臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年12月8日辯論終結

原告

騰昌企業股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

被告

桃園縣政府

代表人

乙○○（代理縣長）

訴訟代理人

鄭華合 律師

上列當事人間有關營建事務事件，原告不服內政部中華民國98年7月22日台內訴字第0980101809號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

事實概要：原告於民國（下同）90年1月間以坐落桃園縣八德市○○段133、313、314、315、316、317、318、319、320、322、323、324、325及335等14筆地號土地（下稱系爭土地）向被告申請名稱為騰昌土石方資源堆置處理場（下稱騰昌土資場）之土石方資源堆置處理場，作為營建剩餘土石方合法收容處理場所，經被告90年7月10日九十府工建字第132635號函同意設置許可；嗣經原告報請被告以92年3月26日府工建字第0920065345號函同意啟用，目前狀態營運中。被告95年1月18日府法一字第0950018216號令公布桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例（下稱95年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例），該條例第14條規定：「（第1項）收容處理場所應於本府核發啟用許可時，按許可年處理量繳納每立方公尺各新臺幣十元之保證金及管理費，展延亦同。（第2項）前項保證金之用途、繳納、運用及退還方式，由本府另定之。」96年3月12日府法一字第0960074885號令修正桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例（下稱96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例）第12條規定：「（第1項）收容處理場所應於本府核發啟用許可時應一次繳納許可年處理量每立方公尺新臺幣十元保證金，並按許可年處理量逐年繳納每立方公尺新臺幣十元管理費。展延及已領有啟用許可者亦同。（第2項）前項保證金之用途、繳納、運用及退還方式，由本府另定之。」【被告97年9月15日府法濟字第0970300680號令修正桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例（下稱97年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例）第12條第2項 規定「前項保證金及管理費之用途、繳納、運用及退還方式，由本府另定之。但管理費按實際營運數量核實計算」】96年9月27日被告依據96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條及桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點2規定，以府工建字第0960323746號函請原告於文到1個月內繳交新臺幣（下同）25,200,000元之保證金及3,600,000元之管理費（下稱原處分）。原告逾期未繳納，被告再以96年11月19日府工建字第0960387282號函催請原告於文到7日內繳納上開保證金及管理費（下稱系爭催繳函）。原告不服，向本院提起確認行政處分無效訴訟，經本院96年度訴字第4111號裁定未經訴願程序，駁回原告之訴，並將該案移送於訴願管轄機關內政部審理（原告雖向最高行政法院提起抗告，亦經最高行政法院98年2月12日98年度裁字第316號裁定駁回確定）嗣內政部98年7月22日台內訴字第0980101809號訴願決定駁回原告訴願，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟（原告逾期未繳納上述保證金及管理費，被告認原告違反96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條規定，依同條例第31條規定，以96年12月3日府工建字第0960403406號裁處書處原告6萬元罰鍰，原告另案行政救濟中）。

兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。兩造之陳述：

㈠原告主張：

⒈原處分命原告於文到1個月內繳交保證金25,200,000元及管理費3,600,000元，乃具有確認及下命性質之行政處分；而系爭催繳函雖屬對第一次裁決（即原處分）重新再為實體上審查並有所處置之第二次裁決處分，但系爭催繳函並未變更第一次裁決處分之事實及結論，故原告僅先就原處分之違法事實及理由予以論述，詳如下列各點所述。

⒉原處分有關桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點第2條依「核准營運年限」計算保證金之核算公式有逾越母法之嫌：

⑴依96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條規定，保證金及管理費之繳納義務核算基礎應為「許可年處理量」，即騰昌土資場啟用許可函所載明之「年運轉量」。依社會一般人民之文字語言習慣或日常生活經驗，對系爭法律規定的文本予以合理之解釋判斷，保證金與管理費之不同在於：保證金係於核發啟用許可時繳納，依據條文解釋保證金只須繳納一次，而管理費之繳納義務則是逐年繳納，即每年都必須繳納按許可年處理量計算之管理費。若依據被告主張保證金係以許可年處理量而加總計算一次繳納，以相對於管理費僅須逐年按每年之處理量計算繳納之不同乙節，前揭規定中「許可年處理量」一詞所代表之數值前後相異!就法律文義解釋而言，顯然前後矛盾!

⑵行政機關依法律授權訂定之辦法，不得逾越母法：桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點係依96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條第2項規定授權所訂，桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點第2條規定計算式說明如下：「Y=核准營運年限(年)。M=年運轉量(立方公尺/年)。保證金核算金額(元)=10*M*Y」，此部分則有逾越母法之嫌。又依司法院釋字第479號解釋之意旨，即行政機關僅能就執行母法之細節性、技術性事項，訂定行政命令。而所謂「細節性、技術性事項」應指比較詳細瑣碎而非重要之構成要件事類或項目，但觀諸桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點第2條內容係訂定保證金核算金額之計算式，竟於計算保證金金額時附加母法所無之「核准營運年限」為徵收保證金之計算構成要件，明顯逾越母法文義可能之範圍，對人民財產有重大影響，此應嚴格要求授權明確性原則。倘若母法並未就徵收之內容或範圍之構成要件或法律效果等為明確之授權者，行政機關就此所為之行政命令、行政處分，均有違憲之重大瑕疵，應屬無效（司法院釋字第313號、第394號及第402號解釋參照）。

⑶96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條明文規定，保證金核算基礎係以許可年處理量計算，該條文並未授權被告得以收容處理場所之核准營運年限核算保證金開徵金額，被告主張依桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點第5條規定有關保證金之用途，以其使用範圍本不限於一年之許可處理量所相關者等語，推論保證金本無曲解成僅以一年許可處理量而計算之餘地，此一結論將保證金之用途與收容處理場所之核准營運年限不當聯結，該推論邏輯不僅難認符合法律明確性原則，甚至顯然意圖架空法律保留原則!

⑷綜上可知，桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點第2條規定欠缺法律具體明確授權，且其規定內容，並非僅係執行開徵保證金繳納之細節性及技術性事項。被告恣意擴張解釋桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例之保證金收取規定，又被告開徵管理費之法源相同卻容任不同業者收取管理費之核算基礎及比率各異，明顯行政行為差別待遇。且原處分開徵保證金之核算公式(即360,000立方公尺/年*10元/立方公尺*7年=25,200,000元)明顯違反桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例，被告將「核准營運年限」列入計算保證金之依據，明顯未經桃園縣議會正當修法程序，任由被告自行恣意解釋以擴大保證金收取之基礎，不僅違法不當，亦難使人信服。

⒊被告於做成92年3月26日府工建字第0920065345號及92年9月9日府工建字第0920154910號之啟用許可函時，並未限制原告騰昌土資場之營運年限，上揭二個授益處分皆未附加限制原告之核准營運年限為7年，被告豈能以原處分認定原告僅有7年營運年限據此課徵保證金？原處分及訴願程序顯有重大瑕疵：

⑴有關原告騰昌土資場並無營運年限之主張，內政部訴願決定略以：「原處分機關業以96年8月29日府工建字第0960290391號函通知訴願人，同意系爭收容處理場所營運年限為7年，即自啟用許可函發文日起算7年止(營運期限至99年5月25日止)」云云，明顯未依職權調查證據而有瑕疵。被告92年3月26日府工建字第0920065345號啟用許可函並非附有期限之核准，基於信賴利益保護原則被告能於核發啟用許可後再以行政行為剝奪原告之營運權利。

⑵詳觀96年8月29日府工建字第0960290391號函說明一，竟係依據被告92年3月26日府工建字第0920065345號啟用許可函暨原告公司申請設置計畫書辦理，被告於96年8月29日府工建字第0960290391號函文中亦自承核發啟用許可函予原告時並未限制原告之營運年限，原告所經營之騰昌土資場係位於被告縱貫公路桃園內壢間都市計畫中乙種工業區內，依都市計畫法台灣省施行細則第18條規定及都市計畫法令規定程序辦理，為永久性剩餘土石方資源堆置處理場。

⑶依據內政部90年10月19日台九十內營字第9014714號函頒修正營建剩餘土石方處理方案七-六、土石方資源回收處理再利用之規定，原告所經營之騰昌土資場其功能除剩餘土石方收容、暫存外另有加工處理設施可作土石方資源回收(此部分經被告91年10月9日啟用現勘時現場確實已設置暫屯、堆置、破碎、分類、回收、運轉、加工處理設備)，除可適用都市計畫法台灣省施行細則第18條第2項第2款第5目之廢棄物資源回收貯存場及其附屬設施之功能外，應適用同條第2項第3款第13目之營建剩餘土石方資源堆置場及其附屬設施之功能。遍查都市計畫法、區域計畫法及都市計畫法台灣省施行細則對於土地使用管制之相關規定，並無明文規定關於工業區內設立事業之營運年限，前述法令亦無授權主管機關得附加限制設置於工業區內事業主體之營運年限，遑論主管機關竟係於核發啟用許可函俟經4年後，始以一紙平信寄出之公文追加限制原告之營運年限。

⑷有關被告96年8月29日府工建字第0960290391號函說明二略以：「……惟當時啟用函中並未敘明營運年限，僅於申請設置計畫書中載明預定使用年限7年，……」乙節，對於原告所提之申請設置計畫書之內容被告有依法審查核准與否之裁量權，雖然原告之申請設置計畫書中載明20筆土地申請設置騰昌土資場預定營運年限7年，但經被告依法召開初審、複審會議審查後，被告係於92年3月26日核發啟用許可函，其核准內容乃屬無期限之核准，且申請設置計畫書中原申請之20筆土地於核准時僅有系爭土地。原告申請設置計畫書內容雖記載預計使用期限為7年，惟僅係原告在提送計畫書之預估數值，並非經被告審核後核准原告之騰昌土資場之使用期限，申言之，原告騰昌土資場是否具有營運年限之限制，自應依被告核發之啟用許可函上所登載的內容判斷，被告豈能在核發啟用許可後歷經4年多始逕以原告之申請書推論營運年限。此觀被告92年3月26日府工建字第0920065345號及92年9月9日以府工建字第0920154910號啟用許可函全文即知。依據行政程序法第8條之規定，被告以96年8月29日府工建字第0960290391號函限制原告之營運期限，業已嚴重侵害原告既存之有利法律地位及權益，明顯違反信賴保護原則。

⑸復按行政程序法第96條及第102條之規定，被告96年8月29日府工建字第0960290391號函文實已違反上述規定，被告僅以一紙函文通知，即附加原告原啟用許可函上所無之營運年限，既無明示作成系爭限制營運年限處分之法源依據，又未通知原告就權益被限制部分陳述意見，更未告知原告應有之救濟程序，被告作成96年8月29日府工建字第0960290391號函已全然剝奪原告訴願救濟之途徑、踐踏原告受憲法保障之營業自由，業已構成行政程序法第111條行政處分無效之要件。

⑹按中央法規標準法第13條、第14條之規定，法律不溯既往為適用法律之基本原則，即法律自公布或發布後始生效力，且法律僅能規範及適用公布後所發生之事實，至於公布前所發生之事實，則非法律所能究問。95年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例有關土資場使用期限之規定，並無溯及既往之規定，基於法律禁止溯及既往及信賴保護原則，被告自不得溯及適用，從而認定原告之騰昌土資場亦應有營運期限。

⑺有關被告主張「原告於96年12月12日就本件保證金提起96年訴字第04111號訴訟時，根本毫無爭執其營運年限為7年」乙節，實與事實不符：原告於96年10月31日所提出的申訴書中即已載明年限爭議；另原告於97年8月5日所提出的行政訴訟陳報狀中亦有論述就年限爭議之主張。

⑻基於法治國原則，以法律限制人民權利，其構成要件應符合法律明確性原則，使受規範者可能預見其行為之法律效果，以確保法律預先告知之功能，並使執法之準據明確，以保障規範目的之實現，國家機關依法行政或依法審判，亦能因此有較明確之準繩，不致因法律規定不明確，而有執法恣意或不公之危險。關於人民之權利、義務者或其他重要事項之應以法律定之者，此為中央法規標準法第5條第2款及第4款所明定。是人民受憲法保障之自由及權利，依憲法第23條之規定，僅得以法律限制之。倘涉及剝奪或限制人民生命、身體以外之自由權利等重大事項，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。尤其是足以剝奪人民營業自由權之行政行為，更應以法律明定其事由、範圍與效力，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；不得僅以行政命令或行政規則即予剝奪原告之營業自由權，此乃法律保留原則之基本要求。

⑼德國法哲學大儒賴特布魯（Radbruch）曾謂，法的理念有三，即法的安定性、合乎正義及合目的性，其中以法的安定性居於優先考慮的地位。為使法的適用能夠安定，法規範所使用的文字及解釋均須明確，受規範效力所及之人方能預測法規範將如何適用，不致因法律地位或既得權益的突然變動而措手不及，遭致重大損失。易言之，法律安定性實為人民權利的法律保障之根本前提，以保障人權為核心之憲法，對所有實證法規範自亦要求其具有明確性及可預測性。現行憲法對此雖無明文，但通說皆肯定源自法律安定性之要求的信賴保護原則及法律不溯既往原則乃憲法之不成文原理，故違背信賴保護原則及法律不溯既往原則之要求自仍屬違憲。

⑽原告所經營之騰昌土資場乃依法申請經核准設置並辦理營利事業登記，於營運時依法開立統一發票，一切皆遵循相關法律規定，原告之營業自由權應受憲法保障，被告不得恣意剝奪營業權或限制營運年限。所謂「恣意」是指任性、專斷毫無標準，隨公權力行使者好惡而決定，所以一個憲政、法治國家，如果任何行政行為能被證明是專斷恣意時，其行為即屬違法。禁止恣意原則，不僅禁止故意的恣意行為，而且禁止任何客觀上違反憲法基本精神及事物本質行為。恣意，實際上等同於欠缺適當的、充分的事理上理由。行政機關於為行政決定時，故意或疏忽漏未斟酌當事人有利或不利的重要事證，即屬恣意的行為。又行政法上確立之各種原則，諸如比例原則、信賴原則、平等原則、誠信原則、禁止裁量濫用原則，均係為避免國家機關之公權力行為逾矩致侵害人民之權利所設，被告所為行政行為自應受其拘束，詎料被告專斷地濫用公權力，無視行政程序法之規定，僅以一紙函文通知，即附加限制原告原啟用許可函上所無之營運年限，被告事後追溯限制原告營運年限僅有7年之行為顯然違反行政程序法之規定而屬違法。

⑾又查，92年3月26日府工建字第0920065345號及92年9月9日以府工建字第0920154910號之啟用許可函乃係授予人民利益之合法行政處分，其存續對人民而言，具有法律上權益，一旦廢止人民因該授益行政處分所獲得之法律上權益也將消失。故非有特別之原因，授予人民利益之合法行政處分，不得加以廢止，否則即有違信賴保護原則，此有行政程序法第123條規定可參。原本原告自選定都市計畫中之乙種工業區設置騰昌土資場暨獲得設置啟用許可後便投注大量人力、物力、財力，同時透過業界上下游業者之推介，以資源再生利用技術與高品質之服務水準建立知名度與商譽，均係為達原告企業永續經營之目的。現因被告欲以96年8月29日府工建字第0960290391號函文追溯限制原告之營運年限僅有7年，處以原告之營運年限僅至99年3月25日止，不僅原告之營業權被剝奪，甚至嚴重影響原告所雇用員工之家庭生計，既然牽涉原告與所雇用員工之存亡絕續，96年8月29日府工建字第0960290391號函文自屬限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，被告限制原告原啟用許可函上所無之營運年限，處以原告之營運年限僅至99年3月25日止，不僅原告永續經營之營業權被剝奪，甚至嚴重影響原告所雇用員工之家庭生計，徵諸司法院釋字第423號解釋意旨，顯非單純事實敘述及理由說明，而係就公法上具體事件所為對外發生法律效果之單方行政行為，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，其性質應屬行政處分。96年8月29日府工建字第0960290391號函文既屬限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，即應依行政程序法第102條之規定踐行通知受處分人及陳述意見程序，方符正當法律程序之立法意旨，否則被告恣意為限制人民權利之處分，恐有侵害人民基本權利，並有違背正當法律程序之違法。

⑿按行政程序法第4條、第5條及第8條之規定，基於信賴保護原則，96年8月29日府工建字第0960290391號函文係屬違法。另有關行政程序方面，被告對原告作出限制營運年限之行政處分前，除未依行政程序法第102條，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會外，且未依行政程序法第36條依職權調查證據，亦屬行政程序上之瑕疵。是以，96年8月29日府工建字第0960290391號函文限制原告之營運年限明顯違法，殆無疑義。準此，原處分核算原告保證金之基礎「核准營運年限」為7年，亦為違法之認定。然被告及訴願機關於訴願程序中，對於此有利於原告之主張，均未予注意；而訴願機關僅憑空臆測被告可依96年8月29日府工建字第0960290391號函文附加限制原告之營運期限，竟未加審查該處分之適法性，是以被告及訴願機關於其行政程序顯有重大瑕疵。

⒀綜上所述，被告92年3月26日府工建字第0920065345號啟用許可函既非附有期限之核准，基於信賴利益保護原則，被告不得恣意廢止永久性騰昌土資場啟用許可之授益處分。被告不應於核發啟用許可後再以96年8月29日府工建字第0960290391號函函知原告營運期限僅至99年3月25日止，進而剝奪原告永續經營的權利。

⒋行政行為應符合公平，不得為差別待遇。被告向桃園縣轄境內所有收容處理場所收取管理費之法源相同，自應一體適用：

⑴依行政程序法第6條規定，行政行為非有正當理由，不得為差別待遇。按依96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條之規定，桃園縣轄境內所有收容處理場所均一體適用，皆須按許可年處理量逐年繳納每立方公尺10元管理費，同時期其他收容處理場所繳納管理費之核算基礎不應與原處分中管理費之核算公式有所差異，否則即有無正當理由為差別待遇之虞。

⑵按收容處理場所繳納管理費之法源相同，桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例從未授權被告得自行決定收取管理費之核算基礎及比率，惟查，依據被告96年12月31日府工建字第0960440243號函文開徵其他業者之管理費竟係以核准之許可年處理量*0.3作為基本之年處理量。實際收受之年處理量未達核准收受之年處理量時，其繳納之管理費，採比例原則以核定收受日起滿一年計算核退。最低繳納金額，不得低於基本之年處理量之金額。另被告97年5月16日府工建字第0970154995號函文亦係以「許可年處理量*0.3作為基本處理量」、「……最低繳納金額不得低於基本處理量之金額」開徵管理費，兩者皆明顯與原處分開徵原告應繳納之管理費核算公式不同。此乃創設桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例所未規定之基本處理量，該自治條例亦未授權被告得自為裁量之管理費核算基礎及比率，因此所造成之差別待遇，亦與行政程序法之規定不符，顯非的論。原告並非拒繳納管理費，而係要求適法之計算基礎及一體對待，被告無法律上基礎卻容任不同業者收取管理費之核算基礎及比率各異，不僅對原告造成差別待遇之不利益，甚至間接影響原告在交易市場上之競爭力。被告任意創設桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例所未規定之基本處理量據以開徵管理費，其影響人民權益甚巨，不僅違法，亦難令人信服。

⑶再者，雖被告辯稱「……經研議後，認為條例對於實際收容未達到年許可處理量之情形未予明訂，……，基本處理量乃用於結算時溢繳退款方案中，並非用於開徵方案中，且適用於所有收容場，並無差別待遇。」乙節，被告96年9月27日課予原告開徵管理費函文並未記載溢繳退款之核算方式，但是被告96年12月31日府工建字第0960440243號、97年5月16日府工建字第0970154995號之啟用許可暨管理費開徵函文竟然在桃園縣議會通過97年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條第2項但書之前，即預告施行退還溢繳管理費之核算公式！

⑷按被告所提97年9月15日府法濟字第0970300680號函令修正之桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條第2項但書明文規定「管理費按實際營運數量核實計算」，從未授權被告得創設桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例所未規定之基本處理量據以開徵管理費。基本處理量與收容處理場所應依法繳納之管理費數額具有重大關聯性，因而對人民之財產權產生重大影響。被告既然主張「基本處理量乃用於結算時溢繳退款方案中」，而創設基本處理量並非僅係執行開徵管理費繳納之細節性及技術性事項，自應提出定義基本處理量之明確性授權基礎及法令依據。

⑸原告特此再次陳明：原告並非拒繳納管理費，而係要求適法之管理費計算基礎，桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例修訂後既以收容處理場所實際營運數量核實計算管理費，則被告課予原告開徵管理費之金額自應依照原告土資場實際營運數量核實計算之。又原告長期以來皆無收受營建剩餘土石方，此為被告明知且同意備查在案之事實，因此依據97年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條第2項但書規定計算，原告顯無公法上之繳納義務存在。

⒌綜上所述，被告任意擴張解釋桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例之保證金收取規定，又被告開徵管理費之法源相同卻容任不同業者收取管理費之核算基礎及比率各異，明顯行政行為差別待遇，是以原處分及訴願決定顯有違法等情。

㈡被告主張：

⒈本件原告明顯曲解96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條規定之意旨，桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點第2條本無逾越母法之問題，原告本有依法繳納保證金及管理費之義務：

⑴96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條明定保證金就許可年處理量每立方公尺10元一次繳納；管理費則按許可年處理量逐年繳納甚明。

⑵申言之，保證金係以許可年處理量而加總計算一次繳納，以相對於管理費僅須逐年按每年之處理量計算繳納之不同。否則保證金若如原告曲解成一年之處理量，即無一次繳納用詞之必要，且相較於管理費之逐年繳納用詞將更顯矛盾無理？換言之，桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點第2條規定之保證金計算式將許可年處理量加總計算一次繳納，吻合母法之意旨無誤，毫無違背母法之問題。

⑶況查前揭保證金之用途主要針對營建剩餘土石方收容處理場所有下列情形時之代為處理使用：1、使用期滿未恢復原狀或未依原核准計畫使用者。2、核准使用之處理容量已飽和或無繼續經營之意願，未依規定辦理封場者。3、使用期滿後，原經被告核准承諾收容未進場之剩餘土石方未妥善處理者。4、聯外道路二公里範圍內之道路及其公共設施損壞未修復者。5、其他應辦理事項。足見其使用範圍本不限於一年之許可處理量所相關者，亦證保證金本無曲解成僅以一年許可處理量而計算之餘地。

⑷原告為圖卸免繳納保證金及管理費，竟惡意曲解保證金僅指一年之許可處理量為計算基準，根本與桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條規定明顯不合。

⑸綜上可知，桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點第2條乃將桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條有關保證金之規定以計算式方式予以陳明，根本毫無逾越或違背桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條規定，原告本有依法繳納規費之義務，原告訴請撤銷確認及下命繳納之行政處分，顯無理由。

⒉有關原告另主張其土資場並無7年核准年限限制，其為永久性土資場乙節，亦顯無理：

⑴被告核准及許可原告設立及啟用騰昌土資場，乃針對原告之申請而作成，而原告之騰昌土資場設置申請書暨設置計畫書中，載明預定使用年數為7年，被告核准其設立及啟用，函文中雖未載明使用年數，但其核准之使用年限，在無特別限制下，所核准之標的，就法效而言，當然僅指核准其申請書所申請之年數。原告主張永久使用或無期限之核准云云，既非事實，更屬無理。

⑵就此，被告於96年8月29日以府工建字第0960290391號函函知原告：「……惟當時啟用函中並未敘明營運年限，僅於申請設置計畫書中載明預定使用年限為7年，為免日後爭議，本府原則同意貴公司營運期限至自上開同意啟用許可函發文日起算7年止（營運期限至99年3月25日止），屆時請貴公司依『桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例』相關規定辦理。」即係陳明前揭當然之核准法效意旨。

⑶準此，被告以核准營運年限7年計算原告應繳納之保證金，顯無違誤。事實上，原告於96年12月12日就本件保證金提起96年度訴字第04111號訴訟時，根本毫無爭執其營運年限為7年乙節，益證原告事後欲辯稱其為無限期核准之無理。

⒊有關原告另稱被告創設基本處理量據以開徵管理費，造成差別待遇乙節，顯有誤解或曲解，特說明如次：

⑴被告前因桃園縣營建剩餘土石方資源處理商業公會以96年3月27日會字第960004號函表示，桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條規定按許可年處理量逐年繳納每立方公尺10元管理費，惟各收容處理場所如實際收容未達到年許可處理量時將造成溢繳管理費，應於年度結算時退還之意旨。被告經研議後，認為條例對於實際收容未達到年許可處理量之情形未予明訂，本於公平原則應予退款，惟為兼顧公共利益及管理行政作業，乃參照95年工業技術研究院統計數據推估該年總實際處理量約佔該年許可總量之百分之30，而以百分之30為基本處理量，辦理結算時如實際收容量未達到年許可處理量時之退款事宜。申言之，基本處理量乃用於結算時溢繳退款方案中，並非用於開徵方案中，且適用於所有收容場，並無差別待遇。

⑵況查，基本處理量之溢繳退款方案，由於桃園縣議會於97年6月提案增修桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條第2項但書之規定，因此並未施行，原告以基本處理量指摘差別待遇云云，益顯無理等語，資為抗辯。

理由

原告主張：騰昌土資場經被告92年3月26日府工建字第0920065345號啟用許可，非附有期限，95年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例有關土資場使用期限之規定，並無溯及既往之規定，基於信賴利益保護原則，被告不得恣意廢止永久性騰昌土資場啟用許可之授益處分，不應於核發啟用許可後再以96年8月29日府工建字第0960290391號函函知原告營運期限僅至99年3月25日止，認定原告僅有7年營運年限，據此課徵保證金，除剝奪原告永續經營的權利外，依96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條規定，保證金及管理費之繳納義務核算基礎應為「許可年處理量」，即騰昌土資場啟用許可函所載明之「年運轉量」保證金係於核發啟用許可時繳納，依據條文解釋保證金只須繳納一次，管理費之繳納義務則是逐年繳納，若依據被告主張保證金係以許可年處理量而加總計算一次繳納，以相對於管理費僅須逐年按每年之處理量計算繳納之不同，前揭規定中「許可年處理量」一詞所代表之數值前後相異!就法律文義解釋而言，顯然前後矛盾！又該條文並未授權被告得以收容處理場所之核准營運年限核算保證金開徵金額，被告主張依桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點第5條規定有關保證金之用途，以其使用範圍本不限於一年之許可處理量所相關，推論保證金本無曲解成僅以一年許可處理量而計算，此一結論將保證金之用途與收容處理場所之核准營運年限不當聯結，該推論邏輯不僅難認符合法律明確性原則，意圖架空法律保留原則！是桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點第2條依「核准營運年限」計算保證金之核算公式有逾越母法之嫌，違反授權明確性原則，有違憲之重大瑕疵，應屬無效。又被告開徵管理費之法源相同卻容任不同業者收取管理費之核算基礎及比率各異，明顯行政行為差別待遇，是以原處分及訴願決定顯有違法，爰依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟，求為判決撤銷原處分及訴願決定云云。

被告則以：96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條明定保證金就許可年處理量每立方公尺10元一次繳納、管理費則按許可年處理量逐年繳納甚明。原告明顯曲解上述條例之意旨，桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點第2條乃將桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條有關保證金之規定以計算式方式予以陳明，無逾越或違背桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條規定，原告本有依法繳納規費之義務。又被告核准及許可原告設立及啟用騰昌土資場，係針對原告之申請而作成，原告之騰昌土資場設置申請書暨設置計畫書中，載明預定使用年數為7年，被告核准其設立及啟用，函文中雖未載明使用年數，但其核准之使用年限，在無特別限制下，所核准之標的，就法效而言，當然僅指核准其申請書所申請之年數，被告以核准營運年限7年計算原告應繳納之保證金，顯無違誤。被告前因桃園縣營建剩餘土石方資源處理商業公會以96年3月27日會字第960004號函表示，桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條規定按許可年處理量逐年繳納每立方公尺10元管理費，惟各收容處理場所如實際收容未達到年許可處理量時將造成溢繳管理費，應於年度結算時退還之意旨。被告經研議後，認為條例對於實際收容未達到年許可處理量之情形未予明訂，本於公平原則應予退款，惟為兼顧公共利益及管理行政作業，乃參照95年工業技術研究院統計數據推估該年總實際處理量約佔該年許可總量之百分之30，而以百分之30為基本處理量，辦理結算時如實際收容量未達到年許可處理量時之退款事宜，即基本處理量針對結算時溢繳退款方案，並非用於開徵方案中，且適用於所有收容場，並無差別待遇，原告指稱被告創設基本處理量據以開徵管理費，造成差別待遇乙節，顯有誤解或曲解。原處分與訴願決定均未違法，求為判決駁回原告之訴等語。

「本法依中華民國憲法第一百十八條及中華民國憲法增修條文第九條第一項制定之。」「下列各款為縣(市)自治事項：……（第9款）九、關於衛生及環境保護事項如下：（第1目）(一)縣(市)衛生管理。（第2目）(二)縣(市)環境保護。」「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」地方制度法第1條第1項、第19條第9款、第25條定有明文。按桃園縣對於其縣內營建剩餘土石方之管理，此觀桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第1條規定：「為有效管理桃園縣（以下簡稱本縣）轄區內營建剩餘土石方，避免施工過程造成環境污染、破壞與災害，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全，特制定本自治條例。」之立法目的，即屬前述地方制度法第19條第9款規定縣衛生、環境保護之管理事項，揆諸前述說明，桃園縣自得依法制訂自治法規。查桃園縣係於95年1月18日制定公布95年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例，該條例第14條規定：「（第1項）收容處理場所應於本府核發啟用許可時，按許可年處理量繳納每立方公尺各新臺幣十元之保證金及管理費，展延亦同。（第2項）前項保證金之用途、繳納、運用及退還方式，由本府另定之。」96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條規定：「（第1項）收容處理場所應於本府核發啟用許可時應一次繳納許可年處理量每立方公尺新臺幣十元保證金，並按許可年處理量逐年繳納每立方公尺新臺幣十元管理費。展延及已領有啟用許可者亦同。（第2項）前項保證金之用途、繳納、運用及退還方式，由本府另定之。」97年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條第2項（第1項未修正）規定「前項保證金及管理費之用途、繳納、運用及退還方式，由本府另定之。但管理費按實際營運數量核實計算」上述之收容處理場所應繳納之保證金及管理費之規定，其各該第2項之規定，係授權對於前項保證金及管理費之用途、繳納、運用及退還方式，由桃園縣政府另定之，而對於保證金及管理費繳納金額，95年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第14條第1項規定「收容處理場所應於核發啟用許可時，按許可年處理量繳納每立方公尺各十元之保證金及管理費」而96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條第1項規定「收容處理場所應於核發啟用許可時應一次繳納許可年處理量每立方公尺十元保證金，並按許可年處理量逐年繳納每立方公尺十元管理費」，兩相比照，則保證金之繳納金額之規定，並無不同，僅是管理費96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例將「按許可年處理量繳納每立方公尺十元」修正為「按許可年處理量逐年繳納每立方公尺十元」，顯見桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例對於上述之保證金與管理費所應繳納之金額有不同之規定，又被告依據同條例第2條規定，為上述自治條例之主管機關，其就此之解釋，即96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條明定保證金就許可年處理量每立方公尺10元一次繳納，管理費則按許可年處理量逐年繳納，保證金係以許可年處理量而加總計算一次繳納，以相對於管理費僅須逐年按每年之處理量計算繳納之不同。否則保證金若如原告曲解成一年之處理量，即無一次繳納用詞之必要，且相較於管理費之逐年繳納用詞將更顯矛盾無理等語，與法意無違，值得尊重。因此，被告依據桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條第2項規定之授權訂定之為桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點第2條規定「收容處理場所應於桃園縣政府（以下簡稱本府）核發啟用許可時一次繳納許可年處理量每立方公尺新臺幣十元保證金。展延及已領有啟用許可者亦同。計算式說明如下：Y：核准營運年限(年)。M：年轉運量(立方公尺/年)。保證金核算金額(元)=10＊M＊Y」並未違反桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例之立法目的，未增加收容處理場所依法營建剩餘土石方之營業權利之限制，與法律保留原則無違，被告資以行政，本院自予尊重。

首開事實概要欄所述之原告設置騰昌土資場之經過與受被告通知繳納保證金與管理費之情，原告除對於騰昌土資場核准使用年限7年主張為無期限外，其餘為兩造所是認，且有兩造不爭之被告92年3月26日府工建字第0920065345號函、被告92年9月9日府工建字第0920154910號函、原處分、系爭催繳函、96年10月29日原告申訴書、訴願決定、96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例條文、桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點條文、被告96年8月29日府工建字第0960290391號函、被告工務局建管課91年11月28日簽文、被告96年12月31日府工建字第0960440243號函、被告97年5月16日府工建字第0970154995號函、原告之土資場設置申請書暨設置計畫書節錄、桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例及審查意見彙整表等影本各一件附卷可稽，是除騰昌土資場核准使用期限有爭議外，其餘事實為可確認。

就原告設置騰昌土資場，原處分命其繳納系爭保證金及管理費，原告有所爭議是，保證金僅能按一年許可年處理量計繳，管理費應核實計繳云云。本院就該二爭執分別判斷如下：

㈠關於騰昌土資場應繳納保證金部分

⒈原告於90年1月間以系爭土地向被告申請名為騰昌土資場之土石方資源堆置處理場，作為營建剩餘土石方合法收容處理場所，經被告90年7月10日九十府工建字第132635號函同意設置許可，經原告報請被告以92年3月26日府工建字第0920065345號函同意啟用迄今之事實，業經認定在前，而當時適用之法令為內政部90年10月19日台九十內營字第9014714號函頒修正營建剩餘土石方處理方案，惟該方案第4條第1項第5款前段規定，直轄市、縣(市)政府或公共工程主辦機關訂定土資場經營管理規定、土資場處理作業標準，簽發處理憑證。然而，當時被告尚未制定上述有關法規，故仍適用台灣省政府訂頒之台灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點（見本院卷第199頁至202頁）審查原告之騰昌土資場設置申請，此有被告簽影本（見本院卷第46頁）可考，上述要點第26條第2項第1款第5款規定:「（第2項）申請設置土石方資源堆置場複審應檢附下列書件乙式三十份：（第1款）(一)申請書(含公有土地同意合併開發證明文件)。…‥（第5款）( 五)分區分段分期計畫(含使用期限)。……」則使用期限為申請要件之一，此觀原告之騰昌土資場設置申請書暨設置計畫書中（見本院卷第81、82頁），載明預定使用年數為7年相符，是被告辯稱：被告核准及許可原告設立及啟用騰昌土資場，乃針對原告之申請而作成，而原告之騰昌土資場設置申請書暨設置計畫書中，載明預定使用年數為7年，被告核准其設立及啟用，函文中雖未載明使用年數，但其核准之使用年限，在無特別限制下，所核准之標的，就法效而言，當然僅指核准其申請書所申請之年數等語，具說服力，可以採信。至於被告96年8月29日以府工建字第0960290391號函函知原告：「惟當時啟用函中並未敘明營運年限，僅於申請設置計畫書中載明預定使用年限為7年，為免日後爭議，本府原則同意貴公司營運期限至自上開同意啟用許可函發文日起算7年止（營運期限至99年3月25日止），屆時請貴公司依『桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例』相關規定辦理」，核係對於原許可處分使用年限之說明，並未另生行政處分之效果，原告主張該函已全然剝奪原告訴願救濟之途徑、踐踏原告受憲法保障之營業自由，業已構成行政程序法第111條行政處分無效之要件云云，委無可採。又桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第10條規定：「本府應依土資場申請計畫核定使用期限為五年。土資場於使用期滿三個月前，應向本府申請展延後始得繼續營運。」即在上述條例施行後土資場使用期限為五年，茲被告認定原告所設騰昌土資場仍有七年之使用期限，對於原告權益之保護，並無違失。原告主張，被告92年3 月26日府工建字第0920065345號啟用許可函並非附有期限之核准，應是永久使用或無期限使用，基於信賴利益保護原則被告不能於核發啟用許可後再以行政行為剝奪原告之營運權利，基於法律禁止溯及既往及信賴保護原則，被告自不得溯及適用，認定原告之騰昌土資場應有營運期限云云，委無可取。

⒉依據前述96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條規定：「（第1項）收容處理場所應於本府核發啟用許可時應一次繳納許可年處理量每立方公尺新臺幣十元保證金，並按許可年處理量逐年繳納每立方公尺新臺幣十元管理費。展延及已領有啟用許可者亦同。（第2項）前項保證金之用途、繳納、運用及退還方式，由本府另定之。」以及桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點第2條規定「收容處理場所應於桃園縣政府(以下簡稱本府)核發啟用許可時一次繳納許可年處理量每立方公尺新臺幣10元保證金。展延及已領有啟用許可者亦同。計算式說明如下：Y：核准營運年限(年)。M：年轉運量(立方公尺/年)。保證金核算金額(元)=10＊M＊Y」均為適法，被告以騰昌土資場年處理量為360,000立方公尺，營運年限為7年，應繳納之保證金為新臺幣25,200,000元（計算式為：10元/立方公尺*360,000立方公尺/年*7年），核無違誤。原告主張，依96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條規定，保證金及管理費之繳納義務核算基礎應為「許可年處理量」，依據條文解釋保證金只須繳納一次，管理費之繳納義務則是逐年繳納，若依據被告主張保證金係以許可年處理量而加總計算一次繳納，以相對於管理費僅須逐年按每年之處理量計算繳納之不同，前揭規定中「許可年處理量」一詞所代表之數值前後相異! 就法律文義解釋而言，顯然前後矛盾！又該條文並未授權被告得以收容處理場所之核准營運年限核算保證金開徵金額，被告主張依桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點第5條規定有關保證金之用途，以其使用範圍本不限於一年之許可處理量所相關，推論保證金本無曲解成僅以一年許可處理量而計算，此一結論將保證金之用途與收容處理場所之核准營運年限不當聯結，該推論邏輯不僅難認符合法律明確性原則，意圖架空法律保留原則！是桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點第2 條依「核准營運年限」計算保證金之核算公式有逾越母法之嫌，違反授權明確性原則，有違憲之重大瑕疵，應屬無效云云，均係原告片面誤解法令所致，該指摘均無可取。

㈡關於騰昌土資場應繳納管理費部分如前述之96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條第1項規定：「收容處理場所應於本府核發啟用許可時應一次繳納許可年處理量每立方公尺新臺幣十元保證金，並按許可年處理量逐年繳納每立方公尺新臺幣十元管理費。展延及已領有啟用許可者亦同。」被告計算本案之管理費為3,600,000元（計算式為：360,000立方公尺/ 年*10元/立方公尺）。同理，亦為合法。原告主張，被告開徵管理費之法源相同卻容任不同業者收取管理費之核算基礎及比率各異，明顯行政行為差別待遇云云。查97年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條第2項（第1項未修正）規定「前項保證金及管理費之用途、繳納、運用及退方式，由本府另定之。但管理費按實際營運數量核實計算」因該條例第1項並未修正，即收容處理場所應於本府核發啟用許可時按許可年處理量逐年繳納每立方公尺十元管理費。故第2項之修正，管理費按實際營運數量核實計算，乃適用於結算退費，被告辯稱惟各收容處理場所如實際收容未達到年許可處理量時將造成溢繳管理費，應於年度結算時退還。被告經研議後，認為條例對於實際收容未達到年許可處理量之情形未予明訂，本於公平原則應予退款，惟為兼顧公共利益及管理行政作業，乃參照95年工業技術研究院統計數據推估該年總實際處理量約佔該年許可總量之百分之30，而以百分之30為基本處理量，辦理結算時如實際收容量未達到年許可處理量時之退款事宜，即基本處理量針對結算時溢繳退款方案，並非用於開徵方案中，且適用於所有收容場，並無差別待遇等語，可以採信。職是，管理費退費，被告如何推估該年總實際處理量，非本案審理範圍，被告依據96年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第12條第1項規定，命原告按許可年處理量逐年繳納每立方公尺十元管理費，核無違誤。原告指稱被告創設基本處理量據以開徵管理費，造成差別待遇云云，委無可採。

綜上所述，被告以原處分函請原告於文到1個月內繳交25,200,000元之保證金及3,600,000元之管理費。原告逾期仍未繳納，被告再以系爭催繳函請原告於文到7日內繳納上開保證金及管理費，揆諸首揭法條規定，原處分及系爭催繳函並無違誤，應予維持。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭