臺灣桃園地方法院95年度交聲字第72號

臺灣桃園地方法院刑事交通事件裁定　　　95年度交聲字第72號

原處分機關　交通部公路總局新竹區監理所中壢監理站

異議人

即受處分人

甲○○

　　　　　　　　　　國民

上列異議人因違反道路交通管理處罰條例案件，對於交通部公路總局新竹區監理所中壢監理站民國95年1月13日所為之裁決處分（原處分案號：壢監裁字第裁53-DA0000000號），聲明異議，本院裁定如下：

主文

理由

一、聲明異議意旨（略以）：異議人即受處分人甲○○騎乘車牌號碼0000000 號重型機車，於九十四年十二月六日晚上十時二十五分許，行經桃園縣中壢市○○○街四八五號前，為警舉發「酒精濃度超過規定標準」違規一案，異議人對於上開違規事實並無爭執，且已依規定繳納罰鍰新臺幣（以下同）四萬六千八百元。然異議人當時係騎乘重型機車，並非駕駛汽車，原處分機關僅因異議人並無重型機車駕駛執照，僅持有職業聯結車駕駛執照，即裁處應吊扣該職業聯結車駕駛執照一年，實有未洽，不符比例原則，況該職業聯結車駕駛執照為異議人賴以維生之證照，倘遭吊扣恐影響家計，爰聲明異議，請求撤銷吊扣職業聯結車駕照之處分，改以吊扣普通重型機車駕照等語。

二、按汽車駕駛人飲用酒類或其他類似物後其吐氣所含酒精濃度超過每公升0.25毫克或血液中酒精濃度超過0.05％以上者，不得駕車，道路交通安全規則第一百十四條第二款定有明文。又汽車駕駛人，駕駛汽車經測試檢定有酒精濃度超過規定標準者，處新臺幣一萬五千元以上六萬元以下罰鍰，並當場禁止其駕駛及吊扣其駕駛執照一年。再按汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊扣或吊銷駕駛執照處分時，吊扣或吊銷其持有各級車類之駕駛執照。原處分機關裁決時之道路交通管理處罰條例（下稱本條例）第三十五條第一項第一款、第六十八條（嗣經修正），分別定有明文。查原處分機關認異議人即受處分人甲○○駕駛車號0000000 號普通重型機車，於上述異議人不爭執之時地，因發生交通事故，為警查獲經測試呼氣酒精濃度每公升0.96毫克，舉發酒精濃度超過規定標準而仍駕車之違規，依修正前本條例第三十五條第一項第一款，處異議人罰鍰新臺幣四萬五千元。又依職權查獲異議人係領有聯結車駕駛執照駕駛上述重型機車，並未考領有重型機車駕駛執照，因而一併均於九十五年一月十三日，依修正前道路交通管理處罰條例第二十二條第一項第四款規定，另裁處罰鍰一千八百元（總計罰鍰四萬六千八百元），並依本條例第三十五條第一項第一款、修正前本條例第六十八條之規定，吊扣其聯結車駕駛執照一年（十二個月）。

三、經查異議人即違規人遭裁罰之行政處分，得區分為以下三者行政處分：㈠酒駕處罰鍰新臺幣四萬五千元（下稱Ａ處分）；㈡酒駕處吊扣（聯結車）駕照一年（下稱Ｂ處分）；㈢領有聯結車駕照，駕駛重型機器腳踏車（重型機車），處以罰鍰新臺幣一千八百元（下稱Ｃ處分）。審酌異議意旨及訊據異議人，對於Ａ處分及Ｃ處分，並未聲明異議，僅係針對Ｂ處分聲明異議，惟交通聲明異議事件，不論係依法（本條例第八十九條前段）準用刑事訴訟法，或依其屬行政處分之事務本質「準用」訴願及行政訴訟法，均屬職權調查原則，與本件有關聯性之處分，本院自不受異議人聲明之拘束。經查上述三者處分，其中Ｂ處分，異議坦承行為時僅領有聯結車駕照，未領有重型機車駕照，而係嗣後始考領重型機車駕照，此有異議人所提出之普通重型機車駕駛執照（載明九十五年一月十三日核發）影本一件附卷可證，是Ｃ處分合法適當，堪以認定。本院認本件僅Ｃ處分合法適當，餘Ａ、Ｂ處分均有違法不當之處，以下分述之：

四、Ａ處分（酒駕處罰鍰新臺幣四萬五千元之處分）：

㈠異議人坦承於上述時地飲用酒類，駕駛車牌重型機車，測得呼氣酒精濃度達每公升0.96毫克之事實，並有舉發違反道路交通管理事件通知單影本、酒精測試單影本各一件附卷可證。是異議人於飲用酒類後，仍駕駛重型機車之違規行為，堪以認定。原處分機關於九十五年一月十三日，依修正前道路交通管理處罰條例第三十五條第一項第一款，裁處異議人罰鍰新臺幣四萬五千元，本屬有據。惟查異議人上述酒後駕車之行為，因另涉刑法第一百八十五條之三之公共危險罪，業經本院於九十五年一月二十七日，以九十五年度壢交簡字第一六七號判決，判處有期徒刑三月，如易科罰金，以三百元（即新臺幣九百元）折算一日，並於嗣後確定，有該案判決書影本一件在卷可證。

㈡惟查被告係以同一酒醉駕車之行為，同時違反道路交通管理處罰條例第三十五條第一項第一款，及刑法不能安全駕駛罪，其行為既達應處以刑罰之程度，則其法律效果當應較行政罰之效果為重（行政罰最重得處以新臺幣六萬元罰鍰），始為妥當。是本院曾多次於刑事判決書強調：司法實務上，如對之科以刑罰之罰金刑，因罰金與行政罰之「罰鍰」均為財產罰，其等處罰之性質及種類均類似，除二者處罰之性質與種類不同，例如一為罰鍰、一為拘役或有期徒刑，一為記點、吊扣或吊銷駕駛執照等、一為罰金等情形，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政或刑罰目的所必要者外，概不得重複處罰，始符一行為不重覆處罰之現代民主法治國家基本原則（參見司法院大法官釋字第五０三號解釋、六０四號解釋意旨）。從而，如同一違反不作為義務之行為，同時科以罰金及罰鍰，則從其一重處罰之罰金已足達成處罰目的時，即不得再執行行政罰之罰鍰，以符憲法保障人民權利之意旨（本院九十三年度桃交簡第一六七八號、九十四年度桃交簡第三八一號、九十五年度桃交簡第二三二二號刑事簡易判決）。此一見解，於九十五年二月五日生效施行之行政罰法第二十六條獲得立法者之回應，甚且立法者以更為嚴謹的「一事不二罰」原則，及另以「刑事法優先原則」，確立二者之處罰不得重覆。按該條第一項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之」。換言之，同一行為如處以罰金刑者，即應排除罰鍰之處罰，至其他關於罰鍰以外之行政罰，如記點、吊扣或吊銷駕駛執照等，因有其行政上之特殊考量，且與罰鍰、罰金係屬財產罰者之性質、種類均不同，尚非不能與罰金刑併存，自屬當然，此當係立法者特別於行政罰法第二十六條第一項明定但書之意旨。至刑事罰中之拘役或有期徒刑之刑，因均屬身體自由之自由刑性質，究竟可否與行政罰鍰之屬財產罰性質者併合處罰，本院於行政罰法公布施行前，雖曾於上述若干判決宣示：「自由刑與罰金、罰鍰之財產罰性質不同，自得與行政罰之罰鍰併合處罰，而無違反一行為不得重覆處罰之原則」等語，惟當時係有感於一行為同時處以罰金及罰鍰的司法及行政罰實務難以撼動，並且畢竟自由刑與財產刑（罰）之刑罰效果有別，妥協下而不得不然之產物，嚴格而言，其仍有違反一行為不二罰之虞。此觀諸行政罰法第二十六條第一項本文之規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之」。足見同一醉態駕駛行為之處罰，立法者已明示，不應既以刑事法律論處，又以行政法法令處以行政罰，所以過去妥協下所持無違一行為不二罰原則之見解，應予變更補充，其理由詳述如下：１自行政罰法第二十六條第一項本文可知，立法者選擇以「刑事法律」及「行政法」為區別標準，而非以處罰性質係涉及人民自由或財產權為區別標準。換言之，立法者已決定刑事法律的處罰優於行政法令之處罰，同一行為如同時有刑事法律及行政法令處罰時，產生排他之效果，除非法律另有特別規定，否則即應以刑事法律之處罰為優先，且同時排除行政罰之規定，至於依刑事法律處罰之實質結果，是否反而輕於行政法令之處罰，並非所問。本院以為，本條項不僅是宣示「一行為不二罰」之憲法原則，更是宣示「刑事處罰優於行政罰」原則。就同時涉及道路交通管理處罰條例之案件而言，九十四年十二月二十八日修正公布，九十五年七月一日施行之該條例第十條，更將修正前「車輛所有人、駕駛人、行人、道路障礙者，違反道路交通管理，依法應負刑事責任者，除依本條例規定處罰外，分別移送該管地方法院檢察處、地方法院少年法庭或軍事機關處理」之規定，修正為「車輛所有人、駕駛人、行人、道路障礙者，違反道路交通管理，依法應負刑事責任者，分別移送該管地方法院檢察署、地方法院少年法庭或軍事機關處理」之規定，更係突顯「刑事優先原則」，在刑事處罰未有結果前，行政處罰不宜開始進行。２立法者顯然亦發覺在某些違規及違法的個案中，有罰金刑輕於法定最低罰鍰之情形，正如前述，此本應藉由修正刑法第一百八十五條之三法定罰金刑，將之修正為處新臺幣六萬元以上，一定數額以下罰金之刑，以與道路交通管理處罰條例第三十五條第一款之新臺幣六萬元以下罰鍰之刑「連結」，而不致產生現行新臺幣九萬元以下罰金，而與行政罰鍰數額重疊，甚至較輕之情。惟立法者卻指示「一條相對較為繁瑣之途徑」，而於九十四年十二月二十八日修正經總統公布，行政院發布定自九十五年七月一日施行之道路交通管理處罰條例第三十五條，增訂該條第八項規定「前項汽車駕駛人（指汽車駕駛人駕駛汽車經測試檢定酒精濃度超過規定標準；或因而吊扣駕駛執照，於吊扣期間再有駕駛汽車經測試檢定酒精濃度超過規定；或駕駛汽車經測試檢定酒精濃度超過規定，又肇事致人重傷或死亡者），同時違反刑事法律者，經裁判確定處以罰金低於本條例第九十二條第三項所訂最低罰鍰基準規定者，應依本條例裁決繳納不足最低罰鍰之部分」。如此結果造成行政裁罰與否及數額若干，竟須待刑事法處罰體系之裁判確定結果而定，對於人民造成的行政處分不確定性，及行政機關（監理機關）為與司法機關連繫，勢必增生的程序上勞費及支出，難以估計。並且該法律規定，仍有違反憲法法治國「一行為不二罰」原則之虞，並且侵越刑事法院刑罰之裁量權（一律補足差額，使齊頭平等，有違實質平等原則），本院認有違憲之虞，惟本條，尚非屬本院職權上應適用而有「裁判關聯性」之先決問題法律，尚難據以聲請大法官解釋。又自實際執行面觀之，如此繁複之規定及程序，是否為人民及警察機關所得預見及瞭解，亦未見相關機關宣導，也無怪乎即使行政罰法第二十六條第一項如此明定，警察機關對於吐氣所含酒精成分超過每公升０．五五毫克之刑事犯罪嫌疑人，仍然以舉發通知單舉發民眾違反道路交通管理處罰條例第三十五條第一款，監理機關仍然據此裁罰民眾行政罰鍰，而同時間經移送到刑事程序之被告，依法仍受到的刑罰處分，實質上的「一行為二罰」情形一再上演。對於此種明顯違反行政罰法第二十六條第一項規定之案例，行政院（交通部）終於在九十五年六月二十八日發布交路字第0950006493號函示命令，重視行政罰法第二十六條之規定，稱：「鑑於一行為不二罰及刑事優先原則，為行政罰法第二十六條所明定，且九十四年十二月二十八日總統公布修正道路交通管理處罰條例部分條文案，其中第十條業已配合行政罰法第二十六條規定修正，基於符合比例原則、正當法律程序等憲法及行政法一般法律原則，本（九十五）年二月五日行政罰法施行後但道路交通管理處罰條例新修正條文七月一日施行前，有關汽車駕駛人酒精濃度超過規定標準並同時移送依刑事法律論處之違反道路交通管理事件，仍有行政罰法第二十六條規定之適用」。此行政命令雖以行政罰法第二十六條為法律上依據，而僅以該法公布日作為「一行為不二罰」之適用時點，有誤解一行為不二罰實為憲法正當法律程序原則之位階之虞，換言之，非僅行政罰法公布日後始有適用，惟至少行政機關終能體認此一原則之重要性，甚值欣慰。３殊不論上述道路交通管理處罰條例第三十五條第八項規定所衍生之諸多不妥，至少就自由刑刑罰與行政罰鍰可否併存，該條仍提供法律上的思考依據。首先，該條項祇規定「處以罰金低於本條例第九十二條第三項所訂最低罰鍰基準規定者，應依本條例裁決繳納不足最低罰鍰之部分」。性質上固屬行政罰法第二十六條第一項「刑事處罰優於行政罰」原則之特別規定，惟此特別規定僅針對「罰金」與「罰鍰」之比較，對於刑事處罰中之其他主刑，如有期徒刑、拘役等（參見刑法第三十三條），均未指示特別排除行政罰法第二十六條第一項適用之規定，此時適用原則性、基礎性之法律，自應適用行政罰法第二十六條第一項，如同一行為之被告經科處有期徒刑或拘役等刑罰後，自不得再就同一行為處以行政罰鍰，不論此處所科處之拘役或有期徒刑，是否得易科罰金，以及易科罰金的數額是否實質上低於行政罰鍰最低數額，在所不問。就此可能產生的實質不公平結果，本院早在行政罰法未公布前即一再於上述刑事判決中宣示：「雖拘役期間原則上最高為五十九日，如易科罰金，以罰金銀元三百元（即新臺幣九百元）折算，尚不足六萬元，惟因一方面仍不影響其屬自由刑之性質，另方面是否執行易科罰金之刑，仍屬檢察官之職權，而非必得執行易科罰金之刑（有期徒刑六月以下之刑同此說明）」、「惟如以拘役最高五十九日或有期徒刑二月之刑，以現行司法實務，原則上尚得以新臺幣九佰元折算一日之方式易科罰金，換言之，如易科罰金後，反較行政罰之最高罰鍰六萬元為低，立法上尚有檢討之必要。綜上，司法實務於量刑上應有此認知及共識」等語。惟無論如何，「一行為不二罰」是憲法原則，而「刑事處罰優於行政罰」原則，亦係立法者所明定於行政罰法第一項之原則，除非法律另有特別規定，行政機關及司法機關自應遵守。４綜上所述，本院以為，經刑事處罰之被告，如因相同行為，另經行政機關裁處行政罰鍰者（含自行依據警察機關之舉發通知單繳納罰鍰者），不論刑事科處之刑罰為自由刑性質之拘役或有期徒刑之刑，更不論其易科罰金後之數額若干，被告均得依據行政罰法第二十六條第一項規定，向行政機關要求返還前所繳納之行政罰鍰，至尚未繳納罰鍰者，自不負繳納義務。而法院如係科處罰金刑者，即使未達道路交通管理處罰條例第九十二條第三項所訂最低罰鍰基準規定者，仍屬刑事法院針對個案情節之裁量權，基於一行為不二罰及實質平等原則，自無庸再繳納不足最低罰鍰之部分，惟此部分係道路交通管理處罰條例第三十五條第八項所明定，在該條未經宣告違憲前，行政機關基於依法行政原則，裁處違規人繳納不足最低罰鍰之部分，本院亦難置喙，祇有仰賴有憲法意識之民眾，依法爭取自己之權益。

㈢末查行政罰法固係於九十五年二月五日始實施，惟其於九十四年二月五日即已公布，並且基於憲法一行為不二罰原則，本即不待法律明定，即應有此等正當法律程序（正當行政程序）之概念。並且基於「從新從優」原則，本件裁決處分既經異議人聲明異議而未確定，本院審查（實質上即為裁處）時，行政罰法既已生效施行，自仍應依行政罰法第二十六條之意旨，以有利行為人之法律，為適用規定（此部分理由詳如後述）。至行為人未提出異議因而確定之裁罰案件，基於法安定性原則，除非經大法官於釋憲實務宣示得溯及適用，否則自不能嗣後爭訟，本院上述見解，僅適用於尚未終結之案件，附此敘明。查本件異議人酒駕違規之行為，既依刑事法律處罰之，基於上述之說明，及依據刑政罰法第二十六條之規定，自無從再處以行政罰，是原處分機關所為Ａ處分（罰鍰新臺幣四萬五千元部分），尚有未洽，應予撤銷。至原處分機關同時對異議人裁處吊扣駕駛執照一年（十二個月）之處分，乃裁罰性之不利處分，為達嚇阻酒後駕車之不法行為，維護道路交通其他用路權人之生命、身體之安全法益，依行政罰法第二十六條第一項但書之規定，仍得併裁處之，不違反一行為不二罰原則。惟此尚涉及異議人並無重型機車駕照可供「吊扣」，以及本條例第六十八條修正後，應適用修正前或修正後規定之疑義，此部分於後詳述。

五、Ｂ處分（酒駕處吊扣聯結車駕照一年之處分）

㈠查原處分機關係於九十五年一月十三日，依據本條例第三十五條第一項第一款、修正前本條例第六十八條之規定，吊扣異議人所領有之聯結車駕駛執照一年（十二個月）。有裁決書影本一件在卷足證。經查本件異議人係駕駛重型機車，所以吊扣其聯結車駕照，係因為原處分機關裁決時，本條例第六十八條規定：「汽車駕駛人因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊扣或吊銷駕駛執照處分時，吊扣或吊銷其持有各級車類之駕駛執照」。惟本於九十四年十二月二十八日修正為：「汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊銷駕駛執照處分時，吊銷其持有各級車類之駕駛執照」。並於異議人聲明異議後之九十五年三月一日施行生效（基於本條例第九十三條授權，行政院以命令發布本條施行日），有原處分基關所提出之行政院九十五年二月二十七日院臺字第0950082898號令影本一件在卷可查。比較修正前後本條之規定，修正後即現行本條第六十八條，刪除「吊扣或」三字，經查其修正理由僅載：「依原法條文，文中『吊扣或』三字刪除」寥寥幾語，究本條之立法目的為何，修正目的何在，均值探討。

㈡查有關修正前本條例第六十八條立法意旨，交通部曾於九十三年八月十日以交路字第0930008227號函說明如下：「㈠道路交通安全規則第五十三條雖就汽車駕駛執照區分為小型車、大貨車、大客車、聯結車、輕型機車及重型機車駕駛執照等，並於小型車以上駕駛執照再區分普通及職業部分，惟其係為應我我國車輛分類所為之區分，各類駕駛執照應考資格雖有一同之經歷需求，但其考驗及格，獲准駕車行駛道路之權利則為一致，亦即經處吊扣或吊銷駕駛執照處分時，不論是否為取得較高等級車類之駕駛資格者，均無可持較低等級車種駕照再駕車行駛於道路之權利。㈡有關違反前述條例相規定致須接受吊扣或吊銷駕駛執照處分者，意謂其違規行為對道路交通秩序之維持及道路交通安全已生較大之影響，故前述條例第六十八條規定吊扣或吊銷其持有各級車類之駕駛執照，以限制其繼續駕車行駛道路之權利，其係屬駕駛行為之限制，並不因所持駕駛執照種類不同而有所差異，故前述條例第六十八條所指『吊扣或吊銷其持有各級車類之駕駛執照』，除係指前述規則第五十三條分類所指之駕駛執照外，亦包括同規則第六十一條所准予駕駛較低級車類之駕駛資格。㈢另查道路交通安全規則第六十　條第一項第三款對於申請汽車駕駛執照考驗者之經歷已有明文規定，即擬取得高一級車類駕駛執照者均須領有較低級車類駕駛執照相關期間之經歷，方具報考較高一級車類駕駛執照之資格，故有關前述規則第六十一條之規定，即係在民眾已具備較低級車類駕駛資格後，當其取得高一級車類駕駛資格時，基於一人一照（汽車駕駛執照或機車駕駛執照）之原則，其換發較高一級車類駕駛執照後，因其具備較低級車類之駕駛資格，故規定准其駕駛較低級車類之車輛」等語。換言之，立法者（或主管機關）以為，違反本條例相關規定，致須接受「吊扣或吊銷」駕照處分者，其違規行為「對道路交通秩序之維持及道路交通安全已生較大之影響」，故吊扣或吊銷其持有各級車類之駕照，係「屬駕駛行為之限制」，「並不因所持駕駛執照種類不同而有所差異」，故所吊扣或吊銷之駕照包括「所准予駕駛較低級車類之駕駛資格」。如此解釋，易造成受有吊扣、吊銷駕照處分者，係吊扣、銷其所持有所有各級車類駕照之結果。惟實際執行方式，經訊據證人即原處分機關承辦乙○○結證稱（略以）：「實務上就是分成汽、機車兩類來執行，如果是駕駛汽車違規要執行吊扣銷駕照，因為駕駛人本來就領有一張汽車駕照，就是吊扣、銷該張駕照，不區別當初他駕駛的是什麼等級汽車（不含機車）；如果駕駛人分別領有機車及汽車駕照，而他駕駛機車違規就只吊、扣銷機車駕照，不會及於汽車駕照。惟如果他沒有領有機車駕照，而用汽車駕照去駕駛機車違規，因為他自己用高等級的駕照去駕駛機車，所以我們就吊扣銷汽車駕照。如果以機車駕照去駕駛汽車酒駕違規吊扣、銷駕照，各裁決機關作法有異，新竹監理所的做法，係依照交通部八十九年函示，會吊扣機車駕照，惟有部分長官看法認為，已經是以無照駕駛處罰，就不應該再吊扣、銷機車駕照，所以有些裁決所就沒有執行吊扣、銷機車駕照處分」等語。本院以為，一律吊扣、銷各級汽車之處分，固有避免行為人持較高級汽車駕照，繼續駕駛較低級汽車之「鑽漏洞」行為，以本件為例，異議人領有聯結車駕照，固不得騎乘重型機車，惟倘駕駛人並無重型機車駕照，僅以聯結車駕照騎乘重型機車，違規酒醉駕車吊扣其駕照時，若僅能吊扣其重型機車駕駛執照，而不能吊扣其聯結車駕駛執照，駕駛人非但無照可供吊扣，甚且仍得持聯結車駕照繼續於道路上行駛，有再犯之虞。惟如此作法，易造成以下明顯不公，且有違比例原則及侵害人民工作權之虞：１實務上所謂區分汽、機車兩類執行，亦即於分別領有（重型）機車駕照及小型車（以上）駕照者，駕駛機車違規，祇吊、扣銷機車駕照，不及於汽車駕照之作法，並非一貫。蓋如此區分法，對於本來領有機車駕照者，駕駛小型車以上車種違規，應不執行吊、扣機車駕照處分，惟部分監理機關，包括本件原處分機關，卻又另吊扣、銷機車駕照，明顯有違所謂二分法之作法。再者，造成未領有任何駕照者，駕駛機車違規，無從執行吊、扣銷處分，而領有小型車以上車種駕照者，駕駛機車違規，卻要吊、扣小型車以上駕照，亦即就駕駛機車而言，二者均屬「無照駕駛」，何以執行結果，卻有天壤之別？２明明係駕駛機車違規，何以吊扣、銷小型車以上之駕照？駕駛機車之違規態樣，與是否仍得駕駛大貨車、聯結車之行為有何必然關係，如此作法顯係處罰「行為人」，而非處罰「行為」，有違「處罰行為」原則，更易落入國家評價人民品格之違憲危機。又如僅係為防止駕駛人持較高級車種駕照，繼續駕駛較低級車種之「漏洞」，主管機關首應檢討所謂「一人一照」原則是否妥適，何以換發最高級車種時，就不能持有較低級車種？再者，即令維持「一人一照」原則，執行吊、扣銷處分時，於駕照上註記「不得駕駛特定較低級汽車」之字樣，以明駕駛人係駕駛何種車種違規，遭吊扣、銷何種車種駕照，如此駕駛人仍得駕駛其他車種，其侵害人民之方式，顯較一律吊扣、銷所有駕照之作法為輕。換言之，不問駕駛何種等級之汽車違規，一律執行吊扣、銷所有車種駕照之作法，已有違比例原則中之「必要性原則」（最小侵害原則）之嫌。３最明顯，也是最根本的疑義，正是一律吊扣、銷各級駕照之規定及作法，嚴重違反（狹義）比例原則。查處以吊扣（銷）駕照之違規態樣，不一而足，尤其修正前本條例尚有易處吊扣、銷駕照之規定，造成不論罰鍰數額大小，祇要未繳納罰鍰，即易處吊扣（銷）駕照或行照之處分，一律處以吊扣（銷）各級車類駕照之作法，造成駕自用小客車違規者，卻連同職業大貨車或聯結車駕照一併吊扣，嚴重侵害人民的工作權，此種處分顯有違手段、目的不相當之比例原則。以本件為例，酒駕「機車」違規，竟將其所持有之各級車類駕照全數被吊銷，造成以駕駛聯結車為職業之異議人，於一年內不得再持有任何駕照，其影響異議人以駕駛為業之生計甚鉅，也侵害其在現今工業社會生活不可或缺的駕車權利，有違其依憲法第十五條、第二十二條應受保障之工作權及人格自由發展權。酒駕機車之違規行為，且未造成其他實害結果，竟強制行為人負擔如此鉅大的不利益，其違反比例原則之情，自不言可喻。

㈢本院相信，顯然修正前本條例之規定，有如上諸多不平及缺失之處，立法者始提案修正。本條既刪除「吊扣」，而僅餘「吊銷」，依「明示其一，排除其他」之法理，修正後本條應係明示排除「吊扣駕駛執照處分時，吊扣其持有各級車類之駕駛執照」之規定，而僅餘「吊銷駕駛執照處分時，始吊銷其持有各級車類之駕駛執照」之規定。如此規定，兼顧重大違規之吊銷處分，駕駛人多係不宜再有駕駛行為者，而吊扣處分之違規態樣相對輕微，解釋上不再一律執行各級車種駕照之吊扣，使此類駕駛人仍保有駕駛其他車種之權利，修法意旨，尚值贊同。執行機關應研擬更精細之作法，例如於駕照上註記因吊扣而不得駕駛特定車種，此類侵害人民較小之方式。是即便依據修正前本條例第六十八條之執行作法，本件處分已有違比例原則，訊據證人乙○○亦贊同本件有違比例原則，其處分形式上固屬合法，惟實質上之違法不當至明。

㈣更按違反道路交通管理處罰條例之處罰性質，本質上係屬行政罰，而非刑罰，自應依九十五年二月五日生效施行之行政罰法，為其基本法（行政罰法第一條「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定」參見）。又按行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。行政罰法第五條定有明文。本條適用究係「從新從優」原則或「從舊從優」原則，以及所謂「裁處時」是否包含行政救濟甚或司法救濟程序時點，容有進一步說明之必要：１依「程序從新原則」，行政機關於行政處理程序進行中，因制定新法規，或應適用之法規修正，此時尚在進行中之行政程序，即應適用新公布之法規範處理。亦即法規公布生效後，即應適用新生效之法規範處理後續之行政程序，此即學說上所稱「法規範的立即效力」。惟須留意者，因為程序從新原則，係將新法適用於過去已發生，但未終結之程序法律關係，因此可能發生所謂「法規不真正溯及既往」之問題，此時不論立法者制定新法規，或行政機關適用新法規，均仍受公法上信賴保護原則的限制（類推適用司法院大法官議決釋字第五二五號及第五二九號解釋意旨參見）。至於程序雖依據新法，惟實體法律關係仍應依「行為時」之法規，亦即「程序從新，實體從舊原則」仍係適用法規範的基本原則，附此敘明。２正如上述，因行政機關適用修正後新法，可能發生類似不利溯及之法律效果，所以立法者早在中央法規標準法第十八條即宣示所謂「從新從優原則」之規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」。惟依本條規定，其適用之前提要件有二：⒈對於人民申請許可之案件，且已經提出申請者；⒉行政機關在處理程序終結前，據以准許之法規有變更，亦即在行政機關作出行政行為等措施之前，本來據以准許之法規已有變更。至本條所謂「處理程序」，實務上向來認為係指（行政）主管機關處理事件之程序而言，並不包括「行政救濟」之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用舊法。換言之，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理之（最高行政法院六十二年判字第五０七號判例、七十二年判字第一六五一號判例參見）。亦即於行政救濟之司法程序，雖程序從新，惟實體仍從舊。３行政罰法係規範處罰人民，即對人民為限制或不利益處分之基本法，與上述中央法規標準法第十八條係規範人民聲請許可之案件，本質上為授益處分性質者，仍有不同。毋寧稅捐稽徵法第四十八條之三所規定：「納稅義務人違反本法或稅法之規定，適用裁處時之法律。但裁處前之法律有利於納稅義務人者，適用最有利於納稅義務人之法律」，與行政罰法第五條之規定及性質較為相符（修正前刑法第二條第一項亦規定所謂「從新從輕」原則）。本院以為，前述中央法規標準法第十八條所宣示的「從新從優」原則，已屬一般法律適用原則，本亦應適用於行政罰之裁罰案件，至上述行政法院兩則判例，解釋中央法規標準法第十八條所稱「處理程序」，限於行政機關處理事件之程序，而不包括「行政救濟程序」之見解，應認為係對於人民主動聲請之案件（即授益處分），尚不能及於人民被動處罰之案件（即不利益處分），蓋處罰人民之（實體）法律嗣後如有變更，而較有利於人民，基於「從優原則」，自仍應適用修正後有利於人民之法律，此項原則，即使於行政救濟（訴願程序）及司法救濟（行政訴訟程序），亦同有適用，參諸上述稅捐稽徵法第四十八條之三之修正理由，亦指明所謂「裁處」包括「訴願、再訴願及行政訴訟之決定或判決」在內，更足證之。最高行政法院八十九年九月十三日八十九年度九月份第一次庭長法官聯席會議決議，解釋捐稽徵法第四十八條之三之「裁處時」，亦同此見解。４綜上所述，行政罰法第五條所定「裁處時」，應以最有利於行為人之解釋，以目的性擴張之方法，使之包括「訴願及行政訴訟之決定或判決」時，始符立法者要求之「從優原則，且如此解釋，換言之，不論係「程序從新」或「程序從新，實體從舊」，均有從優原則之適用，且為最有利於行為人之解釋，不限於行政處分作成時之法律，尚包括提起行政救濟及司法救濟時之法律。５查道路交通管理處罰條例所規定之罰鍰、記違規點數之裁罰，本屬行政罰之性質（行政罰法第一條、第二條第四款將罰鍰、記點處分均定性為行政罰）。是本案就道路交通管理處罰條例第四十三條處罰規定，應適用行政罰法第五條「從新從優」原則，為比較適用。經查本條例第六十八條既於九十五年三月一日起施行。比較修正前、後本條之規定，對各級車類駕照均執行者，修正後本條祇執行「吊銷」，而不及於「吊扣」，而本件所涉本條例第三十五條第一項第一款，乃規定「吊扣」，自以修正後本條之規定，較有利於行為人，本件應適用修正後即九十五年三月一日施行之本條例第六十八條規定。亦即本件應吊扣異議人之重型機車駕照，不應吊扣其他各車類之駕照，駕駛人如無重型機車駕照，自無從執行，惟本件如重新執行時，駕駛人既已領有重型機車駕照，自非不得執行之。

㈤綜上所述，本件異議人既係駕駛重型機車違規，所執行之「吊扣」駕照處分，應受修正後本條例第六十八條之限制，僅吊扣重型機車駕照，而不及於其他車類之駕照，又駕駛人於行為及裁決時既無重型機車駕照，僅有聯結車駕照，雖無從執行吊扣機車駕照，惟仍依據本條例第二十二條第一項第四款評價，處以罰鍰一千八百元（即Ｃ處分），對此違規行為，並非毫無評價，且異議人於裁決當日已領有重型機車駕照，且明示願以吊扣該重型機車駕照之方式執行，此部分吊扣處分，並非不得以「行政契約」之方式，以代替行政處分，或逕以締結和解契約之方式執行（行政程序法第一百三十五條以下參見），附此敘明。

六、綜上所述，異議人確有於上述時、地無重型機車駕駛執照而駕駛重型機車，且其酒精濃度超過規定標準之違規行為，惟後者違規行為，Ａ處分部分，與有利於行為人之行政罰法第二十六條第一項所明定之一事不二罰原則、刑事法優先原則有違，難認合法允當；Ｂ處分亦有違有利於行為人之修正後本條例第六十八條。是本件異議有理由，且原處分有如上違誤之處，自應由本院將原處分撤銷，另諭知適法之處分如主文第二項所示，以資適法。

七、爰依道路交通管理處罰條例第八十七條第二項，道路交通案件處理辦法第二十條前段，裁定如主文。

臺灣桃園地方法院交通法庭