臺灣臺北地方法院100年度國字第70號

臺灣臺北地方法院民事判決　　　　　　　 100年度國字第70號

原告

李勵德

訴訟代理人

高涌誠律師

訴訟代理人

黃旭田律師

訴訟代理人

黃儉華律師

被告

統一企業股份有限公司

法定代理人

高清愿

訴訟代理人

柴佳明律師

訴訟代理人

何欣蓓律師

被告

統一超商股份有限公司

法定代理人

高清愿

訴訟代理人

蔡緯穎

被告

經濟部工業局

法定代理人

杜紫軍

訴訟代理人

許坤立律師

複代理人

郭香吟律師

被告

行政院衛生署

法定代理人

邱文達

訴訟代理人

吳貞良律師

上列當事人間國家賠償等事件，本院於中華民國102 年1 月9 日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實

壹、程序方面：

一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條、第11條第1項分別定有明文。本件原告主張被告經濟部工業局（下稱被告工業局）、被告行政院衛生署（下稱被告衛生署）應依國家賠償法第2 條第2 項之規定負國家賠償責任，於起訴前之民國100 年6 月2 日分別以書面向被告工業局、被告衛生署提出國家賠償請求，惟因被告工業局、被告衛生署均拒絕賠償致協議不成立等情，有被告工業局100 年7 月8 日工化字第00000000000 號函、被告衛生署100 年7 月1 日署授食字第0000000000號函附卷供參（見本院卷一第9 頁反面至第10頁反面、第12頁反面至第13頁反面），是原告起訴之前已履行法定之書面先行協議程序，合先敘明。

二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但被告同意者，不在此限；被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加；民事訴訟法第255 條第1 項第1 款、第2 項定有明文。查本件原告起訴時原聲明第三項：「被告統一企業股份有限公司與經濟部工業局應共同負擔費用，將本案判決書內容，以半版之篇幅，登載於自由時報、蘋果日報、中國時報及聯合報四報之頭版乙日」，有民事起訴狀在卷可參（見本院卷一第5 頁），嗣原告訴訟代理人於101 年5 月9 日當庭追加訴訟標的並變更聲明第三項為：「被告統一企業股份有限公司、統一超商股份有限公司與經濟部工業局應共同負擔費用，將本案判決書內容，以半版之篇幅，登載於自由時報、蘋果日報、中國時報及聯合報四報之頭版乙日」，經被告統一企業股份有限公司（下稱被告統一公司）、被告統一超商股份有限公司（下稱被告統一超商）、被告工業局、被告衛生署無異議，而為本案之言詞辯論（見本院卷一第118 頁反面至第119 頁），揆諸首揭規定，視為同意追加，自屬合法，應予准許。

貳、實體方面：

一、原告起訴主張：

㈠對被告統一公司及被告統一超商部分：

⑴緣伊於100 年5 月11日在宜蘭縣之統一超商礁溪門市，購買並飲用由被告統一公司所製造、由被告統一超商所經銷之「統一寶健運動飲料（PET600) 」（下稱系爭商品），系爭商品上標示有由被告工業局所核發之「食品GMP 」證明標章，透過該「食品GMP 」證明標章，對包括伊在內之消費大眾薦證系爭商品具有「安全」、「衛生」以及「高品質」的特點，可以讓人「100 ％安心、滿意」；被告統一公司更在其對消費大眾散布之文宣廣告中揭舉對「消費者承諾」，表示為防止黑心商品，其所製造銷售之食品均通過其「食品安全監測網」涵蓋「塑化劑」監測，對包括伊在內之消費者宣稱其食品安全監測之嚴密性，以使消費者因此產生信賴而購買其食品商品。就系爭商品而言，其成份標示並無記載添加「起雲劑」或「塑化劑」。

⑵然而，由被告統一公司及被告統一超商所製造、經銷之系爭商品，卻於100 年5 月經行政院衛生署食品藥物管理局（下稱食品藥物管理局）公告經檢測公布內含「鄰苯二甲酸二異壬酯」（簡稱DINP，為「塑化劑」之一種，下稱DINP），DINP為禁止於食品中添加之毒性化學物質，不得食用，否則將損害人體健康。

⑶系爭商品內含「有害人體健康」之「毒性化學物質」DINP，不僅欠缺消費者「可合理期待之安全性」，更明顯違反被告統一公司於廣告上所為之「保證」以及利用「優良食品GMP」所為之薦證，被告統一公司在系爭商品上之原料標示，更有虛偽不實之情事，是已違反消費者保護法第7 條、第8 條及公平交易法第21之規定。

⑷伊因購買並食用內含「毒性化學物質」之系爭商品，不僅已生財產上之損害新臺幣（下同）25元，更對身體、健康之人格權造成性質上難以估算金額之損害，依法得請求精神慰撫金。伊併依公平交易法第34條之規定，請求被告統一公司負擔費用，將判決書登載新聞紙。

㈡對被告工業局部分：

⑴系爭商品上所揭舉之「食品GMP 」證明標章，為被告工業局取得並負責核發，被告工業局不僅藉由該「食品GMP 」證明標章，對包括伊在內之消費大眾薦證系爭商品具有「安全」、「衛生」，以及「高品質」的特點，可以讓人「100 ％安心、滿意」，更多次透過各種「表揚」的形式，對社會大眾薦證被告統一公司所生產系爭商品之安全性與品質，並聲稱系爭商品具有「100 ％安心、滿意」的性質。

⑵惟承上所述，系爭商品並不具有被告機關工業局為其薦證所具有之品質與安全性，被告工業局不應在未踐行足以確保系爭商品具有其所聲稱品質所必要之檢測之前，即利用其職務上所掌管之「食品GMP 」證明標章，以及其因執行職務所舉行之各種公開活動與新聞稿，為被告統一公司生產系爭商品之安全性與品質，作出「100 ％安心、滿意」之不實薦證。就此等不實薦證，被告工業局雖非明知，但屬可得而知之違反注意義務之過失行為。

⑶綜上，被告工業局依公平交易法第21條、國家賠償法第2 條第2 項之規定，就伊所生之損害，自應負損害賠償責任。同時，依公平交易法第34條之規定，應與被告統一公司共同負擔費用，將判決書登載新聞紙。

㈢對被告衛生署部分：

⑴被告衛生署依食品衛生管理法之規定，為食品衛生之主管機關，負有「管理食品衛生安全及品質，維護國民健康」之權責，依法負有透過食品良好衛生規範及食品安全管制系統之建立，確保食品衛生之義務，以防止在市場上銷售之食品或其添加物違反食品衛生管理法第11條之規定，出現「有毒或含有害人體健康之物質或異物」之情事。此外，被告衛生署當發現市售商品出現內含有毒物質之違法情事時，更負有立即採取積極具體措施防止有毒食品繼續為社會大眾購買食用之義務。

⑵然而，就市售飲品「長期間」、「大規模」出現內含毒性化學物質塑化劑之嚴重侵害消費者健康事件，不肖業者固應負相關法律責任，惟被告衛生署怠忽職責，未建立有效之食品衛生查核系統，亦難辭其究，正是因為被告衛生署所屬公務員，長時期未履行其應建立能有效確保食品內未含毒性化學物質之職責，塑化劑方得十數年被違法加入食品內而為包括伊在內的廣大消費者所食用。

⑶尤有甚者，市售飲品已大規模為毒性化學物質塑化劑污染之事實，依目前政府對社會大眾所已披露之事證顯示，被告機關衛生署至遲早於100 年5 月初之前即已得知，但卻嚴重怠忽職守，未於第一時間採取必要措施，履行其立即檢測、回收以及通報地方主管機關之義務，以防止消費者繼續購買食用內含毒性化學物質之食品，並因此致伊飲用系爭商品。具體而言，伊購買系爭商品所在地之宜蘭縣政府，表示遲至100 年5 月19日方接擭被告機關衛生署之塑化劑污染通報，而開始相關產品之稽查及下架作為；惟伊於100 年5 月11日購買食用系爭商品之前，被告衛生署即已得知塑化劑污染事實，惟卻基於尚未對社會大眾清楚解釋之原因，刻意延緩對社會大眾之公布與對相關機關之通報，亦未在第一時間採取必要之作為，導致伊在「原得知情卻因此繼續不知情」之情形下，購買食用內含毒性化學物質之系爭商品，就伊因此所產生之權益侵害，被告機關衛生署自應依國家賠償法第2 條第2 項之規定，負賠償之責等語。

㈣綜上，爰依民法第184 條、第185 條、第195 條、消費者保護法第7 條、第8 條、公平交易法第21條、第34條、國家賠償法第2 條第2 項、第5 條之規定起訴請求，並聲明：⑴被告統一公司及統一超商應連帶給付伊26元；⑵被告工業局應給付伊1 元；⑶被告統一公司、統一超商與工業局應共同負擔費用，將本案判決書內容，以半版之篇幅，登載於自由時報、蘋果日報、中國時報及聯合報四報之頭版乙日。⑷被告衛生署應給付伊1 元。

㈤對被告答辯之陳述：

⑴對被告統一公司、統一超商部分：

⒈DINP並非合法之食品添加物，其客觀性質為有毒化學物質，被告統一公司於系爭商品客觀上添加「起雲劑」，卻未為標示，當屬標示不實。

⒉被告統一公司之「企業社會責任報告書」屬於公開發行之資訊，且在其官方網站公開揭露，供社會大眾閱覽，更在其中明確揭載對「消費者承諾」，無論被告統一公司基於何種主觀目的而製作，均無法改變其性質上屬於「促使消費者因內容而對被告製售食品產生信賴之文宣廣告」。同時在該文宣中，被告統一公司明確揭載其所製造銷售之食品均通過「塑化劑」檢測，並未限縮為「針對包裝材質溶出污染」。而食品塑化劑檢測之技術在客觀上及對被告統一公司而言，均非不可期待。

⒊人類食用「有毒化學物質」，依表見證明之法則，當可有效推定對人體健康造成傷害。且即使有毒物質部分可經由身體循環、代謝等機制排出體外，此過程亦會增加身體器官機能上不必要之負擔，亦造成原告精神上之恐慌及痛苦。

⒋依新北市政府衛生局回復本院函詢事項之101 年9 月10日北衛食藥字第0000000000號函所附賓漢香料化學有限公司（下稱賓漢公司）原料進貨單及現場照片可知，賓漢公司向興隆貿易公司購入塑化劑DINP，在賓漢公司工廠白板上明白記載「統一SAIB 22.90 DINP 30.26 」，可知賓漢公司對於其於起雲劑中違法使用塑化劑DINP毫不掩飾，被告統一公司如盡相當注意義務，即可知悉上述違法添加之情事。

⑵對被告工業局部分：就「未踐行足以確保系爭商品具有其所聲稱品質所必要之檢測，即核發食品GMP 證明標章」，屬於國家賠償法第2 條第2 項後段「怠於執行職務，致人民權利遣受損害」：就「利用其職務上所掌管之食品GMP 證明標章及相關活動，積極為不實薦證」，則屬於「因過失不法侵害人民權利」。

⑶對被告衛生署部分：

⒈被告衛生署對於造成系爭商品內含DINP之賓漢公司所生產之起雲劑核發食品添加物許可證，而其成分標示上並未臚列DINP，被告衛生署負責執行食品添加物許可證內容確認及核發之公務員自有過失行為。

⒉系爭商品上市時間至少超過10年，被告衛生署之查核措施顯然毫無效果，其怠於執行職務至為明顯。

⒊臺中市政府衛生局於100 年4 月7 日即發現市售食品含有塑化劑情事，但被告衛生署遲至同年5 月23日始召開記者會公布，其間雖須有調查時間，但採樣及檢測工作應可在即短工作日內完成，被告衛生署若未訂有食品危害事件之處理程序，或雖訂有處理程序而未確實執行，皆屬怠於執行職務。

⒋監察院於100 年10月5 日通過與塑化劑事件相關之糾正文，被告衛生署即為被糾正機關，糾正案由為「行政院長期輕忽我國食品安全衛生業務，致其人力短缺、預算短絀、法令不嚴及執行不力；又衛生署未能有效管理複方食品添加物，致爆發違法添加塑化劑情事，重創食品業鉅額產值與我國優良國際形象；而環境保護署未能有效管制DEHP等塑化劑，凸顯現行法令制度未臻周延，行政管制措施失靈等情均有缺失，爰依法提案糾正」，被告衛生署之公務員怠於執行職務，於該糾正案全文中不勝枚舉。早於97年國內發生「三聚氰胺」食品安全事件時，監察院即對被告衛生署提出糾正案，指出被告衛生署未建立食品衛生源頭管制機制，被告衛生署在經過糾正之後，仍未採取積極作為，從而在本件塑化劑事件遭到監察院再度糾正。倘被告衛生署之公務員確實執行職務，當可及早發現食品違法添加塑化劑之情事，原告即不致購買並食用含有毒化學物質之系爭商品而遭受損害。

二、被告則以：

㈠被告統一公司部分：

⑴DINP因其毒性較低，於國內塑化劑事件發生時，尚未經訴外人行政院環保署（下稱環保署）公告列為毒性化學物質，故原告指稱在塑化劑事件之前被告所生產之系爭商品違法添加「毒性化學物質」云云，並非事實。

⑵原告購買系爭商品飲料本身之損害，並非消費者保護法第7條之規範範圍。

⑶原告所舉伊對「消費者承諾」部分，係伊依臺灣證券交易所股份有限公司（以下簡稱證券交易所）及財團法人中華民國證券櫃檯買賣中心（以下簡稱櫃檯買賣中心）共同制定之「上市上櫃企業社會責任實務守則」相關規定，而於伊之企業社會責任報告書所揭露之企業社會責任相關資訊，並非對消費大眾散布之文宣廣告。其次，伊於該報告書中所述之監測機制，係伊實際採行之作業程序，其中有關塑化劑部分，主要是針對包裝材質溶出汙染所為之檢驗，系爭商品亦確實經相同檢驗程序。再者，GMP 標章係伊產品通過食品GMP 認證後，已依相關單位規定使用於產品上，該認證之評核標準及檢驗項目均由認證機構所訂定，並非由伊自行決定，於塑化劑事件發生前，系爭商品確實通過食品GMP 認證，則伊依規定使用GMP 標章於該系爭商品上，並無任何違法之處。至於伊於系爭商品上所標示之原料，均為確實有使用於該產品中者，故無任何虛偽不實之情事。

⑷消費者要求廠商負起無過失責任以前，必須證明自己受有損害。而DINP會被人體迅速代謝，72小時內有85％由糞便排出，其中主要是在前24小時排出，其餘部分則由尿液排出，原告僅飲用1 瓶系爭商品飲料，並非長期大量飲用，縱該飲料中含有DINP，亦應於數日內完全代謝排除體外，當不致對身體健康造成任何影響。退萬步言，同為塑膠製品塑化劑而具毒性之DEHP依歐盟標準體重60公斤之成人每日攝取3 毫克以上始有造成健康影響之虞，而系爭寶健飲料裡含有之DINP非遭衛生署認定為毒物，較之DEHP對人體較無影響，且1 瓶系爭商品中含有DINP之份量極微，並不足以導致原告產生身體上之損害。

⑸按伊向訴外人賓漢公司採購起雲劑添加於系爭商品中，依食品衛生管理法第11條第1 項第3 款、食品添加物使用範圍及限量暨規格標準第2 條等法規規定，我國食品衛生主管機關就食品添加物之管理係採「正面表列」之管制方式，故無論食品添加物對人體究竟為有益或有害，只要未表列之食品添加物，即不得添加於食品之中。從而被告合理信賴主管機關即被告衛生署核發予賓漢公司之「賓漢起雲劑P.H.Cloudy」食品添加物許可證，相信賓漢公司所提供之起雲劑成分中並未含有包括塑化劑等任何其他未表列之物質，今因賓漢公司不法添加根本不應添加於食品飲料中之塑化劑於其所製造之起雲劑中，再將該起雲劑販賣給不知情之伊，故伊實為賓漢公司犯罪行為之被害人。且依當時衛生署所發布之飲料類衛生標準，僅規定飲料之咖啡因含量、重金屬最大容許量、微生物限量，並未規定需檢測塑化劑，而伊生產之系爭商品出廠時除檢驗符合上述飲料類衛生標準外，同時符合非強制性的「CNS12149運動飲料國家標準」，該標準亦無關於塑化劑檢驗之規定。伊更主動申請GMP 認證，通過認證機構各項包括現場評核及產品檢驗及其後持續追蹤查驗之嚴格檢查。故伊對於系爭商品之生產製造已盡必要之注意義務，並無過失可言等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

㈡被告統一超商部分：

⑴DINP在原告購買系爭商品飲料當時並非我國列管之毒性物質，原告指稱另被告統一公司生產及伊經銷之系爭商品飲料含有「有害人體健康」之「毒性化學物質」云云，顯然悖於事實。且DINP是否為毒性化學物質，應由訴外人環保署依職權認定，並非原告個人所得擅斷。

⑵消費者要求廠商負無過失責任以前，必須證明自己受有損害，而DINP會被人體迅速代謝，72小時內有85％由糞便排出，其中主要是在前24小時排出，其餘部分則由尿液排出，原告僅飲用1 瓶系爭商品，並非長期大量飲用，縱該飲料中含有DINP，亦應於數日內完全代謝排除體外，當不致對身體健康造成任何影響。退萬步言，同為塑膠製品塑化劑而具毒性之DEHP依歐盟標準體重60公斤之成人每日攝取3 毫克以上始有造成健康影響之虞，而系爭商品裡含有之DINP非遭衛生署認定為毒物，較之DEHP對人體較無影響，且1 瓶系爭商品中含有DINP之份量極微，並不足以導致原告產生身體上之損害。

⑶另被告統一公司生產系爭商品時，已依當時衛生署公告之飲料類衛生標準等檢驗合格，符合當時科技或專業水準可合理期待之安全性。退步言之，被告經銷系爭商品，已依當時法令要求統一公司出具相關檢驗報告，並於商品之運送、保管、維護及銷售等已盡經銷業者之相當注意義務，依當時法令並未要求檢驗非食品添加劑之DINP情形下，並無法責令被告因銷售系爭商品含有DINP而應負責任。

⑷公平交易法之保護法益為交易秩序之公共利益，並非原告所得支配之個人法益，實不容原告以自己之名義提起違反公平交易法之訴。且系爭商品之原料標示並非由從事經銷之伊所為，原告主張從事經銷之伊有違反公平交易法第21條之標示不實行為，顯乏合理依據等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

㈢被告工業局部分：

⑴伊係屬政府機關，並非屬公平交易法第2 條所稱事業，不在公平交易法規範之列。原告依據公平交易法第21條及第34條規定，請求伊負損害賠償及應與被告統一公司共同負擔費用，將判決書登載新聞紙，顯有錯誤。

⑵國家賠償法第2 條採取國家代位理論，依據國家賠償法第2條第2 項請求賠償者，應先證明公務員之違法有責事實。而原告對伊所屬哪位公務員就核發系爭商品之食品GMP 標章有違法事實，並未舉證說明。

⑶食品GMP 認證採食品製造廠商自願性參加，由自願申請廠商經過現場評核小組現場評核，及認證執行機構進行產品檢驗通過並由推行會秘書處確認後，由推廣宣導執行機構與廠商簽訂「食品GMP 認證合約書」，該「食品GMP 認證合約書」第7 條約定：「廠商如因產品不良或其他因素，而損害消費者健康或權益時，應由廠商自負法律責任。」。是以，「食品GMP 」標章之核發，應屬於一般契約關係，而非行使公權力，應無國家賠償法之適用。縱認食品GMP 標章之核發屬行使公權力行為，伊核發系爭商品GMP 標章係依據「食品GMP認證體系實施規章」附件二「食品GMP 認證體系查驗評定標準」，而該標準係依據衛生署食品衛生管理法及國家標準而來。本件塑化劑事件發生時，「食品衛生管理法」所訂食品添加物之品質規格、檢驗項目、驗收標準為正面列表，並無起雲劑中「DINP、DEHP」項目，故食品GMP 認證產品檢驗項目及標準修正草案一覽內皆無塑化劑之檢驗項目，因而伊依另被告統一公司申請就統一寶健運動飲料核發食品GMP 標章時，已依規定之檢驗項目依法為檢驗通過後始核發標章，就標章核發之過程並無任何不法情事。系爭商品於100 年5 月經食品藥物管理局公告經檢測公布含DINP，係屬被告統一司產品製造控管問題，核與伊授予食品GMP 標章無關。

⑷伊於99年11月22日新聞稿，係就99年11月24日「食品GMP 表揚大會」所發佈，該食品GMP 表揚大會係針對99年度取得食品GMP 優級認證工廠共50家給予表揚，並非僅針對被告統一公司為表揚，且99年食品GMP 表揚大會時，國內並未出現DINP問題。原告係於100 年5 月11日購買系爭商品，此後食品藥物管理局方公告系爭商品檢測結果含DINP，在此之前，伊即無從知悉。故伊並無原告所稱「利用其職務上所掌管之食品GMP 證明標章及相關活動，積極為不實薦證」之情事等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

㈣被告衛生署部分：

⑴關於查緝塑化劑被違法摻入起雲劑致污染食品事件，係源自伊辦理行政院「加強取締偽劣假藥專案」進行產品監測時，抽樣送驗訴外人康富生技中心股份有限公司（下稱康富公司）所販售之「DDS-1 六淨元益生菌」產品，未檢出西藥，但發現可疑訊號，經抽絲剝繭追查分析益生菌成分、包材及比較其他廠牌益生菌後，於100 年4 月7 日判定該訊號為塑化劑DEHP，但當時並不知污染源為其中何種添加物。為使問題產品迅速自市場隔離，臺中市政府衛生局於同年4 月11日至康富公司稽查，責令該公司通知下游業者立即全數下架及回收銷毀，初始康富公司懷疑其產品受污染原因，可能來自鋁箔捲，故一方面進行下架回收產品，一方面將其產品之包裝鋁箔、充填成品送驗，惟檢驗結果，雖成品檢出DHEP，包裝鋁箔檢出小於0.1ppm，故仍未找出其中受污染之原料。嗣臺中市政府衛生局責成業者應針對產品8 種原料各別檢驗找出污染原因，並於同年5 月12日通報伊所轄食品藥物管理局，關於康富公司所產製之益生菌原料「優格粉」及「檸檬果汁粉」中可能含有DEHP，除由臺中市政府衛生局追查其上游中盤批發商加川公司外，旋即通知彰化縣衛生局再向上查察訴外人金饌生化科技有限公司（下稱金饌公司）並取樣送驗。食品藥物管理局收到檢體後，依檢體配方比對發現共同原料為起雲劑。而食品藥物管理局進行起雲劑全面清查抽驗時，又於同年5 月27日檢出訴外人賓漢公司產製之起雲劑含有DINP成分，亦立即聯絡新北市政府衛生局發動稽查，當場查扣封存相關產品及產品流向資料，並進行下游業者及產品之追蹤調查，以防止受污染食品流入市面。是原告起訴指稱伊早於同年5 月初之前已知市售飲品大規模遭毒性化學物質「塑化劑」污染，卻怠忽職守，未採取必要措施立即檢測、回收及通報地方主管機關，以致其於同年5 月11日購買系爭商品飲用云云，並非事實。

⑵又DEHP與DINP等塑化劑被違法摻入起雲劑中，乃前所未聞，係伊所屬公務員細心發現非屬一般例行性檢驗項目之可疑訊號，經抽絲剝繭追查分析比較相關產品之成分、包材，並經各地方衛生局全力投入追查，始水落石出。市面上食品種類繁多，成分、包材五花八門，考量政府財政負荷與資源有限，如何將稽查人力、財力、物力作適當配置，擬定抽查、檢驗之方式、期程與項目為有效執行，以免發生資源排擠問題，應屬行政機關之裁量範圍。而業者之企業良心與自主管理，更是確保食品安全、維護消費者健康不可或缺之重要環節。原告認塑化劑污染食品事件，係伊怠於執行職務所致，實有誤會，且非公允。有關塑化劑摻入食品事件，伊所屬公務員已協同各縣市衛生局竭盡全力追查，採取必要措施，促使疑似污染產品下架回收，同時抽驗市售與民眾生活密切相關之各類飲料食品，且向社會大眾說明事件始末及因應措施，並無怠於執行職務之情事。

⑶食品衛生管理法第14條於89年2 月9 日修正前，雖對於所有食品添加物（含香料、單方與複方食品添加物）均採查驗登記制，然環視歐美日等國並無任何一個國家採行類似我國之查驗登記制，甚且歐美日等國對單方食品添加物亦未採行查驗登記制。因當時適逢我國申請加入世界貿易組織（WTO ），必須與國際規範調合，避免不必要之貿易障礙，衡酌香料在食品加工上之用量極低，尚不足影響加工食品之衛生安全，且有國際規範FEMA規格可供依循，又複方食品添加物須以符合「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」規定之單方食品添加物為原料調配組成，而單方食品添加物採查驗登記許可制已有管制，若複方食品添加物再辦理查驗登記，結果將造成重複登記現象，為適度分配有限之管理資源，故衡酌相關情事，爰公告免除食用香料及複方食品添加物之查驗登記。另89年9 月28日免除食用香料及複方食品添加物之查驗登記後，在公告前已取得複方食品添加物與食用香料許可證之業者，以及公告後主動申請查驗登記者，相關許可證之核發、變更與展延等，則採自願登記制。伊發布有「食品添加物（食用香料）查驗登記作業事項」，以供依循。其中展延，係以書審為原則，所需檢附資料為：展延申請書、食品添加物（食用香料）許可證、原製造廠續售同意文件（國產免附）、所使用各個原料之來源證明文件（國產者應提具所使用各個原料之食品添加物許可證字號或其為食品級之證明文件）、審查費等。系爭商品所用起雲劑之生產製造商賓漢公司前持有起雲劑食品添加物許可證之展延，即係依據前開展延規定辦理，並經其提出所用各個原料之來源證明文件（單方食品添加物許可證）為佐。從而，本件顯係賓漢公司擅自不法添加塑化劑，已超出許可證核准範圍，並非伊所屬公務員違法核發許可證。又伊核發食品添加物許可證載有核准之成分，按諸一般情形，通常並不會導致業者擅自不法添加塑化劑之行為，更不會因許可證之核發即必然足生原告受損害之結果，二者間顯無相當因果關係。是伊所屬公務員執行職務核發許可證之行使公權力行為，並無不法，與原告所稱之損害間，亦無相當因果關係。

⑷至於監察院對伊提出糾正文固係其職權，然本件仍應由法官依法獨立判斷，不受監察院之拘束。食品衛生安全之管理，涉及層面極廣，乃龐大繁複之工作。各種政策之擬定與執行，事涉國家整體資源之分配，與社會狀況、科技發展、時空背景，及風險評估、風險管理有關。食品之原料、成分五花八門，所含物質種類繁多，加上生產環境、設備、包裝容器、到運送、儲存、販售過程，要求政府對每個環節都嚴加督導予以查核，光是人力、物力就無法支應。此見有關食品安全管理之人力，被告機關編制僅144 人，用於食品安全宣導、教育、研究、稽查、輔導與相關業務之執行，99年經費為767,619,000 元（每位國人分配額33元）、100 年為802,205,000 元（每位國人分配額34元）。而全國衛生局稽查人員共約474 人，以30萬家食品業者計算，平均1 名稽查人員要負責6 百多家業者，負荷量之大，難以想像。蓋國家之作為與不作為，往往涉及國家社會整體資源之分配，要求各級衛生主管機關必須滴水不漏，全面性查核檢驗百萬種以上市售食品及其添加物之成分物質，並非國家財政所能負擔，更是事所不可能。

⑸尤檢驗並非萬能，無法發現所有不法情事。不同物質，有不同特性，各種物質之檢驗規格設備方法，包括檢驗步驟、試劑、檢液之調製、裝置、鑑別試驗與含量測定等，各有不同，即使有些微差異，都有可能導致檢驗結果之不同。在塑化劑事件發生前，即便對賓漢公司生產之起雲劑進行抽檢，若未預先設定塑化劑為檢驗項目，僅以一般常規方法進行檢驗，亦難發現其生產起雲劑內含有塑化劑等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

三、本院偕同兩造整理不爭執及爭執事項如下（見本院卷一第171 頁至第173 頁反面）：

㈠不爭執事項：

⑴原告係消費者，於100 年5 月11日在宜蘭縣之統一超商礁溪門市，購買並飲用由被告統一公司所製造、由被告統一超商所經銷之系爭商品，其上標示有「食品GMP 」證明標章，主原料、副原料之標示均無起雲劑。

⑵被告統一公司在官方網站上可以查閱的「社會責任報告書」中稱其食品安全監測網涵蓋國內尚未正式規範之項目：「塑化劑」。

⑶被告工業局為標章專用權人之「食品GMP 」標章「係對已實施食品良好作業規範（GMP ）認證制度且符合食品GMP 認證體系實施規章之食品工廠的食品予以認證」；被告工業局並於99年11月22日食品GMP 表揚大會以「臺灣製造，世界第一」為題，宣揚「產品具備安全、衛生，以及高品質的特點，讓100 ％安心、滿意的GMP 食品成為民眾的最愛」、「業者必須經過一次又一次嚴格且不定期的工廠與產品追蹤查驗，才能被授予優級食品GMP 工廠之頭銜與肯定」。

⑷系爭商品所使用之賓漢公司食品添加物於100 年5 月27日經食品藥物管理局檢測內含「鄰苯二甲酸二異壬酯」即DINP成分，而DINP不屬食品衛生管理法第12條公告「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」表列項目，並非合法之食品添加物，不得添加於食品中。

⑸被告衛生署於100 年5 月12日接獲臺中市政府衛生局通報食品藥物管理局，稱康富公司生產製造之益生菌原料「優格粉」及「檸檬果汁粉」中可能含有「鄰苯二甲酸二（2-乙基己基）酯」稱DEHP，塑化劑之一種），由臺中市政府衛生局追查其上游盤商批發商加川公司，再通知彰化縣衛生局向上查察金饌公司，並取樣送驗，俟食品藥物管理局收到檢體比對發現共同原料為起雲劑，並於同年月18日檢出金饌公司販售之起雲劑含有DEHP塑化劑；又查金饌公司之起雲劑購自彰化縣之協成公司，遂由彰化縣衛生局與食品藥物管理局派員前往查察及抽樣，並於同年月19日檢出協成公司販售之起雲劑含有DEHP；續查協成公司販售之起雲劑是由位於新北市之昱伸公司所製造，即由彰化地檢與各轄區衛生局搜索昱伸公司及其下游廠商；另食品藥物管理局全部清查抽驗起雲劑時，於同年27日檢出賓漢公司生產製造之起雲劑含有DINP成分，即聯絡新北市政府衛生局發動稽查，當場查扣封存相關產品及產品流向資料，並追蹤調查下游業者及產品。

⑹系爭商品添加含有DINP成分之起雲劑係購自賓漢公司，被告統一公司向賓漢公司採購起雲劑時，賓漢公司有提供「賓漢起雲劑P.H. Cloudy 」食品添加物許可證，許可證核准成份不包括DINP；被告統一超商向被告統一公司採購系爭商品時，被告統一公司有提供商品檢驗報告。

⑺被告衛生署於100 年5 月19日向宜蘭縣政府發出塑化劑通報。

⑻行政院環保署以100 年7 月20日環署毒字第0000000000號公告DINP為第一類毒性化學物質，在此之前，並未經公告列為毒性化學物質。

⑼行政院衛生署所發佈之飲料類衛生標準，僅有咖啡因含量、重金屬最大容許量、微生物限量，另「CNS12149運動飲料」國家標準，均無起雲劑之檢驗標準。

⑽原告向被告工業局、被告衛生署及訴外人宜蘭縣政府衛生局請求國家賠償事件，業經渠等提出拒絕賠償理由書。

⑪起雲劑是屬複方食品添加物，經行政院衛生署89年9 月28日衛署食字第0000000000號函公告免除食品香料及複方食品添加物之查驗登記。

㈡爭執事項：

⑴原告得否提起違反公平交易法之訴？被告經濟部工業局是否是公平交易法所定之「為不實薦證之機構」？

⑵被告衛生署是否違反法律規定未建立有效之食品衛生查核系統致未履行應建立能有效確保食品內未含毒性化學物質之職責？其公務員是否於執行職務行使公權力時因故意或過失不法侵害原告之權利？是否怠於執行職務致原告之權利遭受損害？

⑶被告衛生署是否於100 年5 月初即已得知起雲劑遭塑化劑污染之事實卻未立即檢測、回收並通報地方主管機關以防止消費者繼續購買遭污染之商品？是否刻意延緩對社會大眾公佈與對相關機關之通報？是否於執行職務行使公權力時因故意或過失不法侵害原告之權利？是否怠於執行職務致原告之權利遭受損害？

⑷被告工業局是否是核發食品GMP 證明標章之主管機關？若是，被告工業局核發「食品GMP 」標章供系爭商品使用，並於99年11月22日舉行食品GMP 表揚大會並發新聞稿，是否於執行職務行使公權力時因故意或過失不法侵害原告之權利？是否怠於執行職務致原告之權利遭受損害？

⑸原告是否因飲用被告統一公司製造、統一超商銷售之系爭商品而受有身體、健康上損害？DINP是否會被人體迅速代謝，72小時內有85％經由糞便排出，其餘則由尿液排出？DEHP依歐盟標準每日可容忍攝取量為0.05mg/kg ？

⑹被告統一公司製造、統一超商銷售之系爭商品在包裝上標示「優良食品GMP 」標章有無虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵？被告統一公司之「社會責任報告書」稱其食品安全監測網涵蓋國內尚未正式規範之項目：「塑化劑」有無虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵？

⑺被告統一公司生產、製造系爭商品是否已符合當時科技或專業水準可合理期待之安全性？是否對於系爭商品之生產、製造已盡相當之注意義務而無過失可言？

⑻統一超商經銷系爭商品，是否對於損害之防免已盡相當之注意或縱加以相當之注意而仍不免發生損害？

⑼消費者保護法第7 條所稱「財產」是否不包括瑕疵商品本身之損害及其他純粹經濟上損失？

四、本院得心證之理由：本件原告於100 年5 月11日在宜蘭縣以25元購買系爭商品並飲用，但系爭商品上並無標示原料含起雲劑，該由賓漢公司生產製造之起雲劑前經被告衛生署發給食品添加物許可證，嗣經食品藥物管理局檢測內含塑化劑DINP成分，被告衛生署於100 年5 月19日向宜蘭縣政府發出塑化劑通報，又系爭商品上有被告工業局為標章專用權人之「食品GMP 」標章等事實，為兩造所不爭執。原告因此主張：⑴被告統一公司應依消費者保護法第7 條第1 項、第8 條第1 項前段、公平交易法第21條第1 項、第31條、⑵被告統一超商應依消費者保護法第7 條第1 項、第8 條第1 項前段、公平交易法第21條第1 項、第2 項、第31條、⑶被告工業局應依公平交易法第21條第1 項、第31條、國家賠償法第2 條第2 項前段、後段、⑷被告衛生署應依國家賠償法第2 條第2 項前段、後段，及均應依民法第184 條、第185 條、第195 條等規定，就伊購買並飲用系爭商品所受財產上及非財產上損害，負連帶賠償責任，被告統一公司、統一超商、工業局另應依公平交易法第34條規定，負擔費用將本件判決內容登載新聞紙云云（見本院卷一第118 頁反面、第123 至125 頁），惟為被告統一公司、被告統一超商、被告衛生署、被告工業局所否認，並以前揭情詞置辯。原告既主張被告等應負連帶損害賠償責任，則首應辨明原告因購買並飲用系爭商品是否受有身體、健康或財產之損害，再探究被告等有無違反前揭各法條之規定，且與原告所受損害間，有相當因果關係，而應負連帶賠償責任。茲分項析述如下：

㈠關於原告飲用含DINP之系爭商品是否造成身體、健康之損害：

⑴徵諸本件原告既主張被告應負損害賠償責任，且其所主張之消費者保護法、公平交易法、國家賠償法上之損害賠償責任，均係特殊侵權行為類型。按侵權行為損害賠償之請求，除須有實際損害之發生及責任原因之事實外，尚須其間有因果關係之存在（最高法院77年度臺上字第2414號判決意旨參照）。又民法第185 條第1 項所謂之數人共同不法侵害他人之權利，係指各行為人均曾實施加害行為，且各具備侵權行為之要件而發生同一事故者而言，是以各加害人之加害行為均須為不法，且均須有故意或過失，並與事故所生損害具有相當因果關係者始足當之（最高法院92年度臺上字第1593號判決意旨參照）。故就原告主張之請求權基礎—消費者保護法、公平交易法、國家賠償法、民法上侵權行為而言，除公平交易法之保護法益不包括身體、健康外（詳後述），原告主張之消費者保護法、國家賠償法及民法上侵權行為均應審究原告飲用含DINP之系爭商品是否造成身體、健康之實際損害結果，同為前提要件，爰先予辨明。

⑵據證人王淑麗即國家衛生研究院研究員於臺灣板橋地方法院100 年度矚易字第1 號刑事案件審理中證述：「DINP是於1920年開始使用因為它無揮發性及香氣，在1930年代大量使用，臺灣自民國50年代開始由台塑開始使用，後期由於DEHP類的毒性較高，是以歐洲開始使用DINP，實驗上比較不那麼毒，用以取代DEHP……在臺灣比較特別，就是也會在食物中因為加在食物而去吃到，這是世界上我們所聽到的頭一遭……DINP也是一樣，它主要危害在降低睪丸製造睪固酮的功能，會增加睪固酮的代謝，所以在人類看到的，就是說它會使雄性生殖器構造，代表肛門至生殖器的距離會縮短……近期的DINP人體健康危害研究較少，因為它近來才開發比較完整，做的實驗比起DEHP也較少，甚至代謝物的標準品，臺灣最近才買得到……如懷孕時，母鼠有DINP暴露，其子代的母小鼠，會有雄性化的行為，然後它也會引起抗雄性素的效應，所以使睪丸的生長和精蟲品質下降，雖然它沒有比典型的這三類量影響那麼巨大，但是作者是說需更安全的去評估DINP的影響，目前國際上還在探討的，還包括了癌症的部分，尚未有相當的結果……（問：所以DINP對人體的健康有無危害，尚屬不明？）目前沒有學術證明……（問：都是在動物實驗上，對人類而言尚未清楚？）因為在國際間，歐盟有訂其TDI ，假設大家都能遵從TDI ，是不應該看到的……每公斤每天餵DINP300 毫克，它看到的結果是隨著暴露的增加，其睪固酮的產量遞減……人是長時期的暴露……我們有在發展相關問卷，問類似的頻率與量的暴露，但是在工廠的塑膠工人當中，有看到睪固酮濃度下降情形……（問：……若只是平常買回來喝，也許幾天1 罐或1 週1 罐，連續數個月或一、二年，這樣是否會產生對人體上的危害？）……你所問的問題所們極力正在做……現在還沒有結論。（問：因為欠缺確切的實證？）是」（見本院卷一第259 至268 頁），此與原告提出Natural Resources Defense Council 於98年1 月12日所作關於PVC 之報告所指DiNP之實驗研究結果大致相同，益且強調評估毒性時應將累積暴露納入考量（見本院卷二第8 至20頁，中譯文於第5 頁）。復參塑化劑事件後，訴外人環保署以100 年7 月20日環署毒字第0000000000號函公告列為第四類毒性化學物質，而依毒性化學物質管理法第3 條第1 款規定：第四類毒性化學物質係指「化學物質有污染環境或危害人體健康之虞者」，對照第一類毒性化學物質「化學物質在環境中不易分解或因生物蓄積、生物濃縮、生物轉化等作用，致污染環境或危害人體健康者」、第二類毒性化學物質「化學物質有致腫瘤、生育能力受損、畸胎、遺傳因子突變或其他慢性疾病等作用者」、第三類毒性化學物質「化學物質經暴露，將立即危害人體健康或生物生命者」，可見第四類毒性化學物質對人體之危害並非立即、明確。因此，食品藥物管理局闡釋，DINP與DEHP同屬鄰苯甲酸酯類之化學物質，兩者理化性質類似，為普遍用於塑膠材料之塑化劑，毒性較低，且未被環保署公告列為毒性化學物質（見本院卷一第50頁），歐盟將DINP列為環境荷爾蒙，美國、日本則未將DINP列為環境荷爾蒙，與DEHP相比，DINP幾乎不會影響實驗動物的生殖或發育（見本院卷一第51頁），應未悖離當前之專業科技研究成果，殊值採信。

⑶加以，本件原告主張伊於100 年5 月11日在被告統一超商之宜蘭縣礁溪門市購買並飲用系爭商品之事實，為兩造所不爭執，觀諸原告所提統一發票顯示，原告係購買並飲用之系爭商品為1 瓶600 毫升（見臺灣宜蘭地方法院卷100 年度訴字第290 號卷第6 頁），而原告自承飲用系爭商品後，從未就醫檢查其對於身體、健康所致之影響（例如睪固酮濃度降低），故無從提出相關檢查數值供本院參酌（見本院卷一第170 頁）。承前證人王淑麗之證述及原告所提Natural Resources Defense Council 報告，均敘及DINP累積暴露之頻率與量與毒性相關，並舉塑膠工廠工人長期、大量暴露為例，則本件原告飲用1 瓶600 毫升之系爭商品，顯不能與長期、大量暴露等同視之。易言之，原告飲用含DINP之系爭商品1 瓶後，是否即受有身體、健康之損害，以當前科技研究成果而言，實難逕認。況且，依行政院衛生署食品藥物管理局100年7 月26日FDA 食字第0000000000號函依據歐盟標準所制訂DINP之TDI 值為每公斤0.15毫克，倘以60公斤之成人而言，DINP之每日總耐受量為9 毫克。系爭商品於100 年6 月13日抽樣檢驗含DINP13.7ppm （見本院卷一第279 頁），故以原告所飲用之系爭商品600 毫升計算其攝取DINP量為8.22毫克【計算式：13.7×0.6 ＝8.22】，亦未超出歐盟標準所訂60公斤成人就DINP之每日總耐受量9 毫克。基於現代科技挑戰下，傳統風險管理與評估已難以適用在科學不確定性之爭議情境，預警原則（precau tionary principle，亦稱預防原則）被視為是保護人類健康與環境之重要準則，亦即，在缺乏充分科學證據證明損害前，及早對環境與人類健康採取保護措施，以避免嚴重或不可回復之損害。在科學證據出現前或對可能結果根本無知時，即先採取行動，而妥善利用成本效益分析可使政府風險管理更為有效，且避免政府為回應人民對於某些特定風險作出不理性之反應，而採行資源錯置之決策，反使真正需要政府管制之風險無法得到有效管制，必須強調專家知識及合理科學（sound science ）在政府對於風險決策之重要性（范玫芳、陳俞燕，〈預警原則在塑化劑管制之運用：政策利害關係人觀點分析〉，收於《法政學報》，第22期，2009年12月，第39至67頁）。從而，依照歐盟所制訂DINP之TDI 值標準之專業科學知識，原告飲用系爭商品既未超出60公斤成人每日總耐受量，本院實無從遽予認定原告因此受有身體、健康之損害。綜上，原告既無法證明伊飲用系爭商品致生損害於伊之身體、健康，則原告提起本訴被告連帶負損害賠償責任云云，共通之要件已有不合。

㈡被告統一公司、統一超商有無違反消費者保護法第7 條、第8 條之行為：

⑴按從事設計、生產、製造商品或提供服務之企業經營者，於提供商品流通進入市場，或提供服務時，應確保該商品或服務，符合當時科技或專業水準可合理期待之安全性；商品或服務具有危害消費者生命、身體、健康、財產之可能者，應於明顯處為警告標示及緊急處理危險之方法；企業經營者違反前2 項規定，致生損害於消費者或第三人時，應負連帶賠償責任；但企業經營者能證明其無過失者，法院得減輕其賠償責任；企業經營者主張其商品於流通進入市場，或其服務於提供時，符合當時科技或專業水準可合理期待之安全性者，就其主張之事實負舉證責任；商品或服務不得僅因其後有較佳之商品或服務，而被視為不符合前條第1 項之安全性；從事經銷之企業經營者，就商品或服務所生之損害，與設計、生產、製造商品或提供服務之企業經營者連帶負賠償責任。但其對於損害之防免已盡相當之注意，或縱加以相當之注意而仍不免發生損害者，不在此限，消費者保護法第7 條、第7 條之1 、第8 條分別定有明文。所謂「安全或衛生上之危險」，依消費者保護法施行細則第5 條之規定，係指商品於流通進入市場時，未具通常可合理期待之安全性，且未符合當時科技或專業水準者而言。是否具備通常可合理期待之安全性，則應以提供服務當時之「科技」及「專業」水準，以及符合社會一般消費者所認知之期待為整體衡量。又消費者保護法第1 條第1 項規定：「為保護消費者權益，促進國民消費生活安全，提昇國民消費生活品質，特制定本法」，此為消保法就該法之立法目的所為之明文規定，是為該法律條文之解釋時，自應以此明定之立法目的為其解釋之最終依據，而該法採之商品無過失責任制度，乃係由於消費者無論如何提高注意度也無法有效防止損害之發生，故立法者乃藉由無過失責任制度之適用以迫使製造商擔負較重之責任，換言之，製造商在出售危險商品時，即應會將其所可能賠償之成本計入售價之中，亦即將使產品危險之訊息導入產品價格之內，此即帶有分擔危險之觀念在內。

⑵本件兩造不爭執原告係消費者，被告統一公司係從事生產、製造系爭商品之企業經營者，被告統一超商係從事經銷系爭商品之企業經營者，除前所述原告無法證明其因消費系爭商品並飲用而受有損害之要件外，於此再就被告統一公司提供系爭商品流通進入市場時，是否符合當時科技或專業水準可合理期待之安全性？被告統一超商對於損害之防免已盡相當之注意，或縱加以相當之注意而仍不免發生損害？詳予論述。查被告統一公司生產、製造系爭商品時，已符合飲料類衛生標準（見本院卷一第68頁）、經濟部標準檢驗局CNS 運動飲料標準（見本院卷一第70頁），其中均無須檢驗食品中塑化劑含量之項目，且有被告統一公司檢附系爭商品出廠規格標準附卷可考（見本院卷一第218 頁），是系爭商品經被告統一公司生產、製造流通進入市場時，已符合當時法令規範之標準無訛。原告雖主張：被告統一公司應對於原料之來源、成分加以掌握並確認其安全性，應有向上源廠商賓漢公司查證原料之義務，食品中塑化劑之檢驗，對被告統一公司而言應可期待云云（見本院卷二第156 頁反面至第157 頁），並舉被告統一公司在其官方網站上所刊登「產品社會責任報告書」為據（見臺灣宜蘭地方法院卷第8 頁）。惟觀諸原告所提被告統一公司在其官方網站上所載內容乃謂：「統一企業食品安全監測網，涵蓋面大於法令範圍」在「包裝材質溶出污染」項目下列記「塑化劑」，而非將「塑化劑」列於「食品添加物（防腐劑、漂白劑、抗氧化劑、代糖、人工色素等）」項目下，並敘明「食品安全機制」主要功能包括「源頭管理：包括制定原物料的規格與生產條件、儲存運送時的標準作業程序（SOP ）」、「應用精密儀器分析，進行公司產品和原物料的安全檢測」，在「追求供應鏈的全面安全防護」方面，則有「原物料必須經確認符合規格且安全無虞後，才可以上線使用」之要求。故依被告統一公司於官方網站上之宣示內容，乃就原物料供應尋求在國內法規已規範項目外，參酌國際訊息，提高自我檢測之標準，並未保證「食品中未添加塑化劑」之品質，亦難能遽認被告統一公司有前往供應廠商如賓漢公司工廠抽查檢驗其原物料之義務。

⑶又被告統一公司所宣示「包裝材質溶出污染」項目下之「塑化劑」監測，乃參考95年中研所食安研究中心之「研究包材可能溶出塑化劑專案報告摘要」就15項塑化劑（DMP 、DEP、DIBP、DBP 、DMEP、DMPP、DEEP、DAP 、DNHP、BBP 、DNBEP 、HEHP、DCHP、DNOP、DNP ）之檢測方法（見本院卷一第160 至162 頁），且食品包材溶出塑化劑逾建議量多因微波加熱所致（見本院卷一第163 頁），系爭商品既為運動飲料，加熱並非通常使用方法，顯非依當時科技專業所能預見應列為塑化劑檢驗之重點商品。原告雖因此主張被告統一公司應有檢測塑化劑之科技專業能力云云。惟依前揭鑑定證人王淑麗所述，食品中添加塑化劑乃全球首例，則食品中有無添加塑化劑之檢驗方法，實非當時之科技或專業水準所能合理期待應予檢測之項目。蓋被告衛生署依食品衛生管理法授權，就食品及食品添加物有毒或含有害人體健康之物質或異物，制訂林林總總近200 種檢驗方法（詳後述被告衛生署部分）；至於系爭商品所驗出之DINP，雖經訴外人環保署以100 年7 月20日環署毒字第0000000000號函公告列為第四類毒性化學物質，然環保署依毒性化學物質管理法第7 條、第11條、第25條第4 項授權訂定之「列管毒性化學物質及其運作管理事項」公告毒性化學物質及其管制濃度與大量運作基準，至102 年1 月24日為止，此基準所列管之毒性化學物質編號已達173 號，其中毒理特性類似者歸類為同一列管編號，例如DINP與DEHP同歸為列管編號68號，但DINP為序號4 號、DEHP為序號1 號，此經瀏覽衛生署官方網站即可得知（網址：http://www.eppa.goa.gov.tw/ch/SitePath.aspx?bpx?bus?busin= 324& p324&pah=1702&l ist=17024&pat ），由此足見環保署列管之毒性化學物質亦已達上百種。本件原告購買並飲用系爭商品時，DINP從未包含於被告衛生署所訂食品及食品添加物有毒或含有害人體健康之物質或異物，亦未經環保署公告列為毒性化學物質，倘依原告主張應課與被告統一公司應就當時無合理期待可能在食品中添加、殘留、溶出之其他任何物質逐一檢測之義務，無異使被告統一公司所負檢驗義務範圍大於被告衛生署及環保署公告之數百種物質，無邊無際，顯違消費者保護法將生產製造商之責任限於「符合當時科技或專業水準可合理期待之安全性」之立意。況若課與生產製造商如此無限之檢驗義務，並應負無限之商品責任，恐無商品膽敢流通上市，縱能上市，此等檢驗成本勢必反映在商品售價上，則系爭商品流通市場之售價恐非25元而已，可能是難以想像之天價，亦非消費者之福，悖於經濟市場之效率與成本效益。

⑷另外，原告請求系爭商品本身損害25元部分，按消費者保護法第2 章第1 節標題為「健康與安全保障」，但在消費者保護法之規範中，可請求之賠償範圍並不包括商品本身之損害。蓋「商品責任」規範之目的在保護消費者之「健康與安全保障」，而商品本身之損害，與消費者之健康安全並無直接關聯，商品本身之損害，依民法瑕疵擔保責任或債務不履行規定保護即可，無依消費者保護法予以規範之必要，以免造成民法體系之紊亂（臺灣高等法院93年度重上字第640 號民事判決參照）。從而，原告訴請被告統一公司與統一超商連帶賠償系爭商品損害25元部分，亦屬無據。

⑸綜上所述，應認被告統一公司提供系爭商品流通進入市場時，已符合當時科技或專業水準可合理期待之安全性，與消費者保護法第7 條第1 項之規定核無不合，且系爭商品本身之損害並非消費者保護法關於「商品責任」所涵攝之保護客體。則原告請求被告統一公司與統一超商依消費者保護法第7條第3 項規定負賠償責任，要無憑採。

㈣被告統一公司、被告統一超商、被告工業局有無違反公平交易法第21條：

⑴按公平交易法於第5 章設有「損害賠償」專章，明定因違反該法之行為而受有損害之被害人，得依該法第30條至第32條及第34條規定請求回復其損害，足見公平交易法固兼具保護社會法益及個人法益（最高法院90年度臺抗字第333 號裁定意旨參照）。又事業因違反公平交易法之規定，致侵害他人之權益，所負損害賠償責任，屬侵權行為損害賠償之性質，被害人須因事業違反該法規定而確受有損害，始得依同法第31條、第32條規定請求賠償，故原告須證明其確因被告等違反公平交易法之行為而受有財產上損害（最高法院93年度臺上字第1758號判決意旨參照）。依此，原告身為個人，若其法益遭受侵害，非不能依公平交易法規定請求事業賠償其損害，被告統一超商所辯，核無可取。然而，原告須證明被告統一公司、被告統一超商及被告工業局如何構成對市場上效能競爭之壓抑或妨礙，有礙公平競爭，或有使交易相對人不能為正確之交易決定之虞，不符合商業競爭倫理，不足以認定被告侵害以公平競爭及效能競爭為本質之市場交易秩序。經查，本件原告僅訴請被告統一公司、被告統一超商依消費者保護法第7 條負「財產上」之損害賠償責任，業如前述，而就被告統一公司、被告統一超商及被告工業局違反公平交易法部分，僅請求「非財產上」之損害賠償。揆諸前揭說明，公平交易法所保護之客體應為市場交易之公平競爭所受財產上損害，不包括「非財產上損害」，原告以公平交易法為請求權基礎，請求被告統一公司、統一超商及工業局賠償其非財產上損害云云，顯有誤會，先予辨明。次就原告指摘被告統一公司、統一超商及工業局違反公平交易法之其他要件，分別論述如下。

⑵關於被告統一公司、被告統一超商部分：

⒈按事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵；事業對於載有前項虛偽不實或引人錯誤表示之商品，不得販賣、運送、輸出或輸入，公平交易法第21條第1 項、第2項分別定有明文可資參照。其中「虛偽不實」或「引人錯誤」之用語，係針對銷售商品或服務行為所為之描述。依據一般人民日常生活與語言經驗，以及司法審查之實務，所謂「虛偽不實」，足以理解為對銷售商品或服務行為之表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者而言（「行政院公平交易委員會對於公平交易法第21條案件之處理原則」第5 條規定參照）；另所稱「引人錯誤」，則足以理解為對銷售商品或服務行為之表示或表徵，雖未必與事實不符，但足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者而言（「行政院公平交易委員會對於公平交易法第21條案件之處理原則」第6 條規定參照）。

⒉本件被告統一公司在系爭商品上漏未標示起雲劑，而被告統一超商有販賣系爭商品之行為，固為兩造所不爭執之事實。然「漏未標示」起雲劑之消極行為，是否合於前揭公平交易法所定「虛偽不實」或「引人錯誤」之表示或表徵等積極行為，已非無疑。且以100 年5 月11日當時一般理性之市場交易者之考量，顯非以食品添加物是否含起雲劑而影響其對系爭商品之認知或決定，實無增加對系爭廣告所售商品品質之信賴可言。衡以被告統一公司漏載系爭商品含食品添加物起雲劑之消極行為，客觀上既無招徠一般交易大眾誤認進而與之交易之虞，亦即不具虛偽不實及引人錯誤之效果，應核與公平交易法第21條之規範目的不侔。原告主張被告統一公司在系爭商品上漏載起雲劑及被告統一超商販賣系爭商品，違反公平交易法第21條第1 項、第2 項而應依同法第31條負損害賠償責任云云，洵非可採。

⒊另外，就被告統一公司在官方網站上所刊載「產品社會責任報告書」，既來自於證券交易所及櫃檯買賣中心共同制定之上市上櫃企業社會責任實務守則第30條之要求：「上市上櫃公司宜編製企業社會責任報告書，揭露推動企業社會責任情形，其內容宜包括如下：一、實施企業社會責任之制度架構、政策與行動方案。二、主要利害關係人及其關注之議題。

三、公司於落實推動公司治理、發展永續環境及維護社會公益之執行績效與檢討。四、未來之改進方向與目標」，則被告統一公司辯稱：「產品社會責任報告書」並非公平交易法上之廣告等語，即非無據。原告指摘被告統一公司所公開之「產品社會責任報告書」為不實廣告云云，顯有誤解。何況，被告統一公司所擬「產品社會責任報告書」關於塑化劑檢驗部分，係指「包裝材質溶出污染」而言，業如前述，就此部分之記載，亦難遽認為虛偽不實或引人錯誤。從而，原告主張被告統一公司之「產品社會責任報告書」違反公平交易法第21條第1 項規定，要件核非相符，亦非可採。

⑶關於被告工業局部分：按廣告薦證者明知或可得而知其所從事之薦證有引人錯誤之虞，而仍為薦證者，與廣告主負連帶損害賠償責任；前項所稱廣告薦證者，指廣告主以外，於廣告中反映其對商品或服務之意見、信賴、發現或親身體驗結果之人或機構，公平交易法第21條第4 項後段、第5 項定有明文。是原告主張被告工業局違反此條規定應負損害賠償責任及付費將判決登報之責任，即需以被告工業局為廣告薦證者，且明知或可得而知其所從事之薦證有引人錯誤之虞，為其要件。本件原告既主張被告工業局應負廣告薦證者之損害賠償責任（見本院卷一第125 頁、卷二第157 至158 頁），惟承前所述，在塑化劑遭檢出之前，食品中添加塑化劑非合理可預期，故就被告工業局是否「明知或可得而知」其所從事之「食品GMP 」標章有引人錯誤之虞而仍為薦證之事實，原告迄未舉證以實其說，自與公平交易法第21條第4 項後段之要件不合。再者，觀之食品良好作業規範GMP 推行方案修正規定、食品良好作業規範（GMP ）認證體系組織架構、食品良好作業規範（GMP）認證體系推行會設置要點、食品良好作業規範（GMP ）認證體系作業程序等相關規定（見本院卷二第103 、104 頁、第105 頁至反面、第106 頁），「食品GMP 」標章係食品檢驗之認證制度（詳後述被告工業局是否應負國家賠償責任部分），實難認為公平交易法所謂「廣告」，被告工業局難遽認為「廣告薦證者」。原告主張被告工業局應負公平交易法第21條第4 項後段之損害賠償責任，要件殊屬不符。

㈤被告工業局、被告衛生署是否應負國家賠償法第2 條第2 項前段、後段之賠償責任：

⑴按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2 條第2 項前段、後段分別定有明文。是國家應負損害賠償責任應具備：㈠行為人須為公務員、㈡須為執行職務行使公權力之行為、㈢須係不法之行為、㈣須行為人有故意過失、㈤須侵害人民之自由或權利、㈥須不法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當。所謂人民，乃指應受公權力支配之一般人民，即指居於國家主權作用下一般統治關係者而言（最高法院90年度臺上字第371 號判決意旨參照）。是國家賠償責任之成立，以公務員不法之行為，與損害之發生，有相當因果關係為要件。苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係之可言（最高法院75年度臺上字第525 號判決意旨參照）。又司法院大法官釋字第496 號解釋文揭櫫：「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2 項後段，向國家請求損害賠償。最高法院72年臺上字第704 號判例謂：『國家賠償法第2 條第2 項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償損害。』對於符合一定要件，而有公法上請求權，經由法定程序請求公務員作為而怠於執行職務者，自有其適用，惟與首開意旨不符部分，則係對人民請求國家賠償增列法律所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，應不予援用」。申言之，國家賠償法第2 條第2 項後段所稱之公務員怠於執行職務之消極不作為國家賠償責任，自保護規範理論擴大對人民保障而言，凡國家制定法律之規範，不啻授與推行公共政策之權限，而係為保障人民生命、身體及財產等法益，且該法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，並未賦予作為或不作為之裁量餘地，如該管機關公務員怠於執行職務行使公權力，復因具有違法性、歸責性及相當因果關係，致特定人之自由或權利遭受損害者，即應負上開消極不作為之國家賠償責任（最高法院92年度臺上字第69號判決、98年度臺上字第2489號判決意旨參照）。

⑵首查，本件原告主張伊因飲用系爭商品致身體健康權利遭受損害等語。而健康權作為憲法所保護之個人法益，進而成為憲法上之基本權利，經司法院大法官釋字第398 、404 、414 、472 、473 、476 、512 、524 、531 、533 、545 、547 、550 、577 號等解釋迭予肯認。健康權之主觀面向功能，課與國家消極不侵犯個人健康之義務，客觀面向功能則課與國家積極地以行為、金錢、組織、程序及制度等方式，排除國家以外之第三人，甚至自然災難等對個人健康之侵害，並進而照顧、保護個人健康之完整性，學者名之為「國家保護義務」（參見李建良，〈基本權利與國家保護義務〉，收於《憲法理論與實踐㈡》，學林出版社，2000年，第59頁以下；林明昕，〈健康權—以「國家之保護義務」為中心〉，收於《法學講座》第32期，2005年3 月，第26頁以下）。然而，就國家賠償法第2 條第2 項後段之不作為國家賠償責任而言，囿於法院功能之界限與國家資源有限性，健康權之客觀面向不盡然賦予個人可透過法院救濟之權利地位。蓋國家保護義務關涉國庫財政之支出及公務人力之配置，資源有限，慾望無窮，如何就各個基本權利之保護分配有限資源，以滿足個人受益之要求，必需經由立法及預算等方式通盤考量，視情形作輕重緩急之不同處理。欠缺此種功能之司法機關，能力有限，不適宜在國家未為作為之前，直接、具體要求並強迫行政權及有民主正當性之立法權，為特定內容之行為。故就此消極不作為之國家賠償責任，本院所應審究者，乃被告衛生署、工業局是否對於兼以保障人民生命、身體及財產等法益為目的之法律，已明確規定課與執行職務之作為義務，並未賦予作為或不作為之裁量餘地，而被告所屬公務員仍因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為。爰分就被告衛生署、工業局析述如下。

⑶被告衛生署部分：

⒈關於食品添加物許可證及檢驗：查系爭商品所使用之起雲劑係由訴外人賓漢公司所生產，其曾取得被告衛生署所核發之食品添加物許可證（見本院卷一第87頁），固係事實。惟查：

①關於複方食品添加物之審核，依被告衛生署89年9 月28日衛署食字第0000000000號公告自公告日起免除食用香料及複方食品添加物（以食品添加物使用範圍及用量標準收載之品目為主原料，再調配食品原料或其他法定食品添加物而製成之混合調製品）之查驗登記，且原核發複方食品添加物及食用香料之許可證，自公告日起免辦理換發、補發、展延、移轉、註銷及登記事項變更等手續（見本院卷二第51頁）。此等免除查驗登記之政策，乃肇於「世界各國鮮有對所有之食品添加物及其他產品採全面許可制之情形，為符合國際規範，並避免不必要之貿易障礙，且簡化管理措施，將現行條文修正為由中央主管機關依食品安全管理之需要，公告應辦理查驗登記之產品」，此觀諸食品衛生管理法第14條之修正理由自明。佐以被告衛生署整理提出美國、澳洲、紐西蘭、歐盟、日本皆未採行個別食品添加物之查驗登記（見本院卷二第52頁至反面），則被告衛生署辯稱：免除複方食品添加物查驗登記是為因應加入WTO 避免貿易障礙等語，應非虛捏。因此，自不能單因被告衛生署公告免除複方食品添加物之查驗登記，遽認被告衛生署有何執行職務行使公權力之故意或過失。此外，原告並未說明被告衛生署公務員於67年9 月14日核發賓漢公司起雲劑之食品添加物許可證之行為（見本院卷一第87頁），有何故意或過失可言，自難逕認被告應負國家賠償法第2 條第2 項前段之損害賠償責任。

②又原告質疑被告衛生署未建立食品衛生源頭管制機制，倘被告衛生署之公務員確實執行職務當可及早發現食品違法添加塑化劑之情事云云，並提出監察院糾正案公告為憑（見本院卷二第180 至201 頁）。然查，食品衛生管理法第24條第1項規定，直轄市、縣（市）主管機關應抽查食品業者之作業衛生及紀錄；必要時，並應抽樣檢驗及查扣紀錄；對於涉嫌違反第11條第1 項、第15條、中央主管機關依第10條所定衛生安全及品質標準或依第12條所定食品添加物品名、規格及其使用範圍、限量標準之規定者，得命暫停作業，並將涉嫌物品封存。其中，關於食品衛生檢驗之方法，由中央主管機關公告指定之；未公告指定者，得依國際間認可之方法為之；又食品衛生之檢驗，由各級主管機關所屬食品衛生檢驗機構行之，但必要時，得將其一部或全部委託其他檢驗機構、學術團體或研究機構辦理，其委託辦法，由中央主管機關定之；且食品衛生管理法所定之抽查、檢驗；其辦法，由中央主管機關定之，但查驗工作涉及其他機關職掌者，應會同有關機關定之；中央主管機關得就食品衛生查驗業務，辦理國內及國外驗證機構之認證；其認證項目及管理辦法，由中央主管機關定之；前項認證工作，得委任所屬機關或委託相關機關（構）或團體辦理；其委託辦法，由中央主管機關定之；食品衛生管理法第24至26條亦有明文。是檢驗方法、檢驗機構、抽查檢驗辦法、驗證機構之認證、認證項目及管理辦法由中央主管機關即被告衛生署定之，若查驗工作涉及其他機關執掌則由被告衛生署會同有關機關定之，而抽查檢驗之執行，是由直轄市及縣市主管機關為之。其中，食品衛生管理法第11條規定，食品或食品添加物有毒或含有害人體健康之物質或異物者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列，前項殘留農藥或動物用藥安全容許量及食品中原子塵或放射能污染安全容許量之標準，由中央主管機關會商相關機關定之；前項有害人體健康之物質，包括雖非疫區而近10年內有發生牛海綿狀腦病或新型庫賈氏症病例之國家或地區牛隻之頭骨、腦、眼睛、脊髓、絞肉、內臟及其他相關產製品。又所謂「有毒」係指食品或食品添加物含有天然毒素或化學物品，而其成分或含量對人體健康有害或有害之虞者，食品衛生管理法施行細則第2 條亦有明文。依此，食品衛生管理法已針對食品及食品添加物有毒或含有害人體健康之物質或異物，課與被告衛生署制訂安全容許量標準之作為義務，並課與直轄市、縣（市）主管機關抽查食品業者之作業衛生及紀錄、應抽樣檢驗及查扣紀錄之作為義務。此由新北市政府衛生局101 年9 月10日北衛食藥字第0000000000號函覆本院稱：「本局每年執行例行性抽驗，均依循行政院衛生署食品藥物管理局交辦事項或針對市場之高風險食品品項及業別業者隨機抽查；惟本局接獲人民陳情案件或執行專案稽查案件及新聞事件等，則針對特定疑似業者、疑似食品品項及食品添加物品項採取專案性抽查」（見本院卷二第133 頁），益足佐證，抽樣檢驗之執行係由直轄市及縣市政府為之，非中央主管機關之被告衛生署所為。況承前所述，因食品中添加塑化劑乃全球首例，原難合理期待中央主管機關將之列為檢驗項目之一，原告亦未說明被告衛生署就賓漢公司生產之起雲劑，有何客觀上事實足可預見應予設立管制標準，已無裁量餘地而仍不作為之過失可言。至於原告僅援引監察院糾正公告泛稱被告衛生署未建立管制機制云云，然監察院糾正公告並未指明稽查不合格之食品添加物廠商是否包括賓漢公司，且遍觀糾正案文全文均未提及系爭商品所涉之賓漢公司起雲劑。是監察院公告乃針對被告衛生署之政策制訂與執行所為糾正，自難僅憑此糾正案文遽認被告衛生署就系爭商品添加DINP之個案管制行為，有何執行職務之過失。

③再基於前述國家保護義務之資源分配觀點，被告衛生署依前揭法規之授權，陸續訂立食品微生物之檢驗方法（例如肉毒桿菌、沙門氏桿菌、耶辛尼氏腸炎桿菌、大腸桿菌等）、食品中殘留農藥檢驗方法（例如殺草劑如依速隆等、仙人掌桿菌、禽畜產品中有機磷劑、殺蟲劑如六伏隆等、生長調節劑、殺菌劑如過氧化氫等）、動物用藥殘留檢驗方法（例如沙利黴素、已烯雄酚、氯黴素、鏈黴素、抗生素、殺蟲劑普滅克等）、食品中甲基汞之檢驗方法、食品中甲醛之檢驗方法、食品中抗氧化劑之檢驗方法、食品中3-單氯丙二醇之檢驗方法、食品中重金屬檢驗方法（例如鎘、鉛、汞等）、食品中黴菌毒素之檢驗方法（例如玉米赤黴毒素）、食品中防腐劑之檢驗方法（例如丙酸等）、食品中調味劑之檢驗方法（例如醋磺內酯鉀、糖精、甘精及環己基（代）磺醯胺酸），另訂有食品器具、容器、包裝檢驗方法（例如未以塑膠淋膜紙類製品、塑膠淋膜紙類之製品、聚乙烯塑膠類等），共近200 種檢驗方法，浩繁不及備載。由此足證，食品檢驗方法不惟須區分微生物、殘留農業、動物用藥、黴菌、毒素、防腐劑、調味劑等類，更須就各種不同藥劑、細菌或物質區分不同之檢驗方法，甚至同一種物質可採行數種不同之檢驗方法，絕不可能一網打盡，難免掛萬漏一。前述各項與食品包裝、製程或生長過程相關之物質尚且如此繁眾，遑論本件爭執之DINP屬塑化劑，原係塑膠製品之用料，除與包裝檢驗方法相關外，本應歸類為毒性化學物質，由訴外人環保署執掌其管制辦法。復承前鑑定證人王淑麗所述，食品中添加DINP、DEHP等塑化劑是全球首例，在此之前從無任何國家預見並訂立食品中（非食品器具、容器、包裝）塑化劑之檢驗方法。綜此，難認被告衛生署作為國家食品安全衛生之中央主管機關，在眾多主管業務之資源分配上，是否已有合理期待其應將國家資源分配於食品中添加DINP之抽查檢驗上。易言之，姑不論食品中添加塑化劑難以預見，猶且綜衡被告衛生署就各個食品添加物之優先順序，其中毒性較低且研究結果不明之DINP所應採取之管制作為，實難逕認已毫無作為或不作為之裁量餘地。

④綜此，原告主張被告衛生署公務員於執行食品添加物許可證之核發及抽查檢驗等職務行使公權力時，有何故意或過失之不法作為，或有何怠於執行職務之不作為，均未足使本院產生堅強心證而可確信其主張為真實。則原告請求被告衛生署依國家賠償法第2 條第2 項前段、後段，負損害賠償責任，不應准許。

⒉關於查驗通報系統：

①緣本件源自於食品藥物管理局人員於執行行政院「加強取締偽劣假藥專案」時，本係就例行稽查之益生菌食品檢驗是否含減肥西藥或安非他命，意外發現康富生技中心股份有限公司（下稱康富公司）生產之益生菌食品有不正常波鋒之可疑訊號，經實驗室同仁協力以5 種不同儀器檢驗，約2 星期始驗明為塑化劑DEHP，但仍無從斷定是益生菌食品中何種原料有問題（見本院卷一第277 頁至反面）；嗣由臺中市政府衛生局於100 年5 月12日赴康富公司工廠稽查得知，康富公司自行送驗之5 項主原料，其中「優格粉」及「檸檬果汁粉」係向訴外人加川實業有限公司購入，製造商為金饌公司，前揭原料皆已無存貨（見本院卷一第35至36頁）；被告衛生署乃循線抽驗金饌公司、協成化工股份有限公司、昱伸香料化學有限公司、賓漢公司所生產製造之檸檬果汁粉、優酪乳粉、起雲劑等原料，其中賓漢公司部分係由新北市政府衛生局會同被告衛生署人員現場抽驗「阿拉伯膠」、「山梨醇液70％」、「DINP」、「SAIB＋DINP混合液」、「起雲劑」等項，由食品藥物管理局帶回檢驗，於100 年5 月27日檢驗結果，賓漢公司生產之起雲劑檢出塑化劑成分等情，有被告衛生署100 年5 月18日、19日、27日檢驗速報單存卷足考（見本院卷一第37至39頁），亦經本院函詢後，經新北市政府衛生局於101 年9 月10日以北衛食藥字第0000000000號函檢附現場稽查工作日誌表、抽驗物品報告單、原料供應商、銷貨明細表（客戶）、現場照片、檢驗結果綦詳（見本院卷二第133 至138 頁）；依此，被告衛生署旋於100 年5 月28日修正公告「塑化劑污染食品之處理原則」，明訂塑化劑包括DINP等六大類，且敘明可能遭污染之食品範圍，包括含起雲劑之「運動飲料」、「果汁飲料」、「茶飲料」、「果醬、果漿或果凍」、「膠囊錠狀粉末狀之型態」等五大類食品，凡經該署確認塑化劑污染起雲劑及其相關產品，必須立刻下架為收，上開五大類食品使用起雲劑者，應提出安全證明，若於100 年5 月31日零時前，未依公告提出安全證明者，禁止販售，違反者依法從重處法（見本院卷二第96頁至反面）；另外，新北市政府即於100 年5 月31日以北府衛食藥字第0000000000號行政處分書記載，新北市政府衛生局人員前往賓漢公司稽查其是否製造含DINP成分之起雲劑時，賓漢公司現場負責人為不完整陳述，隱瞞起雲劑之確實流向，有妨礙及規避衛生局所為抽查、查驗之情事，嚴重影響行政機關對於重大民生案件辦理進度，乃依食品衛生管理法第35條前段、後段併參行政罰法第18條第1 項規定，對賓漢公司處以最高罰鍰15萬元，並廢止其營業登記及工廠登記（見本院卷二第98頁至反面）；單就系爭商品而言，係於100 年6 月13日方檢驗出塑化劑含量13.7ppm 之事實，有速報單足憑（見本院卷一第279 頁）；嗣被告衛生署通知賓漢公司陳述意見，賓漢公司於100 年8 月31日提出書面陳述，被告衛生署仍認其違法事實明確，遂於100 年10月11日署授食字第0000000000號函廢止賓漢公司所持有之「『賓漢』起雲劑」（衛署添製字第000114號）食品添加物許可證（見本院卷二第97頁）。由上追查過程可知，食品藥物管理局初由益生菌食品中發現不正常訊號，歷經2 星期檢驗比對為DEHP，但仍無法確知食品中何種添加物含DEHP，嗣由新北市政府衛生局於100 年5 月12日前往康富公司稽查並查扣相關資料後，循線溯追賓漢公司所製造之起雲劑，至此，方知含有起雲劑之各項食品有受塑化劑污染之「可能性」，而賓漢公司生產之起雲劑檢驗結果係於100 年5 月27日始通報「確認」含有塑化劑。從而，被告衛生署於100 年5 月28日公告可能遭污染之食品範圍包括含起雲劑之運動飲料，難認有何不必要之延宕。

②尤以本件原告於100 年5 月11日購買並飲用系爭商品之際，被告衛生署僅知康富公司生產之益生菌食品含有塑化劑，尚未追查至賓漢公司及其製造之起雲劑，更無從得知含起雲劑之運動飲料亦有塑化劑污染之危險，當時，依被告衛生署掌握之有限資訊，自無從發佈運動飲料甚至系爭商品遭塑化劑污染之警示公告。原告雖主張：被告衛生署至遲於100 年5月初即知塑化劑污染飲料卻於同年5 月19日始通報宜蘭縣政府云云（見臺灣宜蘭地方法院100 年度訴字第290 號卷第4頁），然原告並未舉證證明被告衛生署於100 年5 月11日以前之調查結果已包括起雲劑甚至運動飲料遭塑化劑污染，但被告衛生署怠於通報縣市政府之事實。故難逕認被告衛生署向宜蘭縣政府衛生局之通報行為，有何怠於執行職務，又與原告購買並飲用系爭商品之財產或身體或健康等權利間，有何致其權利受損之相當因果關係可言。

⒊況承上所述，既然DINP在動物實驗上雖隨暴露增加而使睪固酮產量遞減，然對於人類之暴露程度與睪固酮產量間之關聯數據，仍在研究中，尚無結果，甚至對於人類食用入體內所致之影響，更付闕如。則食品藥物管理局於100 年7 月29日公布之Q ＆A 提及DINP對於動物之生殖毒性不明顯，對於人類之生殖毒性則在研究中，且將之列為非內分泌干擾物質（環境荷爾蒙）（見本院卷一第270 頁）；食品藥物管理局食品組食品查驗登記科綜合世界衛生組織（WHO ）癌症研究中心（IARC）西元2011年5 月最新資料、歐盟西元2008年DEHP等塑化劑之風險評估報告、歐洲食品安全局資料庫、美國環保署危害物整合性風險資料庫及日本東京都立研究所「內分泌干擾物質（67種）彙編」，認為DINP對於動物之生殖毒性不明顯，對於人類則尚在研究中（見本院卷一第250 至257頁）；新北市政府衛生局100 年6 月13日認DINP與DEHP相比，對於動物仍有生殖毒性及致癌性，但對人類確實很可能沒影響或影響微乎其微（見本院卷一第258 頁至反面），依循此等研究結果，尚難遽認被告衛生署就食品中塑化劑之檢驗，事前已有預見，且毫無作為或不作為之裁量餘地。揆諸前揭司法院大法官解釋及最高法院判決意旨，原告主張被告應依國家賠償法第2 條第2 項後段負怠於執行職務之賠償責任，要屬無據。

⒋至於原告另舉監察院糾正案文指稱：被告衛生署前因奶粉添加三聚氰胺事件經監察院糾正，仍未建立食品衛生源頭管理機制云云。惟審諸監察院97年11月21日（97）院臺財字第0000000000號公告可知，三聚氰胺事件源自於中國大陸進口乳製品、奶粉及植物性蛋白，被告衛生署仰賴中國大陸提供之資訊，未適時對我國已輸入、可能受污染之其他源頭或終端食品進行稽查或規劃週妥之檢驗計畫，有效管理風險（見本院卷一第203 至211 頁），是認被告衛生署在中國大陸已提供相關三聚氰胺污染資訊之前提下，仍怠於作為。此與系爭商品乃被告衛生署自行檢驗獲知食品中添加塑化劑，史無前例可循，自有不同。原告徒引三聚氰胺事件作為被告衛生署於本件怠於執行職務之論據，顯有誤會，附此敘明。

⑷被告工業局部分：

⒈查「食品GMP 」標章係由政府及民間代表共同組成之「食品良好作業規範GMP 認證推行會」與廠商簽訂「食品GMP 認證合約書」及獲授認證標誌使用權（見本院卷一第164 之11頁），非被告工業局依法定職權所審核。縱此推行會由被告工業局局長兼任召集人、由工業局副局長任副召集人、推行會委員包括被告工業局推薦人選2 名、現場評核小組包括被告工業局推薦人選1 名，惟推行會及現場評核小組尚有經濟部標準檢驗局、經濟部商業司、經濟部中小企業處、食品藥物管理局、行政院農業委員會、食品GMP 認證執行機構、GMP發展協會、消費者保護團體所推薦之人選；且食品工廠提出申請後，係由推行會秘書處受理、認證執行機構審查、現場評核小組進行現場評核、認證執行機構進行產品檢驗、再由推行會秘書處確認、復由推廣宣導執行機構與食品工廠簽約，其中產品檢驗、追蹤管理係屬認證執行機構之工作範圍，非由推行會或現場評核小組經手，此有食品良好作業規範GMP 推行方案修正規定、食品良好作業規範（GMP ）認證體系組織架構、食品良好作業規範（GMP ）認證體系推行會設置要點、食品良好作業規範（GMP ）認證體系作業程序存卷足考（見本院卷二第103 、104 頁、第105 頁至反面、第106頁）。故被告工業局局長、副局長或被告工業局之公務員，依GMP 認證體系之運作，對於系爭商品認證並獲授「食品GMP 」標章之過程，並無單獨決策之權力。而系爭商品確已依食品GMP 認證產品檢驗項目及標準、食品GMP 追蹤管理要點（見本院卷二第112 至114 、116 至118 頁），多次抽樣檢驗、追蹤查驗為合格，亦有飲料抽樣檢驗報告及食品GMP 工廠追蹤查驗結果報告附卷可稽（見本院卷二第115 、119 至129 頁）。此外，原告迄未舉證證明被告工業局之公務員有何執行職務行使公權力之故意或過失，自難遽認被告工業局應負國家賠償責任。

⒉其次，系爭商品既屬飲料類產品，其所獲「食品GMP 」標章之法源起於「飲料工廠良好作業規範專則」，核其目的為：「飲料工廠在製造、包裝及儲運等過程中，有關人員、建築、設施、設備之設置以及衛生、製程及品質等管理均符合良好條件之專業指引，並藉適當運用危害分析重點管制（HACCP ）系統之原則，以防範在不衛生條件、可能引起污染或品質劣化之環境下作業，並減少作業錯誤發生及建立健全的品保體系，以確保飲料之安全衛生及穩定產品品質」，適用範圍：「從事產製供人類消費，經適當包裝之飲料製造工廠」，規範項目包括「廠區環境」、「廠房及設施」、「機器設備」、「組織與人事」即品質管制部門之人員及組織、「衛生管理」、「製程管理」、「品質管制」、「倉儲及運輸管制」、「客訴處理與成品回收」、「紀錄處理」、「管理制度之建立與稽核」（見本院卷一第71至86頁），顯非關於系爭商品所使用之原料或添加物，蓋食品添加物本非被告工業局執掌之法定權限。

⒊又依「食品GMP 認證體系實施規章」附件二「食品GMP 認證體系查驗評定標準」第2 條第1 項規定，認證產品應符合食品GMP 技術會訂定之產品檢驗項目及標準，就運動飲料進行衛生物及化學分析，其中化學分析包括礦物質電解質濃度（見本院卷一第164 之12至166 ），因當時食品衛生管理法所訂食品添加物之品質規格、檢驗項目、驗收標準為正面表列，本不可能包括工業添加物塑化劑。此外，原告迄未舉證說明被告工業局有何公務員執行職務行使公權力因故意或過失不法侵害其權利之情事（見本院卷一第177 頁），原告主張被告工業局應負國家賠償責任云云，委無可採。

五、綜上所述，原告主張被告統一公司應依消費者保護法第7 條第1 項、第8 條第1 項前段、公平交易法第21條第1 項、第31條、被告統一超商應依消費者保護法第7 條第1 項、第8條第1 項前段、公平交易法第21條第1 項、第2 項、第31條、被告工業局應依公平交易法第21條第1 項、第31條、國家賠償法第2 條第2 項前段、後段、被告衛生署應依國家賠償法第2 條第2 項前段、後段，及均應依民法第184 條、第185 條、第195 條等規定，就伊購買並飲用系爭商品所受之非財產上損害，負連帶賠償責任，被告統一公司、統一超商、工業局另應依公平交易法第34條規定，負擔費用將本件判決內容登載新聞紙，核與前揭各項法條規定之要件不合，均屬無據，不應准許。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，於判決結果無影響，毋庸一一論列，附此敘明。

七、據上論結，依民事訴訟法第78條，判決如主文。