智慧財產法院行政判決

民國102年5月9日辯論終結

原告

社團法人台灣有線寬頻產業協會

代表人

簡仁德（理事長）

訴訟代理人

葉恕宏 律師

訴訟代理人

鄭歆儒律師

複代理人

林心惠律師

被告

經濟部智慧財產局

代表人

王美花（局長）

訴訟代理人

林紹鈞

訴訟代理人

陸淑華

參加人

社團法人台灣音樂著作權人聯合總會

代表人

蔡清忠（董事長）

上列當事人間因有關著作權事務事件，原告不服經濟部中華民國101 年10月25日經訴字第10106112390 號訴願決定，並經本院命參加人獨立參加被告之訴訟，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：參加人未於準備程序及言詞辯論期日到場，亦未提出任何書狀為聲明或答辯。

二、事實概要︰參加人於民國99年8 月26日依著作權集體管理團體條例（下稱集管條例）第24條第5 項規定，公告「衛星電視台及有線電視台概括授權公開播送使用報酬率」（下稱系爭使用費率）。經原告等認為參加人所公告之系爭使用費率對其權益影響重大，向被告申請審議。嗣經被告依同條例第25條第2 項規定，於同年10月13日將受理系爭使用報酬率審議之事項公告於被告網站，並邀集參加人及原告等進行意見交換後，復依同條例第25條第4 項規定，分別於100 年9 月29日、同年12月22日及101 年4 月16日召開3 次著作權審議及調解委員會（下稱著審會），諮詢著審會委員對系爭使用報酬率之意見後作成決議，並以同年4 月24日智著字第10116002081 號函將審議結果通知原告等。原告對於系爭使用報酬率審議結果中有關「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分不服，提起訴願，經經濟部同年10月25日經訴字第10106112390 號決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

三、原告聲明求為判決：㈠原行政處分及訴願決定均應撤銷。㈡被告應就「有線電視台（有線電視自製頻道）」公開播送概括授權使用報酬率部分作成如附表所定使用報酬率之處分。並主張：

㈠被告於決定系爭使用費率前，未通知節目託播業者、參加人以外之集管團體表達意見，違反行政程序法第102 條、集管條例第25條規定：

⒈向來實務上，均係「節目託播商」逕行向參加人等著作權集管團體取得授權，有線電視系統業者並於與「節目託播商」所簽訂之契約中，要求該節目託播商提供其業已獲得權利人授權之證明文件，並保證其提供予有線電視系統業者公開播送予訂戶之節目，均已取得必要之授權，無侵害他人著作權之虞。準此，被告於作成原處分前，系爭使用費率之支付者尚未確定，究竟係向來支付系爭使用費率處分之節目託播商，抑或有線電視系統業者，從而，節目託播商是屬「將因程序之開始而法律上利益受影響者」，應類推適用行政程序法第102 條規定應給予事前程序參與之機會，以符大法官釋字第409 號解釋與第488 號解釋所揭櫫之正當法律程序。

⒉系爭「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分之使用報酬率既屬音樂著作之共同利用態樣，本應邀請同屬音樂著作之3 家集管團體（參加人、社團法人中華音樂著作權協會MUST，與社團法人臺灣音樂著作權協會TMCS）一同參與審議。從而，被告未依集管條例第25條規定邀請同為管理音樂著作之其他集體管理團體參與，其程序實與大法官解釋第409 號及第488 號解釋所揭櫫之正當法律程序相悖。

㈡原處分所訂定之系爭使用費率，已侵害原告之言論自由，而有違反憲法第23條、行政程序法第7 條之比例原則：原告經營有線電視，係以廣播及電視方式表達意見，乃屬憲法第11條言論自由之保障範圍，且原告係製播其所服務之經營地區或鄰近區域之地方特色節目，內容符合經營地區內民眾之利益及需求，以提供當地民眾知識、教育、正當娛樂及資訊，是屬為文化、教育或其他公益性之目的而利用，與一般商業性頻道有別，具準公益之性質，而系爭使用費率侵害原告等之經營自製頻道權利。

㈢原處○區○○○○○○○道」與「衛星廣播電視頻道」而訂定系爭使用費率，已違反平等原則：「有線電視頻道」及「衛星廣播電視頻道」就音樂著作之公開播送行為性質相同，同屬一完整而不可切割之公開播送行為，所別者僅在於，有線電視頻道係以「光纖」方式傳送，衛星廣播電視頻道則係以「訊號下鏈」之方式傳送。然被告就「衛星廣播電視節目」以「戶數」為收費級距，「有線電視頻道」卻以「託播節目時數」為收費級距，顯無正當理由而為差別待遇。

㈣原處分區分「節目託播商」與「有線電視業者」而訂定系爭使用費率，已違反平等原則：

⒈參加人向節目託播商取得參加人授權所支付之授權費用，與原處分所訂使用報酬率有極大之差距，原處分容許參加人向有線電視系統業者收取之報酬，幾乎達其過去向節目託播業者收取之報酬3 倍之高，顯不合理。

⒉有線電視業者接收之目的係將解碼後之節目傳輸至末端家用戶消費者，並非為了直接觀看而接收，斯時有線電視業者之角色僅是過路客，與衛星一般，均屬中繼站性質，且真正的經濟價值是來自後端散播予一般家用戶所產生。從而，有線電視業者接收之目的並未直接觀看，係將解碼後之節目傳輸至直接收聽或收視戶端，僅屬「供一般公眾接收訊號之傳輸」之前置傳輸行為，其地位與衛星相同，均屬分擔原公開播送之中繼站性質，仍屬「原播送人」，是有線電視業者將自衛星接收之訊號傳送出去之行為，屬著作權法第3 條第1 項第7 款前段之原公開播送。

㈤原處分關於「非著作利用人」之「有線電視自製頻道」作為報酬給付義務人部分，有「雙重收費」情形，已屬濫用裁量權：於「有線電視自製頻道」之製播過程中，節目內容之決定者，乃「節目供應事業」（即節目託播商），至有線電視系統業者於公開播送之過程中，僅提供平台予節目託播商播放節目，對於節目內容要無置喙餘地。易言之，有線電視系統業者對託播節目是否使用音樂著作，使用音樂著作之來源、質量、時間、次數等事項，均無知悉，亦無從計算，是音樂著作之利用人當屬「節目供應事業」甚明。被告逕課「非」著作利用人之有線電視系統業者給付使用報酬之義務，於法自有未洽。何況，原處分無異使集管團體得就同一著作之同一使用行為，可向「節目供應事業」及「有線電視自製頻道」雙重收取報酬，其違法之處至臻顯然。

㈥被告就作成原處分之程序，未依集管條例第24條第1 項及「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」進行審酌，有裁量怠惰與裁量濫用之情形：

⒈原告等之財產權應受正當法律程序之保障，然被告於決定系爭使用報酬率前，卻未通知利害關係人節目製作業者（即節目託播商）與其他集管團體參與審議程序及表達意見。又被告未查有線電視系統託播節目對參加人音樂之使用並無重大改變，遽為所定之費率，與長年以來參加人向託播業者收取報酬相較，相差近3 倍之多。另原告至多僅屬提供廣播及電視等節目之系統台（平台），被告卻將與原告營業項目無關之「利用音樂著作」之型態納入考量，遑論更未如其他音樂著作之集管團體般細分利用音樂之態樣，更未考量自製頻道與一般商業性頻道有別，已構成裁量怠惰與裁量濫用，應予撤銷。

⒉有線電視頻道亦有以跑帶方式傳送節目，此節與公開播送行為完全無涉，被告竟未查逕將此一不屬公開播送行為亦列為收費範圍，構成裁量怠惰。又被告如何做成系爭使用費率之過程與計算式，完全付之闕如。

㈦被告應就「有線電視系統業者或節目託播廠商」關於有線電視台（有線電視自製頻道）之公開播送概括授權使用報酬費率部分，作成如附表所示之使用報酬率的處分：於衛星廣播電視節目供應事業透過有線廣播電視系統經營者公開傳播之情形，乃係由「節目供應事業」就衛星廣播電視節目之公開播送所需之使用報酬，向著作權集體管理團體為給付，此為授權實務上長久之慣行，原告本無給付報酬之義務。惟如鈞院認為原告有給付義務，則依據實務慣例，並參酌利用人因利用著作所獲致之經濟上利益、管理著作財產權之數量、利用之質及量等因素，應以附表所載之使用報酬率為合理。

四、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。並抗辯：

㈠被告於決定系爭使用費率前，未通知節目託播業者、參加人以外之集管團體表達意見，並未違反行政程序法第102 條、著作權集體管理團體條例第25條規定：原處分是原告等針對參加人所公告之使用報酬率提出申請審議之結果，與其他集管團體並無關連，並無邀請其他集體管理團體參與之必要。且原告若認有需要邀請節目製作業者（節目託播商）與其他集管團體提供意見，亦可向被告提出申請或提供相關資料，惟原告於系爭費率案審議過程中，並未提出。又有線電視自製頻道之節目託播者，並未涉及公開播送（實際播送者為有線系統業者），並非系爭使用費率之利用人，不具申請或參加費率審議之當事人適格。基此，並無原告所稱違反正當法律程序原則等情。

㈡原處分所訂定之系爭使用費率，並未侵害原告之言論自由，亦未違反憲法第23條、行政程序法第7 條之比例原則：被告係依據集管條例之規定由利用人提出申請，經參考參加人及被告建議之收費級距、目前實務收費金額、利用人產業現狀及音樂利用情形等雙方提供之資料、著審會之決議，依法作成本案費率審定之系爭處分，並無涉及侵害原告之言論自由。

㈢原處○區○○○○○○○道」與「衛星廣播電視頻道」而訂定系爭使用費率，並未違反平等原則：

⒈有線電視業者基於使公眾直接收視之目的，利用纜線將電視信號播送至訂戶端，不論其播送之電視信號是否自第三人處接收或由何人製作，均構成前揭著作權法所定之「公開播送」之利用行為，故有線電視業者即屬公開播送之利用人，本應向著作財產權人或其授權之集管團體洽取授權並支付使用報酬，方屬合法利用。

⒉至於二階段公開播送之授權，有線電視系統業者就其傳送訊號至家用戶之公開播送行為，無須再另支付使用報酬予參加人，此乃參加人與利用人雙方於實務操作上合意之授權模式（市場協議及商業談判之結果），被告尊重雙方協議及現行市場秩序，爰於審議參加人衛星電視台費率時，予以維持。

㈣原處分區分「節目託播商」與「有線電視業者」而訂定系爭使用費率，並未違反平等原則：有關原告對於著作權法中公開播送之法律性質誤解部分，已如前述。又原告所列舉之「三聖、東方青…」等利用人，並非在有線電視自製頻道上架之節目託播廠商，而係經營衛星電視台之利用人，應適用衛星電視台費率，與系爭有線電視台自製頻道之費率無涉。因此以「三聖」等衛星電視台支付金額作為比較基礎，主張審定費率過高，顯係錯誤之類比。

㈤原處分並未以「非著作利用人」之「有線電視自製頻道」作為報酬給付義務人部分，故無「雙重收費」情形，或濫用裁量權：參加人本即依系爭使用費率向原告收取使用報酬，而非向節目託播廠商收費，並無原告所稱形成重複收費之可能。又有關「有線電視台（有線電視自製頻道）」收費級距部分，審議時原告與參加人均建議採行收費級距之方式訂定費率（雖然兩者建議之費率不同），因此被告認為於費率適用上，尚屬便捷，故參考原告與參加人建議之級距，決定有線電視自製頻道之收費費率，並無原告所稱違反平等原則。

㈥被告就作成原處分之程序，已依據集管條例第24條第1 項及「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」進行審酌，並無裁量怠惰與裁量濫用之情形：

⒈被告依法參考原告及參加人雙方所提供之相關資料及意見、並衡酌利用市場之情況等等，此有原卷所附歷次開會通知、會議資料及原處分書附卷可稽。被告係依個案件性質，綜合考量多項因素，並無原告所稱裁量怠惰與濫用之情況。

⒉參加人業已承諾僅就外製（託播）且有利用音樂的節目收費，換言之對於內製節目（通常係有關地方生態介紹或社區公益活動宣傳）並不收費。又原告所稱之「跑帶方式傳送節目」究指為何？並不清楚。

㈦被告作成系爭費率處分之程序已如前述，係綜合考量多項因素，而非僅僅就利用人所提供之資料及主張進行考量，且此亦屬被告之判斷餘地。因此，被告不需就「有線電視系統業者或節目託播廠商」關於有線電視台（有線電視自製頻道）之公開播送概括授權使用報酬費率部分，作成如附表所示之使用報酬率的處分。

五、本件爭點：參加人於99年8 月26日依集管條例第24條第5 項規定所公告之概括授權公開播送使用報酬費率，包含⒈「修訂衛星電視台（綜合性頻道）費率」，⒉「新增光纖傳輸型衛星頻道費率」，⒊「新增購物台費率」，⒋「新增無年廣告總收入或授權金收入頻道費率」，⒌「修改『公開播送』衛星電視台備註」，⒍「修訂有線電視台費率」，及⒎「刪除概括授權『公開播送』四、公共電視、非營利電視台費率並新增概括授權『公開播送』二、衛星電視台8 、政府所屬頻道（如原民台、客家台）費率」，就其中第⒍項，參加人修訂有線電視費率，以系統業者每一訂戶每年30元計算（智慧財產局「著作權仲介團體費率審議」案第00000000-000號第24宗卷《下稱原處分卷第1 冊》第412 至414 頁）。原告於同年9 月27日就其中修正及新增概括授權公開播送概括授權費率，含「衛星電視台備註」、「有線電視」、「光纖傳輸型衛星頻道」、「無年廣告總收入或授權金收入頻道費率」等4 項，申請審議（原處分卷第1 冊第198 至215 頁），向被告申請審議。嗣經被告依同條例第25條第2 項、第4 項規定，公告受理系爭使用報酬率審議之事項，於100 年1 月4 日邀集參加人、社團法人中華音樂著作權協會（MUST）、原告、其他申請人等進行意見交換（見智慧財產局「著作權仲介團體費率審議」案第00000000-000號第46宗卷《下稱原處分卷第2冊》第922 至965 頁之會議紀錄、出席人員簽名冊、簽、開會通知），其後於同年9 月29日、同年12月22日及101 年4月16日召開第100 年第11、14次、第101 年第4 次著審會（①100 年9 月29日會議之簽、開會通知單、會議資料《含目錄、議程、案由一附件》見原處分卷第2 冊第683 至725 頁；會議紀錄見智慧財產局「著作權仲介團體費率審議」案第00000000-000號第49宗卷《下稱原處分卷第3 冊》第1139至1145頁、本院卷第1 冊第89至96頁之原證1 。②100 年12月22日會議之簽、開會通知單、議程、會議資料《含目錄、議程、案由一附件》見原處分卷第2 冊第527 至567 頁；會議紀錄見原處分卷第3 冊第1149至1153頁、本院卷第1 冊第97至106 頁之原證2 。③101 年4 月16日會議之簽、開會通知單、議程、會議資料《含目錄、議程、附件》見原處分卷第3 冊第1085至1124頁；會議紀錄見原處分卷第3 冊第1058至1060頁、本院卷第1 冊第107 至110 頁之原證3 ），被告於諮詢著審會委員之意見後作成決議，並以101 年4 月24日智著字第10116002081 號函將審議結果通知原告，關於「有線電視台（有線電視自製頻道）」之使用費率：⒈託播節目時數（有利用音樂者）每日12至24小時：每頻每戶0.7 元，⒉託播節目時數（有利用音樂者）每日6 至11小時：每頻每戶0. 5元，⒊託播節目時數（有利用音樂者）每日1 至5 小時：每頻每戶0.2 元（本院卷第2 冊第7 至10頁之原處分）。原告對於系爭使用費率審議結果中有關「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分不服，提起訴願（訴願卷第3 至20頁），經經濟部決定駁回其訴願後，遂向本院提起行政訴訟（本院卷第1 冊第8 至32頁），經兩造確認本件爭點如下（本院卷第1 冊第151 至152 頁之準備程序筆錄），故本件無庸審酌關於「衛星電視台」使用費率之爭點。

㈠被告於決定系爭使用費率前，未通知節目託播業者、參加人以外之集管團體表達意見，是否違反行政程序法第102 條、集管條例第25條規定？

㈡原處分所訂定之系爭使用費率，是否侵害原告之言論自由，而有違反憲法第23條、行政程序法第7 條之比例原則？

㈢原處○區○○○○○○○道」與「衛星廣播電視頻道」而訂定系爭使用費率，是否違反平等原則？

㈣原處分區分「節目託播商」與「有線電視業者」而訂定系爭使用費率，是否違反平等原則？

㈤原處分關於「非著作利用人」之「有線電視自製頻道」作為報酬給付義務人部分，有無「雙重收費」情形，而濫用裁量權？

㈥被告就作成原處分之程序，有無依據集管條例第24條第1 項及「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」進行審酌？有無裁量怠惰與裁量濫用之情形？

㈦被告應否就「有線電視系統業者或節目託播廠商」關於有線電視台（有線電視自製頻道）之公開播送概括授權使用報酬費率部分，作成如附表所示之使用報酬率的處分？

六、得心證之理由：

㈠按集管條例第24條第1 項規定：「集管團體就其管理之著作財產權之利用型態，應訂定使用報酬率及其實施日期；其使用報酬率之訂定，應審酌下列因素：與利用人協商之結果或利用人之意見。利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。其管理著作財產權之數量。利用之質及量。其他經著作權專責機關指定應審酌之因素。」又第25條第1 至4 項、第6 至9 項、第12項規定：「（第1 項）利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議；申請時，並應備具書面理由及相關資料。（第2 項）著作權專責機關受理前項之申請後，應於著作權專責機關之網站公布；其他相同利用情形之利用人，得備具書面理由及相關資料，向著作權專責機關請求參加申請審議。（第3 項）著作權專責機關受理第1 項之申請後，得令集管團體提出前條第1 項各款之審酌因素、授權利用之條件及其他相關文件，集管團體不得拒絕。（第4 項）著作權專責機關審議時，得變更集管團體所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，並應諮詢著作權審議及調解委員會之意見。（第6 項）第1 項之申請有理由者，著作權專責機關應決定該使用報酬率，並自申請審議日生效。但於該使用報酬率實施前申請審議者，自實施日生效。（第7 項）前項經決定之使用報酬率，自實施日起3 年內，集管團體不得變更，利用人亦不得就經審議決定之事項再申請審議。但有重大情事變更者，不在此限。（第8 項）依第1 項規定申請審議之使用報酬率，有違反法律規定，或無法律依據收取使用報酬者，著作權專責機關得禁止其實施。（第9 項）第6 項及前項之審議決定，應於著作權專責機關之網站公布。（第12項）第1 項申請之審議決定，著作權專責機關應於文件齊備後4 個月內為之。」準此，集管團體經審酌集管條例第24條第1 項所定5 項因素後，訂定使用報酬率，利用人如有異議時，得向被告申請審議。被告審議該使用報酬率時，經諮詢著審會之意見，得變更集管團體所定之使用報酬率計算基準、比率或數額。倘集管團體所定之使用報酬率有違反法律規定，被告得禁止其實施。

㈡次按被告為辦理集管條例第25條及第30條規定事項，訂定「經濟部智慧財產局受理利用人申請審議著作權集體管理團體使用報酬率案件作業程序」，其中第三點規定：「審議時應參照『著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則』（附件二）。」附件二之參考原則規定：「使用報酬率之審議，宜審酌下列因素：著作權集體管理團體（以下簡稱集管團體）與利用人協商之結果或利用人之意見：

㈠現行市場費率。

㈡過去費率的變化情形。考慮原先擬定之費率是否仍屬於現行費率水準，環境、科技發展或利用之改變是否影響現行費率之理由。

㈢就新興之利用型態，得參考比較國內現存集管團體相類似利用型態之費率。利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。

㈠利用人因利用著作所負擔之成本。

㈡考慮利用人之支付能力及取得授權對利用人之重要性。集管團體所管理之著作財產權數量。利用之性質及數量。

㈠利用該集管團體著作情形與利用其他集管團體著作情形之比較。

㈡費率表中收費級別之劃分、級別個數是否能充分顯現著作利用程度、價值及其級別個數是否適當，且不同層級間的費率遞增或遞減的幅度是否相當。

㈢其他集管團體之使用報酬率。其他

㈠物價指數（例如消費者物價指數、零售物價指數等）之變動。

㈡國外相同類別著作且利用情形相似之使用報酬率，參考對象宜與本國經濟發展相當。」

㈢有線電視自製頻道節目之公開播送：

⒈查有線電視台之自製頻道節目有「內製」及「外製（託播）」二類，其中內製節目內容通常係有關地方生態介紹或社區公益活動宣傳；外製（託播）節目則以卡拉OK歌唱、賣藥、算命或談話性節目為主。而原處分係以（外製）託播節目且有利用音樂之節目為系爭使用費率之收費對象（本院卷第2 冊第10頁之原處分所附公開播送使用報酬率對照表第3 頁理由欄第二項），是原告所稱其「係製播其所服務之經營地區或鄰近區域之地方特色節目，內容符合經營地區內民眾之利益及需求，以提供當地民眾知識、教育、正當娛樂及資訊，是屬為文化、教育或其他公益性之目的而利用，與一般商業性頻道有別，具準公益之性質」等語，此係屬內製節目，並非原處分審議之系爭使用費率的適用對象，合先敘明。

⒉按公開播送，指基於公眾直接收聽或收視為目的，以有線電、無線電或其他器材之廣播系統傳送訊息之方法，藉聲音或影像，向公眾傳達著作內容；由原播送人以外之人，以有線電、無線電或其他器材之廣播系統傳送訊息之方法，將原播送之聲音或影像向公眾傳達者，亦屬之，著作權法第3 條第1 項第7 款定有明文。準此，公開播送之行為係以「有線電、無線電或其他器材之廣播系統傳送訊息之方法」為要件之一。

⒊有線電視公開播送外製（託播）節目：查原告自陳：「有線電視頻道，係指有線電視系統業者將部分頻道節目出租予節目製作業者（即節目託播商），由節目製作業者製作節目後，透過光纖方式傳輸至有線電視業者頭端系統，再由有線電視業者頭端系統公開播送至訂戶端」等語（本院卷第1 冊第19頁），足見節目託播商所製作之節目係經由有線電視業者頭端系統傳送其聲音或影像至收視戶（即訂戶、公眾），是有線電視自製頻道之外製（託播）節目的公開播送即指經由有線電視業者頭端系統傳送至收視戶之過程。

⒋託播節目之公開播送係由有線電視系統業者決定：

⑴節目託播商，係以提供節目予有線電視業者或衛星廣播電視業者公開播送為業者。而有線廣播電視，係指以設置纜線方式傳播影像、聲音供公眾直接視、聽（有線廣播電視法第2 條第1 款規定參照），另同條第2 款、第3 款分別定義「有線廣播電視系統」（指有線廣播電視之傳輸網路及包括纜線、微波、衛星地面接收等設備）、及「有線廣播電視系統經營者」（指依法核准經營有線廣播電視者）。復依同法第21條第1 項第1 款、第2款前段、第18條及第32條規定，有線廣播電視事業乃特許事業，其經營區域、規模均設有特殊限制，節目託播商若非有線廣播電視系統經營者，唯有經由所屬特定區域內之有線電視系統業者始得播出其節目，傳播其影像或聲音供收視戶（訂戶、公眾）。因此，節目託播商與有線電視業者之差異，在於經營之業務內容之不同，節目託播商以提供節目為業，有線電視系統業者則以播送節目為業；且公開播送節目之硬體設備為有線電視系統業者所有，由其決定是否播送節目託播商之節目，是公開播送之行為人乃有線電視系統業者，而非節目託播商。至原告主張有線電視業者接收之目的係將解碼後之節目傳輸至末端家用戶消費者，並非為直接觀看而接收，有線電視業者與衛星均屬中繼站性質，且真正的經濟價值是來自後端散播予家用戶所產生云云，要無足取。

⑵固然節目託播商於所製作之節目中使用集管團體會員之音樂著作，進而委託有線電視系統業者（原告）公開播送，惟如前所述，上開節目之公開播送必須經由原告之系統或硬體設備始能完成傳送聲音或影像至收視戶端之程序，公開播送之實際行為人乃原告而非節目託播商。至原告因託播節目而向節目託播商收取託播費用，乃基於原告與節目託播商間之託播契約所生之權利義務，即便原告將集管團體對其所收取之公開播送使用費率，轉向節目託播商收取，或一併計入節目託播商所應支付之託播費用，核屬原告與節目託播商間之私權關係，乃契約自由之範疇，無礙於原告就公開播送託播節目與否之決定權，及因此負有支付使用報酬義務之情。至節目託播商以何方式（原告所謂之光纖傳輸）傳輸至有線電視業者頭端系統，即非所問。故原告主張節目訊號透過衛星傳送予有線電視業者，單純解碼後傳送至直接收聽或收看戶，屬一整體不可切割之原公播行為云云，委無可採。

⒌有線電視台與衛星電視台有關公開播送之差異：有線廣播電視，指以設置纜線方式傳播影像、聲音供公眾直接視、聽（有線廣播電視法第2 條第1 款規定參照）。而衛星廣播電視，則指利用衛星進行聲音或視訊信號之播送，以供公眾收聽或收視（衛星廣播電視法第2 條第1 款規定參照）。二者差異在於節目內容之播送方式，有線廣播電視係透過纜線，衛星廣播電視則透過衛星。此外，衛星電視台之節目，係由衛星廣播電視節目供應事業將衛星節目訊號上鏈至衛星再下鏈至有線電視業者頭端系統，再由有線電視業者頭端系統公開播送至收視戶端，此為兩造所不爭（原告部分見本院卷第1 冊第19至20、23頁，被告部分見本院卷第1 冊第122 頁），核其性質有二階段之公開播送行為，一為衛星電視台將節目訊號上鏈至衛星再下鏈至有線電視系統業者之行為，二為有線電視系統業者將訊號再傳送至收視戶之行為。此與有線電視系統業者公開播送節目託播商節目間未經其他傳送階段之單一公開播送行為非屬相同，原告逕將此二者混為一談，要無足取。

㈣原處分所訂定之系爭使用費率，並未侵害原告之言論自由，亦未違反憲法第23條、行政程序法第7 條之比例原則：原告經營有線電視台，固以廣播及電視方式表達意見，而屬憲法第11條言論自由之保障範圍，另憲法第15條亦有保障人民之財產權，均為國家所應予捍衛之基本權。然原處分係以（外製）託播節目且有利用音樂之節目為系爭使用費率之收費對象，而未包含原告所指文化、教育或其他公益性之內製節目，已於前第六㈢⒈項所述，是原告此處指摘本案言論自由與財產權應採強烈內容審查而認原處分侵害言論自由云云（本院卷第1 冊第17至18頁），係針對內製節目（非原處分審議之系爭使用費率的適用對象）而言，顯有誤解。此外，著作權乃立法者為鼓勵創作而賦予著作權人之獨占權利，著作權人得因同意或授權他人之利用而收取一定之報酬，同屬憲法所欲保障的基本權之一。而集管團體處於著作權人與利用人之間，代為管理著作並向利用人收取使用費率，被告則本於集管條例之授權，監督及輔導集管團體之設立及運作，審查集管團體所訂定之使用費率，協助解決集管團體與利用人間之協商，衡平著作權人、利用人、集管團體及社會公眾之利益。被告以原告為公開播送之行為人（即有線電視台）而以之為使用費率收取對象，難認有何不當侵害原告之言論自由或財產權而違反憲法第23條、行政程序法第7 條比例原則之情事。

㈤原處○區○○○○○○○道」與「衛星廣播電視頻道」而訂定系爭使用費率，並未違反平等原則：衛星廣播電視與有線廣播電視之差異有二，其一乃關於節目內容之播送方式各不相同，前者透過衛星，後者透過纜線；又有關節目中音樂著作之公開播送，前者為二階段之公開播送行為，後者則為單一之公開播送行為，已於前第六㈢⒌項所述。此外，有線電視之收視戶須經由有線電視系統業者埋設之纜線收視節目，衛星電視之收視戶須經由有線電視系統業者以衛星地面接收設備接收解碼後透過纜線傳送予收視戶。而考量架設天線之難易程度，有線電視之收視戶多位於不易架設天線的都會地區，而衛星電視之收視戶多位於偏遠地區。因此，二者之節目播送方法、收視族群、分布區域等非屬全然相同，被告分就「有線電視頻道」與「衛星廣播電視頻道」訂定使用費率，自未違反平等原則。

㈥原處分關於「有線電視自製頻道」作為報酬給付義務人部分，並非明確：

⒈按行政處分原則上應以書面為之，其內容應明確，並應記載事實、理由及其法令依據，且事實欄之記載應與理由及法令依據三者應一致及明確，此為法治國家基本法理，觀諸行政程序法第5 條規定：「行政行為之內容應明確。」第96條第1 項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰......主旨、事實、理由及其法令依據。有附款者，附款之內容。」及第97條規定：「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰未限制人民之權益者。處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。大量作成之同種類行政處分或以自動機器作成之行政處分依其狀況無須說明理由者。一般處分經公告或刊登政府公報或新聞紙者。有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等程序。依法律規定無須記明理由者。」至明。另「（第1 項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111 條規定而無效者外，因下列情形而補正︰須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。必須記明之理由已於事後記明者。應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。應參與行政處分作成之其他機關已於事後參與者。（第2 項）前項第2 款至第5 款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」第114 條第1 、2 項亦定有明文。

⒉被告受理原告等利用人之審議申請，審議參加人所公告之系爭使用費率，經被告審定之使用費率，乃公務員執行職務時所製作之公文書，屬限制人民權益之書面行政處分，依行政程序法第96條及第97條意旨，應明確記載事實及理由，以利人民（包含參加人、原告及其他利用人、著作權人、社會大眾等）行為時有所資循，並維護人民對於公權力行使之信賴。

⒊如前第六㈢項所述，節目託播商固於實際製作節目中利用音樂著作，然節目託播商所託播之節目得否公開播送，取決於有線電視系統業者，並非節目託播商，是以系爭使用報酬理應向有線電視系統業者收取，並非節目託播商。然以往集管團體均係向節目託播商收取音樂著作之使用報酬，取得音樂著作之授權，有線電視系統業者並於與節目託播商所簽訂之契約中，要求該節目託播商提供其業已獲得權利人授權之證明文件，此為兩造所不爭（原告部分見本院卷第1 冊第12、251 頁，被告部分見本院卷第1 冊第122 頁反面），且於100 年1 月4 日意見交流會，參加人等與會者對此向來市場實務亦有敘明，參加人並表明本次擬改向有線電視系統業者收費等語（原處分卷第2 冊第945至948 頁）。其後著審會99年9 月29日僅決議：「有關MCAT『有線電視（有線電視系統業者）』費率部分，本會決議如下：㈠自製頻道：因有線電視自製頻道之收益及經濟規模與其收視戶數多寡有關，是以「戶數」區分收費級距之方式較公平合理，惟具體費率內容仍須經精算，故責由著作權組彙整相關數據資料後，再行提會討論。」（本院卷第1 冊第96頁）；著審會同年12月22日僅決議：「二、有關MCAT有線電視台使用報酬率部分：有線電視業者出租自製頻道時段予節目託播廠商，播出賣藥、唱歌節目之比例及時段長短如何，涉及本案費率訂定之基準，宜釐清、確認該實務問題後，再提會討論。」（本院卷第1 冊第101 頁）；著審會101 年4 月16日僅決議：「一、有關MCAT之衛星電視台......『有線電視台』公開播送使用報酬率，本會決議如下：......㈣MCAT之『有線電視台』（有線電視自製頻道）公開播送使用報酬率如下：（按託播節目時數《有利用音樂者》定其金額）」（本院卷第1 冊第109 至110 頁）。嗣後原處分即依循最後1 次著審會決議內容而審議「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分。

⒋倘被告所審定之系爭使用費率係向有線電視系統業者收取，乃改變以往由節目託播商支付使用費率之情形，被告即應於原處分載明。惟觀諸原處分第2 頁說明欄第二㈠欄關於「衛星電視台」部分之使用報酬率，及後附之公開播送使用報酬率對照表第1 至2 頁「＊衛星電視台」與「備註：本項費率包含自衛星廣播電視節目供應事業提供節目及（或）廣告至家庭訂戶收視之全程各階段供開播送行為所生使用報酬之總額」之記載（本院卷第2 冊第7 頁反面、9 頁至反面），可知衛星頻道供應事業所支付之使用報酬，包含自衛星廣播電視節目供應事業提供節目及公開傳輸至收視戶端之「各階段」公開播送行為。反觀原處分第2頁說明欄第二㈡欄關於「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分之使用報酬率，及後附之公開播送使用報酬率對照表第2 至3 頁「＊有線電視台（有線電視自製頻道）」，並無如「衛星電視台」之備註，所謂「託播節目時數」，其字義係從節目託播商的角度言之（即節目託播商委託有線電視系統業者播送節目，而有線電視自製頻道係受託播送節目），致其收費對象究為有線電視系統業者抑或節目託播商並不明確。縱參酌公開播送使用報酬率對照表之理由欄「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分第二項有關收費對象、級距、及審酌因素之理由（本院卷第2 冊第10頁），亦無從清楚得知所欲收取系爭使用費率之對象為何人。復有參加人於原處分作成後，於101 年5 月16日函詢被告稱：因本件審議結果未訂明收費對象，造成收費困難，請明示准許向有線電視台收取使用報酬費等語（原處分卷第3 冊第1021頁）可明。是原處分並未具體敘明參加人就「有線電視台（有線電視自製頻道）」所得收取使用費率之對象，即非適法。

⒌被告雖就參加人上述101 年5 月16日函詢，於同年月22日函覆稱：有線電視台概括授權公開播送使用報酬率係針對有線電視自製頻道之公開播送行為而訂，而有線電視系統業者為公開播送行為人，即為本項費率之適用對象，參加人自得向之收取使用報酬；而租用有線電視自製頻道時段之節目託播商並未實際從事公開播送行為，非本項費率之適用對象等語（原處分卷第3 冊第1019至1020頁）。

⑴本件申請審議者共50人（原處分卷第2 冊第699 至700頁，原處分卷第3 冊第1096至1097頁之全體申請人名單），其中部分申請人指定代理人，代理除撤回申請外之其他一切行為，並為應受送達人（編號1 為鍾瑞昌《原處分卷第1 冊第458 頁》；編號2 、3 為王逸宏《同冊第462 、467 頁》；編號4 為宋梅娟《同冊第75頁》；編號5 為王麗惠《同冊第83頁》；編號6 為林玉清《同冊第90頁》；編號9 至20為陽明山有線電視股份有限公司《同冊第325 至328 、349 至353 頁》；編號21為楊耀騰《同冊第271 頁》；編號22至31為詹棋翔《同冊第296 至298 頁》；編號32至36 為 群健有線電視股份有限公司《同冊第394 至397 頁》；編號42至46為葉玟妤《同冊第416 、424 至427 、445 至450 頁》；編號48、49為大信有線電視股份有限公司《同冊第247 至249頁》）。

⑵惟被告前揭101 年5 月22日函僅送達參加人、原告、陽明山有線電視股份有限公司（申請人編號9 至20之應受送達人）、群健有線電視股份有限公司（申請人編號32至36之應受送達人）、大屯有線電視股份有限公司、詹棋翔（申請人編號22至31之應受送達人）、葉玟妤（申請人編號42至46之應受送達人）、興雙和有線電視股份有限公司、大信有線電視股份有限公司、大高雄有線電視股份有限公司等，卻未送達鍾瑞昌（申請人編號1 之應受送達人）、王逸宏（申請人編號2 至3 之應受送達人）、原住民族電視台、客家電視台、臺灣宏觀電視台、東森得易購股份有限公司、英屬維京群島商中購媒體科技股份有限公司臺灣分公司、楊耀騰（申請人編號21之應受送達人）、中投有線電視股份有限公司、佳聯有線電視股份有限公司、西海岸有線電視股份有限公司、北港有線電視股份有限公司等，難認被告此函文屬行政程序法第114 條之補正行為。

㈦有關被告有無依集管條例第24條第1 項及「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」進行審酌部分：

⒈按基於權力分立原則，司法權之本質在於人民權利之救濟，以獨立、客觀、中立為其核心；而行政權在於執行立法者之意志，重其專業性及靈活運作。行政訴訟係對行政行為之監督機制，固應充分發揮司法權之功能，以保障人民之權利，惟司法審查非可無限上綱，仍應遵循一定之界限，本於司法權與行政權之分立，就行政權行使與否，為行政機關之第一次判斷權，司法機關應予尊重，凡未經行政機關處分者，除有法律明文規定外，不得於行政訴訟上由司法機關逕行第一次判斷權之行使。準此，我國行政訴訟，其構造係採「覆審（後置）訴訟」，就人民與行政機關之法律關係，先由行政機關為第一次判斷，如有不服，始於事後以行政訴訟請求權利保護，故為尊重行政第一次判斷權，行政訴訟即須經訴願或類似之前置程序。因此，由行政機關就具體個案進行第一次判斷，行政機關之裁量僅單純不合目的，或未作成其他更有意義甚至更理想之決定，其行為僅為「不當」，並不涉及合法性之問題，依訴願法第1 條第1 項規定，人民得對之向上級機關提起訴願，而受理訴願之機關為上級行政機關，依據行政機關上下隸屬指導關係，自得審查行政處分之「合法性」及「合目的性」。至於行政法院基於權力分立之原則，僅能審查行政機關之決定是否合法，而不能審查行政機關如何決定始更符合行政目的，否則無異於以行政法院取代行政機關行使裁量權（最高行政法院92年度判字第1426號判決參照）。

⒉次按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第201 條定有明文。又行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性，亦即行政法院應尊重行政機關之裁量空間，除有逾越裁量權限、不為裁量或裁量錯誤等裁量瑕疵之情形，而應認為係逾越權限或濫用權力之行為，以違法論外，不得就行政行為之合目的性，進行審查。所謂裁量錯誤，乃指行政機關雖已行使其裁量權，然而方式錯誤，譬如與裁量決定相關的重要觀點，在行政機關形成決定的過程中，未予斟酌（裁量不足）；或未充分斟酌相關之事項甚或以無關聯之因素作為考量，或者判斷係基於不正確之事實關係等（最高行政法院90年度判字第1783號、92年度判字第1592號、99年度判字第30號判決參照）。另行政裁量決定之要求，在裁量決定過程必須符合法規授權之目的，若不注意此要求，則可能構成裁量濫用；另裁量決定結果必須維持法規範圍內，若不注意此要求，則可能構成裁量逾越，均屬裁量錯誤，為司法審查之範圍（最高行政法院94年度判字第1800號判決參照）。

⒊關於集管團體就有線電視台（有線電視自製頻道）之公開播送概括授權使用報酬費率之審定，涉及集管條例第24條第1 項及著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則所列諸多因素之審酌，事涉高度之專業知識、及複雜性與技術性事項。為此，集管條例即以經濟部為主管機關，再由經濟部指定被告為專責機關，辦理著作權集體管理團體之設立許可、輔導及監督業務（第2 條規定參照），被告並依著作權法第82條第1 項規定，設置著審會，辦理⑴同法第47條第4 項規定使用報酬率之審議，⑵著作權集體管理團體與利用人間，對使用報酬爭議之調解，⑶著作權或製版權爭議之調解，及⑷其他有關著作權審議及調解之諮詢等事項。且被告於審議集管團體所定之使用報酬率，及審酌是否變更集管團體所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，並應諮詢著審會之意見（集管條例第25條第4 項規定參照）。此外，關於音樂著作公開播送概括授權之使用報酬費率，與著作權、集管團體、利用人及社會公眾之權益密切相關，為妥適審議該使用費率，「經濟部智慧財產局受理利用人申請審議著作權集體管理團體使用報酬率案件作業程序」訂有縝密的前置作業、審議、結案等作業流程。準此，著作使用報酬費率之審定，核屬行政機關之裁量權範圍，非有裁量瑕疵之情事，司法審查不宜介入。

⒋有關系爭使用費率之審定，被告應審酌其審議時所參酌集管條例第24條第1 項所列之5 項因素，並宜審酌「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」所列之各項因素，並應於處分書具體敘明其審酌因素。前揭各項因素係與裁量決定相關之重要觀點，被告形成決定之過程中如未予斟酌，即有「裁量不足」之瑕疵。經查有關「有線電視台（有線電視自製頻道）」概括授權公開播送使用費率，原處分僅於第2 頁說明欄第二㈡項記載費率之審議結果，係按託播節目時數計算，置於被告如何審定使用費率，原處分僅於後附公開播送使用報酬率對照表第3 頁之理由欄「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分第二項，簡略敘明有關收費對象、級距、及審酌因素之理由（「本局參考參加人及利用人建議之收費級距、目前實務收費金額、利用人產業規模及音樂利用情形等因素」）（本院卷第2 冊第10頁）。惟何謂「目前實務收費金額」、「利用人產業規模」、及「音樂利用情形」？均未見被告具體說明其裁量之依據。被告遲至本院審理時始就「目前實務收費金額」，補稱：參考99年有線電視自製頻道節目託播廠商付費金額，依據託播時數及各有線電視業者戶數，推估各有線電視自製頻道每戶每年為1.11元至0. 012元不等（請參見原卷資料- 本局著審會101 年第4 次會議資料）等語（本院卷第2 冊第2 頁反面至3 頁），並概稱：被告依法參考原告及參加人雙方所提供之相關資料及意見、並衡酌利用市場之情況等，此有原卷所附歷次開會通知、會議資料及原處分書附卷可稽，因此，被告已參照「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」原則，依個案件性質，綜合考量多項因素等語（本院卷第1 冊第215 反面至216 頁）。然被告究如何審酌「原告及參加人雙方所提供之相關資料及意見」？且所謂「利用市場之情況」，被告自陳「參加人過去曾向自製頻道託播廠商收費」（本院卷第2 冊第3 頁反面），則被告是否參酌過往之收費標準？況且集管團體、利用人等每每於審議階段均提供眾多繁雜書狀及證據資料（以本案為例，原處分卷共3 宗，頁數多達1158頁），被告長年來多以簡略記載方式抽象記載其審酌因素，待至行政訴訟審理時始補充其理由，行政法院固基於著作權專責機關第一次判斷權及裁量權，而尊重其裁量行使，惟究其行政處分之本質與維護法治國原則之精神，應有必要要求被告就審議結果何以與著作權公開播送市場機制相符具體敘明其審酌因素及依據，是被告就此部分理由並非充分，則其裁量權之行使，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊、是否出於與事物無關之考量等裁量不足之違法，原告之指摘並非全無可採。

㈧本件不應由本院判命被告作成如附表所示之使用報酬率的處分：有關集管團體就有線電視台（有線電視自製頻道）之公開播送概括授權使用報酬費率之審定，事涉高度之專業知識、及複雜性與技術性事項，已於前述。因此，本於「行政權負責執行，司法權負責監督」之權力分立原則，在此涉及高度專業判斷事項上，即應考量「功能最適性」理論。基於著作權專責機關之功能最適，關於系爭使用費率之基礎事實認定，可徵詢著審會之建議、及參加人、原告與其他利用人之意見，再具體審酌集管條例第24條第1 項、及著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則所定之多項因素，其正確性與合理性均可有相當程度的確保，本院不得僭越著作權專責機關之地位而逕以行政判決自為審議系爭使用費率之行政處分，否則遽以司法審查凌駕著作權專責機關在此高度專業性之行政領域的裁量判斷，損及法律授權主管機關裁量權之行使。因此，本件尚待被告就「有線電視台（有線電視自製頻道）」公開播送概括授權使用報酬率，依本判決法律見解再為審查而另為適法之處分，本院無從逕予判斷，原告訴請本院逕為課予義務判決，即屬無據。

七、綜上所述，原處分就審定「有線電視台（有線電視自製頻道）」概括授權公開播送使用報酬費率部分，有關收費對象部分違反處分明確性原則，且有關使用費率審酌因素有裁量不足之瑕疵，於法即有未洽。訴願決定未加指摘而予維持，亦非妥適。是以原告請求撤銷訴願決定及原處分關於「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分，為有理由，爰將原處分及訴願決定撤銷，由被告依本院判決法律見解另為處分。至原告請求被告應就「有線電視台（有線電視自製頻道）」公開播送概括授權使用報酬率部分作成如附表所定使用報酬率之處分部分，因本件尚待被告就參加人之「有線電視台（有線電視自製頻道）」公開播送概括授權使用報酬率，依本判決法律見解再為審議而另為適法之處分，本院無從逕予判斷，原告此部分請求為無理由，應予駁回。

八、本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已與本院判決結果無涉，爰毋庸一一論列，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依智慧財產案件審理法第1 條，行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

智慧財產法院第三庭