高雄高等行政法院判決

民國101年5月30日辯論終結

原告

中國石油化學工業開發股份有限公司

代表人

沈慶京 董事長

訴訟代理人

李益甄 律師

訴訟代理人

蔡朝安 律師

上一人複代理人

陳伯翰 律師

被告

臺南市政府

代表人

賴清德 市長

訴訟代理人

何嘉昇 律師

訴訟代理人

張訓嘉 律師

上一人複代理人

張喬婷 律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國99年12月3日環署訴字第0990088241號訴願決定，提起行政訴訟，經本院100年度訴字第183號判決後，被告不服，提起上訴，經最高行政法院101年度判字第181號判決廢棄原判決發回本院更為審理，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產。臺碱公司與原告於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司，嗣經臺南市環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經被告依行為時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第09104007660號公告，將該廠區（地址：臺南市○○區○○街○段421號；地號：臺南市○○區○○段668地號）公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將安順廠（地址：臺南市○○區○○街○段421號；地號：臺南市○○區○○段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地）及二等九號道路東○○○區○○○段544-2、541-2、543、545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣被告於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，遂於93年3月19日以環署土字第0930020257號公告原告安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請被告依土污法辦理後續事宜。嗣被告於98年4月7日以南市府環水字第09822008810號函核定原告所提「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫」（下稱系爭整治計畫）在案。依該整治計畫書第ⅩII頁表1「安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」之記載，原告應於99年第1季完成「草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存」工作，於99年第2季完成污染面積縮減20％之階段目標，惟原告於期限屆至時仍未完成此項階段目標，被告乃以原告未依核定之整治計畫內容實施，違反土污法第22條第1項規定，依同法第38條第2項第3款規定裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並限期於99年12月31日完成污染面積減量20％之目標，屆期未補正，將按次連續處罰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。前經本院以100年度訴字第183號判決訴願決定及原處分均撤銷；被告不服，提起上訴，由最高行政法院將原判決廢棄，發回本院更為審理。

二、本件原告主張：

（一）原告須待被告核定通過系爭整治計畫後始能據以實施，此為鈞院100年度訴字第183號判決及最高行政法院101年度判字第181號判決所一致認同，是本件整治期程縱非自98年5月6日起算，至早亦應自98年4月7日（即被告核定本件整治計畫日）始得起算。從而，系爭污染面積減量20％之整治目標，其完成日亦應順延至99年7月7日（99年第3季），惟系爭處分仍以原告未於99年第2季完成整治目標為裁罰基礎，其處分自非合法：

1.按「按行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害，故行政法院於撤銷訴訟審核原處分是否適法，應以原處分作成時之法律及事實狀態為基準。」「按『逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論』為行政訴訟法第4條第2項所明定，參諸行政程序法第5條所定『行政行為之內容應明確』之意旨，行政機關裁量權之行使，如未依現存確定之事實，反以未來不確定之事實為衡量，難謂無濫用裁量之違法。又撤銷訴訟係由行政法院事後檢視行政行為之合法性，故其判斷基礎時點，原則上係原處分作成時；而課以義務訴訟，行政法院須於判決中宣示行政機關是否有義務為某一行政行為，其判斷基準時，原則上以事實審法院言詞辯論終結時之法令及事實狀態為準。」最高行政法院94年度判字第1582號判決及96年度判字第2098號判決分別著有明文。準此，於撤銷訴訟中審核原處分是否適法，應以原處分作成時之法律及事實狀態為基準，此所謂「原處分作成時之事實狀態」，係指原處分作成時現存確定之事實；如以未來不確定之事實為衡量基礎，即有濫用裁量之違法。

2.次按「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：：‧‧‧三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」固為土污法第38條第2項第3款所明定，惟行為人是否違反前開規定而應裁處罰鍰，其處分合法性之判斷時點，揆諸環保署97年11月20日環署土字第0970075903號函釋所載：「說明：一、‧‧‧（二）來函說明二、（二）所稱執行進度不符情形，茲分述如下：‧‧‧2.所在地主管機關依核定之控制計畫定期監督污染場址改善執行狀況時，如發現污染場址之污染改善工作進度延宕、未依預定期程執行工作項目，為來函說明二、（二）2及3所稱執行進度與預定進度不一情形，宜先考量污染改善狀況及執行成效，如污染改善成效不佳（如：所在地主管機關得配合報告提出者之自行監測作業期程，不定期進行採樣查核，若連續監測2年內地下水豐、枯水期之污染物濃度變化趨勢不減反增，或指定區域內土壤污染物濃度無顯著下降趨勢者）時，得視個案狀況，本諸權責依土污法第36條規定予以裁處。」可知，應以「主管機關調查而發現整治計畫實施者未依整治計畫內容實施」之時間點，作為判斷其處分合法性之基準時點。

3.查最高行政法院101年度判字第181號判決謂：「又污染行為人所提出之污染整治計畫，於送主管機關核定前，固須載有預定實施期程，然仍須經主管機關核定後始能據以實施，污染行為人殆不能未經主管機關核定即逕依預定期程自為執行，復如前述，是被上訴人提出上訴人審核之系爭整治計畫附表1預定進度規劃之工作項次雖記載：『一、整治計畫審查』預定進度自97年第4季至98年第1季；『二、整治工程規劃/設計/發包』預定進度自98年第1季（即98年1月1日）開始；並自98年第2季起（即98年4月1日）執行『草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存』部分整治工程，且於99年第1季結束（即99年3月31日）時完成縮減污染面積20％等情；惟該表乃被上訴人事先擬定載明『預定』進度規劃送上訴人審核，表列『整治計畫審查』期程並無拘束上訴人之效力。故原審認該進度規劃期程僅屬被上訴人預估，實際上上訴人審查期間及系爭整治計畫開始執行之日期，仍應視實際審查進度而定乙節，亦非無見。」等語。準此，可見上開最高行政法院判決對於整治計畫所定期程之起始日期，亦認同鈞院前審判決之見解，即原告初始所訂定之整治期程僅屬預估性質，系爭整治計畫實際開始執行之日期，仍須視被告審查通過之日期而定。

4.其次，最高行政法院101年度判字第181號判決雖認系爭整治計畫不得自98年5月6日開始起算執行期程，惟被告係於98年4月7日始核定通過原告提送之系爭整治計畫乙節，此為兩造所不爭，是於98年4月7日起，原告始能依被告核定開始執行系爭整治計畫，從而整治計畫之施工期程自應展延3個月又7天（原訂開始執行日98年1月1日至同年4月7日之相隔日數），系爭污染面積減量20％之整治目標，其完成期日應順延至99年7月7日止（原定99年第1季加順延之3個月又7日），此始符最高行政法院101年度判字第181號判決視被告實際審查進度決定系爭整治計畫開始執行日期之本意。被告仍執詞主張應按原訂整治期程作為判斷原告是否延誤之依據，顯無理由。

5.再者，被告99年7月12日南市府環水字第09922020870號函對於本件違反事實係記載：「說明：‧‧‧三、‧‧‧經本市環境保護局於99年6月30日召開『中石化（臺碱）安順場土壤污染整治計畫』推動小組第4次現場查核會議，依貴公司現場簡報說明整治計畫累積預定進度26.66％，實際進度21.4％，其中草叢區開挖實際進度12.17％，單一植被區開挖實際進度5.09％，皆未達預定進度之13％及9.44％，且經現場查核結果草叢區及單一植被區之進度為作業中，尚未完成污染移除工作，顯示貴公司未於99年第2季達前述面積縮減20％之整治目標，‧‧‧。」又被告同字號處分書亦記載：「違反時間：99年6月30日」。由此足認原處分雖於99年7月12日作成，惟其所依據之事實，係被告認定原告未於99年6月30日前完成整治面積縮減20％之目標，然依前述，斯時前開整治目標之完成期限（即99年7月7日）既未屆至，原告自無違章情事可言。

6.據此，被告對原告處以本件罰鍰，依前開最高行政法院94年度判字第1582號判決及96年度判字第2098號判決意旨，其事證調查之時點顯有瑕疵，而有濫用裁量之違法，應予撤銷。

（二）原告之所以未能於原預定期程執行整治計畫，乃係因申請整治計畫變更，且變更後之整治計畫內容與原整治計畫不能兩立所致，尚非可歸責於原告。被告主張係因原告遲誤提送單一植被區、草叢區之施工計畫方導致遲誤預定期程云云，顯非屬實，亦有過早裁罰之嫌：

1.按「‧‧‧本件前高雄縣政府環境保護局於98年8月20日核准變更上訴人每日最大廢（污）水排放總量至24,000立方公尺，並將許可期間回溯自96年5月28日以後之排放量，從而原處分所認定之排放許可量，業因前高雄縣政府環境保護局核准上訴人回溯變更而改變，被上訴人既已核准變更上訴人每日廢（污）水排放量，且溯自96年5月28日起生效，從而原處分所認定上訴人違章事實即不存在，是作成原處分之基礎事實變更，上訴人於原處分作成時，廢（污）水排放量即在准許範圍內，原處分予以裁罰即有違誤，訴願決定及原判決遞予維持，均自有適用法規不當之違法。」為最高行政法院100年度判字第314號判決所示。

2.查臺南市環保局於98年7月23日召開「中石化（臺碱）安順廠址污染整治計畫監督管理暨求償工作說明會」，會議結論第1項為「整治計畫內容變更，請中石化公司依規定呈報推動小組審查，並送市府專案小組核備。」至整治計畫變更之理由，可參原告98年9月2日總工環字第2009090002號函說明二：「本整治計畫申請變更理由，係基於朝永久去污名化、安順地區未來發展、以及一般事業廢棄物資源回收再利用等考量。包含：（一）本公司權屬海水貯水池若依原計畫執行，將成為單一植被區一般事業廢棄物之永久掩埋場，掩埋後土地用途勢必受限，且無法真正去污名化，影響安順地區未來發展。（二）基於資源回收再利用，單一植被區之現有石灰質一般事業廢棄物，將申請變更為進行再製環保綠建材自用之可行性試驗及評估。若試驗成功，將於第2至3年期間，於單一植被區全面進行資源回收再製環保綠建材，並於場址內自用。」

3.承上，由於整治計畫所變更之內容與原整治計畫應進行之內容不同，不能兩立，若先依原整治計畫內容執行，而後通過整治計畫變更議案，將導致新整治計畫之成效大打折扣，為使整治計畫之內容程序上符合審查會議決議之要求，實質上並得確保整治計畫之成效，原告不得已只能暫緩執行原整治計畫之內容，待被告審查變更計畫內容之部分是否可行，否則若依原計畫內容執行，然嗣後發現計畫變更之內容較為可採，恐將影響整治計畫之執行成效，此絕非原告、被告及社會各界所樂見，是整治計畫內容變更議案結果確定前，原告實係本於整治計畫整體成效之考量而暫緩整治工作，此業經原告於前審論述甚詳。

4.惟被告卻罔顧上情，逕稱原告係因可歸責於己之事由，延遲提送單一植被區、草叢區之施工計畫方導致遲誤預定期程云云，其主張非但與事實不符，且未考量整治計畫如經被告審查後通過變更，原訂整治目標即不存在而無須處罰之情形，揆諸前開最高行政法院100年度判字第314號判決所示意旨，被告為本件處分之基礎事實既有可能因整治計畫嗣後經變更而不復存在，則其於核定變更前即對原告處罰，顯有違誤。

（三）縱認本件整治計畫期程並未合法變更，然原告亦係因信賴被告及冠誠環境科技工程股份有限公司（下稱冠誠公司）諸多明示及默示行為而遲誤整治期程，原告主觀上並無違法之故意或過失可言。最高行政法院101年度判字第181號判決僅析論被告是否已依職權修正系爭整治計畫之執行期程，卻未就被告諸多行政疏失致使原告主觀上產生合理信賴及被告是否有違誠信原則等節而為審究，自非無再予商榷之餘地：

1.按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」分別為司法院釋字第275號解釋及行政罰法第7條第1項所明定。準此，人民違反行政法上義務而應受處罰時，應以人民就該違法行為主觀上具有故意或過失為限。

2.次按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文，此即為「信賴保護原則」及「誠信原則」得適用於國家與人民間公法關係之明文規定。準此，行政機關所為之裁罰處分既屬行政行為之一種，自應受「信賴保護原則」及「誠信原則」之拘束，如有違反，亦構成裁罰處分之應撤銷事由。

3.再按「依行為時營業稅法第43條規定，營業人逾規定申報限期30日，尚未申報銷售額者，主管稽徵機關得依照查得之資料，核定其銷售額及應納稅額並補徵之。營業人申報之銷售額，顯不正常者，主管稽徵機關得參照同業情形與有關資料，核定其銷售額或應納稅額並補徵之。準此，主管稽徵機關於營業人每期應申報銷售額後，即應依規定儘速辦理稽核，如經發現有申報錯誤或顯不正常之情形者，應即依規定處理。卷查本件被告於83年取得系爭第1張購買股東會贈品之發票申報扣抵銷項稅額時，如稽徵機關立即依規定查處，豈有於相隔多年之後，再追溯累積各期漏稅金額予以處罰之可能！本件主管稽徵機關就稽核系爭發票是否虛報情事，究竟有無違背誠實信用之方法，並損及納稅義務人正當合理之信賴，自有研究斟酌之餘地。本件既遲至財政部87年12月3日臺財稅第871976465號函發布後，始明確釋示公司於召開股東會時，以紀念品贈送股東，其進項稅額不得申報扣抵銷項稅額。則於該函釋前，財政部所屬各稽徵機關對該發票是否可以扣抵銷項稅額，似欠明確之依據，能否事後回溯課予納稅義務人高於主管稽徵機關之法律責任，並據以認定被告有過失，均有再詳予斟酌之必要。」最高行政法院92年度判字第1089號判決著有明文。據此，行政機關依法既有立即稽核糾正人民錯誤之義務，則如人民有違法之情事或跡象時，行政機關應立即查辦，而不應蓄意消極不作為，致人民不知其所為係屬違法，而待事後再一併回溯追究人民之違法責任，特別是在個案事實有合法性疑義時，更不應將此合法與否之風險完全歸由人民負擔，而認定人民有違法之故意過失並據以裁罰。

4.又按「‧‧‧然國家既然實施了法治國家制度，許多配合、甚至強制國家各機關來履行此成為法治國家的法律及法律原則，就必須毫不折扣地實行之。實施法治國家不僅僅是形式意義，且有一個實質的『決定力量』，此力量要求任何國家公權力行使，必須遵守法律保留、授權明確性、比例原則等程序與實質上之要件。如果有所違反，國家必須承擔責任—負擔的大小應毋庸議。這種國家必須嚴肅對待自己公權力行使的形式與實質合法性，也就是必須『嚴以律己』，公權力必須是『乾淨無瑕』（Clean Hands），才可以要求人民履行一定的義務。」此法治國家中行政機關應有之責任認知及自我審查要求，為陳新民大法官於司法院釋字第672號解釋不同意見書中所明白闡述。

5.按本件最高行政法院發回意旨或在判斷被告98年4月7日核定通過原告所提整治計畫之處分中，對於整治期間之客觀規制效力，並不因被告98年5月4日南市府環水字第09822011110號函請原告暫緩執行、臺南市環保局98年11月23日召開第2次審查會中環保署土壤及地下水污染整治基金管理會及郭春寶委員之審查意見、冠誠公司98年12月21日冠字第98122102號函及被告99年4月30日南市府環水字第09922012900號函通過原告所提之施工計畫書而有所變更。然本件最高行政法院之發回意旨，實未就前開行政行為是否構成原告主觀上之信賴基礎，而有信賴保護原則之適用為論斷，從而依行政罰法第7條規定，原處分是否符合行政罰之主觀要件，容有商榷之餘地，合先敘明。

6.縱認本件整治計畫期程並未合法變更，然原告亦係因信賴被告、環保署土壤及地下水污染整治基金管理會及冠誠公司下述諸多行政指導及默示行為而遲誤整治期程，實難認原告主觀上有違法之故意或過失可言，且被告早於以下時點即得依職責糾正原告防免違法，然被告不但均無積極作為加以指正，更有函覆同意之情事，是對原告因此所生之誤認，被告實不能全盤卸責而逕對原告處罰：

⑴首先，為因應被告實際核定執行起始日期，原告已於98年11月4日以總工環字第2009110001號函通知被告已將原整治計畫書之規劃執行期程，依序順延自5月6日起執行，被告收受後甚且於審查會時均無為任何反對之意思表示，如原告之認知判斷有誤，被告以身為主管機關之地位及責任，此時即應立刻函覆糾正，豈有視而不見、不置可否之理？是此當足使原告產生被告對整治期程之變更並無異議之認知。

⑵其次，臺南市環保局於98年11月23日召開整治計畫推動小組第2次審查會時，亦有針對原告前開修正後之整治計畫期程討論，當時審查委員於會議中亦有認定草叢區及單一植被區之施工期程業已延展至99年第3季前完成，且此審查會會議紀錄為被告製作並送達原告作為整治之參考依據，如其記載有誤，被告自得於送達原告當時或嗣後即作更正，然被告斯時及嗣後復無積極更正作為，原告自無從探知被告並不同意施工期程業已延展。

⑶又受被告委辦監督管理本件整治計畫執行之廠商冠誠公司，嗣後亦於98年12月21日以冠字第98122102號函表示：「依據貴公司總工環字第2009110001號函附件『安順廠址整治計畫各項目預定進度規劃』，其工程項目五氯酚工廠污染土壤移除/回填/暫存作業應於99年2月5日前完成第一階段工程；草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存作業應於99年8月5日前完成，以達污染面積縮減20％之目標；海水池B區底泥疏濬/暫存作業及暫存區設置作業預計於99年2月6日開始執行。請貴公司於99年1月15日前提出上述4項工程之相關細部設計規劃至環保局審查，其各工程之細部設計應包含二次污染防護計畫書。」揆諸冠誠公司前開函文之內容，顯非單純引用原告98年11月4日總工環字第2009110001號函之內容，而係有「知悉」且「承認」之意；而冠誠公司受委託執行本件整治計畫之監督管理工作，核屬行政程序法第16條第1項之受委託行使公權力之民間團體，其所為之意思表示足使原告誤認係經被告所許可，且該函同時以副本送達臺南市環保局，是被告自不得諉為不知，而被告既知悉該函文內容，又再次未予澄清或說明，致令原告產生上開冠誠公司函文已獲被告認可之信賴。是縱如最高行政法院101年度判字第181號判決所言，冠誠公司無合法變更系爭整治計畫內容之權限，然上開函文之內容已造成原告誤認被告已同意施工期程之變更。

⑷如前所述，被告曾於99年4月30日以南市府環水字第09922012900號函表示原則通過原告修正後之施工計畫書，而依該施工計畫書所附表9-1預定進度表，草叢區整治期間延至99年12月31日完成，而單一植被區整治計畫延至102年2月18日完成，則被告既已明確發函表示同意原告依該修正後之施工計畫書執行，原告當然認為無須再依原先整治計畫之預定期程內完成預定開挖進度，是本件原告未能於預定期程內達成縮減20％污染土地面積之目標，實不能單方面歸責於原告。

7.被告復主張原告於本件未有信賴基礎、信賴表現及值得保護之信賴利益云云，顯有認事用法之違誤，茲分述如下：

⑴就信賴基礎而言：被告認原告98年11月4日總工環字第2009110001號函、臺南市環保局98年11月23日整治計畫推動小組第2次審查會議紀錄、冠誠公司98年12月21日冠字第98122102號函及被告99年4月30日南市府環水字第09922012900號函不足為信賴基礎，不外以前開函文及會議紀錄非行政處分，無變更整治計畫之效力云云。惟查：

①揆諸前開最高行政法院92年度判字第1089號判決可知，信賴基礎不限於法規或行政處分，即行政機關之消極不作為亦屬之，被告主張前開函文無足為信賴基礎，已有認事用法之違失。

②被告另主張曾多次發函原告告知有施工進度落後之情形，惟自被告提出之函文以觀，其於98年10月至99年5月間均僅泛稱「整治工程規劃/設計/發包」「草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存」「海水貯水池B區底泥疏浚/ 暫存」及「五氯酚工廠污染土壤移除/回填/暫存」進度落後，未有明確指出何處有進度落後及其認定之依據，且其99年5月7日南市府環水字第09922013700號函說明三更載明：「有關貴公司所送『草叢區及單一植被區污染開挖工作暨海水池B區底泥清除施工計畫書』，請依本府99年4月30日南市府環水字第09922012900號函（諒達）說明段辦理。」致使原告認定施工進度應以99年4月30日核定之施工計畫書為依據，被告卻旋即於99年7月12日作成本件罰鍰處分，實令原告無所適從。

③再者，對於原告質疑被告何以未對原告誤認整治期程延後乙事即時告知，被告竟刻意忽視多項有利於原告之記載，僅依其主觀解讀即全盤否認有任何令原告誤解之情事，並辯稱其無逐一糾正原告錯誤之法定義務，非但已自承其怠乎主管機關之職責，又將整治計畫進度落後之所有責任推卸予原告承擔，其心態顯有可議。

⑵就信賴表現而言：被告又以原告未為舉證、延遲提送單一植被區、草叢區之施工計畫，主張原告未有信賴表現云云。然依前述，由原告及被告間數度函文往來可知，原告即是信賴整治期程已延後起算，方依此為基礎而為後續之整治行為，否則豈有怠於執行、放任主管機關處罰之理？

⑶就信賴值得保護而言：被告復以前開98年11月23日整治計畫推動小組第2次審查會議紀錄所載，係因原告所提供之資料均記載錯誤之期程，因而受到誤導，主張原告有信賴不值得保護之情形云云。然原告於98年11月23日審查會當日所發放之資料，即為同年月4日函送被告之修正後計畫執行期程，被告如不同意其內容，於收受後或審查會當時即可立即糾正，而非於本件訴訟程序中始改稱資料內容有誤，足見其主張顯屬臨訟託辭，不足為採。

8.綜上所述，被告、環保署土壤及地下水污染整治基金管理會及冠誠公司對原告作成之意思表示，縱然未變更系爭整治計畫之期程，然亦形成原告之主觀信賴。再者，原告所形成之主觀信賴固然與客觀效力不符，然被告至少有4個時點可資糾正，惟被告不僅未即時糾正，甚至積極發函同意延後施工期程，在此情況之下，原告所生之信賴自屬合理正當，主觀上自無任何違反原核定整治計畫內容之故意或過失可言，此有前述最高行政法院92年度判字第1089號判決可資參照。況且，被告本身既有監督上之違失在先，其再對原告逕為裁罰，顯然違反行政程序法第8條之誠信原則，亦係「寬以律己，嚴以待人」的具體表現，而與法治國家行政機關應先正己而後始得正人之理念不符。最高行政法院101年度判字第181號判決對此均疏未審究，實非無再予商榷之餘地等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

（一）系爭整治計畫業經被告核定，於依法變更前，原告客觀上即應依經核定之系爭整治計畫執行。是以原告依系爭整治計畫，即應在99年第2季達成污染面積減縮20％之整治目標，惟原告客觀上並未達成：

1.按「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；污染行為人或潛在污染責任人如認為有延長之必要時，應敘明理由，於期限屆滿前30日至60日內，向直轄市、縣（市）主管機關提出展延之申請；如有再次延長之必要時，則應敘明理由，於延長期限屆滿前30日至60日內向中央主管機關申請展延；直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。」「土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；直轄市、縣（市）主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。」「各級主管機關依前條規定核定土壤、地下水污染整治計畫前，應將該計畫陳列或揭示於適當地點，期間不得少於15日。」土污法第22條第1項、第4項及第23條第1項分別定有明文。次按「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：‧‧‧三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」土污法第38條第2項第3款亦有明文，此乃為避免控制計畫或整治計畫實施者，未按控制計畫或整治計畫內容執行所訂。鑑於整治場址污染行為人提出之污染整治計畫，須經主管機關核定後，始得據以實施，是上開罰則所謂「未按整治計畫內容執行」自係指未按經主管機關核定之計畫執行而言。

2.又系爭整治計畫係經被告核定，計畫之變更原則上亦須經被告同意，此參前揭土污法第22條第4項（99年2月3日修正前為第16條第4項）規定甚明，並為最高行政法院發回之意旨。是以，整治計畫經主管機關依法核定後，除另有依法變更整治計畫外，計畫實施者客觀上即應按照核定之整治計畫內容實施。

3.查系爭經被告核定之整治計畫，其附表1預定進度規劃載明於99年第1季結束（即99年3月31日）時完成「草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存」之整治工程，並於99年第2季達成減縮污染面積20％之整治目標，且此一核定內容並未經依法變更，是以依前開說明，原告客觀上即有應依核定之整治計畫內容實施，於99年度第2季結束達成污染面積減縮20％整治目標之義務。其次，原告並未於99年第2季達成污染面積減縮20％之整治目標，原告係分別於99年8月12日及100年1月6日始申報草叢區、單一植被區污染挖除工程竣工。再者，臺南市環保局於99年6月30日召開「中石化（臺碱）安順場土壤污染整治計畫」推動小組第4次現場查核會議，經現場查核結果草叢區及單一植被區之進度為作業中，尚未完成污染移除工作，顯示原告未於99年第2季達成污染面積減縮20％之整治目標，整治進度確實落後。

4.綜上，系爭整治場址於99年第2季並未達成污染面積減縮20％之整治目標，原告客觀上確實有未依核定之整治計畫內容實施之情形。

（二）原告係因可歸責於己之事由，遲於98年12月30日及99年1月4日始分別將單一植被區及草叢區之施工計畫書送交審查後施工，因而導致其遲誤系爭整治計畫預定之期程，其遲誤整治期程顯非因3個月又7日之不能執行整治計畫之期間所致，自難謂主觀上無故意過失：

1.按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。

2.由於污染行為人所提出之污染整治計畫，須經主管機關核定後始能據以實施，污染行為人不能未經主管機關核定即逕依預定期程自為執行，此亦為最高行政法院之發回意旨。是以，若整治計畫實施者係因依法不能執行整治計畫之原因致遲誤整治期程，即應認其未依主管機關核定之整治計畫實施係欠缺故意或過失。反之，若其非因該依法不能執行整治計畫之原因，而係因可歸責於己之事由致遲誤整治期程，仍屬有故意或過失。

3.按系爭經被告核定之整治計畫，原告應於98年第1季（即98年1月1日）開始「整治工程規劃/設計/發包」，並自98年第2季（即98年4月1日）執行「草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存」部分整治工程，且於99年第2季達成污染面積減縮20％之整治目標。惟因系爭整治計畫實際上係於98年4月7日核定，故原告於98年1月1日起至同年4月7日止，此一期間係無法執行整治計畫內容。是以，本件在審酌原告是否因故意或過失遲誤整治期程，即應考量原告是否因上開不能執行整治計畫之期間而致未能於99年第2季達成污染面積減縮20％之整治目標。如為肯定，則可認為原告主觀上並無故意或過失；反之，如為否定，則應認原告遲誤整治期程仍有故意或過失。

4.查系爭核定之整治計畫，原告應於99年第2季達成污染面積減縮20％之整治目標，惟原告係分別於99年8月12日、100年1月6日始完成草叢區、單一植被區污染挖除工程，故應認定原告係於100年1月6日完成污染面積減縮20％之整治目標。

5.其次，原告上開不能執行整治計畫之期間共計3個月又7日（98年1月1日至98年4月7日），已如上述，然原告本應於99年第1季完成草叢區及單一植被區污染挖除工程，然原告竟遲於100年1月6日始申報竣工，遲誤上開整治期程竟高達9個月又6日（99年4月1日至100年1月6日），遠超出上開不能執行整治計畫期間近兩倍，顯見原告遲誤上開整治期程實非有因前揭不能執行整治計畫期間所致，其訴稱遲誤上開整治期程並無故意或過失，即非有據。

6.事實上，依系爭整治計畫，原告應於98年第2季開始進行「草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存」之整治工程，原告並於系爭整治計畫第13章表示「本整治計畫書於97年6月30日提出以來，歷經數次審查與修正後，已於98年2月審核通過，並於98年3月5日至20日公開閱覽。本公司預計於98年5月開始進行相關整治工程。」等語。然而，原告於被告98年4月7日核定系爭整治計畫後，竟遲遲未進行相關整治工作，亦未提出草叢區、單一植被區之施工計畫，是以被告所委託辦理本件整治場址監督管理及查核工作計畫之廠商即冠誠公司，方於98年12月21日以冠字第98122102號函催促原告提出施工計畫予臺南市環保局備查。原告經多次催促後遲至98年12月30日及99年1月4日始分別將單一植被區及草叢區之施工計畫書送交審查，遲誤系爭整治計畫預定期程（即98年第2季）達9個月以上，遠遠超過前揭3個月又7日之不能執行整治計畫期間，此方為原告遲誤本件整治期程9個月又6日之根本原因，當屬可歸責於原告之事由，原告訴稱其遲誤上開整治計畫期程並無故意或過失云云，洵非可採。

（三）原告雖援引信賴保護原則，主張主觀上並無故意或過失云云。惟信賴保護原則之適用並不涉及行政罰上主觀要件之認定。況且，原告於本件亦無信賴基礎、信賴表現及值得保護之信賴利益，是以縱本件應審酌有無信賴保護原則之適用，原告之主張亦無理由：

1.原告另援引信賴保護原則，陳稱因信賴被告及冠誠公司諸多明示及默示行為而遲誤整治期程，故主觀上並無故意或過失云云。惟按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。」司法院釋字第525號解釋著有明文。是以，信賴保護原則之適用係針對行政處分或行政法規之撤銷、廢止或變更，尚不涉及行政罰上故意過失之認定，原告援引信賴保護原則辯稱其無故意過失云云，顯非有據。

2.次按「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」為行政程序法第119條所規定。又信賴保護原則應有信賴基礎（行政處分或法規）、信賴表現行為及信賴值得保護等情，此有最高行政法院99年度判字第309號判決可稽。是以，縱認本件有審酌信賴保護原則之必要，其仍應符合上揭三要件。

3.就信賴基礎而言：

⑴依前開最高行政法院99年度判字第309號判決可知，所謂信賴基礎係指行政處分或法規，本件原告主張其所信賴者為「被告及冠誠公司諸多明示及默示行為」云云，均非行政處分或法規，自於法不合。至於原告所援引之最高行政法院92年度判字第1089號判決，其基礎事實乃係依行為時營業稅法第43條規定，營業人逾規定申報期限30日，尚未申報銷售額者，主管稽徵機關得依照查得之資料，核定其銷售額及應納稅額並補徵之；營業人申報之銷售額，顯不正常者，主管稽徵機關得參照同業情形與有關資料，核定其銷售額或應納稅額並補徵之；準此，主管稽徵機關於營業人每期應申報銷售額後，即應依規定儘速辦理稽核，如經發現有申報錯誤或顯不正常之情形者，即應依規定處理。然本件被告對於原告提出之錯誤資料，並無應逐一以函文糾正錯誤之法定義務。換言之，本件與前開最高行政法院判決之基礎事實並不相同，自難比附援引。

⑵其次，針對系爭整治計畫之執行，被告於每月函覆原告工作月報時，亦均有告知「有關工作進度落後部分，請研提改善策略，並依核定之整治計畫執行。」等語，是以被告自始即明確告知原告應依核定之整治計畫執行，是以原告所稱之「信賴基礎」顯不存在，更與原告所引前揭最高行政法院判決基礎事實不同。

⑶原告固稱被告對於其98年11月4日總工環字第2009110001號函及臺南市環保局同年月23日召開之系爭整治計畫推動小組第2次審查會會議紀錄無反對之表示而為信賴基礎云云。惟查：

①針對原告上開函文，臺南市環保局係於98年11月23日第2次審查會議中提出討論。經審查委員討論後，多數委員並不同意原告所稱自98年5月6日起依序順延之主張，因此會議結論要求原告「遵照核定之整治計畫並參考委員意見進行後續整治工作」。此一會議原告亦有派員參與，被告會後亦將此會議結論函送原告，原告對於會議結論當知之甚明，其今竟稱被告對原告上開依序順延之主張未有回應云云，顯非事實。

②又依上開會議紀錄，雖有兩位審查委員依據原告所提供之成果報告，發言稱99年第3季中完成污染面積減縮20％，然此係因原告所提供之資料錯誤所致，並非該2位委員亦主張「本件整治計畫雖未經申請變更仍已變更整治期程」。

③況且，整治計畫之審查係採多數決制，少數個別委員之發言並無法代表全體審查委員決議後之會議結論，更無法取代法定變更程序。原告以兩位委員之個人發言為據，主張本件整治計畫縱未經法定程序仍有合法變更云云，自非可採。

④由於上開委員之發言確係為99年第3季，是以原會議紀錄之記載，形式上與發言者之內容相同，自無更正會議紀錄之情形。

⑤綜上，上開會議係針對被告所核定系爭整治計畫第1次執行成果報告之審查，而非就原告預定進度規劃執行期程修正之審查；且會議結論（一）記載：「請中石化公司遵照核定之整治計畫並參考委員意見進行後續整治工程。」等語，亦表明應按核定之整治計畫執行，所謂「參考委員意見」自係指在核定之整治計畫執行範疇參考。原告訴稱其據此信賴整治計畫期程業已變更云云，顯非可採。

⑷原告另以冠誠公司98年12月21日冠字第98122102號函表示：「說明：‧‧‧三、‧‧‧草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存作業應於99年8月5日前完成，以達污染面積減縮20％之目標‧‧‧。」等語為其信賴基礎云云。惟查：

①冠誠公司僅係受被告委辦系爭整治場址監督管理及查核工作計畫之廠商，並未受委託行使被告之公權力，不容混淆。

②其次，上開冠誠公司函文記載：「說明：‧‧‧三、依據貴公司總工環字第2009110001號函附件『安順廠址整治計畫各項目預定進度規劃』，‧‧‧草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存作業應於99年8月5日前完成，‧‧‧。」等語，僅係督促原告應按其檢附之修正預定進度規劃執行，是收受副本之臺南市環保局未積極表示異議，尚無從認定被告默示同意原告對系爭整治計畫執行期程之修正，此業經最高行政法院發回意旨闡釋在案，原告猶執陳詞，即非可採。

⑸至於原告訴稱被告於99年4月30日以南市府環水字第09922012900號函表示原則通過原告修正後之施工計畫書，依該施工計畫書所附表9-1預定進度表，草叢區整治期間延至99年12月31日完成，而單一植被區整治計畫延至102年2月18日完成為其信賴基礎云云。然查：

①原告99年3月30日所提送之「草叢區及單一植被區污染挖除工作暨海水池B區底泥清除施工計畫書」，乃屬於施工計畫書之性質，該施工計畫書表9-1預定進度表所載各工作項目最早開工之日期為99年2月1日，且每一工項均載有工期，足見該預定進度表所載之期程，乃係各該工項實際施作之期程，核與系爭整治計畫表1「安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」之性質不同。換言之，縱使原告未能依系爭整治計畫所預定之進度施工，仍應按其遲延施工之期程，提出其施工計畫書，然非謂原告提出遲延施工期程之施工計畫書，經被告同意後，即認定被告亦同意變更系爭整治計畫各工作項目預定進度規劃之期程。是原告上開主張顯屬本末倒置，自不可採。此業經鈞院原審判決闡釋在案，並經最高行政法院所維持，原告猶執陳詞，難謂可採。

②其次，原告雖主張被告上開函文為其信賴基礎云云，然卻又稱其信賴表現係為「持續以99年8月5日（99年度第3季中）作為系爭污染面積減量20％之整治目標」，與原告上開信賴基礎之整治期程（即102年2月18日）有重大差距，由此足見原告所言信賴上開函文云云，純屬臨訟託詞，實非可採。

4.就信賴表現而言：

⑴原告雖稱其因前開信賴基礎而「持續以99年8月5日（99年度第3季中）作為系爭污染面積減量20％之整治目標」，為其信賴表現云云。惟按「‧‧‧一般而言，適用信賴保護原則須具備3個要件，即信賴基礎（國家行為）、信賴表現（人民安排其生活或處置其財產）及信賴值得保護（人民之誠實、正當、並斟酌公益）。本件上訴人於93年9月3日向被上訴人申請採認其大陸地區學歷，當時系爭公告尚未廢止，上訴人依據檢覈及採認辦法第7條及系爭公告聲請，其信賴基礎為該辦法及系爭公告，應合於信賴保護之第1項要件，嗣被上訴人廢止系爭公告，如上訴人證明其因信賴基礎而實際規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為，固可主張其有信賴表現，惟上訴人並未提出任何具體事證證明其因信賴基礎而在升學、財產或其他生活方面有實際規劃，而致生不虞之損害，尚與信賴保護要件有所不符。」最高行政法院99年度判字第1049號判決著有明文。

⑵原告雖稱其信賴系爭整治計畫執行起始日變更為98年5月6日，並以99年8月5日作為污染面積減量20％之整治目標。惟原告就此並未舉證以實其說，其空言主張有信賴表現，已難採憑。其次，倘若原告信賴系爭整治計畫執行起始日變更為98年5月6日，為何於系爭整治計畫98年4月7日核定後至98年8月6日間均未提出草叢區、單一植被區污染移除之施工計畫？事實上，原告遲於98年12月30日及99年1月4日始分別將單一植被區及草叢區之施工計畫書送交審查後施工，顯見原告從未信賴系爭整治計畫執行起始日已變更為98年5月6日，並據此起始日積極執行整治計畫，進行相關整治工程，自難認有何信賴表現。

5.就值得保護之信賴利益而言：按原告所稱之「信賴基礎」均是基於原告錯誤提供之整治期程所為之後續處理。換言之，本件原告顯有對重要事項提供不正確資料，或為不完全陳述之情形，且明知或因重大過失而不知系爭整治計畫期程並未依法變更。縱原告已舉證證明有信賴基礎、信賴表現，其信賴亦不值得保護。

6.綜上而言，原告並無信賴基礎，亦無信賴表現，其所謂之信賴利益更屬不值得保護，從而原告主張基於信賴保護原則，應認其遲誤系爭整治計畫期程並無故意過失云云，洵非可採。

（四）綜上所述，系爭整治計畫經被告核定後，並未依法變更，原告依法即應依系爭整治計畫之內容執行。依此原告應於99年第2季達成污染面積減縮20％之整治目標。臺南市環保局於99年6月30日召開「中石化（臺碱）安順場土壤污染整治計畫」推動小組第4次現場查核會議，經現場查核結果草叢區及單一植被區之進度為作業中，尚未完成污染移除工作，顯示原告未於99年第2季達成污染面積減縮20％之整治目標，整治進度確實落後。此外，原告係因可歸責於己之事由，遲於98年12月30日及99年1月4日始分別將單一植被區及草叢區之施工計畫書送交審查後施工，因而導致其遲誤系爭整治計畫預定之期程，其遲誤整治期程顯非因前揭3個月又7日不能執行整治計畫之期間所致，自難謂主觀上無故意過失。被告乃於99年7月12日依土污法第22條第1項及第38條第2項之規定裁罰20萬元，洵屬有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造之爭點為被告於99年7月12日以原告未依核定之整治計畫內容實施，違反土污法第22條第1項規定，依同法第38條第2項第3款規定裁處原告20萬元罰鍰，並限期於99年12月31日完成污染面積減量20％之目標，屆期未補正，將按次連續處罰，是否適法？茲分述如下：

（一）按「各級主管機關得指定或委託專責機構，辦理土壤及地下水污染研究、訓練、預防及整治之有關事宜。」「（第1項）整治場址之污染行為人應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，經所在地主管機關審查核定後據以實施；所在地主管機關應將核定之土壤、地下水整治計畫報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。．．．（第4項）土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序提出整治計畫變更之申請；所在地主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。」「各級主管機關依第16條核定土壤、地下水污染整治計畫前，應將該計畫陳列或揭示於適當地點，期間不得少於15日。」土污法第4條、第16條第1項（99年2月3日修正後為第22條第1項）、第4項（修正後為第22條第3項）、第19條第1項（修正後為第23條第1項）分別定有明文。次按「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上1百萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：．．．三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」裁罰時土污法第38條第2項第3款著有規定，乃為避免控制計畫或整治計畫實施者，未按控制計畫或整治計畫內容執行所訂。鑑於整治場址污染行為人提出之污染整治計畫，須經主管機關核定後，始得據以實施，是上開罰則所謂「未按整治計畫內容執行」自係指未按經主管機關核定之計畫執行而言。

（二）經查，系爭整治計畫前經被告以98年4月7日南市府環水字第09822008810號函准予核定，惟因原告提出之定稿本內容與核定之版本有異，經被告於98年5月4日通知原告暫緩執行系爭整治計畫，嗣並以98年5月6日南市府環水字第09822011550號函請原告於98年5月15日前提出經被告核定（即98年2月25日版本）製作之定稿本，同時告知原告自即日起執行等節，乃為本院前審依法確定之事實，並經最高行政法院審認無訛。又污染行為人所提出之污染整治計畫，於送主管機關核定前，固須載有預定實施期程，然仍須經主管機關核定後始能據以實施，污染行為人殆不能未經主管機關核定即逕依預定期程自為執行，是原告提出被告審核之系爭整治計畫附表1預定進度規劃之工作項次雖記載：「一、整治計畫審查」預定進度自97年第4季至98年第1季；「二、整治工程規劃/設計/發包」預定進度自98年第1季（即98年1月1日）開始；並自98年第2季起（即98年4月1日）執行「草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存」部分整治工程，且於99年第1季結束（即99年3月31日）時完成縮減污染面積20％等情；惟該表乃原告事先擬定載明「預定」進度規劃送被告審核，表列「整治計畫審查」期程並無拘束被告之效力。故該進度規劃期程僅屬原告預估，實際上被告審查期間及系爭整治計畫開始執行之日期，仍應視實際審查進度而定乙節，亦經本院前審及最高行政法院審認無誤。

（三）次查，系爭整治計畫於98年4月7日經被告核定後，依當時土污法第16條第1項前段規定，原告即有按該核定之系爭整治計畫內容執行之義務。原告因被告前開98年5月4日函載明：「主旨：有關貴公司所送『臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺鹼安順廠及二等九號道路東側草叢區污染整治場址污染整治計畫』定稿本，本府必要再度進行詳細核對，請貴公司暫緩執行．．．。」而經告知暫緩系爭經核定整治計畫之執行；被告並於釐清原告所檢送定稿本與核定不符之疑義後，旋以上述98年5月6日函通知原告：「．．．二．．．請依本府核定之整治計畫（即98年2月25日版本）製作定稿本，於98年5月15日前提定稿本10份，並自即日起執行。」足見原告應依經核定之系爭整治計畫執行之工作，不因定稿本之已否提出而受影響；且被告主張其上開98年5月6日函所命原告自即日起執行，乃係針對被告前於98年5月4日命原告暫緩執行之「回復執行日」而非以該日為「開始執行日」等語，亦非無據。又系爭整治計畫係經被告核定，計畫之變更原則上亦須經被告同意，此參前揭土污法第16條第4項規定甚明；原告於其98年11月4日總工環2009110001號函說明二記載：「．．．因應臺南市政府實際執行啟始日期（98年5月6日），本公司將原整治計畫書內之規劃執行期程（如表13.1-1預定進度規劃），依序順延自5月6日起執行。修正後之計畫執行期程詳如附件。」等語，係屬原告片面之表示，而上述被告98年5月6日函復不足為系爭整治計畫開始執行日經其另訂為98年5月6日之依據，已如前述；復查無被告同意原告修正系爭整治計畫執行期程規劃之復函，自難僅以原告上述98年11月4日函即謂被告業已同意該函附件有關系爭整治計畫執行期程之修正。再臺南市環保局於98年11月23日召開系爭整治計畫推動小組第2次審查會會議係針對被告所核定系爭整治計畫第1次執行成果報告之審查（見本院前審卷第275頁背面-審查會會議紀錄二、報告及討論事項欄），而非就原告預定進度規劃執行期程修正之審查；且審查會會議結論（一）記載：「請中石化公司遵照核定之整治計畫並參考委員意見進行後續整治工程。」亦表明應按核定之整治計畫執行，所謂「參考委員意見」自係指在核定之整治計畫執行範疇參考，尚不得據此即認個別委員之意見足生變更原核定整治計畫之效力；與會之環保署人員表示之審查意見亦然。另冠誠公司係受被告委辦執行系爭整治場址監督管理及查核工作計畫之廠商，並無事證得認冠誠公司有權變更系爭已經核定之整治計畫；且其98年12月21日冠字第98122102號函載：「依據貴公司總工環2009110001號函附件『安順廠址整治計畫各項目預定進度規劃』其工程項目．．．草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存作業應於99年8月5日前完成．．．。」等語，僅係督促原告應按其檢附之修正預定進度規劃執行，是收受副本之臺南市環保局未積極表示異議，尚難認被告默示同意原告對系爭整治計畫執行期程之修正，復為最高行政法院審認在卷。

（四）綜上可知，系爭整治計畫執行期程開始執行日98年4月7日，原訂原告應完成「草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存」及污染面積縮減20％之執行期程為1年3個月，即原告本應於99年7月7日完成，因加計被告於前開98年5月4日函請原告暫緩執行2日（即98年5月4日及5日），故原告至遲應於99年7月9日（星期五）完成污染面積縮減20％之階段目標。然查，原告至99年8月12日始向被告陳報完成草叢區污染挖除工程，於100年1月6日陳報單一植被區污染挖除工程竣工，顯然未於99年7月9日期限內完成污染面積縮減20％之階段目標乙節，此有原告99年8月12日總工環字第2010080004號函及100年1月6日總工環字第2011010001號函等影本附本院卷（詳見前審卷第310、313頁）為憑。則被告以原告未依其核定之系爭整治計畫內容實施，違反土污法第22條第1項規定，依同法第38條第2項第3款規定裁處原告20萬元罰鍰，並限期於99年12月31日完成污染面積減量20％之目標，屆期未補正，將按次連續處罰，並無違誤。原告雖主張本件整治期程縱非自98年5月6日起算，至早亦應自98年4月7日（即被告核定本件整治計畫日）始得起算，從而，系爭污染面積減量20％之整治目標，其完成日亦應順延至99年7月7日（99年第3季），惟系爭處分仍以原告未於99年第2季完成整治目標為裁罰基礎，其處分自非合法云云。惟按「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」訴願法第79條第2項定有明文。查，被告所為上開處分，雖仍以原告原提出之整治計畫執行期程為依據，而以原告未於99年第2季（即99年6月30日）完成污染面積減量20％之整治目標，作為裁處之理由，惟該處分所憑上述裁處之理由雖屬不當，然因原告仍未於99年7月9日期限內完成污染面積縮減20％之階段目標，被告對原告所為裁罰處分，並無違法，已如前述，揆諸前揭訴願法第79條第2項規定意旨，上開處分仍不得予以撤銷。原告上開主張，尚非可採。

（五）原告另主張其所以未能於原預定期程執行整治計畫，乃係因申請整治計畫變更，且變更後之整治計畫內容與原整治計畫不能兩立所致，尚非可歸責於原告，被告主張係因原告遲誤提送單一植被區、草叢區之施工計畫方導致遲誤預定期程云云，顯非屬實，亦有過早裁罰之嫌云云。然按裁罰時土污法第38條第2項第3款規定，乃為避免控制計畫或整治計畫實施者，未按控制計畫或整治計畫內容執行所訂，其所謂「未按整治計畫內容執行」係指未按經主管機關核定之計畫執行而言。又系爭整治計畫係經被告核定，計畫之變更原則上亦須經被告同意，此參前揭土污法第16條第4項規定甚明。查系爭整治計畫經被告核定後，被告並未同意原告修正系爭整治計畫執行期程規劃，則原告尚難僅因其曾向被告申請整治計畫變更，即主張其逾期未完成污染面積縮減20％之階段目標，屬非可歸責於原告之事由，是原告上開主張，自無足採。又原告主張縱認本件整治計畫期程並未合法變更，然原告亦係因信賴被告及冠誠公司諸多明示及默示行為而遲誤整治期程，原告主觀上並無違法之故意或過失可言，最高行政法院101年度判字第181號判決僅析論被告是否已依職權修正系爭整治計畫之執行期程，卻未就被告諸多行政疏失致使原告主觀上產生合理信賴及被告是否有違誠信原則等節而為審究，自非無再予商榷之餘地云云。按行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：1.須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；2.信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；3、信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護（行政程序法第119條規定參照）。故所謂「信賴保護原則」，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害。故倘無法規或行政處分之變動，則尚無信賴基礎，自不生主張信賴保護原則問題。查，系爭整治計畫經被告核定後，被告未曾同意原告修正系爭整治計畫執行期程規劃，已如前述，揆諸前揭說明，本件原告並無信賴基礎可言，自不生主張信賴保護原則問題。至於原告主張之信賴基礎即原告98年11月4日總工環字第2009110001號函、臺南市環保局98年11月23日整治計畫推動小組第2次審查會議紀錄、冠誠公司98年12月21日冠字第98122102號函及被告99年4月30日南市府環水字第09922012900號函等資料，其中原告98年11月4日總工環字第2009110001號函、臺南市環保局98年11月23日整治計畫推動小組第2次審查會議紀錄及冠誠公司98年12月21日冠字第98122102號函，均非屬被告之行政處分或行政行為，已難作為信賴基礎；況且，原告98年11月4日總工環字第2009110001號函乃為原告自行認定系爭整治計畫執行期程已順延自98年5月6日起執行；而臺南市環保局98年11月23日整治計畫推動小組第2次審查會議紀錄，會議結論（一）已重申原告應遵照被告核定之系爭整治計畫並參考委員意見進行後續整治工作，並無變更該整治計畫執行期程之決議；又冠誠公司98年12月21日冠字第98122102號函說明三所述：「依據貴公司總工環2009110001號函附件『安順廠址整治計畫各項目預定進度規劃』其工程項目．．．草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存作業應於99年8月5日前完成．．．。」等語，亦係就上開原告函所為函覆內容，縱該公司對系爭整治計畫執行期程有所誤認，亦係因上開原告函所致，核與被告無關。是原告尚難援引上開函文及會議紀錄等資料，主張被告對其裁罰違反信賴保護原則及誠信原則。

（六）至於原告主張被告於99年4月30日以南市府環水字第09922012900號函表示原則同意原告於99年3月30日所提送之「草叢區及單一植被區污染開挖工作暨海水池B區底泥清除施工計畫書」，而依該施工計畫書後附表9-1預定進度表，草叢區整治期間延至99年12月31日完成，而單一植被區整治計畫延至102年2月18日完成（原預定進度均應於99年第2季完成），因此原告信賴上開被告函已同意變更原先整治計畫關於草叢區及單一植被區之施工期程云云。然查，原告於99年3月30日所提送之「草叢區及單一植被區污染開挖工作暨海水池B區底泥清除施工計畫書」，乃屬施工計畫書之性質，其所提出之附表9-1預定進度表所載各工作項目最早開工之日期為99年2月1日，且每1工項均載有工期，足見該預定進度表所載之期程，乃係各該工項實際施作之期程，核與系爭整治計畫所附表1「安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」之性質不同。換言之，縱使原告未能依系爭整治計畫所預定之進度施工，仍應按其遲延施工之期程，提出其施工計畫書，然非謂原告提出遲延施工期程之施工計畫書，經被告同意後，即認定被告亦同意變更系爭整治計畫各工作項目預定進度規劃之期程。是原告援引上開被告函，主張被告對其裁罰違反信賴保護原則及誠信原則，亦不可採。

（七）綜上所述，被告以原告未依其核定之整治計畫期程完成污染面積縮減20％目標為由，對原告裁處20萬元罰鍰，並限期於99年12月31日完成污染面積減量20％之目標，屆期未補正，將按次連續處罰，並無違法；訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果不生影響，爰不再逐一論述，併此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭