臺灣彰化地方法院104年度簡字第12號

臺灣彰化地方法院行政訴訟判決　　　　　 104年度簡字第12號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 104年6月8日辯論終結

原告

承德禮儀社

代表人

高紹盛

被告

國軍退除役官兵輔導委員會彰化榮譽國民之家

代表人

楊樹湘（主任）

訴訟代理人

陳憲正

　　　　　　謝德旺

上列當事人間因追繳押標金事件，原告不服行政院公共工程委員會103年12月26日訴字第0000000號審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告承德禮儀社即高紹盛參與前行政院國軍退除役官兵輔導委員會彰化榮譽國民之家(民國102年11月1日組織改造更名為「國軍退除役官兵輔導委員會彰化榮譽國民之家」〈下稱彰化榮譽國民之家〉)辦理之91年「單身亡故榮民喪葬事務案」採購案。經臺灣彰化地方法院檢察署（下稱彰化地檢署）檢察官認為原告涉犯政府採購法（下稱同法）第87條第3、5項之罪嫌，以98年度偵字第3974號起訴，嗣經本院以99年訴字第381號刑事判決判刑確定。被告認原告違反同法第87條、第48條第1項第2款、第50條第1項第3、7款之規定，遂依同法第31條第2項第8款規定，以103年9月25日彰家秘字第0000000000號函（下稱原處分）追繳押標金新臺幣（下同）35萬3,000元。原告不服被告所為之處分，於103年10月16日提出訴願，仍經訴願受理機關行政院公共工程委員會（下稱工程會）以103年12月26日訴字第0000000號審議判斷書判斷申訴不受理。原告仍難甘服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張：

(一)本案有公法上請求權消滅時效之適用：

1.按同法第30條第1項前段、第31條第2項第8款等規範之目的在於確保投標之公正，以避免不當或違法行為介入。因此係為招標機關辦理採購所為之管制，係屬「管制性不利處分」。

2.為維持法安定性，法律設有時效制度，以限制權利的行使應有一定的時間，此不論公法或私法上權利皆然。時效制度在特別法中若未有規定，則應類推適用行政程序法之規定。追繳押標金處分屬管制性不利處分，並為行政主體為公法上財產請求權之行使。關於權利行使的時間上限制，同法既無特別規定，自應適用行政程序法第131條第1項前段5年時效期間的規定，以維繫法安定性之法治國價值。

(二)本案公法上請求權消滅時效已罹於消滅時效：

1.公法上請求權之時效應自何時起算，行政程序法未定有明文。然依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議之見解，應自權利人「可合理期待權利人為請求時」起算。

2.於本案中，招標機關於92年即將本案移送調查局調查，應自該時點起即可合理期待招標機關為請求，招標機關若仍稱當時不知有廠商圍標之情形，則未免過異於一般人常理之理解。退步言之，檢察官於98年已列本案為偵字案(98年度偵字第3974號)，招標機關亦應自此時起知悉系爭事實。招標機關於103年始通知追繳押標金，其請求權已逾5年之消滅時效。

(三)本案於91年6月28日開標迄今已逾13年有餘，已圓滿完成合約，覆約情形良好，有行政院退輔會98年9月11日輔壹字第0000000000號函文在卷可佐，並未肇致損害於招標機關。此外，當初參加投標廠商高達14家，分屬四大集團，申訴廠商無法影響採購公正與價格操縱，且本案採最低標決標並無任何不法獲利。

(四)標案距今13年有餘，再行擾民，況一事不兩罰原告既經刑事判決且執行完畢不應再行追繳原告之押標金。

(五)綜上理由，本案原告不服申訴機關之異議處理結果及採購申訴審議委員會之申訴審議結果等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則答辯以：

(一)原告於91年6月28日參予投標犯行，並於97年嗣經法務部調查局臺中市調查站循線查獲，案經鈞院99年6月7日99年度訴字第381號判刑確定在案，被告於103年9月25日書函以同法第31條第2項第8款規定追繳押標金35萬3,000元整。

(二)被告依同法第30條第1項前段、第31條第2項第8款規定追繳廠商押標金，旨在建立政府採購制度能依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質為目的，擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼具有防範投標人妨礙程序公正之作用。即投標廠商繳納押標金，係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為辦理招標機關所為之管制。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之採購機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或就已發還者予以追繳，核其性質，乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，應屬「管制性不利處分」。從而，被告據以追繳前已發還予原告之押標金35萬3,000元，自屬有據。

(三)被告經審核原告訴訟理由再予論述如后：

1.經工程會於89年通案認定意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格之競爭之圍標行為者，係屬同法第31條第2項第8款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形。準此，被告追繳其已發還之押標金，依法有據，且本件屬發生於決標前，故原告指摘系爭採購案巳履約完畢，不應追繳前已發還之押標金，委無足採。

2.按行政程序法第131條第1項公法上之請求權，係指權利義務主體相互間，基於公法上法律關係，一方向他方請求為特定給付之權利。而追繳押標金係屬公法上請求權，自應有上開規定之適用。本件被告於系爭採購案發還押標金予原告時，仍不知悉原告有同法第87條第3項及第5項規定以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者及意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，符合同法第31條第2項第8款所定之經工程會通案認定有影響採購公正之違反法令行為，自無從對原告行使公法上追繳押標金請求權，迄鈞院99年度訴字第381號刑事判決犯罪事實，始知悉原告有上開影響採購公正之違反法令行為，其得對原告行使公法上追繳押標金請求權，則被告於103年9月25日依同法第31條第2項第8款規定作成處分，對原告追繳已發還之系爭採購案押標金35萬3,000元，且於同年月26日合法送達原告受雇人溫盈菲，並未罹於行政程序法第131條第1項規定之5年公法上請求權時效。原告主張本件追繳押標金請求權應自92年移送調查局調查，即為客觀上得請求追繳押標金之日，或檢察官於98年已列本案偵字案，被告亦應自此時起知悉系爭事實，始於103年通知追繳押標金，其請求權已逾5年消滅時效云云，是屬無據。

(四)綜上所陳，原告主張無理由，被告所為原處分並無不當等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院之判斷：

(一)按同法第1條、第9條第1項、第30條第1項前段及第31條第2項第8款規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，以政務委員一人兼任主任委員。」「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。」及「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰…八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」又系爭採購案投標須知「柒、押標金」第4點第8款規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…(八)其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」而上開規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失同法建立公平採購制度之立法意旨（最高行政法院100年度判字第1985號判決意旨參照）。

(二)又「……如貴會發現該三家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」業經工程會以89年1月19日工程企字第00000000號函釋在案，並公開於工程會網站。而上開函釋所指之情形，依87年5月27日總統公布，自公布1年後施行之同法規定，依序為「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標︰…二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。」「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商。…三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、影響採購公正之違反法令行為。」「（第1項）意圖使廠商不為投標、違反其本意投標，或使得標廠商放棄得標、得標後轉包或分包，而施強暴、脅迫、藥劑或催眠術者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣三百萬元以下罰金。（第2項）犯前項之罪，因而致人於死者，處無期徒刑或七年以上有期徒刑；致重傷者，處三年以上十年以下有期徒刑，各得併科新臺幣三百萬元以下罰金。（第3項）以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。（第4項）意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。（第5項）第一項、第三項及第四項之未遂犯罰之。」經核上開函釋乃工程會基於同法第31條第2項第8款之授權，事先通案一般性認定上開規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，且未逾越上開母法之規定，自得予以適用。準此，凡以詐術之方法，使開標發生不正確結果，或借用他人之名義或證件投標，造成形式上有多數廠商參與投標，而實質係屬假性競爭者，即屬同法第31條第2項第8款之規範範疇。

(三)再「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認」（最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。是有關行政程序法所未規定之消滅時效起算點，固得類推適用民法第128條規定，自請求權可行使起算；惟何謂「請求權可行使時」？於公法領域乃應就具體個案判斷可合理期待權利人為請求之時，為其消滅時效之起算時點，始符公法上請求權時效制度兼在督促權利人行使權利之意旨（最高行政法院102年度判字第793號判決意旨參照）。

(四)經查，本件原告涉犯同法第87條第3、5項之罪，係於99年6月7日經本院判決，而被告自承自斯時起知悉原告有影響採購公正之違反法令行為（參被告答辯狀，見本院卷26頁背面），是被告押標金之追繳請求權，應自99年6月7日起算5年，於104年6月6日期滿，被告於103年9月25日，以彰家秘字第0000000000號函作成原處分（見本院卷第42頁），且於同年月26日合法送達原告受雇人溫盈菲，有送達證書1份在卷可考（見本院卷第31頁），並未罹於行政程序法第131條第1項規定之5年公法上請求權時效。原告固主張：應自92年移送調查局或98年檢察官將本案為偵字案時，為被告知悉原告違法行為時間，起算5年消滅時效云云，而查檢察官固於98年7月28日以彰檢文法98偵3974字第31537號函，檢附調查局臺中市調查站刑事案件移送書，詢問前行政院國軍退除役官兵輔導委員會，對同案被告陳寶鳳等人予以緩起訴處分之意見，並獲該會以98年9月11日以輔壹字第0000000000號函回覆：「請本於權責辦理」等語（見彰化地檢署98年偵字第3974號卷第71、75頁），然觀之該會書函記載，書函係直接回覆彰化地檢署，並未製作副本抄送被告，是不能認為被告自前行政院國軍退除役官兵輔導委員會收到調查站移送書時，即知悉原告有影響採購公正之違反法令行為，而得向原告追繳押標金，此外，並無證據顯示被告有於92年移送調查局或98年檢察官列為偵字案時，可合理期待向原告追繳押標金之情形，是原告上開主張，顯屬無據。

(五)又揆諸同法第30條第1項前段及第31條之規定旨趣，足見押標金乃擔保投標廠商能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，職是之故，辦理招標機關要求廠商參與投標須繳納押標金，乃屬避免廠商有不當或違法之行為之管制措施，法律賦予辦理招標機關對於廠商如有法定不當或違法行為，得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳之權限，係以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，性質上屬於「管制性不利處分」，核與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁有殊（最高行政法院98年度裁字第1382號、98年度裁字第2704號裁定意旨參照）。準此，押標金之追繳，自非行政罰。本件原告經本院判處徒刑後，再遭追繳押標金，自無構成行政罰法第26條一事不二罰之情形。原告主張：本件一事不兩罰原告既經刑事判決且執行完畢不應再行追繳原告之押標金云云，顯屬誤會。

五、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告有同法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」規定情事，乃以原處分追繳系爭採購案之押標金35萬3,000元，於法並無違誤，又原告於提出申訴時，未繳納審議費，是申訴審議判斷不受理，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。