885號令修正桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例（下稱土石方管理自治條例），並依據上開自治條例第12條第2 項規定，以96年6 月28日府工建字第0960212249號訂定桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點（下稱保證金管理要點），並自96年7 月1 日生效。原告係被告92年3 月26日府工建字第0920065345號函准予啟用之營建剩餘土石方合法收容處理場所，目前狀態營運中。被告旋據土石方管理自治條例第12條及保證金管理要點規定，以96年9 月27日府工建字第0960323746號函（下稱96年9 月27日函）請原告於文到1個月內繳交25,200,000元之保證金及3,600,000 元之管理費。原告逾期未繳納，被告再以96年11月19日府工建字第0960387282號函（下稱96年11月19日函）催請原告於文到7 日內繳納上開保證金及管理費【原告就被告96年9 月27日函及96年11月19日函向本院提起確認行政處分無效訴訟，經本院96年度訴字第4111號裁定以未經訴願程序予以駁回，並移送訴願管轄機關內政部審理（原告不服前開裁定，向最高行政法院提起抗告，經最高行政法院以98年度裁字第316 號裁定駁回確定），嗣內政部訴願決定予以駁回，原告不服，訴請撤銷，經本院98年度訴字第1907號判決駁回，現上訴最高行政法院】。原告逾期仍未繳納，被告遂認原告違反土石方管理自治條例第12條規定，依同條例第31條規定，以96年12月3日府工建字第0960403406號裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰6 萬元，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

㈠原告於92年3 月26日經被告以府工建字第0920065345號函核准啟用「○○土石方資源堆置處理場」（下稱○○土資場）申報收容處理營建剩餘土石方，該土資場並經被告另於92年9 月9 日以府工建字第0920154910號函准申報收容處理土資代碼B8類營建混合廢棄物在案。前揭2 核准函中並未限制原告之營運期限，且前揭函文分別賦予原告經營申報收容處理營建剩餘土石方土質代碼B1-B7 類及營建混合物土質代碼B8類，為行政法上之授益處分。原告於96年9 月30日收受被告96年9 月27日函，命原告於文到後30日內依照土石方管理自治條例暨保證金管理要點，繳納保證金2,520 萬元（360,000 立方公尺/ 年×10元/ 立方公尺×7 年＝25,200,000元）及管理費360 萬元（360,000 立方公尺/ 年10元/ 立方公尺＝3,600,000 元）。被告後以96年11月19日函命原告於文到7 日內繳納上開保證金及管理費，嗣被告即以原處分處以罰鍰6 萬元。

㈡原告曾就96年9 月27日函聲明異議，內容詳載該行政處分應為無效行政處分之理由與依據。原告為求救濟向鈞院提起確認行政處分無效訴訟，經鈞院審理後以96年度訴字第4111號裁定移送訴願管轄機關內政部審理訴願程序，案經內政部98年7 月22日台內訴字第0980101809號訴願決定駁回後，內政部再於98年8 月26日台內訴字第0980091777號訴願決定駁回本件原處分之訴願，原告仍難甘服，爰依法提起行政訴訟，以資救濟。查被告作成原處分係以96年9月27日函及96年11月19日函為依據，則審查原處分之適法性，即須以審查前開2 函文之適法性為前提。又被告以96年9 月27日函命原告於文到1 個月內繳交保證金2,520 萬元及管理費360 萬元，乃具有確認及下命性質之行政處分；而96年11月19日函雖屬對第1 次裁決（即96年9 月27日函）重新再為實體上審查並有所處置之第2 次裁決處分，但96年11月19日函並未變更第1 次裁決處分之事實及結論，故原告僅先就96年9 月27日函之違法事實及理由予以論述：

⒈96年9月27日函中，有關保證金管理要點第2條依「核准營運年限」計算保證金之核算公式有逾越母法之嫌：

⑴土石方管理自治條例第12條規定有關「保證金」及「管理費」之開徵，而有關「保證金」計算係載明以「許可年處理量」核算後一次繳納。意即收容處理場所啟用許可函上所載明之【年運轉量】。若以原告土資場最大年運轉量36萬立方公尺為例，則開徵函文應為：原告應一次繳納36萬立方公尺、每立方公尺10元保證金，並按36萬立方公尺逐年繳納每立方公尺10元管理費。

⑵行政機關依法律授權訂定之辦法，不得逾越母法：

①保證金管理要點係依土石方管理自治條例第12條第2 項規定授權所訂，該要點第2 條規定：「計算式說明如下：Y=核准營運年限（年）。M=年運轉量（立方公尺/ 年）。保證金核算金額（元）=10* M*Y」，此部分則有逾越母法之嫌。

②又依司法院釋字第479 號解釋意旨，行政機關僅能就執行母法之細節性、技術性事項，訂定行政命令。而所謂「細節性、技術性事項」應指比較詳細瑣碎而非重要之構成要件事類或項目，但觀諸該要點第2 條內容係訂定保證金核算金額之計算式，竟於計算保證金金額時附加母法（土石方管理自治條例）所無之「核准營運年限」為徵收保證金之計算構成要件，明顯逾越母法文義可能之範圍，對人民財產有重大影響，此應嚴格要求授權明確性原則。倘若母法並未就徵收之內容或範圍之構成要件或法律效果等為明確之授權者，行政機關就此所為之行政命令、行政處分，均有違憲之重大瑕疵，應屬無效（司法院釋字第313 號、第394 號及第402 號解釋參照）。

⑶然查，依據被告之主張「保證金係以許可年處理量而加總計算一次繳納」，所以原處分係以「原告應一次繳納252 萬立方公尺每立方公尺10元保證金，並按36萬立方公尺逐年繳納每立方公尺10元管理費」之方式開徵收取。被告顯然將土石方管理自治條例第12條「許可年處理量」一詞解釋為「最大年運轉量」乘以「核准年限」所得之加總數量，但是同條文後段「許可年處理量」一詞卻解釋為「最大年運轉量」，被告造成同一個法律用詞「許可年處理量」在同一法律中卻有不同之解釋，明顯矛盾有誤。再者，該條文並未授權被告得以「收容處理場所之核准營運年限」核算保證金開徵金額，被告主張以保證金管理要點第5 條規定有關保證金之用途「其使用範圍本不限於一年之許可處理量所相關者」等語，推論「保證金本無曲解成僅以一年許可處理量而計算之餘地」，此一結論將「保證金之用途」與「收容處理場所之核准營運年限」不當聯結，該推論邏輯不僅難認符合法律明確性原則，甚至顯然意圖架空法律保留原則。

⑷被告所稱「原告雖只爭執保證金之計算，但事實上管理費及保證金均拒絕繳納」云云，顯有誤會：原告所爭執者乃是被告96年9 月27日函中，開徵保證金金額之核算公式違反土石方管理自治條例第12條規定，以及開徵管理費金額之核算公式與同時期其他業者被徵收管理費金額之核算公式顯然不同，明顯存在差別待遇，原告要求被告應處以適法之管理費開徵基礎，認為被告96年9 月27日函之合法性顯有疑義，原告於96年10月29日提出申訴書後，被告未依職權調查相關證據，仍以原處分裁處書原告罰鍰6 萬元，原告如何據以繳納。

⑸依上述可知，對土石方管理自治條例第12條規定的文義予以合理之解釋判斷，保證金與管理費之不同在於：保證金係於核發啟用許可時繳納，依據條文解釋保證金只須繳納一次，而管理費之繳納義務則是逐年繳納，意即每年都必須繳納按「許可年處理量」計算之管理費。因此，詳觀保證金管理要點第2 條規定，竟然在計算開徵保證金金額時附加母法所無明定之「核准營運年限」作為徵收保證金之核算基礎，顯然欠缺法律具體明確授權，且其規定內容以「最大年運轉量」乘以「核准年限」而加總計算保證金金額，並非僅係執行開徵保證金繳納之細節性及技術性事項。被告恣意解釋母法，並訂定無法律明確授權之保證金管理要點第2 條，藉以擴大保證金收取之基礎，違法不當，亦難使人信服。

⒉原告土資場之「核准營運年限」並非7 年，原處分開徵保證金，以「核准營運年限」7 年作為核算保證金之基礎，亦顯有違誤：

⑴按憲法第15條、第23條規定，國家限制人民基本權之理論基礎在於個人外部行為已經對他人產生影響時，國家基於全民之付託，必須對此等行為加以控制，至此等控制應採取何種方式（刑事罰或行政罰），基本上由立法者裁量。然而，以法律限制人民基本權者，仍會發生如何限制基本權始不致違憲的問題，易言之，依法律限制基本權，並非可恣意為之，即國家不可以違法的手段對付人民，此為近代立憲主義有關國家理性應有的要求，是國家立法限制人民基本權時，仍須受到憲法上比例原則之限制，而憲法第23條即揭櫫廣義的比例原則。人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件，營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁，依憲法第23條規定，均應以法律定之，其內容更須符合該條規定之要件。若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充規定時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令，迭經司法院釋字第313 號、第390 號、第394號、第443 號、第510 號解釋在案。

⑵原告申設土資場時係依「都市計畫法臺灣省施行細則」第18條規定及都市計畫法令規定程序辦理，當時被告尚未制訂完成桃園縣土資場設置、營運管理辦法及規定（桃園縣營建剩餘土石方處理及資源堆置處理場管理要點草案、桃園縣營建剩餘土石方處理及資源堆置處理場設置自治條例草案研擬審查中），原告土資場申設案仍依臺灣省政府87年2 月公布之台灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點之條文予以審核辦理。遍查都市計畫法、都市計畫法臺灣省施行細則、營建剩餘土石方處理方案及臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點之規定，有關在都市計畫中乙種工業區內設置土資場並無營運期限之限制，因此原告申請經營土資場之營業權並無附有終期，被告92年3 月26日啟用許可函之核發乃是未附加期限條件之授益處分。

⑶復按內政部89年5 月17日台89內營字第8983373 號函頒實施「營建剩餘土石方處理方案」關於「土資場設置與管理方針」中，未見人民申設經營土資場須有營運期限之限制規定，另該方案對於「土資場之獎勵措施」明文規定：「農地經政府核准設置土資場完成收容處理後仍回復農業使用者，在處理期間視為繼續農業使用。土資場設置應訂定處理期限，逾期未回復作農業使用或變更為非農業用地者，應補徵其地價稅，並依有關規定處罰。」由此亦適證，土資場設置應訂定處理期限者僅限於有回復地目使用之需求者，例如：保安林地、農牧用地等。此有內政部營建署90年3月20日90營署綜字第900269號函「要求各地方政府配合農地農用原則訂定明確之土資場設置計畫之堆置期間標準」可佐證之，原告以都市計畫中乙種工業區土地申設土資場並無回復地目使用之需求，因此原告於都市計畫中乙種工業區內經營土資場之營業權並無存續期間之限制，內政部營建署90年10月22日90營署綜字第901078號函亦說明「土資場設置於都市計畫乙種工業區內，…，自非屬臨時性土資場。」準此，原告申設永久性土資場經被告核發啟用許可函後，基於憲法對營業自由權之保障，原告自得為停業與否以及營業維持、存續之決定，被告事後限制原告土資場之營運期限僅至99年3 月25日止，明顯侵害原告受憲法保障之營業自由。

⑷又行政程序法第93條所稱附期限之行政處分，係指於該合法授益行政處分作成同時，為達一定行政目的，而以附款方式，課加授益處分相對人之授益處分效力存續期限。因於此情形，其授益處分效力存續期限之限制，既為相對人所得預見，自毋庸考慮信賴保護之問題，反之，係於合法授益行政處分作成後另課以相對人授益處分效力存續期限之限制，根據信賴保護原則，國家之行為若罔顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預計之負擔，且非基於保護或增進公共利益之必要，此種行為即不得為之。經依據案發當時相關設置土資場之法令規定及被告92年3 月26日啟用許可函之條款記載，原告土資場之啟用許函並未附有期限條件，原告土資場乃是永久性土資場，合法核發之授益處分被告不得恣意追加附款限制。依上述，被告96年9 月27日府工建字第0960323746號函及96年11月19日府工建字第0960387282號函開徵保證金，以原告土資場「核准營運年限」僅有7 年作為核算保證金之基礎，顯有違誤應予撤銷。

⑸有關被告96年8 月29日函說明略以：「……惟當時啟用函中並未敘明營運年限，僅於申請設置計畫書中載明預定使用年限7 年……」乙節，對於原告所提之申請設置計畫書之內容被告有依法審查核准與否之裁量權，雖然原告之申請設置計畫書中載明20筆土地申請設置土資場預定營運年限7 年，但經被告依法召開初審、複審會議審查後，被告係於92年3 月26日核發啟用許可函，其核准內容乃屬「無期限之核准」，且申請設置計畫書中原申請之20筆土地於核准時僅有「○○市○○段133 、313 、314 、315 、316 、317、318 、319 、320 、322 、323 、324 、325 及335 地號等14筆土地」。原告申請設置計畫書內容雖記載「預計使用期限為7 年」，惟僅係原告在提送計畫書之預估數值，並非經被告審核後核准原告之○○土資場使用期限，此觀原證1 啟用許可函全文即知。土資場之營運年限與人民之營業權存續期間具有重大關聯性，故土資場是否具有營運年限及存續期間乃是主管機關核發啟用許可函時必要確實闡明之事項，此詳觀桃園縣內其他土資場之啟用許可函內文即可得證。原告於92年3 月26日取得府工建字第0920065345 號函核准啟用土資場申報收容處理營建剩餘土石方，被告另於92年9 月9 日以府工建字第0920154910號函准予土資場申報收容處理土資代碼B8類營建混合廢棄物，此二個核准函中確實並未限制原告之營運期限。依據行政程序法第8 條之規定意旨，被告以96年8 月29日函限制原告之營運期限，業已嚴重侵害原告既存之有利法律地位及權益，明顯違反信賴保護原則。

⑹依中央法規標準法第13、14條規定意旨，95年1 月18日府法一字第0950018216號公告之土石方管理自治條例有關土資場使用期限之規定，並無溯及既往之規定，基於法律禁止溯及既往及信賴保護原則，被告自不得溯及適用，認定原告之土資場亦應有營運期限。

⑺有關被告主張「原告於96年12月12日就本件保證金提起96年度訴字第4111號訴訟時，根本毫無爭執其營運年限為7 年」乙節，實與事實不符；原告於96年10月31日所提出的申訴書中即已載明年限爭議（原證6 、被證2 ）；另原告於97年8 月5 日所提出的行政訴訟陳報狀中亦有論述就年限爭議之主張（原證15）。

⒊行政行為應符合公平，不得為差別待遇。被告向桃園縣轄境內所有收容處理場所收取管理費之法源相同（營建剩餘土石方管理自治條例），自應一體適用：

⑴依行政程序法第6 條規定、96年3 月12日府法一字第0960074885號令修正之營建剩餘土石方管理自治條例第12條規定，桃園縣轄境內所有收容處理場所均一體適用，皆須按許可年處理量逐年繳納每立方公尺10元管理費，同時期其他收容處理場所繳納管理費之核算基礎不應與原告所收受之96年9 月27日函中管理費之核算公式（360,000 立方公尺/ 年×10元/ 立方公尺=360萬元）有所差異，否則即有無正當理由為差別待遇之虞。然被告對於同業競爭者於96年12月31日以府工建字第0960440243號函核發啟用許可時開徵管理費之核算公式（原證13），以及被告對於同業競爭者於97年5 月16日以府工建字第0970154995號函核發啟用許可時開徵管理費之核算公式（原證14），兩者皆明顯與被告96年9 月27日府工建字第0960323746號函開徵原告應繳納之管理費核算公式不同。

⑵雖被告辯稱「……經研議後，認為條例對於實際收容未達到年許可處理量之情形未予明訂……，基本處理量乃用於結算時溢繳退款方案中，並非用於開徵方案中，且適用於所有收容場，並無差別待遇」乙節，被告96年9 月27日課予原告開徵管理費函文並未記載溢繳退款之核算方式，但原證13、14之啟用許可暨管理費開徵函文竟然在桃園縣議會通過土石方管理自治條例第12條第2 項但書之前，即預告施行退還溢繳管理費之核算公式。

⑶按被告97年9 月15日府法濟字第0970300680號函令修正之土石方管理自治條例第12條條文，第2 項但書明文規定「管理費按實際營運數量核實計算」，從未授權被告得創設土石方管理自治條例所未規定之「基本處理量」據以開徵管理費。「基本處理量」與收容處理場所應依法繳納之管理費數額具有重大關聯性，因而對人民之財產權產生重大影響。被告既然主張「基本處理量乃用於結算時溢繳退款方案中」，而創設「基本處理量」並非僅係執行開徵管理費繳納之細節性及技術性事項，自應提出定義「基本處理量」之明確性授權基礎及法令依據。

⑷原告特此再次陳明：原告並非拒繳納管理費，而係要求適法之管理費計算基礎，土石方管理自治條例修訂後既以收容處理場所實際營運數量核實計算管理費，則被告課予原告開徵管理費之金額自應依照原告土資場實際營運數量核實計算之。又原告長期以來皆無收受營建剩餘土石方，此為被告明知且同意備查在案之事實，因此依據97年9 月15日府法濟字第0970300680號函令修正之土石方管理自治條例第12條條文第2 項但書規定計算，原告顯無公法上之繳納義務存在。

㈢原告主張被告開徵保證金及管理費之開徵處分（即96年9月27日府工建字第0960323746號函）違法，其理由依據詳述如下：

⒈被告以92年3 月26日府工建字第0920065345號函及92年9 月9日 府工建字第0920154910號函許可原告啟用○○土資場。當時，被告尚未訂定營建剩餘土石方管理自治條例關於開徵「保證金」與「管理費」之規定，是原告於獲准核發啟用許可時並無須繳納「保證金」與「管理費」之法律義務，原告對於此一既有之法律效果已有相當信賴，並營運數年。被告對已經終結的事實，原則上不得嗣後制定或適用新法，將新法規定的法律效果溯及連結於已經終結、屬於過往的案件事實，以改變其原有之法律評價或法律效果（法律效果溯及連結之禁止）。縱對於系爭繼續發生之事實及法律關係，嗣後有訂定或修正自治條例之必要，揆諸大法官釋字第620 號解釋意旨，被告亦有義務另定特別規定，以限制新法於生效後之適用範圍（例如明定過渡條款適度排除或延緩新法對之適用）或採取其他合理之補救措施（例如明定新、舊法律應分段適用於同一構成要件事實）。

⒉被告依據土石方管理自治條例溯及徵收「保證金」與「管理費」，對於「已領有啟用許可之營建剩餘土石方收容處理場所」亦應繳納過去年度相當之「保證金」與「管理費」，是為所謂「真正溯及既往」或「法律效果溯及連結」。本於信賴保護原則與所衍生之法律不溯及既往原則，被告不得訂定內含「真正溯及既往」效力之自治規章卻訂定並施行，已損害或影響原告等經營營建剩餘土石方收容處理場所業者依法所取得之法律上地位與因信賴而生之法律上利益，顯然違反法律不溯及既往原則與信賴保護原則。

⒊被告開徵保證金以「核准營運年限」計算保證金金額，明顯逾越上位規範文義，「核准營運年限」與徵收保證金之擔保目的並無正當合理之內在關聯，已違反不當聯結禁止原則：依照被告所訂定營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點第5條規定，被告所開徵之「營建剩餘土石方收容處理場所保證金」，係被告片面強制業者繳納金錢作為將來善後復舊或損害賠償之「擔保」，如業者屆時未為善後復舊或賠償損害，被告即得以該保證金作為代為處理之費用。是以，徵收系爭「保證金」金額多寡之決定，當與其所擔保善後復舊或損害賠償之目的有正當合理之內在關聯；惟以「核准營運年限」為計算基準得出之保證金數額，實與徵收系爭「保證金」之擔保目的間，欠然正當合理之內在關聯，亦即被告訂定保證金管理要點第2 條規定以「核准營運年限」作為保證金金額之計算基礎，業已違反不當聯結禁止原則。

⒋被告以「核准營運年限」徵收保證金所造成之損害與擔保目的之利益顯失均衡，顯然違反比例原則：被告徵收保證金係作為將來善後復舊或損害賠償之「擔保」，然其根據保證金管理要點第2 條規定以「核准營運年限」與「許可年處理量每立方公尺新臺幣10元」乘積作為保證金金額之計算基礎，凍結原告資金過鉅，所造成之損害與上揭擔保目的之利益顯失均衡，業已違反比例原則。

⒌被告前以92年3 月26日府工建字第0920065345號函同意原告啟用系爭土資場，核准最大年運轉量360000立方公尺，且未附加「期限」；核屬於授予利益並核准原告永續經營之行政處分（授益處分）；是原告所經營者為無附加「核准營運年限」之永久性剩餘土石方資源堆置處理場，自不能以「核准營運年限」計算保證金。被告認定原告僅有7 年營運年限課徵保證金，顯有重大瑕疵。

⒍被告「按許可年處理量逐年繳納每立方公尺新臺幣十元管理費」徵收96年度之管理費時，當不得計入96年1 月1 日至同年3 月11日間之處理量，卻仍認定當年應徵收之管理費為3,600,000 元，顯有違失。且原告長期以來僅收容處理營建混合物（土質代碼B8類），皆無收受營建剩餘土石方（土質代碼B1~B7 類），此為被告明知且同意備查在案之事實（原證16），原告土資場收容處理營建剩餘土石方之實際營運數量為0 ，則依據97年土石方管理自治條例第12條第2 項但書規定計算，原告顯無繳納管理費之義務存在。另參據原證13及原證14之文字記載，被告於相同時期開徵其他業者管理費之核算公式，明顯與被告96年9 月27日府工建字第0960323746號函開徵原告應繳納之管理費核算公式不同，原告主張被告開徵管理費顯有差別待遇。雖被告辯稱此乃得否退費之問題，惟被告對原告開徵管理費前，既已明確知悉原告土資場長期以來皆未收容營建剩餘土石方（土質代碼B1~B7 類）並同意備查在案，被告明知原告係屬管理費可退費範圍，仍命原告繳納360 萬元管理費，顯非合理。

⒎綜上，被告自訂土石方管理自治條例及保證金管理要點溯及開徵系爭「營建剩餘土石方收容處理場所保證金」與「管理費」，具有諸般實體上違法瑕疵，被告據此以原處分處以原告罰鍰6 萬元，原處分及訴願決定亦顯有違法。

㈣依最高行政法院93年判字第1127號判決要旨，原告認為被告開徵保證金及管理費之開徵處分顯有違法，原告據以提出行政爭訟尋求救濟，惟被告機關逕以96年12月3 日裁處書裁罰原告6 萬元最高額之罰鍰，卻未提出罰鍰金額標準，誠難認其符合立法者授權裁量之意旨。

㈤有關原告對被告96年9 月27日函及96年11月19日催繳函另行提起訴訟乙案，雖經鈞院98年度訴字第1907號判決，惟原告前已於99年1 月13日在法定期間內聲明上訴，特此提出該案上訴理由狀，懇請鈞院審酌。另有關被告事後追加限制原告土資場營運期限乙案，原告前於99年1 月19日依法起訴，特此提出該案起訴狀，亦懇請鈞院審酌。

㈥依據監察院99年2 月3 日糾正案文（原證24）糾正案由載明：「桃園縣政府辦理「蘆竹鄉○○○道建置工程（第五標）」，未能督促所屬落實營建剩餘土石方管理，恣縱廠商於住宅區土地堆置土石而不依法查處，且自行規劃設置「公共工程營建剩餘土石方暫屯及調配場」，規避土資場設置、審核及管理等法定程序及應備文件，玩忽法令、便宜行事，有損政府施政形象，確有怠失」，糾正案文第7頁以下：「工務處稱……於95年10月18日簽奉核准設置及運作管理，該章條文中並無繳交管理費及保證金之相關規定。」乙節，惟查，95年1 月18日府法一字第0950018216號令公布土石方管理自治條例第14條第1 項原規定：「收容處理場所應於本府核發啟用許可時，按許可年處理量繳納每立方公尺各新臺幣十元之保證金及管理費，展延亦同。」96年3 月12日府法一字第0960074885號令修正土石方管理自治條例第12條第1 項規定：「收容處理場所應於本府核發啟用許可時應一次繳納許可年處理量每立方公尺新臺幣十元保證金，並按許可年處理量逐年繳納每立方公尺新臺幣十元管理費。展延及已領有啟用許可者亦同。」96年6 月28日府工建字第0960212249號令訂定保證金管理要點，據此工務處於96年6 月28日向桃園縣內所有收容處理場所開徵保證金及管理費在案，惟獨工務處自行設置之「公共工程剩餘土石方暫屯及調配場」未依法開徵繳納，工務處為主管桃園縣營建事務機關，未能依法行政，竟帶頭不遵自治條例規定，原告深感不平。

㈦按行政罰法第7 條第1 項、司法院釋字第275 號解釋意旨，可見我國對於違反行政法上義務之處罰，乃採「有責任始有處罰」之原則。換言之，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，自非屬行政罰得為處罰之對象。原告於96年9月30日收受被告96年9 月27日函後，業於96年10月29日提出申訴書（被告於96年10月31日收文）聲明異議，異議內容詳載系爭行政處分應為無效行政處分之理由與依據。原告認為被告96年9 月27日函及96年11月19日函開徵保證金及管理費之數額，及該行政處分之適法性顯有疑義，原告提出合理質疑並同時就權益受損部分進行訴願及行政訴訟救濟程序，被告卻在原告尋求行政救濟的同時，仍以96年12月3 日府工建字第0960403406號裁處書處以原告罰鍰6萬元。原告並非故意不履行行政法上之繳納義務，原告認為在未經行政爭訟為實體上之認定確定前，被告96年9 月27日函及96年11月19日函開徵保證金及管理費之行政處分，尚非全無疑義，被告逕以裁處書處予原告罰鍰6 萬元之原處分明顯違反行政程序法及行政罰法之規定。

㈧綜上所述，被告任意擴張解釋土石方管理自治條例之保證金收取規定，又被告開徵管理費之法源相同卻容任不同業者收取管理費之核算基礎及比率各異，明顯行政行為差別待遇，是以被告96年9 月27日函及96年11月19日函顯有違法，被告據此處以原告罰鍰6 萬元整之原處分及訴願決定亦顯有違誤，為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷。

四、被告則以：

㈠保證金管理要點第2 條本無逾越母法之問題，原告本有依法繳納規費（保證金及管理費）之義務：

⒈土石方管理自治條例第12條明定保證金就許可年處理量每立方公尺10元1 次繳納；管理費則按許可年處理量逐年繳納甚明。申言之，保證金係以許可年處理量而加總計算一次繳納，以相對於管理費僅須逐年按每年之處理量計算繳納之不同。否則保證金若如原告曲解成一年之處理量，即無「1 次繳納」用詞之必要，且相較於管理費之「逐年繳納」用詞將更顯矛盾無理。是保證金管理要點第2 條規定之保證金計算式將許可年處理量加總計算1 次繳納，吻合母法之意旨無誤，毫無違背母法之問題。

⒉況查前揭保證金之用途主要針對營建剩餘土石方收容處理場所有下列情形時之代為處理使用：⑴使用期滿未恢復原狀或未依原核准計畫使用者。⑵核准使用之處理容量已飽和或無繼續經營之意願，未依規定辦理封場者。

⑶使用期滿後，原經被告核准承諾收容未進場之剩餘土石方未妥善處理者。⑷聯外道路2 公里範圍內之道路及其公共設施損壞未修復者。⑸其他應辦理事項。（詳保證金管理要點第5 條規定），足見其使用範圍本不限於1 年之許可處理量所相關者，益證保證金本無曲解成僅以1 年許可處理量而計算之餘地。

⒊綜上，保證金管理要點第2 條乃將土石方管理自治條例第12條有關保證金之規定以計算式方式予以陳明，根本毫無逾越或違背土石方管理自治條例第12條規定。

㈡有關原告另主張其土資場並無7 年核准年限限制，為永久性土資場乙節，亦顯無理，蓋：

⒈被告核准及許可原告設立及啟用土資場，乃針對原告之申請而作成，而原告之土資場設置申請書暨設置計畫書中，載明預定使用年數為7 年（被證7 ），被告核准其設立及啟用，函文中雖未載明使用年數，但其核准之使用年限，在無特別限制下，所核准之標的，就法效而言，當然僅指核准其申請書所申請之年數。原告主張「永久使用」或「無期限之核准」云云，既非事實，更屬無理。故被告之96年8 月29日府工建字第0960290391號函即係陳明前揭當然之核准法效意旨。

⒉準此，被告以核准營運年限7 年計算原告應繳納之保證金，顯無違誤。實則，原告於96年12月12日就本件保證金提起96年訴字第4111號訴訟時，根本毫無爭執其營運年限為7 年，益證原告事後欲辯稱其為無限期核准之無理。

㈢有關原告另稱被告創設基本處理量據以開徵管理費，造成差別待遇乙節，顯有誤解或曲解，特說明如次：

⒈被告前因桃園縣營建剩餘土石方資源處理商業公會以96年3 月27日會字第960004號函表示：土石方管理自治條例第12條規定按許可年處理量逐年繳納每立方公尺10元管理費，惟各收容處理場所如實際收容未達到年許可處理量時將造成溢繳管理費，應於年度結算時退還之意旨。被告經研議後，認為條例對於實際收容未達到年許可處理量之情形未予明訂，本於公平原則應予退款，惟為兼顧公共利益及管理行政作業，乃參照95年工研院統計數據推估該年總實際處理量約佔該年許可總量之百分之30，而以百分之30為基本處理量，辦理結算時如實際收容量未達到年許可處理量時之退款事宜。申言之，「基本處理量」乃用於結算時溢繳退款方案中，並非用於開徵方案中，且適用於所有收容場，並無差別待遇。

⒉況基本處理量之溢繳退款方案，由於桃園縣議會於97年6 月提案增修土石方管理自治條例第12條第2 項但書「但管理費按實際營運數量核實計算」（97年9 月15日公布施行）（被證8 ），因此並未施行，原告以基本處理量指摘差別待遇云云，益顯無理。本件裁罰6 萬元，並無訂定特別的裁量基準，被告參酌行政罰法第18條第1項之審酌標準，僅處最低之罰鍰，顯無疑義。綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本院之判斷：

㈠按「下列各款為縣（市）自治事項：……九、關於衛生及環境保護事項如下：㈠縣（市）衛生管理。㈡縣（市）環境保護。」、「直轄市、縣（市) 、鄉（鎮、市) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」地方制度法第19條第9 款第1 目、第2 目、第25條定有明文。查桃園縣為有效管理轄區內營建剩餘土石方，避免施工過程造成環境污染、破壞與災害，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全，乃制定土石方管理自治條，已據該條例第1 條揭示明確，是該條例乃屬桃園縣就地方制度法第19條第9 款所定縣衛生、環境保護之自治事項，經地方立法機關通過所制定之自治條例，合先敘明。次按行為時即桃園縣政府96年3 月12日府法一字第0960074885號令修正公布之土石方管理自治條例第12條規定：「（第1 項）收容處理場所應於本府核發啟用許可時應一次繳納許可年處理量每立方公尺新臺幣十元保證金，並按許可年處理量逐年繳納每立方公尺新臺幣十元管理費。展延及已領有啟用許可者亦同。（第2項）前項保證金之用途、繳納、運用及退還方式，由本府另定之。」、第31條規定：「違反第9 條、第12條規定者，處負責人新臺幣6 萬元以上10萬元以下罰鍰，並限期補辦手續及繳納，逾期仍未補辦手續者得令停止營業。」又被告依據上開自治條例第12條第2 項之授權訂有保證金管理要點，行為時即被告以96年6 月28日府工建字第0960212249號令修正公布，並自96年7 月1 日生效之保證金管理要點規定：「收容處理場所應於桃園縣政府（以下簡稱本府）核發啟用許可時一次繳納許可年處理量每立方公尺新臺幣十元保證金。展延及已領有啟用許可者亦同。計算式說明如下：Y ：核准營運年限（年) 。M ：年轉運量（立方公尺/ 年) 。保證金核算金額（元)=10＊M ＊Y 」

㈡依前揭行為時土石方管理自治條例第12條第1 項規定，可知凡經被告核發啟用許可並營運中之收容處理場均有繳納保證金及管理費之法定義務，無論係展延或已領有啟用許可者均同。又而被告為該自治條例主管機關，其依據上開規定，解釋保證金係以許可年處理量加總計算一次繳納，以相對於管理費僅須逐年按每年之處理量計算繳納之不同；否則保證金若如原告曲解成一年之處理量，即無「1 次繳納」用詞之必要，且相較於管理費之「逐年繳納」用詞將更顯矛盾無理等語，與法意無違，應予尊重。因此，被告依據土石方管理自治條例第12條第2 項授權訂定之保證金管理要點規定：「收容處理場所應於桃園縣政府核發啟用許可時一次繳納許可年處理量每立方公尺新臺幣十元保證金。展延及已領有啟用許可者亦同。計算式說明如下：Y ：核准營運年限（年) 。M ：年轉運量（立方公尺/年) 。保證金核算金額（元)=10 ＊M＊Y 」，於保證金之計算式將許可年處理量加總計算1次 繳納，並未違反母法規定，符合授權之目的與意旨，與法律保留原則無違。再前揭保證金之用途主要針對營建剩餘土石方收容處理場所有下列情形時之代為處理使用：⑴使用期滿未恢復原狀或未依原核准計畫使用者。⑵核准使用之處理容量已飽和或無繼續經營之意願，未依規定辦理封場者。⑶使用期滿後，原經被告核准承諾收容未進場之剩餘土石方未妥善處理者。⑷聯外道路2 公里範圍內之道路及其公共設施損壞未修復者。⑸其他應辦理事項。（詳保證金管理要點規定），足見保證金係為擔保土石方收容處理場所於使用期內能確實依原核准計畫使用、使用期滿能妥適處理並封場而徵收，且其擔保範圍與1 年之許可處理量並無關連，故保證金管理要點將核准營運年限作為計算保證金金額要素之一，亦無不當連結可言。原告稱前揭保證金管理要點之規定，於計算保證金金額時附加母法即土石方管理自治條例所無之核准營運年限為計算基礎，逾越母法授權，且將保證金用途與收容處理場所之核准營運年限為不當連結，應屬原告主觀上對該規定之誤解，核不足採。

㈢查原告於桃園縣八德市○○段133 等14筆地號土地，面積1.194357公頃，申請設置之土石方資源堆置場，係經被告以92年3 月26日府工建字第0920065345號函同意啟用，且於被告96年9 月27日函命繳納保證金及管理費時仍在營運中等情，為原告所不爭執，並有被告92年3 月26日府工建字第0920065345號同意啟用函（原證1 ）在卷可稽，則被告依土石方管理自治條例第12條及保證金管理要點之規定，以96年9 月27日函通知原告繳納保證金及管理費，於法有據；再原告於申請許可啟用時曾出具切結書，其中第9 項明確表示「業者應依原設立許可承諾之事項辦理，並依縣府訂定相關規定繳交費用。」（見被證9 ），被告92年3 月26日府工建字第0920065345號同意啟用函說明亦載明「貴公司應依原設立許可承諾事項確實辦理，並依本府所訂之相關規定辦理繳費……」等語（本院卷第24頁），可見原告於申請設置土資場時，即有按被告規定繳交相關費用之承諾，難認原告有不需繳納保證金或管理費之信賴基礎存在，原告稱被告命其繳納保證金與管理費，違反法律不溯既往原則及信賴保護原則，尚非可採；況被告96年9 月27日及96年11月19日函，即通知原告繳納25,200,000元保證金（360,000 立方公尺/ 年×10元/ 立方公尺×7 年＝25,200,000元）及3,600,000 元管理費（360,000立方公尺/ 年10元/ 立方公尺＝3,600,000 元）之處分，於法並無違誤，原告訴請撤銷為無理由，亦經本院以98年度訴字第1907號判決駁回原告之訴在案。是原告依法負有繳納上開保證金及管理費之義務，經合法通知，逾期迄未繳納，即有違反土石方管理自治條例第12條之情事，固堪認屬實。

㈣惟查，依土方管理自治條例第31條規定，違反第12條規定，係處「負責人」6 萬元以上10萬元以下罰鍰。而本件原處分所載之受文者為「○○企業股份有限公司」，且其主旨欄復載有「……已違反土石方管理自治條例第12條規定，『貴公司』明知並有意使其發生，經查證屬實爰依同法第31條規定處以罰鍰6 萬元整……」等語，並參以原告因不服原處分而以「○○企業股份有限公司」名義提起訴願及本件行政訴訟，亦未見被告就當事人之適格有所爭執，足徵原處分裁罰之對象為「○○企業股份有限公司」即原告，而非原告公司負責人甲○○個人，至為明確。被告雖以原處分說明所載受處分人，除列載公司名稱外，一併載有負責人姓名，且原處分內另載有「台端負責○○企業股份有限公司經營管理……」等語，而主張其裁罰對象為原告公司之負責人甲○○云云，然依行政程序法第96條第1 項第1 款規定，處分相對人為法人時，其代表人之姓名本應一併記載，因此原處分記載之受處分人，除公司名稱外，併列負責人姓名，適足證明其所處罰對象為原告（法人），而非負責人個人；至於原處分所載「台端負責○○企業股份有限公司經營管理……」乙語，其語義與原處分整體表徵之意旨，以及原處分就受處分人之形式記載均有未合，自不足採，並無礙原處分乃係以原告為受處分人，而非以原告負責人為受處分人之認定。

六、綜上，被告以原告（法人）為處分對象，依土方管理自治條例第31條規定，裁處罰鍰6 萬元，於法顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，均應由本院予以撤銷，以符法制。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭