臺北高等行政法院判決

99年9月16日辯論終結

原告

承隆營造股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

歐宇倫 律師

訴訟代理人

林煜翔 律師

訴訟代理人

林蓓珍 律師

被告

花蓮縣壽豐鄉公所

代表人

乙○○○○○○

訴訟代理人

丁○○

　籃健銘　律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國98年11月27日訴0000000 號申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：原告起訴時，被告之代表人為邱美淑，嗣變更為張懷文，並由張懷文承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告參與被告所辦理「壽豐鄉公所辦公廳舍及周邊設施改建工程（第一期）委託設計及施工統包工程」採購案，被告以98年6 月16日壽鄉建字第0980008294號函通知原告，依據法務部調查局東部地區機動工作組98年6 月8 日東機廉三字第09877008490 號函及原告代表人甲○○經臺灣花蓮地方法院96年度訴字第506 號刑事判決，原告負責人甲○○意圖影響採購結果，容許他人借用本人名義參加投標，判決有期徒刑，將依政府採購法第101 條第1 項第6 款及第103 條規定刊登政府採購公報。原告不服，聲明異議，未獲變更，提起申訴審議，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

三、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

四、原告主張：

㈠本件之停權公告屬裁罰性之處分，自應適用行政罰法之規定；且查本件申訴審議判斷書逕認政府採購法第101 條至103 條非行政罰，而無裁處權時效之計算問題，違反行政法院、法務部之歷來見解，其駁回理由亦存理由不備、說明矛盾，爰臚析如下：

⒈政府採購法之刊登政府公報處分，因限制、剝奪廠商參與政府機關標案之權利與資格，屬行政罰法第2條第2款規定之行政罰：

⑴違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。行政罰法第1 條及第2 條第2 款分別定有明文。是適用行政罰法之行政罰，必以違反行政法上義務為前提，且為裁罰性之不利處分，行政罰法第2 條立法理由可資參照。

⑵行政罰法所適用範圍不及於「行政刑罰」、「行政執行罰」及「懲戒罰」，而本件裁處之性質與上開三者亦有所別：按行政罰是一種不利處分，而且具制裁性，故稱為裁罰性不利處分，司法院釋字第394 號、第402 號亦將行政罰界定為「裁罰性之行政處分」，此等「裁罰性不利處分」與「行政執行行為」、「預防性不利處分」、「行政刑罰」及「懲戒罰」均有所別，行政罰法之立法理由併參；且按「行政執行罰」係指當人民不履行行政法上義務時，行政機關以強制力迫其履行義務，或使其實現與履行義務同一狀態之行政權作用；「行政刑罰」係指對違反行政法上義務者，科以刑法上所定所刑名之制裁，如本件所涉之政府採購法第87至92條即屬行政刑罰之一種，且依憲法第八條保障人身自由之規定，凡涉及行政刑罰之審理程序，均應由刑事法院依法定程序為之；「懲戒罰」大體係指行政主體依特別權力關係對相對人之制裁，諸如：依公務員懲戒法對公務員之制裁、依陸海空軍懲罰法對軍人所為之制裁等。又本案之裁處內分係政府機關對其認定違反行政義務之廠商，剝奪其自裁處後三年內參與公共工程案件投標之資格，其裁處內容與刑法規定之主、從刑處罰不同，遭裁處的客體亦未處於特別權力關係內，且裁處之目的與內容亦非以強制力要求廠商實現行政法上義務，故本件裁處性質與「行政刑罰」、「行政執行罰」及「懲戒罰」均有所不同。

⑶本件裁處內容應屬行政罰法第2 條第2 款之剝奪或消滅資格、權利之處分：另按政府採購法第103 條第1 項規定，依前條第3 項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。即刊登於政府採購公報之廠商，於刊登期間，參加招標、審標及決標階段之資格遭到限制與剝奪，造成廠商無法參與競標之外部制裁效果，即非單純警告、命除去或停止違法行為而已，蓋如欲達成上開目的，僅須將原作成之採購結果予以撤銷，並另為招標，即可除去因不公競爭所作成之瑕疵採購，惟機關另行限制廠商於一定期間不得參與標案，該處分明顯具備「制裁性」、「非難性」，具有「裁罰性」至明，且裁罰內容與合於行政罰法第1 條及第2 條第2 款規定同，屬剝奪或消滅資格、權利之處分，是政府採購法刊登公告之處分，自屬裁罰性之不利處分，而有行政罰法之適用。

⒉多數行政法院判決認定政府採購法刊登公告之處分，係裁罰性之不利處分，而有行政罰法之適用：最高行政法院96年度判字第776 號判決（鈞院卷1 第21頁，原證2 ），亦認：「依司法院釋字第275 號解釋：『人民因違反法律上義務而應受之行政罰，係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因，故於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件。但為維護行政目的之實現，兼顧人民權利之保障，應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。』之意旨並不相悖」且鈞院98年度訴字第1562號判決、97年訴字第2759號判決、97年訴字第2694號、97年度訴字第2370號、97年度訴字第1876號、96年度訴字第4223號、96年度訴字第3899號、台中高等行政法院98年訴字193 號判決、97年度訴字96號判決、高雄高等行政法院98年訴字344 號判決、96年訴字679 號判決（鈞院卷1第27頁，原證3 ）之意旨均同，足資參照。故依最高行政法院及高等行政法院歷來判決所揭示見解，應認政府採購法刊登公告之處分，自屬裁罰性之不利處分，而有行政罰法之適用。

⒊法務部函示見解，亦肯認政府採購法刊登政府公報行為，應有行政罰法之適用：按法務部法律字第0950018983號函（鈞院卷1 第138 頁，原證4 ），其函復行政院公共工程委員會之說明二部份載明，「按行政罰係對違反行政法上義務行為所為不屬刑罰或懲戒性不利處分，故必須行為人有行政法上之義務，始有違反義務之問題…，至於第1 、2 、4 、5、6 及14款部份，應依政府採購法規定及立法意旨檢視行為人所為是否屬違反行政法上義務之行為。」；復於法律字第0970018449號函（鈞院卷1 第139 頁，原證5），則再次重申意旨，於說明二後段敘明，「依政府採購法規定及立法意旨檢視行為人所為是否屬違反行政法上義務之行為而得認屬行政罰，資為判斷有無行政罰法第27條第1 項裁處期間之適用。」。是法務部就機關依政府採購法刊登政府公報之行為，係按政府採購法第101 條第1 項各款事由，依立法意旨分別以觀，除第3、7 、12、13款非屬行政法上義務之違反外，其餘條款（含被告機關據以作成處分之第6 款）則均有行政罰法之適用空間。

⒋本件之申訴審議判斷書存有說明理由不備及理由矛盾之瑕疵：判斷書內容於陳明行政罰法之定義，即逕論政府採購法第101 條至103 條與行政罰有別，全然未論述何以上開條文非屬行政罰之理由，顯有推理跳躍、理由不備之情，形同未予審酌原告之申訴理由，實質上剝奪原告申訴權利。甚且，依其所定義之行政罰法目的即「基於維持一般行政秩序，對違反者所為具公權力之制裁」，更適切說明上開條文之處分洽屬行政罰之一種，蓋經刊登於政府公報之廠商，即遭剝奪或限制參與政府機關採購案之資格或權利，已屬公權力之制裁；且政府採購法第101 條之立法目的更言明，將廠商刊登於政府公報係，「以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境」目的顯為維持政府標案之行政採購秩序，即將「刊登廠商於政府公報」之行為，依判斷書定義涵攝之結果，應得屬於行政罰之結論，反於不附說明理由之情形，逕言本案無行政罰之適用，其構成理由顯為矛盾。

⒌被告主張本件裁處所依據之法令，係為政府採購法之第八章「附則」之第101 條第1 項事由，而非依第7 章「罰則」規定，故本裁處事由顯無行政罰法之適用云云。惟行政罰法之適用範圍應就條文內容本身具體而論，非能僅憑章節名稱即驟下定論，觀政府採購法第七章罰則之規定內容，其處罰效果係就違反者處以有期徒刑及罰金，顯然本章規定屬行政刑罰之一種，承上所述，有關行政刑罰之規定應由法院依相關刑事程序法律予以處理並無行政罰法適用之餘定，故與被告所主張之「罰則」章之條文規定應屬「裁罰性不利處分」之定義與結果，即顯有不合之處。且細觀裁罰所依據之政府採購法第101 條第1 項第6 款事由，其裁處內容顯然係剝奪原告廠商自裁處後將來3 年內參與公家標案之權利，與行政罰法第2 條第2 款事由之定義，全然一致，是本件處分屬裁罰性之不利處分，應認無疑。

⒍綜上，本案判斷書認非行政罰為理由不備，且有矛盾之情，其見解與行政法院多數判決意旨、法務部函釋見解、行政罰法第2 條2 款規定，均有未洽，故被告將原告廠商依政府採購法第101 條及103 條刊登於政府公報，應屬行政罰，而有行政罰法之適用。

㈡原告既未犯政府採購法第92條之罪，則依行政罰第4 條規定，被告自不得依政府採購法第101 條第1 項第6 款事由，將原告刊登於政府公報：

⒈按釋字313號、443號解釋、政府採購法第8 條規定及行政罰法第4 條規定，政府採購法第101 條第1 項第6 款事由，法人應以違反同法第92條為前提：按釋字第443 號、313 號已揭示層級化法律保留及授權明確性原則。憲法第7 條、第9 條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之；對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。釋字443 號、313 號著有解釋。即依大法官會議上開釋字之意旨，如欲對人民違反行政法義務之行為科以處罰，以觸犯法律構成要件為前提，且於構成要件之文義解釋範圍內為限，不得有所逾越，否則即違反層級化法律保留及授權明確性原則。又按行政罰法第4 條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」，即處罰法定主義，亦在貫徹上揭釋字所表徵之原則，上揭條文所稱之法律包括法律具體授權之法規命令及自治條例，而處罰規定應含處罰構成要件、處罰對象與處罰種類，且此等規定明定限於行為之法令（鈞院卷2 第25頁，原證11），故裁罰性之不利處分於適用行政罰法時，應受行政罰法第4 條規定之限制。

⒉政府採購法第8 條就廠商定義分為自然人及法人，於適用同法時，應詳加區別：復觀政府採購法第8 條規定，本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。即該法就廠商定義，明確區分為自然人、法人之別，兩者法律性質迥異，則於政府採購法體系內，其條文構成要件具「廠商」之文義者，即應區別有無自然人或法人適用上之差異，非可無視文義及體系解釋，強行適用。

⒊法人依政府採購法第101 條第1 項第6 款事由刊登於政府採購公報，僅於依同法第92條遭科處罰金時：按政府採購法第101 條第1 項第6 款規定，機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。而上開法條構成要件態樣則有六種，依序為「廠商犯同法第87條經刑事法院第一審為有罪判決」至「廠商犯同法第92條經刑事法院第一審為有罪判決」，是於適用不同構成要件態樣時，應先檢視87條至92條性質有無不同之處。次按政府採購法第92條規定「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。」該條係規定於該法第七章罰則（自第87條至第92條）之內，該章內所規定全為刑事罰之規定，刑事罰中死刑、自由刑，皆無從施於法人，原則上自不及於法人，僅罰自然人之行為人，因而政府採購法第92條規定，例外及於法人廠商（參照台中高等行政法院98年訴字193 號判決）。上開見解，明確指出政府採購法87條至91條規定，係專就自然人為處罰，而同法第92條規定則適用於法人。進而言之，法人以政府採購法第101 條第1 項第6 款遭停權通知時，其構成要件僅為「廠商犯同法第92條經刑事法院第一審為有罪判決」。

⒋公共工程委員會之出版品及審議判斷書，與現行立法修正草案，亦認政府採購法第101 條第1 項第6 款所指之廠商，應就法人及自然人加以區別：

⑴行政院公共工程委員會所出版之「政府採購爭議處理事件案源及問題類型分析」（鈞院卷1 第148 頁，原證8 ），就政府採購法第101 條第1 項第6 款之適用意見為，「刑事判決雖認定申訴廠商之實際負責人該當採購法第87條之罪責，惟查受有罪判決者為申訴廠商之負責人，並非申訴廠商，且該刑事判決並未依採購法第92條之規定，另對申訴廠商科以罰金之宣告，自難以申訴廠商負責人之行為即認申訴廠商觸犯本法第87條至92條之罪，而該當本法第101 條第1 項第6款之構成要件。」又該會申訴案件（訴0000000 號）之審議判斷理由第4 點（鈞院卷1 第149 頁，原證9）亦謂：「又查以○○○君（即申訴廠商負責人）為被告之刑事判決結果既有不同，自難逕以○○○君之刑事判決結果適用於本法第101 條第1 項第6 款。」是公共工程委員會亦有見解認為，於廠商（此指公司法人）未依政府採購法第92條科處罰金時，其負責人犯同法第87條至92條時，廠商不得依政府採購法第101 條第1 項第6 款刊登政府採購公告。

⑵又參政府採購法修正草案（鈞院卷1 第141 頁，原證6 ），亦就101 條第1 項第6 款之條文內容有所修訂，其修正後條文為「廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」，其修正說明為「鑑於廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員如有犯府採購法第87條之罪，但該廠商未被科以第92條之罰金時，有無第1 項第6 款之適用，容有爭議，爰第1 項第6款文字酌作修正，以資明確。」。由上可知，現行立法於適用上確實有所疑義，俾增爭議，足證於未修法前，倘以廠商代表人、代理人、受雇人或其他從業人員犯87條至92條之罪為由，依101 條第1 項第6 款將廠商刊登於政府公報，其適法性恐有不足。

⒌被告稱倘原告主張有理，則政府採購法第101條第1項第6 款事由，僅須規定犯有同法第92條之罪即可，毋庸再贅列「犯同法第87條至第91條規定」，云云。然承前所述，政府採購法所謂之「廠商」於其第八條規定之定義，即包括法人與自然人，斷不可將廠商同於法人之概念（誠然該法所用之廠商用語，容易增生誤解) ）於實務上而言，行政機關亦不乏將「自然人之廠商」依政府採購法第101 條各款事由，登載於政府公報之例，諸如於99年1 月份之不良廠商名單中之丙○○（違反第12款事由）、戊○○（違反第7 款事由）、己○○（違反第4款事由），是自然人之廠商於違反政府採購法第87條至91 條 規定，致適用第101 條第6 款之事由遭列名為不良廠商，於法理上亦有所可能，故被告所謂具文之說，應有所誤會。

⒍被告又引據改制前行政法院第52年度判字第345 號判例意旨，認本件應可類推適用民法相關規定，令未遭刑事判處之法人廠商與其代表人共負責任云云。然細究改制前行政法院第52年度判字第345 號判例意旨，其適用之前提係「公法與私法二者有其共通之原理」，反面言之，若適用情形不同時自無類推適用之空間，承前所言，大法官釋字第313 號、394 號、402 號及行政罰法第4條規定，均明白表示違反行政義務上之處罰，應以行為時有法律明文規定為據，且本裁處之內容係限制廠商3年內不得投標公共工程，使其蒙受未能承作公家工程之損失，嚴重侵害廠商之財產權，自應嚴格奉行層級化法律保留原則及法定處罰主義，然被告於此處所引用之民法理論係總則篇代理規定及債總篇債之效力規定，兩者上位之基礎法理均受私法自治原則所限，即兩造依自由意識決定合議內容後，選擇與對方締結契約，雙方均平等一致，渾與本裁處之裁罰性不利處分所本具之「單方高權之公權力行為」有根本性之不同，質言之，即一者所適用之法理為層級化法律保留原則、法定處罰原則，另一者為私法自治原理，兩者法理顯然大異其趣，於本件中實無類推適用民法第103 條及第224 條規定之可能。再者，此判例作成於52年間，其後法制之變化大有不同，行政法理越趨細緻，多號大法官釋字之作成，及行政程序法、行政罰法之公布施行，與52年間之法律體系已顯有不同，應按現行法令規定作為裁處之準則為是。況現行行政罰法第3 章「共同違法及併同處罰」規定，於第15、16條規定亦僅就法人受有行政罰時，令法人之代表權人、受僱人、職員、從業人員等同受罰鍰規定，除此之外，並無代表權人受有刑罰時，令其所代表之私法人亦同受行政罰之規定，故由其觀之，立法者亦明顯有意排除私法人因自然人之故遭受行政罰之情形，更可見於本件中類推民法103 條、第224 條規定裁處原告之不可採。

⒎綜上所述，既本件係原告之負責人遭花蓮地方法院處以刑責，而原告並未遭起訴並認定有罪，則按政府採購法第101 條第1 項第6 款之法文，原告即無從依本款事由登載於政府公報，被告適用法令顯有違誤之處。

㈢被告無從適用政府採購法第101 條第1 項第6 款事由，似僅得依同項第1 款事由，惟其裁罰權之時效應至98年2 月5 日屆滿，被告於處分時（98年6 月16日），裁罰權業已罹於時效而消滅：

⒈按行政罰法第45條第2 項規定，於行政罰法未施行前，違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，裁罰權時效自施行日即95年2 月5 日起算：行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅；本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2 項、第20條及第22條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。行政罰法第27條第1 項及第45條分別定有明文。蓋行政罰法第27條之立法理由即言明，行政罰裁處權之行使與否，不宜懸之過久，而使處罰關係處於不確定狀態，影響人民權益，惟亦不宜過短，以免對社會秩序之維護有所影響，故定其消滅時效為3 年。又因不溯及既往原則，有關行政罰時效規定，爰於行政罰法施行後，方為起算。而行政罰法係自95年2 月5 日施行，故若有本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，裁罰權時效應自上開時日起算。

⒉被告為停權通知時為98年6 月16日，刊登政府採購公報之公告日98年12月18日，自裁罰權時效之起算日98年2月5 日已逾3 年，裁罰權因罹於時效而消滅：查原告廠商遭認定有借牌行為，係於94年1 月間，即違反行政法義務時，係於行政罰法施行日前，且未經裁處，則承上說明，機關之裁罰權時效應自95年2 月5 日起算，並於98年2 月5 日屆滿，惟被告係於98年6 月16日始為停權通知，顯逾三年時效期間，裁處權業已消滅，自無從為停權之處分。另鈞院98年訴字1562號判決事實（鈞院卷1 第27頁，原證3 ），與本件近似，足資援引參酌。

⒊按行政院現行政府採購法之草案（鈞院卷1 第141 頁，原證6 ），其增訂政府採購法第101 條第3 項規定，第1 項關於通知廠商之時效，準用行政罰法第6 章之規定，另增訂同法第102 條第4 項規定，第3 項關於刊登政府採購公報之時效，準用行政罰法第6 章規定。觀諸其說明理由「增訂第3 項，以作為第1 項關於通知廠商時效之依據」；「增訂第5 項，以作為第3 項關於刊登政府採購公報時效之依據」，即知行政院雖未肯認刊登政府採購公告及停權通知可直接適用行政罰法規定，惟依上開處分均為制裁性處分，影響人民財產權甚鉅，不宜久懸未定，故依相同事物為相同處理之法理，準用行政法第6 章時效之規定。另亦可參照98年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果法律問題14（鈞院卷1 第146 頁，原證7 ），多數說亦肯定政府採購法第101 條之刊登通知，應有期間限制，其說明認於政府採購法未就機關刊登公報之通知期間為規定，在立法者尚未明文規定行使期間之情況下，應以類推適用的方法填補此項法律漏洞，而適用行政罰法第27條第1 項之3 年時效規定。是以，本件應類推適用行政罰法第27條第1 項規定，而依法文應於廠商違反行政法義務時起算時效，即於刑事判決所認定原告借牌之94年1 月間起算，至97年1月間裁罰權時效屆滿，既裁罰權消滅，被告猶無從對原告為停權處分。

⒋倘鈞院認定被告得適用政府採購法第101 條第1 項第6款事由裁處原告，則其裁處權行為行使與裁處權之起算即顯有矛盾：如鈞院認被告之裁處適用法令並無違誤，且裁處權之時效亦需於第一審法院判決後方得起算，其適用結果必然代表，被告亦可依同項第1 款事由為裁處，則此等適用結果將使原告之一行為，有兩種不同裁處權之起算時點，一者是依第1 款事由裁處，裁處權時效係於行為時或行政罰法公佈施行後1 年起算，另一者是依第6 款事由，裁處權時效係於刑事第一審判決後起算，就原告違反行政法義務之同一行為應僅避免雙重裁罰之可能，惟上開適用結果明顯使行政機關依第1 款事由應已消滅之裁處權，於第一審刑事判決後再行「復活」，顯然違反法安定性之原則，再者依101 條第1 項第6 款事由，僅需刑法第一審有罪判決即可登載公報，更使廠商根本無從申辯機會，致使再受刑事錯誤判決之累，實質上完全剝奪廠商於行政程序之救濟權利，故被告適用政府採購法第101 條第1 項第6 款事由之不當可見一斑，惟如回歸法文原義，令被告之裁處權僅限於同法第101 條第1 項第1 款之事由，即無上述法律適用矛盾，是懇請鈞院於此處條文之適用應詳予明察云云。

㈣提出拒絕往來廠商名單、法務部法律字第0950018983號函、法律字第0970018449號函、行政院現行政府採購法之草案、98年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果、政府採購爭議處理事件案源及問題類型分析、公共工程委員會訴0000000 號審議判斷書等件影本為證。

五、被告主張：

㈠按政府採購法對於該法第101 條停權行為並無時效之規定，而本件既因原告確有同條第1 項第6 款之情事，故被告爰依前揭規定為停權刊登行為，於法並無不合：按政府採購所科處之不利處分並無時效限制之規定，故除法令尚另有明文規定者外，其追訴權並無時效上之限制，此有司法院院字第2086號解釋及改制前行政法院68年度判字第356 號判決意旨可參。查現行之政府採購法對於該法第101 條刊登行為並無時效之規定，故本件既因原告確有之同法第101 條第1 項第6 款之情事，而被告爰依該規定為刊登行為，於法並無不合。退步言之，行政罰法乃於94年2 月5 日公布，然係自公布後1 年施行（見該法第46條規定），依同法第45條規定，惟本件原告有違反政府採購法第101 條之事實係發生於該法施行前（按：本件政府採購工程之招標日為94年1 月13日），故不應適用行政罰法。然該事實既發生於該法施行前，原告亦無從主張類推適用本件事實發生後始存在之法律規定，自不待言。衡諸行政罰法，原無時效規定者，縱使嗣後另行設有明文訂立時效規範，尚無法逕為溯及適用，仍須另設合宜之起算時點。更況，政府採購法迄今尚未就上開刊登行為有時效之規定，由此等立法意旨，同理可知，本件應無類推適用時效之餘地。至若其他法規及有關處罰時效之學術見解，縱可為未來立法之參考，惟於立修法完成前，尚無從引用，自不待言，故原告主張援用行政罰法，抑或類推適用而主張系爭停權通知有罹於處罰時效之情，與法均有未合，不足採信。

㈡本件停權處分並非係原告有違反行政法上之義務所為之制裁，非屬行政罰，自無行政罰法之適用，是原告主張依據行政罰法本件停權通知已罹於行政罰法所規定之處罰時效，自屬無據：

⒈參據法務部95年7月19日法律字第0950018983號解釋（鈞院卷1 第220 頁，被證1 ）意旨及公共工程委員會97年8 月13日工程企字第09700311610 號函（鈞院卷1 第221 頁，被證2 ）意旨。又關於行政罰法之立法目的，該法第1 條之立法理由載明：「本法所稱之行政罰，係指行政秩序罰而言，不包括『行政刑罰』及『執行罰』在內。至『懲戒罰』與『行政罰』之性質有別，懲戒罰著重於某一職業內部秩序之維護，故行政罰之規定非全然適用於懲戒罰…另懲戒內容如兼具行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的，則是否具有行政秩序罰性質，而屬本法第二條之範疇，應由其立法目的、淵源等分別考量。」而行政罰法第2 條所稱「其他種類行政罰」，係指「僅限於本條各款所定『裁罰性之不利處分』，並以『違反行政法上之義務』而應受『裁罰性』之『不利處分』為要件…」，亦為該法條之立法理由所明示。至於「一般不利處分」及「裁罰性不利處分」之區分標準，有下列兩項原則可循：「一、在法規形式上規定於『罰則』章節者應視為裁罰性不利處分，蓋制定法規者原本有此意思；二、在『罰則』章節以外之規定，則以有無裁罰性為準，所謂裁罰性指對於違反行政法上義務者，所為具有非難性的處分行為」。

⒉按政府採購法之立法目的，在建立政府採購制度並確保採購品質，其著重者為訂約公平性及確實依約履行。至於依政府採購法第101 條第1 項所載事由刊登政府採購公報，係規定於該法第8 章「附則」，而非第7 章「罰則」；核其目的無非係政府機關內部之警示機制，在於限制不良廠商再度危害機關，並建立廠商間之良性競爭環境，此徵諸該法條之立法理由即明。是以，刊登行為並無裁罰性質，亦無涉行政法上義務之違反，自無從適用行政罰法之規定。

⒊按最高行政法院99年度裁字第1199號裁定（鈞院卷2 第41頁，被證9 ）、98年度裁字第1382號裁定（鈞院卷2第43頁，被證10）、98年度裁字第2704號裁定（鈞院卷2 第45頁，被證11），以及鈞院98年度訴字第1748號判決（鈞院卷2 第47頁，被證12）之見解，均略揭示「惟查原判決以行政院公共工程委員會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函、94年3 月16日工程企字第09400076560 號函及96年10月25日（96）工程企傳字第F962209 號係就政府採購法第32條第2 項第8 款規定其他有影響採購公正之違法法令行為而為解釋，如有不當或違法之妨害投標行為介入，投標廠商所繳納之押標金依法即得不予發還，或予以追繳，屬管制性不利處分，與行政罰法所謂「裁罰性不利處分」係以違反行政法上之義務而對於過去不法行為所為之制裁不同，不予發還押標金或予以追繳押標金，自無行政罰法第27條行政罰裁處權3 年消滅時效之適用，亦無一事不二罰之問題」。益證依政府採購法第101 條規定刊登政府採購公報之停權處分僅屬「管制性之不利處分」，並非針對違反行政法上義務之行為所為的制裁，非屬裁罰性處分，自無行政罰法之適用。

⒋前揭判決雖係針對押標金之不返還與追繳押標金所為之判決，惟前揭判決之解釋與說明對於同法（即政府採購法）中第101 條停權處分亦有適用，蓋有關押標金之追繳或和保證金不予返還與停權處分，同係針對違法妨害政府採購之投標而為之規範，其目的均在於確保投標工程品質之公平公正，此與行政罰法所謂「裁罰性不利處分」係以違反行政法上之義務而對於過去不法行為所為之制裁顯有不同，其目的僅在防護政府採購機制之完善，因此追繳押標金、停權處分均非屬行政罰法所稱之行政罰，僅屬係行政法上之不利處分。更況，押標金之追繳或和保證金不予返還尚涉及某些財產利益，最高行政法院尚且認為僅屬管制性處分；而停權處分僅係影響廠商未來可能投標政府採購標案之機會，僅涉期待利益，衡其性質，更應屬管制性處分，要無疑義。換言之，政府採購法第101 條之停權處分，亦同屬行政部門對於公共採購事件的管制措施，不具裁罰之性質，並非針對行政法上義務之違反，故停權處分既非行政罰，自無行政罰法之適用。是原告主張本件依據行政罰法之規定，已逾裁罰時效云云，顯無理由。

⒌又按鈞院98年度訴字第2428號判決（鈞院卷2 第51頁，被證13），其對於政府採購法的停權處分，明確定位為係對於任何「外觀上有威脅自由市場效率競爭機制嫌疑」之危險或可疑行為，而得運用之防護機制，不是裁罰性之法規範；另有鈞院99年度訴字第536 號判決（鈞院卷2 第90頁以下，被證14）併參。

⒍揆諸上開說明，可知被告依政府採購法第101 條第1 項第6 款規定將原告刊登政府採購公報並為停權之處分，固然對於原告而言係屬不利處分，但核諸該性質僅屬管制性措施，顯非屬行政罰法第2 條之行政罰，自無從適用行政罰法時效規定。

㈢查系爭政府採購案，原告負責人甲○○企圖影響採購結果，容許他人借用本人名義參加投標，涉犯政府採購法第87條第4 項之罪，經台灣花蓮地方法院於96年度訴字第506號刑事判決（鈞院卷1 第222 頁，被證3 ）於98年5 月25日認定原告負責人甲○○有罪在案，嗣被告於知悉前揭判決後，即於98年6 月16日以壽鄉建字第0980008294號函文（鈞院卷1 第255 頁，被證4 ），依政府採購法第101 條第1 項第6 款規定，通知原告該事實與理由，並附記如未提出異議將刊登政府採購公報，並無罹於處罰時效，與法亦屬有據：

⒈據台灣花蓮地方法院於96年度訴字第506號刑事判決（鈞院卷1 第222 頁，被證3 ），可知被告於94年間辦理系爭採購案招標時，原告負責人甲○○意圖影響採購結果，容許無投標資格之蓮花營造公司實際負責人庚○○（參見判決書第7 頁）借用其公司名義投標，犯政府採購法第87條第5 項之罪，經前揭判決判處有期徒刑1 年，減為有期徒刑6 月，如易科罰金，以銀元300 元折算1 日。

⒉縱認本件刊登停權之通知類推適用行政罰法處罰時效之規定，惟查政府採購法第101 條第1 項第6 款規定，須犯政府採購法第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決，始得為刊登政府公報之處分，故係以經一審刑事有罪判決，始得為該款行政裁處之前提要件，是依上所述，其裁處權時效須自刑事一審有罪判決後起算：

⑴縱按「行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」，行政罰法第27條第1 項及第2 項定有明文。惟處罰時效之起算，應以依法律或自治條例得處罰為前提，雖違反行政法上義務行為已終了，但依法律或自治條例規定，尚不能裁處行政罰，則處罰要件既完備，則無從開始計算時效。

⑵按政府採購法第101 條第1 項第6 款既規定，須犯政府採購法第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決，始得為刊登政府公報之處分，自係已經一審刑事有罪判決，始得為該款行政裁處之前提要件，是其裁處權時效須自刑事一審有罪判決後起算。此亦有司法實務見解鈞院98年度訴字第333 號判決（鈞院卷1 第256 頁，被證5 ）、98年度訴字第1992號判決（鈞院卷2 第97頁以下，被證15）97年度訴字第2917號判決（鈞院卷2 第102 頁以下，被證16），高雄高等行政法院98年度訴字第758 判決（鈞院卷1 第259 頁，被證6 ）、98年度訴字第624 號判決（鈞院卷1 第268頁，被證7 ）、98年度訴字第679 號判決（鈞院卷1第274 頁，被證8 ）可參。

⑶故本件停權刊登之處罰權，應自台灣花蓮地方法院於98年5 月25日為96年度訴字第506 號刑事判決時起算時效，故被告於98年6 月16日對原告為停權通知，自無逾越處罰時效。原告爭執本件裁處權已逾越期間而消滅，顯不足採。

㈣查原告之代表人因執行業務，代表公司參與政府採購，犯有政府採購法第87條至第91條之罪，經第1 審為有罪判決者，亦應認原告已符合同法第101 條第1 項第6 款之要件，而有該條款之適用：

⒈按政府採購法第101條第1項第6款規定所犯同法第87 條至第92條之罪，除第92條係就廠商因其代表人等犯政府採購法之罪，明定廠商亦應科以該條之罰金刑外，其餘第87條至第91條則係以自然人為處罰對象，為法人、機關或團體之廠商雖不可能違犯。惟倘犯罪之該自然人為其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，依同法第92條規定亦負有刑責，應處以該條之罰金。蓋法人僅係法律所擬制之主體，無法自為法律行為，須藉由其代表人或委由代理人對外為意思表示，故廠商為法人組織者，自有賴其代表人或代理人對外為意思表示，以參與政府之採購，其代表人所為代表公司之行為即等同法人之行為，是廠商之代表人因執行業務，代表公司參與政府採購，犯政府採購法第87條至第91條之罪，經第1 審為有罪判決者，應認該廠商已符合同法第101 條第1 項第6 款之要件，而有該條款之適用。

⒉以法條之體系解釋與文義解釋而論，倘若原告主張伊並無受政府採購法第92條之刑事處罰，即無法第101 第1項第6 款之適用，換言之，該條款本只須規定犯有同法第92條之罪即可，何須規定「犯同法第87條至第92條之罪」，故原告主張豈不使得該部分之規定形同具文，其所主張不足採信，至為顯明。再者，法人之刑事責任多係專科以罰金刑，並非自然人，無法科以自由刑，此乃涉及不同之刑事法理與刑事處罰時效所致。例如本件原告涉犯政府採購法之刑事責任，係屬專科罰金之刑，然涉及刑事法理之時效規定，於本件中應為不起訴處分，若有起訴亦應為免訴判決；惟原告代表人甲○○既因執行職務於系爭採購案有容許他人借用其公司名義之行為，犯政府採購法第87條第5 項之罪，並不因原告自身依同法第92條規定應科之罰金刑因罹於追訴權時效，致未經第1 審為有罪判決而受影響，此始符合政府採購法第101 條停權公告欲保障政府採購公平性之目的。

⒊雖原告另主張政府採購法第101 條第1 項第6 款，必以行為人為廠商本身為要件；而原告為公司法人，僅代表人之行為方能認係原告之行為。惟按公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係（改制前行政法院52年度判字第345 號判例意旨可資參照）；而「代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力」、「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意過失時，債務人應與自已之故意過失負同一責任。」乃為民法第103 條第1 項、第224 條所明定；鑑於行政罰之目標在維持行政秩序，樹立有效之行政管制，以維持公共利益，因此行政責任之內涵，視個案情節及管制對象之不同，兼有民事法上監督義務之意涵，俾截阻受管制對象將責任諉由第三人承受之可能性，是管制對象對其履行輔助人之行為，亦應為監督，並於未盡監督義務時，負其責任。如前所述，甲○○既任原告之代表人，直接透過其行為代表原告參與標案；至政府採購法第92條乃係有關廠商刑事處罰之規定，自不能據之而論，如未有明文規定，廠商即無須就「代表人、代理人、受雇人或其他從業人員」之行為負其行政法上之違章責任。是原告負責人甲○○企圖影響採購結果，容許他人借用本人名義參加投標，涉犯政府採購法第87條第4 項之罪，既與原告參與投標業務有所關聯，原告即難謂與其無涉，而應就其代表人甲○○之行為，負同一責任。

⒋前揭說明，亦有台灣高等行政法院高雄分院98年度訴字679 號判決（鈞院卷1 第256 頁，被證5 ）與鈞院98訴字第333 號判決（鈞院卷1 第274 頁，被證8 ）可佐。

㈤綜上論述，本件既無相關法規有時效之規定，原告亦無由主張信賴基礎及信賴利益及保護之必要，故被告刊登政府公報應屬有據等語。

㈥提出法務部95年7 月19日法律字第0950018983號、行政院公共工程委員會97年8 月13日工程企字第09700311610 號函、台灣花蓮地方法院於96年度訴字第506 號刑事判決、98年6 月16日以壽鄉建字第0980008294號函文等件影本為證。

六、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：…六、犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」，政府採購法第101 條第1 項第6 款定有明文。

七、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分、異議處理結果及申訴審議判斷書等件影本附原處分卷及審議機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。

八、被告查認原告參與被告所辦理系爭採購案，原告負責人犯政府採購法第87條第5 項後段之罪，經第一審為有罪判決，因認原告構成同法第101 條第1 項第6 款之事由，核無不合：

㈠本件原告參與被告所辦理系爭「壽豐鄉公所辦公廳舍及周邊設施改建工程（第一期）委託設計及施工統包工程」採購案，被告依據法務部調查局東部地區機動工作組98年6月8 日東機廉三字第09877008490 號函及原告代表人甲○○犯政府採購法第87條第5 項後段之罪，經臺灣花蓮地方法院96年度訴字第506 號刑事判決，原告負責人甲○○意圖影響採購結果，容許他人借用本人名義參加投標，判決有期徒刑，乃以98年6 月16日壽鄉建字第0980008294號函（原處分卷第66頁）通知原告，將依政府採購法第101 條第1 項第6 款及第103 條規定刊登政府採購公報，核無不合。

㈡原告主張本件係原告負責人犯政府採購法第87條第5 項後段之罪，原告未犯該罪，被告自不得依同法第101 條第1項第6 款規定將原告刊登政府採購公報，且被告刊登政府採購公報之處分，已罹於時效而消滅云云。經查，原告參與被告所辦理系爭採購案，原告負責人甲○○企圖影響採購結果，容許他人借用本人名義參加投標，犯政府採購法第87條第5 項後段之罪，經台灣花蓮地方法院98年5 月25日96年度訴字第506 號刑事判決（本院卷1 第222 頁，被證3 ）判決有罪在案，為兩造所不爭。按行政院公共工程委員會95年12月28日工程企字第09500588630 號函釋略以：「…依政府採購法第101 條第l 項第6 款立法意旨，如廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯同法第87條至91條之罪，經第一審為有罪判決者，該廠商即有該條款之適用。」，被告以原告負責人甲○○因辦理系爭採購案，犯政府採購法第87條第5 項後段之罪，原告即有同法第101 條第1 項第6 款規定之適用，核屬有據，並無不合。原告所稱係其負責人犯該罪，而非原告犯該罪，原告無同法第101 條第1 項第6 款規定之適用云云，係將廠商機關之行為與廠商切割，解釋上有違該款規定之立法意旨，不足為採。又原告負責人甲○○因前開刑案，於98年5 月25日經台灣花蓮地方法院判決有罪在案，被告經法務部調查局東部地區機動工作組98年6 月8 日東機廉三字第09877008490 號函知後，即於98年6 月16日以壽鄉建字第0980008294號函通知原告，將予依法刊登政府採購公報。因此，縱如原告主張本件裁處內容應屬行政罰法第2 條第2 款之剝奪或消滅資格、權利之處分，依行政罰法第27條規定，其裁處權有3 年時效期間之限制云云，被告於前開刑案有罪判決後之3 年內，為本件處分，亦無處分權已罹於時效而消滅之問題。原告所稱被告刊登政府採購公報之處分，已罹於時效而消滅云云，亦不足採。

九、被告所為通知原告將依法刊登政府採購公報之處分，並無違誤：綜上所述，被告查認原告參與被告所辦理系爭採購案，原告負責人犯政府採購法第87條第5 項後段之罪，經第一審為有罪判決，因認原告構成同法第101 條第1 項第6 款之事由，乃以98年6 月16日壽鄉建字第0980008294號函通知原告，將依政府採購法第101 條第1 項第6 款及第103 條規定刊登政府採購公報，並無違誤。

十、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。

、從而，被告查認原告參與被告所辦理系爭採購案，原告負責人犯政府採購法第87條第5 項後段之罪，經第一審為有罪判決，因認原告構成同法第101 條第1 項第6 款之事由，所為通知將依法刊登政府採購公報之處分，於法並無違誤。異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭