高雄高等行政法院判決

原告

王晞倫

原告

楊江東

原告

林菁芬

原告

彭淑惠

原告

陳理蓮

原告

高聰明

原告

謝慈珍

原告

蕭金枝

原告

鍾環如

原告

吳輝龍

原告

曾正潔

原告

徐秀明

原告

江秀英

共同訴訟代理人

徐瑞晃 律師

被告

臺東縣政府

代表人

饒慶玲

上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部中華民國107年11月6日臺教法（三）第1070107737Q號等訴願決定及公務人員保障暨培訓委員會107年12月4日公審決字第100059號等復審決定，提起本件訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、爭訟概要:原告均係公立學校退休教育人員，前經被告依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休，嗣立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法），於民國107年7月1日施行，被告依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，重新審定原告每月退休所得，並以107年5月30日府人福字第1070111612號等13函已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書通知原告（如附表，下稱各該原處分），原告不服，提起訴願或復審，分別遭教育部107年11月6日臺教法（三）第1070107737Q號等訴願決定及公務人員保障暨培訓委員會107年12月4日公審決字第100059號復審等決定駁回（詳如附表，下稱原訴願及原復審決定），遂提起本件訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

（一）主張要旨︰

1、按法規原則上不溯及既往，法律為保護受處罰人，刑法第2條採從舊從輕主義，行政罰法第5條採從新從輕主義。故在保護人民利益之前提下，法規雖得為例外之規定，惟若有侵害人民權利之情形，則不得溯及既往。揆諸司法院釋字第577號、第620號及第751號解釋意旨，新法規範之法律關係，如於新法生效施行前已完全實現者，即應適用法律構成要件與生活事實合致時有效之原有法律，根據原有法律定其法律效果。繼續的事實關係或法律關係進行之中，終結之前，依原有法律所作法律評價或所定法律效果尚未發生，而相關法律修改時，則各該繼續之事實或法律關係一旦終結，原則上即應適用修正生效之新法，除法律有明文規定者外，不得適用已失效之舊法。此種情形，並非對於過去已經終結之事實，適用終結後始生效之新法（真正溯及），而是在繼續之事實或法律關係進行中，以將來法律效果之規定，連結部分屬於過去之構成要件事實（不真正溯及），既非法律溯及適用，於法治國家法安定性及信賴保護之要求，原則上並無牴觸（最高行政法院90年度判字第671號判決參照）。信賴保護原則為具有憲法位階之原理原則，此原則意指人民對於國家法秩序之穩定存在產生信賴，對於此一信賴，國家應予保障。上開信賴保護原則，其所要求之信賴基礎，只要為公權力決定或行為，且依一般經驗，可導出某特定法律狀態，而足以引起人民產生特定期望者，均屬之。公務員因信賴公務體系而投入其職務之生涯選擇，亦應認許為信賴表現。退休公務人員之退休金權益，乃值得保護之信賴，當無任何疑義。退休公務人員對於優惠存款及月退休金，為公務人員自始選擇擔任公職時起，因法律明文保障其退休金，故公務人員必然以其退休給付條件及金額，作為其人生財務規劃之基礎，其信賴於退休後驟遭破壞，其信賴利益應予保護。揆諸前揭論述，新法施行前，已經被告審定退休並支（兼）領月退休所得之退休人員，已終止與政府間公法上任（聘）用法律關係，完全實現退休當時退休法規所定支（兼）領月退休所得構成要件，並取得退休法規所賦予之法律效果（請領月退休所得之權利）。新法對於施行前已終結之事實或法律關係，改變其原有之法律效果，自屬違反禁止法律不溯及既往原則。查退休人員退休生效時，請領月退休所得請求權已經確定發生，其請求權並非按月發生更非受領退休所得時，其法律上之權益關係始告確定發生，僅請領月退休所得者，須按月請領，不得提前請求給付，概以其清償期尚未屆至之故。亦即，新法改變施行前退休人員已取得之權利，係屬真正溯及既往，而非不真正溯及既往，且溯及結果不利於退休人員，違反禁止法律不溯及既往之憲法原則，應屬無效。被告依據無效之法律作成原處分，自屬違法，應予撤銷。

2、按公立國民中小學之教師係基於聘約關係，性質上屬行政契約（最高行政法院92年度裁字第1549號裁定參照）。同理公立大學、高中教師之聘任，亦屬行政契約。公立學校教師之聘任，既屬行政契約，教師義務之負擔、權利之行使，均係契約之履行。故教師之退休金，雖須經主管機關核算其年資及金額，惟雙方關於退休時點及退休金金額之合意，仍係依據聘任契約而來，性質上亦屬行政契約。被告在退休金契約存在之前提下，任意以原處分變更契約之內容，於法即有未合。

3、舊法未如公務人員退休法，將公保養老給付優惠存款納入規範，從退休公務人員及退休教職員公保養老給付優惠存款之制度沿革以觀，退休公立學校教職員係依附並比照退休公務人員之規定辦理，二者並無軒輊。依憲法第7條規定之平等原則及司法院釋字第694號解釋意旨，憲法第7條所揭示之平等原則，非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上之實質平等，要求本質上相同之事物，應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇。新法於第73條，將請領退休金與優存利息並列為權利，故退休公立學校教職員優惠存款之權利，當一如退休公務人員優惠存款之權利，同受憲法第15條人民財產權之保障。

4、在職公立學校教職員之年齡及服務年資，符合退休條例所定退休及擇（兼）領月退休金之要件，經主管機關審定退休者，自退休生效時起，得領取月退休金至死亡為止。亦即，經審定之退休公立學校教職人員，終身得向政府請領月退休金或優存利息，此為確定之法定終生定期金請求權。新法對其實施前之退休人員，每月所得替代率大幅刪減，並分10年（期）逐步調降，並據以重新計算退休人員退休所得，減少退休人員優存利息及月退休金之金額，係屬對於施行前已終結之事實或法律關係溯及適用，違反禁止法律不溯既往原則。原處分依據違憲無效之法律，且不顧退休教職員請領之月退休金或優存利息，性質上為確定之法定終生定期金請求權，而為減少退休人員優存利息及月退休金金額之處分，自屬違法。

5、公教人員分別於84年7月及85年2月實施退撫新制，早期公教人員之退休金，係由政府編列預算支給之恩給制，退撫新制實施後，改由政府與公教人員共同撥繳費用，籌措財源之基金制度。新退撫制度，基金之準備採共同提撥制，基金之管理由政府負責。一方面，公教人員繳納之費用，自應由公教人員領回，政府不得任意調降；另一方面，基金之管理由政府負責，確定給付合乎提撥比例計算之退休金，係政府之責任，自不得因政府對於基金之管理不善招致虧損，而任意調降退休金之給付。各該原處分不顧原告依退撫新制繳納之費用，任意調降退休金，致原告無法領回已繳納之費用，自屬違法。

6、按退撫新制施行前已退休之純舊制人員，並未由退撫基金支領退休金，當與退撫基金管理之良窳無關，而政府卻以基金可能破產為由，大幅度調降退休人員之退休所得，誠非正當之理由。況且退撫基金由銓敘部經營管理並由考試院監理，基金如有經營管理不善或虧損情事，自應由政府負完全責，如將其經營不善及虧損責任轉嫁由全體退休公務人員承擔，對於退撫基金經營不善之情事，卻以編列於與基金預算毫無關係之公務預算的優存利息歸零及退休金大量減少之方式填補其虧損，自屬顯失公平，嚴重違反比例原則。查公務人員係與國家間發生公法上職務關係，退撫基金管理之良窳，係屬政府之責任，而給付退休人員退休所得，係屬政府法定給付義務，況且基金並非法人，無破產之可能，斷不能以退撫基金經營虧損之情事，而影響退休人員之退休所得。對於基金經營不善之情事依法應由政府提高經營效率或提高繳費費率及政府補助之途徑解決，卻以大量減少退休人員月退休所得方式處理，已對退休人員優存利息及退休金之公法上財產請求權，作出不必要限制，非屬達成目的之最小侵害手段，嚴重違反比例原則，與憲法第23條規定有所牴觸。退休人員月退休所得，係維持其老年生活之所繫，大量減少其退休所得金額，不但侵害其財產權甚至生存權，同時亦意味著否定其過去努力工作及對國家之貢獻，嚴重影響退休人員退休生活之經營與安排，並損及其尊嚴及生命價值。

7、綜上所述，新法之上開規定明顯違憲，而屬無效。被告依據無效之法律作成原處分，自屬違法。又各該原處分任意變更原告與聘任機關間之行政契約，並變更退撫新制之規定，致原告不得依退撫新制領回已繳之費用，亦有違誤；原訴願及原復審決定予以維持，亦有未合，均應予以撤銷。

（二）聲明：訴願及復審決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

（一）答辯要旨︰原告係國中小學退休教育人員，並於107年6月30日前核准退休生效，被告依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，按退休年資、薪級及實際優惠存款金額，重新審定其107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，核屬有據。至原告主張新法違反憲法比例原則、不得溯及既往、信賴保護原則等，均屬立法權之範疇，非被告權限所能置喙。

（二）聲明︰原告之訴駁回。

四、兩造爭點：

（一）新法第36條、第37條及第39條第1項規定，有無違反法律不溯及既往原則？被告依上述規定，對原告作出重新審定月退休所得之處分，是否適法？

（二）新法調降原告退休所得，有無違反信賴保護原則、比例原則？

五、本院之判斷：

（一）應適用之法令：

1.新法：A.第36條：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」B.第37條：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」C.第39條第1項：「退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」

2.公立學校教職員退休資遣撫卹條例施行細則第35條第1項：「中華民國107年6月30日以前已退休生效之教職員，自107年7月1日起之每月退休所得，由主管機關按107年度待遇標準，依本條例第36條、第37條及第39條規定，計算各年度可辦理優惠存款金額、利率及每月退休所得並重為行政處分後，通知當事人、支給及發放機關（構），依審定結果發給月退休金及優惠存款利息。」

（二）得心證之理由：

1.按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第107條第3項所明定。此所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。因此，原告以作成行政處分所依據之法律違憲，主張行政處分違法，提起撤銷訴訟，該法律於經大法官作成合憲解釋後，是否違憲問題，並非行政法院為案件審理時所得審查。故原告以此為理由，主張行政處分違法提起之撤銷訴訟，即屬在法律上顯然不能獲得勝訴者。

2.查立法委員林德福等38人因行使職權，認106年8月9日制定公布之系爭條例（即新法）第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。該解釋係以新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。並以非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。並以，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。又雖85年學校教職員退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護；然以新法上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等目的。並以，此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，而認與信賴保護原則、比例原則尚無違背（參照解釋理由書意旨）。再者，退撫給與請求權、期待權雖為服公立學校教職員職務所衍生之權利，然非遞延工資之給付，享有該權利，以具備一定之條件為必要，並非直接基於聘約關係而來，而無所謂退休金契約之存在。新法對於繼續性之退撫給與法律關係，由立法者於不違反法律不溯及既往原則，且有公益之必要性時所為之調整，既無違憲情形，則新法施行後，對於新法施行前已依舊法退休生效之公立學校教職員，重新為退休所得之審定，並不生違反行政契約問題，亦無侵害憲法所保障之財產權，或損及退休教職員尊嚴與生命價值之情事。

3.基上，新法第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，並無違背，業經大法官作成司法院釋字第783號解釋，本院為案件審理適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是被告於新法施行後，依公立學校教職員退休資遣撫卹條例施行細則第35條第1項規定，以原告為107年6月30日以前已退休生效之教職員，自107年7月1日起之每月退休所得，應按107年度待遇標準，依新法第36條、第37條及第39條規定，作成重新審定處分，即難認與法不合。因此，原告以其為新法施行前已依舊法退休生效之公立學校教職員，持前開理由，主張其無新法規定之適用，被告係適用牴觸憲法無效之新法作成各該原處分，侵害其等請求權利，無非以其一己主觀之歧異見解指摘各該原處分違法，難以採取。

六、綜上所述，原告以被告作成各該原處分適用之新法規定違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，並侵害受規範對象受憲法保障之財產權等，主張有違憲情事，依前開各節說明，顯不足採。此外，被告據以作成各該原處分之事實，除與卷附資料相符外，亦為兩造所不爭，已堪認為真實。故本件訴訟無須經調查程序，即足認各該原處分並無違法，原訴願及原復審決定，予以維持，亦無不合。原告提起本件撤銷訴訟顯然不能獲得勝訴之判決，而屬依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

七、據上論結，原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭