臺灣宜蘭地方法院105年度簡字第13號

臺灣宜蘭地方法院行政訴訟判決　　　　　 105年度簡字第13號

原告

新北市新店區公所

法定代理人

林煌源

訴訟代理人

陳敬松

訴訟代理人

曾盈慈

被告

魏從雄

上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

(一)本件因屬公法上財產關係之訴訟，其標的金額在新台幣（下同）40萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項第3款之規定，應依簡易訴訟程序審理。

(二)按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第8條第1項定有明文。而民法第179條規定：「無法律上原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」此即私法上之「不當得利」。在公法法律關係內，對無法律上原因而受領給付者，亦成立返還該給付之請求權，以調整不當之財產移動，是為「公法上返還請求權」。對於一般公法返還請求權之根據為何，有主張其根據為依法行政原則，用以調整自始不合法或嗣後不合法之財產狀況者；另有主張類推適用民法有關不當得利之規定者。通說則認為，一般之公法返還請求權，為一種可適用於公法之一般法律思想之表現，為獨立之公法法律制度，其結構及目的，皆與民法之不當得利返還請求權相似，適用上應可參考民法不當得利之規定。換言之，在公法領域發生財產變動，一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害，即構成公法上不當得利，本於依法行政原則，不合法之財產變動應予回復，受有損害之他方對受有利益之一方，即有不當得利返還請求權（最高行政法院97年度判字第688號判決意旨參照）。本件原告起訴時，已陳明係依公法上不當得利之法律關係，請求被告返還遷葬補償費新台幣（下同）57,000元，至原告於起訴狀時援引行政程序法第127條及類推適用民法第179條等規定，核係主張本件成立公法上不當得利之法律上理由，合先敘明。

(三)本件原告之訴具有權利保護必要性：

1.按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，有稱為訴之利益者。如原告可以用其他更符合事實需要的有效途逕，達到請求保護目的，而未用該途，逕行提起行政訴訟，即屬欠缺權利保護之必要之情形；又如行政機關對於爭執的法律關係，如果在自己的行政權限範圍內，經由行政途逕(行政處分)，可以單方的具有拘束力的確認法律關係之存否，則也欠缺提起確認訴訟的權利保護必要。

2.次按104年12月30日修正前行政程序「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」，於修正後即現行行政程序法第127條則規定：「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。（第3項）行政機關依前二項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。（第4項）前項行政處分未確定前，不得移送行政執行。」】。是作成授益處分之機關撤銷其授益處分時，得否依104年12月30日修正前行政程序法第127條之規定，逕以行政處分命受益人返還公法上不當得利，依最高行政法院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議(一)決議：「行政程序法第127條（104年12月30日修正前）第1項規定，目的在使行政機關所為授益行政處分因違法經撤銷等原因而溯及失其效力，受益人應返還因該處分所受領之給付，其條文立法原係繼受德國聯邦行政程序法第48條，但並未有如該法第49條之1第1項後段之規定『應返還之給付，以書面之行政處分核定之』而賦與行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。是以，作成授益處分之機關撤銷其授益處分時，若無本於法令之明文規定，或依法令相關規定可得出賦予行政機關作成行政處分權限而命受益人為返還受益之金錢給付意旨等情事，於104年12月30日行政程序法第127條修正前，尚不得逕依行政程序法第127條之規定，以行政處分命受益人返還公法上不當得利。

3.本件被告因新北市政府依殯葬管理條例第39條規定，以104年4月30日新北府民殯字第10434730331號公告第一公墓遷葬，乃於104年5月7日向原告申請辦理編號B-359號墳墓（墓碑姓名為魏萬興）及本案編號A-435號墳墓（墓碑姓名為魏海水、魏邱法娘，與被告均為祖孫關係，下稱系爭墳墓）之起掘遷葬，並申請遷葬補償費。原告於104年5月10日起掘，發現系爭墳墓為空墓，惟仍將遷葬補償費57,000元（下稱系爭遷葬補償費）匯入被告帳戶（另就編號B-359號墳墓部分則已匯入遷葬補償費37,500元）。嗣原告依內政部83年12月15日臺（83）內民字第8307982號函釋意旨，關於空墓（即有造墓，但未置入屍骨）不予核發遷葬補償費，以104年9月14日函併同文號行政處分書（下稱系爭行政處分書，見本院卷第9頁正反面），命被告於104年9月18日返還遷葬補償費57,000元，若逾期未繳納，將移送法務部執行署所屬行政執行處強制執行。原告所為之系爭行政處分書作成日係在104年9月14日，揆諸前揭最高行政法院判決見解，被告尚不得系爭行政處分書作為行政處分命原告返還公法上不當得利，仍應依104年12月30日修正前之行政程序法第127條規定定之，即應提出不當得利訴請被告返還。是本件原告起訴自有權利保護必要，先予敘明。

4.又依前揭說明，系爭行政處分書就命被告返還不當得利57000元之通知，因修正前行政程序法第127條雖有請求返還不當得利之規定，然因該條並未有得由行政機關以行政處分核定返還金額之規定，且亦別無得由撤銷、廢止授予利益行政處分之行政機關單方下命義務人返還之法令根據，故依修正前行政程序法第127條規定命繳還不當得利之通知，尚非屬下命行政處分，僅係行政機關請求義務人返還之通知函，而屬催告性質之觀念通知。然就系爭行政處分書內容認定「依內政部83年12月15日臺（83）內民字第8307982號函釋意旨，關於空墓（即有造墓，但未置入屍骨）不予核發遷葬補償費」而有誤發遷葬補償費57000元之記載部分，當已屬撤銷原核發系爭遷葬補償費之行政處分，附此敘明。

二、事實概要：緣坐落於新北市○○區○○段000地號土地之新北市新店第一公墓部分範圍（下稱第一公墓），因新北市政府認有妨礙都市發展或其他公共利益之情形，依殯葬管理條例第39條之規定，以104年4月30日新北府民殯字第10434730331號公告第一公墓遷葬。被告於104年5月7日向原告申請辦理編號B-359號墳墓（墓碑姓名為魏萬興）及系爭墳墓起掘遷葬，並申請遷葬補償費，案經原告審查，編號B-359號墳墓面積為8.14平方公尺，材質為土堆，遷葬補償金額為25,000元，自動遷葬獎勵金額為1萬2,500元，合計發給補償費37,500元；系爭墳墓面積為9.36平方公尺，材質為磁磚，遷葬補償金額為35,000元（含加成補償金1萬元），金斗改葬增加1罐加3,000元，自動遷葬獎勵金額為1萬9,000元，合計發給補償費57,000元。原告於104年5月10日起掘，發現系爭墳墓內雖埋有破損之骨灰罐，但其內並無骨骸，屬空墓，惟原告仍將系爭遷葬補償費57,000元匯入被告帳戶。嗣原告依內政部83年12月15日臺（83）內民字第8307982號函釋意旨，關於空墓（即有造墓，但未置入屍骨）不予核發遷葬補償費，以系爭行政處分書撤銷原核發系爭遷葬補償費之授益行政處分，並命被告返還遷葬補償費5萬7,000元。前經被告不服系爭行政處分書，提起訴願，經新北市政府於105年1月18日以案號0000000000號駁回訴願，復經被告提起撤銷之訴，經臺灣臺北地方法院以105年度簡字第86號裁定駁回之。

三、原告主張：

(一)原告依據新北市政府民政局104年度施政計畫辦理新店區第一公墓遷葬地上物查估作業、補償金發放、協助現場豎立遷葬告示牌及清明節期間協助宣導、遷葬法會、無主墳墓遷葬工程、整地及綠美化工程招標等執行事宜。

(二)原告針對第一公墓遷葬起掘後發現為空墓者，是否核發補償費疑義於104年10月29日以新北店民字第1042115231號函請新北市政府殯葬管理處釋示，經新北市政府法制局104年12月11日新北法諮字第1042369104號函示：依新北市興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例第15條第2項：「本市公共工程用地之農作改良物...及墳墓之拆遷，得發給補償金」、新北市政府辦理公共工程地上物查估拆遷補償救濟標準第26條規定：「墳墓遷葬之補償或救濟，依殯葬管理條例第39條第2項授權訂定之墳墓遷葬補償救濟查估標準表發給。」又殯葬管理條例第39條第1項、第2項規定略以：「墳墓因情事變更致有妨礙軍事設施、公共衛生、都市發展或其他公共利益之虞，...，應予遷葬」、「前項應行遷葬之合法墳墓，應發給遷葬補償費，...。但非依法設置之墳墓得發給遷葬救濟金...」，依前揭規定，應予遷葬之墳墓始應發給補償金或救濟金，倘墓穴內無骨骸或骨灰等物，遷葬之標的不存在，即無遷葬之可能，依內政部104年11月12日台內民字第1040441794號函說明二所引內政部83年12月15日台內民字第8307982號函亦同此意旨，併新北市政府殯葬管理處104年12月21日新北殯綜字第1043479767號函亦採同見解。

(三)按104年12月30日修正前行政程序法第127條規定:「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」經查，本件被告申請起掘辦理系爭墳墓案，經起掘系爭墳墓後發現為「空墓」，自應依內政部83年12月15日臺（83）內民字第8307982號函釋意旨不得受領系爭遷葬補償費57,000元，案經原告函告被告系爭遷葬補償費5萬7,000元系屬誤發，應返還。然被告相應不理。是依修正前行政程序法第127條、民法第179條關於不當得利之規範意旨，被告受領系爭遷葬補償費57,000元既因不符內政部之函釋，自屬無法律上原因，復因被告受有利益，原告受有損害，爰依行政訴訟法第8條、行政程序法第127條、民法第179條、181條等法律訴請被告返還系爭遷葬補償費57,000元。

三、被告則以：被告先祖魏海水及魏邱法娘均於日據時期往生並安葬於第一公墓，為墳墓設置管理條例施行前即存在之既存墳墓，依法應發給遷葬補償費。又系爭墳墓遷葬起掘之日即104年5月10日並未通知被告到場，該新北市新店區公所受理人民申請殯葬案件會勘紀錄上記載會勘、起掘日期「104年5月10日」有竄改的情形，且其上被告簽名亦非被告本人所為，不能僅憑原告所言認定需返回系爭遷葬補償費，又被告因為此遷葬一事已支出111,200元，原告合計僅補償94,000元，已有不足。是以，原告要求並不合理，被告並無受有公法上不當得利等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：上開事實概要欄所載之事實，除被告就系爭墳墓內有無被告先祖之骨骸一節有所爭執外，其餘為兩造所不爭執，並有新北世新店區公所埋葬起掘、骨灰骸遷出許可證申請書、新北市新店區公所受理人民申請殯葬案件會勘紀錄及所附現場起掘照片4張、系爭行政處分書、新北市政府105年1月18日新北府訴決字第1042049845號函附訴願決定書(案號:00000000 00號)、新店區第一公墓(寶橋段684地號)墳墓公告遷葬Q&A、墳墓遷葬補償救濟查估標準表、新北市○○區○○○○○○○○○○○○○○○○0○地○○○○○段000地號)、新北市新店區第一公墓墳墓遷葬補償費轉帳清冊等資料在卷可稽（見本院卷第5-6、7、9、10-16、20 -22、23、24、25頁），堪以認定。。是本件之爭執，在於系爭墳墓內究竟有無被告先祖之骨骸？如無，則原告依據公法上不當得利關係，請求被告返還遷移系爭墳墓之系爭遷葬補償費57000元，有無理由？經查：

(一)按殯葬管理條例第3條第1項規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。」，新北市政府104年8月13日新北府民殯字第1043475995號公告：「…本府權限劃分由本府所屬各區公所辦理事項如下：…（五）依法遷葬相關補償費、救濟金之查估、發放等作業。」。次按殯葬管理條例第39條規定：「墳墓因情事變更致有妨礙軍事設施、公共衛生、都市發展或其他公共利益之虞，經直轄市、縣（市）主管機關轉請目的事業主管機關認定屬實者，應予遷葬。但經公告為古蹟者，不在此限。（第1項）前項應行遷葬之合法墳墓，應發給遷葬補償費；其補償基準，由直轄市、縣（市）主管機關定之。但非依法設置之墳墓得發給遷葬救濟金；其要件及標準由直轄市、縣（市）主管機關定之。（第2項）」，另按新北市政府辦理公共工程地上物查估拆遷補償救濟標準第26條規定：「墳墓遷葬之補償或救濟，依殯葬管理條例第39條第2項授權訂定之墳墓遷葬補償救濟查估標準表（如附表14）發給」，又按墳墓遷葬補償救濟查估標準表項次3：6㎡以上未滿10㎡，單價每門2萬5,000元，加成補償金額每門3萬5,000元。備註：「…二、墳墓規格以墳頭石碑、清水磚、水泥洗光為基準（未達此基準者，每座以5,000元核計），其他如花磚、洗石子、磁磚、大理石等依上開單價加計4成。…三、辦理合法墳墓遷葬補償查估標準如下：…（三）改葬部分每增加1罐增加3,000元，埋葬者每增加1人（合葬）增加7,000元計算（改葬係指葬金斗甕者，埋葬係指葬棺木未檢骨者）。（六）墳墓墓主於限期內自行遷移者，按本標準發給墳墓遷葬補償金額50％發給自動遷葬獎勵金。…」。再按，內政部83年12月15日臺（83）內民字第8307982號函釋：「關於空墓（即有造墓，但未置入屍骨）是否符合核發遷葬補助費範圍疑義：……至空墓是否符合遷葬補助費之範圍，貴處及各縣市政府意見認貴省各縣市依「墳墓設置管理條例及其施行細則」辦理遷葬補償，係依各縣市「補償費查估基準」造冊發放，並未事先查明有無埋葬屍體，倘墓棺遷葬補償，需先查明是否埋葬屍體再行辦理，實務上有其困難……惟目前各縣市政府對能經由墓碑記載內容及墳墓外型認定之「空墓」則不予核發遷葬補償費。本部同意貴處意見……。」，暨新北市政府殯葬管理處104年12月21日新北殯綜字第1043479767號函：「…應予遷葬之墳墓始應發給補償金或救濟金，倘墓穴無骨骸或骨灰等物，遷葬之標的不存在，即無遷葬之可能。…墓穴內無骨骸及骨灰等物，自非屬墳墓，亦無遷葬之可能，故不予補償。」。是以，依前揭殯葬管理條例等規定，遷葬補償金之給付係為補償依法設置於公墓之墳墓後人，於遷葬其先祖骨骸時所需支出之相關費用，則若係空墓即其內並無骨骸者，自無遷葬之必要，則前揭主管機關之函釋說明，應屬可採，並無抵觸殯葬管理條例相關規定之情形。

(二)查系爭墳墓於104年5月10日進行起掘，被告於起掘當日雖未到場，惟於104年5月7日至原告處辦理申請手續時，已委託墳墓起掘業者證人乙○○全權辦理日後起掘事宜，而於起掘當時，在場者有乙○○、其父甲○、原告所屬之公墓管理員丙○○，而由甲○實際就系爭墳墓進行挖掘後發覺系爭墳墓內雖有已破損之骨灰罐，但其內並無骨骸，故確認屬空墓等情，業據證人乙○○、甲○、丙○○到庭證述明確一致，且有起掘現場照片4張在卷可稽，足堪認定。被告雖否認有委託乙○○辦理起掘事宜，然復自承於申請當日有與乙○○接洽是事後有交付起掘費用予乙○○等情（見本院卷第67頁），衡諸常情，系爭遷葬補償費依法係支付予申請人，且原告實際支付作業方式係直接以匯款匯入申請人帳戶內，則若未受申請人之委託，業者絕無自動起掘遷葬他人墳墓之可能，況被告事後仍給付乙○○辦理起掘遷葬之費用，堪認被告確有委任乙○○辦理此一事宜，被告否認此情又質疑前揭會勘紀錄有所竄改日期、未經其同意簽署其姓名云云，不足採信。

(三)按在公法領域發生財產變動，一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害，即構成公法上不當得利，本於依法行政原則，不合法之財產變動應予回復，受有損害之他方對受有利益之一方，即有不當得利返還請求權（司法院釋字第515號解釋參照）；「該部分處分既經撤銷，上訴人即無法律上原因受領該部分補償費，此為本院一致之見解。是以原判決以本件合於不當得利之要件而准許被上訴人之請求，適用法規自無不合。……」有最高行政法院96年度判字第1678號判決可資參照。又民法第182條規定：「（第1項）不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。查系爭遷葬補償費之核發處分，既已經系爭行政處分書予以撤銷，且經被告提起訴願及行政訴訟，先後經駁回確定，業如前述，是系爭遷葬補償費之核發處分既經撤銷，依前揭規定溯及既往失其效力，則被告受領系爭遷葬補償費，即屬無法律上原因；本件因領取補償費致生財產上變動，領取之一方受有利益而致原告受有損害，原告依據不當得利，請求返還系爭遷葬補償費固無不合。

(四)惟按，不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任，為民法第182條第1項所明定。故利得人為善意者，僅負返還其現存利益之責任；所謂現存利益，係指利得人所受利益中於受返還請求時尚存在者而言；於為計算時，利得人苟因該利益而生具因果關係之損失時，如利得人信賴該利益為應得權益而發生之損失者，於返還時亦得扣除之，蓋善意之利得人祇須於受益之限度內還盡該利益，不能因此更受損害。查，依上開殯葬管理條例及主管機關通知被告遷葬起掘系爭墳墓等相關說明資料，均未說明如起掘後為空墓者不得請領遷葬補償費，況本件係原告主動發給系爭遷葬補償費予被告，原告發給系爭遷葬補償費尚須函請上級機關釋明本案是否應發予系爭遷葬補償費之疑義，亦無證據顯示被告於系爭墳墓起掘前知悉其內並無先祖骨骸而為空墓，是堪認被告屬不當得利之善意受領人，則被告因此而支出之系爭墳墓起掘費用，依據證人乙○○到庭證述稱：三位（按即亡者魏萬興、魏海水、魏邱法娘）開價3萬元，因其中有空墓，所以後來向被告收了25000元等語（見本院卷第66頁），是堪認被告已因起掘系爭墳墓支出15000元【計算式：25000－（3000÷3）】，此支出之損失與其因而取得之利益間當有因果關係，則依前揭說明，於返還時當得以扣除之，即被告只需於受益之限度即其餘42000元（計算式：00000 -00000＝42000）返還。至被告陳稱支付墳墓起掘業者乙○○係3萬元、為系爭墳墓及另一編號B-259號墳墓共支出111,200元云云，並未提出任何證據以實其說，洵屬無據，自不足採。

五、綜上，原告依公法上不當得利法律關係，請求被告返還如主文一項所示數額，為有理由，應予准許；逾此範圍則無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。有關訴訟費用負擔，審酌行政訴訟法第104條準用民事訴訟法第79條規定，酌量由兩造各負擔二分之一，命分別負擔如主文。

六、據上論結，原告之訴一部為有理由，一部無理由。依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

行政法庭法 官 陳雪玉