臺灣臺北地方法院102年度簡字第132號

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　102年度簡字第132號

原告

翁自得

被告

財團法人國家文化藝術基金會

代表人

陳錦誠

訴訟代理人

李文珊

　　　　　　邵瓊慧律師

　　　　　　任芳儀律師

上列當事人間補助費事件，原告不服中華民國102年1月31日文化部文規字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告擬具「牛郎織女」計畫，於民國101年6月21日向被告申請補助，經被告依「2012年第二期補助申請基準」進行評審，其評審程序分為「資格審查」及「會審」，資格審查通過代表申請者資格及時效符合申請規定，而是否獲得補助得視會審會議及董事會核定結果，所有申請案件均依被告補助申請基準規定，由7位評審所組成之會審會議，參酌評審重點及補助考量方向進行審核，過程由二票入圍、計分，再建議補助名單及補助金額送請董事會核定。被告以原告經審核未能獲得補助，於101年9月12日以（101）文藝貳字第20811號函（下稱原處分）否准原告所請。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

㈠行政程序法第96條第1項第2款所謂「法令依據」係指法令名稱及條文，所謂「理由」則係指合於該法令條文規定要件之理由，故處分駁回人民申請案時，應載明法令條文及合於法令條文規定要件之理由，始為適法。被告所為之原處分僅說明評選程序，並未敘明事實上及法律上之理由，明顯違反行政程序法第96條第1項第2款之規定。又多年來，臺灣區（學生）音樂比賽，每位評審委員必須給每一位參賽者書面評語，各電視比賽節目，甚至在參賽者表演後，當場馬上告知參賽者優缺點，被告於102年1月9日（102）文藝貳字第20012號函既明列評選標準，評選委員即應依此標準指出伊申請音樂創作補助計畫之缺點為何，如只打分數而無法指出缺點，則任何人均可擔任評審委員，實難謂評審委員具有專業資格。故被告至少應說明伊之申請案有哪些具體缺失，因而未入選，以利伊隔年據以改善，再度提出申請案，否則伊無所適從，如何信賴政府？亦顯有違反行政程序法第1條規定：「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴」之立法目的。

㈡又本件無適用「判斷餘地」法理，因「判斷餘地」之權限必來自立法機關之授權，而本件據以處分之「第四屆表演藝術追求卓越專案補助辦法」，並非經立法院制定之法律或授權訂定之法規性命令。又縱得適用「判斷餘地」法理，但依據大法官翁岳生、吳庚、楊日然等曾於釋字第319號解釋不同意見書指出「...職此之故，典試委員之評分雖應予尊重，但如其評分有違法情事時，並不排除受司法審查之可能性（最高行政法院55年判字第275號判例參照）。法院固不得自行評分以代替典試委員之評分，惟得審查考試程序是否違背法令（如典試委員有無符合法定資格要件），事實認定有無錯誤（如部分漏未評閱或計分錯誤），有無逾越權限（如1題30分而給逾30分）或濫用權力（專斷、將與事件無關之因素考慮在內）等。若有上述違法情事，行政法院得撤銷該評分，使其失去效力，而由考試機關重新評定。」故本院仍得就本件之評審資格、評審委員是否有看申請者之資料及評審委員有無濫用權力等進行審查等語。並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應依伊101年6月21日申請作成准予給付伊補助款新臺幣（下同）12萬元之行政處分。

三、被告則以：

㈠伊對原告所為之不予補助決定，並非行政處分。

⒈伊係依據國家文化藝術基金會設置條例所成立之財團法人（參該設置條例第2條），並非國家行政機關或地方自治團體之行政機關組織，自非行政程序法上之行政機關。又伊雖係依文化藝術獎助條例第19條第1項規定：「為輔導辦理文化藝術活動，贊助各項藝文事業及執行本條例所定之任務，設置財團法人國家文化藝術基金會」所設置之財團法人。依行政程序法第16條規定，行政機關固得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。惟文化藝術獎助條例僅規定「輔導辦理文化藝術活動、贊助藝文事業及執行相關任務」，而設置本基金會，是否即可得出伊係受文化部委託行使公權力之團體，不無疑義。再者，依行政程序法第16條規定，於受託行使公權力之情形，行政機關應將此委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。而文化藝術獎助條例及國家文化藝術基金會設置條例均未有明文規定伊係受文化部之委託，就文化藝術補助事項行使公權力，亦未有任何相關公告事項，顯不符合行政程序法第16條之受託行使公權力情形。是以，伊自非受行政機關委託行政公權力之團體，伊所為之補助及不補助決定，尚無法依行政程序法第2條第3項「受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」，而解釋為行政處分。

⒉伊亦非行政法人法之行政法人。所謂行政法人，依行政法人法第2條規定，係指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共事務，依法律設立之公法人。而行政法人就其所執行之公共事務所為之決定，為行政處分。此外，依行政法人法第39條規定，對於行政法人之行政處分不服者，得依訴願法之規定，向監督機關提起訴願。伊雖係依文化藝術獎助條例所設置之財團法人，惟依行政法人法第2條第3項規定，行政法人應制訂個別組織法律設立之。目前國內僅有國立中正文化中心改制為行政法人，在任何其他組織依據行政法人法改制為行政法人之前，其他組織均非行政法人。故伊並非行政法人，伊所為之不予補助決定，並非行政處分。

⒊綜上，伊非行政機關，亦非行政法人及受行政機關委託行使公權力之團體，故伊就不予補助決定自不符合行政處分之要件。

㈡縱伊對原告所為之不為補助決定為行政處分，伊亦已提供不為補助事實上及法律上之理由。

⒈行政程序法第96條第1項第2款規定行政處分固應以書面記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟該規定之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法，此有最高行政法院100年度判字第645號判決意旨可資參照。本件不予補助決定已載明原告參加伊2012年第2期申請案，依伊補助申請基準規定，經由7位評審所組成之會審會議，參酌評審重點及補助考量方向進行審核。過程由2票入圍、計分，再建議補助名單及補助金額，並送請董事會核定。原告所提之申請案，依審查結果未得獲得補助。

⒉伊嗣後又於102年1月9日以(102)文藝二字第20012號函補充說明：「本基金會之補助係依據2012年補助申請基準辦理、音樂類別創作項目補助考量包括『1.以創作品質、創造性與持續性為考量。2.曾獲創作補助者再申請時，得從嚴審查』、2012-2期音樂類補助申請，總收件數為249件，經審查委員會討論，決議須經由會審委員二票入圍，始得進入計分等過程，獲二票以上入圍者共有174件，總補助件數為110件。」等語。上開說明，已足使原告知悉其未能入選為當年度音樂類創作補助之原因事實、理由及法令依據，殊難謂有理由不備之情形。原告執此指摘不予補助決定違反行政程序法第96 條第1項第2款規定，並無足採。

⒊況伊所為之補助具有競爭性質，而非就個別申請案分別審酌考量，此類具競爭評比性質之補助案之決定，係取於評比程序之結論。評比程序之結論是據以對申請人作成「通過」或「不通過」處分之法律上「理由」所在，而評比過程中包括討論、個別評分結果與比較等，則係得出「理由」之內部準備作業，尚非屬競爭性行政處分之作成所據之「理由」。本件不予補助決定據以發生行政處分之各種效力者，乃「未能獲得補助」之決定，而於不予補助決定之主旨與說明第2、3點中皆說明係依規定經審核程序而未能予以補助，其中亦說明審核依據、會審會議之組成、審核重點、計分、決定名單與核定程序事項。基此，原告主張：本件不予補助之否准伊應指明原告申請案有哪些具體缺失，因而未入選云云，尚難認系針對此類競爭性補助案所作行政處分所據之「理由」，原告所訴並不足採。

㈢本補助案涉及專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定程序，依據行政程序法第97條規定，本得不記明理由。

⒈行政程序法第97條第5款規定：「有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等程序，得不記明理由」，蓋以，基於尊重此類評分之判斷餘地，縱然提起行政爭訟亦無實益，或者考慮應試人數眾多，事實上不能逐件詳記其不錄取之理由，故有此款之設。本件縱認不予補助決定未能明確告知原告申請案件有何未達入選條件之情形，惟基於藝文競賽及獎補助之特性，多由學者專家組成委員會審查，一來申請案件眾多者，由評審委員就每個案件敘明入選或不入選之理由，概不可能；二來評審委員進行評選時係由委員就所有申請案件中就認為具有入選可能者加以討論，對於每位委員皆認為不具入選條件者，則多略過不予討論，以節省時間及勞力在可能入選者之討論評審。故在藝文競賽及獎補助案件中，有關申請案件良窳之實質理由，依上揭規定，得不記明理由。

⒉原告申請補助案件，即屬於涉及專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等程序，依行政程序法第97條第5款，得不記明理由，至為顯然。

㈣伊遴選受獎助之文化藝術事業，係屬於高度專業範疇，應由專家組成審議會議，本於專業素養而為判斷。伊為辦理2012年第2期補助申請基準案，依補助申請基準進行評審程序，並由各藝文領域之專業人士進行評選，評審委員除不得接受外界請託，或對外公開評審之過程及結果，影響評審之客觀公正外，亦不得審核與其本人直接相關之申請案，可見補助申請基準已符合相關正當程序，並得確保審核之公正性。則上開會審評審委員選小組本於專業審查之結果，除能提出具有專業學術依據之具體理由動搖該專業審查之可信度與正確性外，否則即應尊重其判斷，亦即應有「判斷餘地」之適用，法院自應加以尊重。從而，伊本依會審會議之結果，未能遴選原告，並無違法等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有原告101年度第2期補助申請書、被告2012年補助申請基準（音樂類）、提名入圍表、2012-2期音樂類會審會議紀錄、評選委員名單、被告102年1月9日（102）文藝貳字第20012號函等影本附於原處分及訴願卷可稽，自堪信為真實。原告雖以前揭情詞，資為爭執，惟查：

㈠被告對原告所為之不予補助通知即原處分為行政處分。

⒈按行政程序法第2條規定：「（第1項）本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。（第2項）本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。（第3項）受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」、第16條第1項、第2項規定：「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。（第2項）前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」、第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」。是以，行政程序法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。而受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關；上開將公權力授與民間團體行使之方式有直接由法律授與者，亦有由行政機關以行政處分或行政契約方式授與者，該受託行使公權力之個人或團體於受託行使公權力之範圍內，具有與行政機關相當之地位，就該公法上特定事項所作成而對外直接發生法律效果之單方行為，不問其用語、形式，皆屬行政處分（最高行政法院101年度判字第862號判決參照）。

⒉次按文化藝術獎助條例第16條規定：「（第1項）文化藝術事業之獎助，應定期舉辦，並經國家文化藝術基金會評審之（第2項）。前項評審之方式、程序，由主管機關會同國家文化藝術基金會定之。」、第19條規定：「（第1項）為輔導辦理文化藝術活動，贊助各項藝文事業及執行本條例所定之任務，設置財團法人國家文化藝術基金會。（第2項）前項財團法人之主管機關為文建會；其設置另以法律定之。」、第21條規定：「國家文化藝術基金會，應就各類文化藝術，每年定時分期公開辦理獎勵、補助案之審查作業。」，而文化藝術獎助條例業於81年7月1日以總統（81）華總㈠義字第3172號令制定公布全文38條、繼於91年6月12日以總統華總一義字第00000000000號令修正公布第9條條文、復於101年5月15日行政院院臺規字第0000000000號公告第4條第1項、第2項、第17條、第18條、第19條第2項、第24條第1款、第30條第2項、第37條所列屬「行政院文化建設委員會」之權責事項（含主管機關之權責事項），自101年5月20日起改由「文化部」管轄。基此，被告乃係經由文化藝術獎助條例之法律委託，行使文化藝術事業之獎助等之公權力團體，依上揭行政程序法第2條第3項規定，於受託行使公權力之範圍內具有與行政機關相當之地位，就行使文化藝術事業之獎助特定事項所作成而對外直接發生法律效果之單方行為，揆諸前揭說明，自屬行政處分。本件原處分係被告對原告所申請之「牛郎織女」音樂創作補助，經審核結果，未獲通過補助而為之通知，核其性質係對原告申請補助案之否准，自具行政處分之性質。被告抗辯原處分並非行政處分云云，要非可採。

㈡又被告依上揭文化藝術獎助條例第21條規定，應就各類文化藝術，每年定時分期公開辦理獎勵、補助案之審查作業。而有關2012年審查作業共分2期，2012第1期收件起止日為2012年1月1日至1月31日、審核期間為同年2月1日至4月15日、公布揭曉日期為2012年4月15日；2012第2期收件起止日為2012年6月1日至7月2日、審核期間為同年7月3日至9月15日、公布揭曉日期為2012年9月15日，有被告審查作業附卷足稽。查原告於2012年6月21日向被告提出101年度第2期有關音樂創作補助申請書。依被告會審會議作業說明中貳、會審流程之規定：「提名入圍：...⒉評審委員依申請項目填寫『提名入圍表』；原則上，任何一案只須有二位評審委員提名，即可入圍；未入圍者不進入後續評分階段。」，有會審會議作業說明在卷足佐（見不可閱覽卷被證1號）。原告所提送之「牛郎織女」音樂創作計畫因未達入圍2票以上之決議，而未進入評分過程，亦有提名入圍表附卷足憑（見不可閱覽卷被證2號）。原告未能獲補助，被告乃於101年9月12日以原處分通知原告審查結果，於法並無不合。原告雖主張原處分未載明不予補助之法令依據云云。惟按「關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」為司法院釋字第443號解釋理由書闡述在案。故除公共利益之重要事項如社會保險，或其他長期對眾多之相對人為給付之情形外，對特定人之補助給付，僅須經立法機關通過該給付之預算，依上開解釋意旨，即難謂有違法律保留原則。本件被告辦理之文化藝術補助，係提供文化藝術創作者一定之補助，性質上應屬「給付行政」之範疇，不必有形式意義之法律保留，只要預算上係經過立法機關許可即為已足。

㈢再按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰...二、主旨、事實、理由及其法令依據。」、「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰...二、必須記明之理由已於事後記明者。...前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之...。」為行政程序法第96條第1項第2款、第114條第1項第2款、第2項前段所明定。又上開行政程序法第96條第1項第2款規定之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法（最高行政法院96年判字第594號判決意旨參照）。查本件原處分已載明所有申請案均係依被告補助申請基準規定，經由7位評審所組成之會審會議，參酌評審重點及補助考量方向進行審核，過程由2票入圍、計分，再建議補助名單及補助金額，並送請董事會核定，原告所提申請案未能獲得補助等語（見卷第27頁）。嗣被告又以102年1月9日（102）文藝貳字第20012號函補充說明，被告之補助係依據「2012年補助申請基準」辦理，評審委員依據基準明定之補助考量進行審查。音樂創作項目補助考量包括：「⒈以創作品質、創造性與持續性為考量；⒉曾獲創作補助者再申請時，得從嚴審核」。2012年-2 期音樂類補助申請，總收件數為249件，經審查委員會討論，決議須經由會審委員2票入圍，始得進入計分等過程，獲2票以上入圍者共有174件，總補助件數為110件。原告「牛郎織女」案係未達入圍需2票之決議，遂為進入計分過程等語（見卷第31頁），已足使原告知悉其未能獲補助之原因事實、理由及法令依據，殊難謂有理由不備之情形。原告執此指摘原處分違反行政程序法第96條第1項第2款規定，核無足採。

㈣另按基於憲政體制之權力分立原則，司法權無從取代行政機關行使行政裁量權，且行政機關就不確定法律概念等事件所享有之判斷餘地，固仍應受司法審查，但行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。又涉及具高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會就不確定法律概念所為之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，行政機關就此等行政事項尤享有專業判斷之餘地，依行政訴訟法第4條第2項及第201條之規定，行政法院僅得審查行政機關之判斷有無恣意濫用及其他違法情事，構成應予撤銷或變更之情形。易言之，行政法院就涉及專業判斷之行政處分，僅得就：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑶行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑷作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等事項為審查，不得替代行政機關為決定（最高行政法院100年度判字第1806號判決參照）。本件被告依2012年補助申請基準，對音樂類創作項目補助考量方向為申請案之創作品質、創造性與持續性，申請案符合藝術水準，計畫內容、時間、地點確實、預算編列合理者，而此明顯屬於高度專業範疇，依規定應由專家組成審查委員會，本於專業素養而為判斷，倘行政機關作成判斷時無前揭恣意濫用權力情形，要難任意指摘其有違法之情形。查被告為辦理遴選受補助之文化藝術事業者，依補助申請基準進行評審程序，遴聘7位各藝文領域之專業人士為音樂類評審委員進行評選，評審委員除不得接受接受外界請託，或對外公開評審之過程及結果，影響評審之客觀公正外，與評審委員有直接關係之申請案亦應迴避，不得審核。申請案如獲2位評審委員提名入圍，7位評審委員則依據上開補助考量方向，對個案在「會審評分表」上評分，此有2012年8月24日音樂類2012-2期審查會議之說明資料可參。則上開評審委員本於專業審查之結果，除能提出具有專業學術依據之具體理由動搖該專業審查之可信度與正確性外，否則即應尊重其判斷，從而被告依評審委員會審結果，未能提名原告入圍，而對原告為不予補助之原處分，自無違法。

五、綜上所述，原告主張並不可採。從而，本件原告參加被告2012年第二期補助申請，經評審委員評審結果，未能提名原告入圍，因而未能獲得補助，被告乃以原處分通知原告審查結果，並以102年1月9日（102）文藝貳字第20012號函補充說明原告未能獲補助理由，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依原告101年6月21日申請作成准予給付原告補助款12萬元之行政處分均無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段判決如主文。