臺灣高等法院104年度重上字第934號

臺灣高等法院民事判決　　　　　　　　104年度重上字第934號

上訴人

新竹縣政府環境保護局

法定代理人

黃士漢

訴訟代理人

余閔雄律師

被上訴人

華南商業銀行股份有限公司

法定代理人

楊豊彥

訴訟代理人

王志陽律師

上列當事人間分配表異議之訴事件，上訴人對於中華民國104年8月28日臺灣新竹地方法院103年度重訴字第221號第一審判決提起上訴，本院於104年12月29日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

一、被上訴人主張：伊為訴外人達鑫國際有限公司（下稱達鑫公司）之債權人，達鑫公司以其所有坐落於新竹縣新豐鄉○○段00000 地號土地及其上同段19-1建號建物（下稱系爭房地）向伊借款而設定本金最高限額新臺幣（下同） 2,300萬元之抵押權（下稱系爭抵押權）予伊，為其借款債務之擔保。因達鑫公司另積欠財政部北區國稅局營利事業所得稅未繳，經該局聲請法務部行政執行署新竹分署（下稱行政執行署新竹分署）強制執行包含系爭房地在內之達鑫公司所有不動產，該署乃以102年度營所執特專字第43514號強制執行事件受理在案（下稱系爭執行事件）。民國（下同）103年7月30日系爭房地於系爭執行事件中拍定，伊與上訴人各自以對達鑫公司之債權聲明參與分配，惟上訴人係以達鑫公司因非法棄置事業廢棄物未依規清除處理，經限期仍未清除處理完成，而依行政執行法第29條第2 項規定，估計代履行費用之數額，命達鑫公司於103年4月15日前繳納，因達鑫公司逾期未繳納而依行政執行法第34條規定移送強制執行，可知上訴人實際並未代為清除、處理廢棄物，也未支出相關必要費用，不合於廢棄物清理法第71條第1 項規定，在無從確定實支金額情形下，不得享有同法第3 項規定之優先受償權，況廢棄物清理法第71條第1、3項之優先受償權為法律特別規定，應以移送機關有實際支出費用為限，不得僅憑移送機關自行預估費用即主張有優先受償權存在，影響其他債權人之權益，尤其對抵押權人之權益影響甚鉅，依「例外從嚴」之法律原則，不應比附援引，上訴人於系爭執行事件當無優先於伊之抵押權而受償之地位。且主管機關移送行政執行處就義務人財產為強制執行，必須合於行政執行法第11、13條規定，然上訴人移送行政執行處執行時，未檢附已支出之相關證明文件，亦未提出任何限期達鑫公司將廢棄物全部清理完畢，及未在期限內改善，則由上訴人代履行，並向達鑫公司求償相關代履行費用之通知，與行政執行法第11、13條規定不合，亦不符合行政執行法第27條、第28條第1 項、第29條及第34條等得逕送行政執行之規定，自不應准許分配。詎行政執行署新竹分署於103年10月7日依各債權人聲明參與分配之金額製作，定於103 年10月23日上午10時實施分配之分配表（下稱系爭分配表）中，依廢棄物清理法第71條第3 項規定，將上訴人債權列為次序10之其他優先債權，優先於伊之第一順位抵押權受償，於法不合，系爭分配表中次序10所列上訴人應受分配之債權金額2億4,420萬5,643 元，即應予剔除等語。爰依行政執行法第26條準用強制執行法第41條之規定，提起本件分配表異議之訴，求為命就系爭分配表次序10所列上訴人所應分配之債權，予以剔除。原審判命不准上訴人以2億5,500 萬元之債權列為系爭分配表中之優先權優先受償，應改列普通債權按債權比例受分配；並駁回被上訴人其餘之訴，上訴人就其敗訴部分聲明不服，而提起上訴。被上訴人之答辯聲明：上訴駁回。（原審判決不准原審共同被告嘉義縣環境保護局以 463萬元之債權列為系爭分配表中之優先權優先受償，應改列普通債權按債權比例受分配，及駁回被上訴人對上訴人超逾上開範圍之請求部分，均未據嘉義縣環境保護局、被上訴人提起上訴，不在本院審理範圍）

二、上訴人則以：廢棄物清理法第71條第1 項所指代為清除處理之規定，即為行政執行法第29條第1 項規定之代履行行為，而代為清除、處理所生之清理、改善及衍生之必要費用，即為代履行清除處理所生之費用，且行政執行法第29條第2 項為廢棄物清理法第71條第1 項之特別規定，應優先適用行政執行法規定，伊適用行政執行法做成行政處分，命達鑫公司限期繳納清除廢棄物之代履行費用，如僅因伊優先適用特別法規定作成行政處分，反而無法適用廢棄物清理法第71條第3 項規定，無異虛化前開條文之優先受償之立法原意，將致上開條文永無適用之可能。又法務部行政執行署90年9月5日行執一字第003004號函釋指出，有關代履行費用之執行係屬行政執行事項，行政執行法已有規定，應較廢棄物清理法優先適用，是違法傾倒廢棄物案，依行政執行法第29條規定於執行機關代履行前，得由執行機關作成計算書估計其數額，以作成行政處分方式定履行期間命義務人先行繳納，如逾期不繳納時，得依行政執行法第34條規定移送行政執行。再者，本案代履行費用係依行政院環境保護署102 年4月8日「達鑫國際有限公司非法棄置污泥案查處報告」及「達鑫案－後續處理費用與不法利得計算參考」計算之必要支付費用，故於伊作成代履行費用核定行政處分時，公法上之債權即已發生，自應適用廢棄物清理法第71條第3 項之優先受償權之規定，原判決顯有違誤，應予廢棄等語，資為抗辯，並上訴聲明：㈠原判決不利於上訴人部分廢棄。㈡上開廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回。

三、經查，達鑫公司因積欠財政部北區國稅局101 年度營利事業所得稅款未繳納，經行政執行署新竹分署以系爭執行事件拍賣達鑫公司所有坐落新竹縣新豐鄉○○段000○00000地號土地（權利範圍各為全部）及同段19、19-1建號建物（權利範圍各為全部），其中系爭房地拍定金額1,181萬8,888元；上訴人係因達鑫公司非法棄置事業廢棄物未依規清除處理，經限期仍未清除處理完成，遂依行政執行法第29條第2 項規定，估計代履行費用之數額，命達鑫公司於103年4月15日前繳納，因達鑫公司逾期未繳納，而依行政執行法第34條規定移送強制執行，經行政執行署新竹分署以103 年度費執特專字第22531 號執行事件受理在案，該事件嗣併入系爭執行事件而為執行，被上訴人則以抵押權人之地位參與系爭執行事件拍賣所得之分配；而系爭執行事件於系爭房地拍賣終結後，作成系爭分配表，並定於103 年10月23日進行分配，其中上訴人聲明參與分配之2億5,500萬元債權列為次序10其他優先債權，獲分配金額1,079萬5,217元（不足受償），而被上訴人之第一順位抵押權所示2,375萬7,348元債權及其利息86萬9,824元、違約金13萬4,092元，共計2,476萬1,264元，則列於次序11受分配，獲分配金額為0 （不足受償），被上訴人於該分配期日前之103 年10月15日對系爭分配表聲明異議，並提起本件分配表異議之訴等情，有被上訴人提出民事聲明異議狀、系爭分配表、行政執行署新竹分署103 年10月29日竹執愛102年營所稅執特專字第00000000 號函可稽（見原審卷第9 至10頁、第11至14頁、第30至31頁反面），並經本院調閱行政執行署新竹分署102年度營所稅執特專字第43514號、103年度費執特專字第22531號案卷查核明確，且為兩造所不爭執（見原審卷第93至93頁反面、本院卷第57頁背面），均堪信為真實。

四、被上訴人主張系爭分配表所列序號10之債權，係上訴人事先預估將來代達鑫公司清除、處理廢棄物之費用，實際上上訴人尚未代為清除、處理該廢棄物而有必要費用之支出，故系爭預估費用並無廢棄物清理法第71條第3 項之優先受償權可言等語，為上訴人所否認，並以前開情詞置辯，經查：

㈠按義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。二、其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。三、依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。移送機關於移送行政執行處執行時，應檢附下列文件：一、移送書。二、處分文書、裁定書或義務人依法令負有義務之證明文件。三、義務人之財產目錄。但移送機關不知悉義務人之財產者，免予檢附。四、義務人經限期履行而逾期仍不履行之證明文件。五、其他相關文件。前項第一款移送書應載明義務人姓名、年齡、性別、職業、住居所，如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、性別、年齡、職業、住居所；義務發生之原因及日期；應納金額，行政執行法第11條第1 項、第13條分別定有明文。查上訴人前因查得達鑫公司於新竹縣北埔鄉水磜村庄口段92、101、102、114、271、272、278、279、280、281、282、283、284、285、290、291、292等地號土地上非法棄置事業廢棄物約6萬1,200公噸，經上訴人於102 年5月1日以府環業字第0000000000號函限期命達鑫公司補正廢棄物處置計畫書，達鑫公司未提出，上訴人乃依行政執行法第29條第2項規定，以103年2月24日環業字第0000000000號函（下稱原處分）命達鑫公司於103 年4月15日前繳納前開清除、處理事業廢棄物之代履行費用2億5,500萬元，而達鑫公司雖就原處分提起訴願，但經新竹縣政府以上訴人係依行政執行法第29條規定命達鑫公司繳納代履行費用而屬行政執行範疇之間接強制方法，非依廢棄物清理法第71條規定，命達鑫公司繳納已清理費用之確認及下命之行政處分，而非屬行政程序範疇為由，認達鑫公司應向執行機關即上訴人聲明異議以資救濟，非屬訴願所得救濟之範疇為由，為訴願不受理之決定，復經新竹縣政府駁回達鑫公司之聲明異議，因達鑫公司未依限預繳該代履行費用，上訴人乃以原處分為執行名義，於103年4月24日以府環發字第0000000000號行政執行案件移送書將前開代履行費用2億5,500萬元移送行政執行署新竹分署執行，經行政執行署新竹分署以103 年度費執特專字第22531 號執行案件受理在案，並併入系爭執行事件而強制執行達鑫公司之財產等情，業經本院調取前開執行卷宗確認無訛，並有上訴人提出102年5月1日府環業字第0000000000號函暨送達證書、新竹縣政府103年7月3日府環業字第0000000000號函、新竹縣政府訴願決定書可稽（見原審卷第183至184頁、本院卷66至67頁、第70至71頁），堪認上訴人已依前揭行政執行法第11、13條規定檢具相關證明文件將前開公法上債權移送行政執行署新竹分署執行，應已符合行政執行法第11條第1項、第13條規定移送執行之要件。

㈡次按廢棄物清理法第71條第1項、第4項分別規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分。」、「直轄市、縣(市)主管機關或執行機關代為清除、處理第1 項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之」；行政執行法第29條第1項、第2項則規定：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。」、「前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」同法施行細則第1 條規定：「本細則依行政執行法（以下簡稱本法）第43條規定訂定之。」第32條規定：「執行機關依本法第29條第1 項規定，委託第三人或指定人員代履行時，應以文書載明下列事項，送達於義務人：一、執行機關及義務人。二、受委託之第三人或指定之人員。三、代履行之標的。四、代履行費用之數額、繳納處所及期限。五、代履行之期日」，可知針對義務人不依規定清除、處理之廢棄物，主管機關或執行機關經限期命義務人清除處理廢棄物無效果時，固得依廢棄物清理法第71條第1項中段規定，代為清理、處理，並向不遵期履行義務者求償清理、改善及衍生之必要費用，然義務人需對主管機關或執行機關給付該等必要費用，係因其原負之改善義務已經主管機關或執行機關代其履行，而轉換為償付相當費用額之義務，故主管機關或執行機關如未代為履行義務者，因無支出任何費用，自無求償權可言，無從作成命義務人繳納代為清除處理費用之行政處分；至於執行機關就義務人對行政處分所命之行為義務不為履行，而依行政執行法第29條規定，委託第三人或指定人員代履行者，雖得估計代履行費用額，命義務人繳納之，惟此係基於此費用屬執行費用，應由義務人負擔之法理，而規定執行機關得命義務人繳納，故行政執行法第29條第1 項規定，乃義務人負有行政義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代為履行之執行方法之規定，因為避免義務人無力繳納或拒不繳納代履行費用而失去代履行之目的，同條第2 項乃明文規定由執行機關預估其數額，命義務人先行繳納。換言之，主管機關或執行機關就義務人未依限清除、處理廢棄物乙情，得採行廢棄物清理法第71條第1 項中段規定之代為清除、處理，並以行政處分之方式向義務人求償清理、改善及衍生之必要費用之途徑為之，亦得依行政執行法之相關規定，預估必要之代履行費用，並發執行命令之方式處理，惟上開二種方式核均屬主管機關或執行機關職權裁量之執行方法之一，應擇一為之，非得二者同時為之，二者間亦無特別法與普通法或何者應優先適用之關聯。

㈢查廢棄物清理法於88年7月14日修正時，於第34條第3項增訂直轄市、縣（市）主管機關或執行機關依同條第1 項規定代為清除、處理廢棄物所生必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權等語。嗣該法於90年10月24日修正公布全文時，將上開條文移列於第71條，內容則未作更動，並於101 年11月28日為配合行政訴訟法之修正，而修正第1 項應向高等行政法院聲請假扣押、假處分之規定，第2項至第4項未修正。由上可知，88年7 月14日修正上開廢棄物清理法第71條規定之目的，在於賦與必要費用之求償權，具有優於一切債權及抵押權而優先受清償之效力，以落實污染者付費原則。而主管機關得向不依限清除處理廢棄物之管理人、使用人請求清理、改善及衍生之必要費用，自係指經主管機關限期清除處理，管理人、使用人逾期不為清除處理，主管機關代為清除處理後，實際已支付之費用而言，若主管機關尚未代為清除處理，僅預先估算必要費用，則其求償權尚未發生，自無從向土地所有人、管理人或使用人求償，亦無從優於其他債權或抵押權而受償，此觀諸該條項規定之文義，應無疑義。與行政執行法第29條第2 項規定，係執行機關為避免代履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，乃規定得由執行機關估計其數額，命義務人先行繳納之性質，明顯不同。據此以觀，廢棄物清理法第71條第3 項規定之優先效力與行政執行法第29條第2 項命義務人繳納預估之代履行費用，前者係在主管機關代為清除處理廢棄物後，賦予該項求償權具有優先一切債權及抵押權之效力，後者則在主管機關因經費有限或其他原因尚無法代為清除處理廢棄物前，主管機關得先預估數額命義務人繳納，雖均係立法者為防止由全民負擔高額之社會成本所設計之保險機制，以確保社會之重大公益，然主管機關選擇依廢棄物清理法第71條第1 項規定，向管理人、使用人請求代為清理、改善及衍生之必要費用，其請求權之要件及範圍，既與行政執行法第29條之規定並非相同，是如主管機關依行政執行法第29條第2 項規定請求，即不得再主張該項請求權具有廢棄物清理法第71條第3項優先於一切債權及抵押權受償之效力。

㈣次查本件上訴人就上開達鑫公司非法棄置之事業廢棄物，經以102 年5月1日府環業字第0000000000號函限期命達鑫公司於102 年5月6日前補正廢棄物處置計畫書，按清理期程清理後，達鑫公司並未依限履行，而上訴人亦未代為清除、處理該等事業廢棄物，僅估算清理上開廢棄物處理費用約為2億5,500 萬元後，依行政執行法第29條第1項、第2項規定，於103年2月24日以原處分命達鑫公司於103年4月15日前繳納該等代履行費用至上訴人機關，俟上訴人完成公開招標決標簽約後，代為履行，惟上訴人迄仍未實際支付任何費用清理上開非法棄置之事業廢棄物等情，有上訴人提出102年5 月1日府環業字第0000000000號函及送達證書可證（見原審卷第183、184頁），並經本院調閱行政執行署新竹分署103 年度費執特專字第22531號執行卷宗確認無訛（見原審卷第147至152 頁），且為兩造所不爭執（見本院卷第57頁背面、第73頁背面），則上訴人作成之原處分，既已載明其係依行政執行法第29條第2 項規定估計清除、處理事業廢棄物之代履行費用數額，而命達鑫公司於期限內繳納，並載明如達鑫公司未依限繳納該代履行費用，將依行政執行法第27條規定執行代履行或依行政執行法第34條規定移送所在地行政執行處（署）執行等語（見原審卷第149、150頁），足見上訴人就達鑫公司違反廢棄物清理法第71條第1 項前段規定之事實，係採擇依行政執行法第29條第2 項規定估計代履行費用之數額、再命達鑫公司繳納代履行費用之方式為之，上訴人事實上未代達鑫公司清除、處理事業廢棄物，則上訴人既非依廢棄物清理法第71條第1 項中段規定代為清除、處理事業廢棄物，再向達鑫公司求償清理、改善及衍生之必要費用，而係循行政執行法第29條第2 項規定先行估算廢棄物清除處理之費用，而命達鑫公司繳納預估之代履行費用，揆諸前揭說明，該等預估之代履行費用債權與廢棄物清理法第71條第1 項中段規定之必要費用求償權，性質上並不相同，上訴人自不能於行政執行程序中主張該預估之代履行費用債權屬於廢棄物清理法第71條第1 項中段規定之必要費用求償權，而得適用同法條第3 項規定，具有優先於抵押權受償之效力。是被上訴人主張上訴人之債權並無優先受償權，洵屬有據。上訴人即不得就該項債權主張優先受償系爭房地拍賣所得之價金。惟上訴人已依前揭行政執行法第11、13條規定檢具相關證明文件將前開公法上債權移送行政執行署新竹分署執行，上訴人對債務人達鑫公司即有該2億5,500萬元之債權存在，上訴人仍得以普通債權人地位參與系爭房地拍賣所得之價金之分配。據此，上訴人前開債權，應於系爭分配表中改列為普通債權參與分配。

五、綜上所述，本件上訴人依行政執行法第29條第2 項規定對達鑫公司取得之公法上債權，屬普通債權，無廢棄物清理法第71條第3 項規定優先受償權規定之適用，惟系爭分配表將上訴人對達鑫公司之上開債權列為優先債權，而優先於被上訴人所有抵押權受分配，即有違誤，是被上訴人依行政執行法第26條準用強制執行法第41條之規定，提起本件分配表異議之訴，求為判決上訴人於系爭分配表序號10之債權，應改列普通債權按債權比例受分配，自屬正當，應予准許。從而原審就此部分為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴論旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回上訴。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不逐一論列，附此敘明。

七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。

民事第二十一庭

附註：民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。

上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。