花蓮簡易庭(含玉里)103年度花簡字第6號

臺灣花蓮地方法院民事裁定　　　　　　　103年度花簡字第6號

原告

黃秀五

訴訟代理人

陳清華律師

被告

花蓮縣政府

法定代理人

傅崐萁

訴訟代理人

何思瑤

　　　　　　翁秀梅

上列當事人間請求撤銷放領等事件，本院裁定如下：

主文

理由

一、按訴訟之全部或一部，法院認為無管轄權者，依原告聲請或依職權以裁定移送其管轄法院，民事訴訟法第28條第1項定有明文；次按，普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；普通法院為第2項及第3項裁定前，應先徵詢當事人之意見，民事訴訟法第31條之2第2項、第4項亦分別定有明文在案。再按有關不動產之公法上權利或法律關係涉訟者，得由不動產所在地之行政法院管轄。此觀行政訴訟法第15條第2項之規定自明。

二、我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判，而因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（司法院釋字第448號、第466號解釋意旨參照）。依司法院釋字第540號解釋理由：「．．至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第四條）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟。」及最高行政法院46年判字第95號判例以：「行政官署依土地法規定，對於公有荒地辦理拓墾，係屬其公法上職權事項。其不許承墾之表示，應屬公法行為之處分性質」之意旨，顯然對國庫行政中之行政私法行為，採所謂「雙階理論」。申言之，關於行政私法行為，以人民已否與行政機關進入訂約程序，分別適用行政爭訟與民事訴訟程序作為解決雙方爭議之救濟途徑。

三、按「公地承領人於規定期間內繳清全部地價後，依法取得所有權，憑承領證書換取土地所有權狀。」，臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法第12條定有明文。此乃國家機關為實施扶植自耕農之基本國策（憲法第143條第4項）應加以立法保障扶助並促其發展之基本國策（憲法增修條文第10條第12項）而制定之法規，故依照該辦法而為之放領、撤銷放領行為或是登記收回之行為自非國家立於準私人地位與私人為私法上行為可比，即放領程序中就該放領辦法之適用發生爭執，並非單純辦理公開放領，處分公有財產，參諸行政法院46年度判字第95號判例意旨，似應受司法審查而得為行政爭訟之標的，如有爭執自不能由普通法院裁判，而應依行政爭訟程序處理。又按政府實施放領係基於公權力之行為，如認放領有誤，僅得依行政救濟程序請求救濟，在未經政府撤銷放領或依其他法定程序塗銷其所有權登記前，普通法院不得為相反之認定（司法院大法官釋字第115號解釋文、最高法院62年台上字第2817號判例意旨參照）。有關放領之法規為典型之職務法規，相關之爭訟應屬公法事件無疑，又依政府實施公地放領與耕地放領，均有強烈之公益目的，應認為屬於公法事件，因此依照臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法而放領耕地，原係國家實施扶植自耕農政策，依據該辦法而為執行之行為，其主要之目的在於達成公益，所依據之規定亦僅國家始得適用，自事件之整體關聯觀之，應係公法事件，於爭執行政機關放領行為合法與否，是否撤銷放領，則應依行政訴訟法第2條規定，循行政救濟程序解決。職此，行政機關與人民訂立放領耕地契約之前，基於公權力行使職權之行為，審核是否具有放領資格，仍屬公法性質；又第三人就放領行為是否具有合法放領之資格有所爭執，因非放領契約之當事人，應屬向行政機關申請為一定之行為，非由普通法院所得審究。

四、雖司法院大法官會議釋字第89號解釋有謂：「行政官署依臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法，將公有耕地放領於人民，其因放領之撤銷或解除所生之爭執，應由普通法院管轄。」惟其理由書略以：「查台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法係政府為扶植自耕農而將公有耕地放領於耕作人，私有耕作其是否承領，承領人本可自由選擇，並非強制，其放領行為屬於代表國家與承領人訂立私法上之買賣契約，經依該辦法第14條第4款發給承領證書買賣契約即行成立，人民對於是項契約之撤銷或解除而發生之爭執，自應循民事訴訟程序以求解決。」即明確指明「放領行為屬於代表國家與承領人訂立私法上之買賣契約，....人民對於是項契約之撤銷或解除而發生之爭執，自應循民事訴訟程序以求解決。」足證該號解釋係就國家與承領人已訂立私法上之買賣契約後所生之爭執，應由普通法院管轄而作之解釋，自應僅拘束國家與承領人已訂立買賣契約之情形。故應以兩造間就該土地有無私法上之買賣契約存在而決定是否適用民事訴訟程序以求解決。然而，政府依實施耕者有其田條例所為之耕地徵收與放領，人民僅得依行政救濟程序請求救濟，不得以其權利受有損害為理由，提起民事訴訟，請求返還土地，亦經司法院以釋字第115號解釋說明綦詳；復參最高法院50年台上字第2830號判例意旨：「政府依臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法，將公地放領與人民，其性質亦為私法上之買賣契約，非有該辦法第15條規定各款情形之，不得任意撤銷。」及最高行政法院90年判字第260號判決要旨：「最高行政法院48年判字第113號等判例，係指行政機關所為放領國有土地，其放領行為係與承領人間訂立之私法上買賣契約，倘因此契約而發生爭執，應循民事訴訟程序解決而言。至行政機關作成是否放領國有土地之決定，則係基於公法處理國家公務，其准駁人民申請承領國有土地之意思表示，即係基於公權力所為之單方行政行為，自屬行政處分。」足見耕（公）地放領事件因私法上買賣契約所生爭執固然應循民事訴訟程序解決，如因行政機關基於公權力所為准駁意思表示而生之糾紛仍應遵照行政救濟途徑予以主張。

五、觀諸本件原告主張其據以申請之法律依據為台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法等相關規定，足見主管機關依上開辦法，使一般人民具備一定要件者，得就國有非公用土地之國有耕地向主管機關申請承領，明顯係為達成國有非公用土地之管理目的所訂定之行政規則，一般人民自得本於上開辦法之相關規定，請求被告就其申請為准駁之決定，而有提起課予義務訴訟之公法上請求權基礎（最高行政法院99年度判字第212號判決意旨參照）。是以本件被告花蓮縣政府就原告提出之申請撤銷放領案件，依規定予以審查，認定原告之申請與規定要件不符，而否准所請，核屬基於國家行政機關之地位，就人民之申請事件，行使公權力所為之公法上決定，並對外發生一定之法律效果，應具行政處分之性質。即令被告亦認撤銷放領應屬行政行為(見卷一第108頁)。原告抗辯被告否准原告申請撤銷花蓮縣瑞穗鄉溫泉段125 1、1253、1276、1276-2、1276-3等地號土地之放領之決定，非屬行政處分，原告可循民事訴訟途徑以為救濟，容有誤解，並不可採。此觀之原告於本院自承「(原告訴之聲明先位聲明第一項花蓮縣政府應撤銷土地的放領之依據？)花蓮縣政府應依台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法第15條第2款非自為耕作之規定而撤銷放領。」此有原告起訴狀可按，並據原告於本院103年5月21日審理時(見卷一第216頁)陳明在卷，核其意旨，應係指該項國有地原放領錯誤，應重新辦理放領由原告承領，可知原告係因被告基於公權力拒絕原告主張撤銷上開國有土地之放領，應由其承領而提起本件訴訟，今系爭土地於民國50年間即核准放領與廖大道，再於102年5月20日由其繼承人代為繳納剩餘期數之款項後，始辦理移轉登記，依上開規定，系爭土地已為放領，若原告主張系爭土地辦理放領之程序具有瑕疵應予撤銷，即系爭土地得否撤銷承領之問題，係由行政機關審究是否符合放領資格、得否撤銷放領行為，非系爭放領契約之當事人有所爭執，僅得依行政救濟程序請求救濟，非本件訴訟程序所得審理之範圍。系爭土地承領權之取得係基於國家統治權、行政權作用而生，尚非私權，原告對被告是否合法放領之糾紛，非屬私法上之爭執，原告自應循行政訴訟程序解決之，參以「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」行政訴訟法第5條第2項定有明文。是以，依原告訴之聲明可知，原告係請求被告應為行政處分或應為特定內容之行政處分，自應依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，兩造間就該土地並無私法上之買賣契約存在，自非因買賣契約致生爭執。揆諸前揭說明，自應依行政救濟途徑尋求解決。玆原告向無受理訴訟權限之本院起訴，容有誤會，爰依法徵詢當事人之意見後，依職權裁定將此部分訴訟移送至有受理訴訟權限之臺北高等行政法院。

六、依民事訴訟法第28條第1項、第31條之2第2項，裁定如主文。

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