高雄高等行政法院判決

民國110年8月31日辯論終結

原告

有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社

代表人

吳建楚

輔助參加人

王清正

被告

高雄市政府交通局

代表人

張淑娟

訴訟代理人

葉美利 律師

上列當事人間公路法事件，原告不服高雄市政府中華民國109年10月30日高市府法訴字第10930988700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、爭訟概要：緣原告於民國109年1月18日召開第7屆第73次理事會，會中決議同意黃順龍、江惠民及楊名浩等3人申請入社，並分別遞補出社社員林文章、葉耀信及蘇明詣等3人牌照缺額之議案，於109年1月19日分別報請高雄市政府社會局（下稱社會局）及被告備查，經社會局以109年1月22日高市社人團字第10930648200號函同意備查。另被告審查後，以109年2月6日高市交運監字第10931203600號函（下稱原處分）通知原告如下：㈠林文章於98年7月27日入社遞補呂金龍牌照缺額後，未曾領取計程車牌照即於99年1月20日辦理退社，因林文章未完成車輛登檢領取牌照遞補程序，被告爰核認無法適用行為時（91年12月12日發布）高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補審查作業要點（下稱91年審查要點）第4點規定，重新起算10年遞補期限，而呂金龍係於96年11月1日退社，其牌照缺額遞補期限，為106年10月31日，該牌照缺額已逾期未遞補逕行註銷，無法再被遞補；㈡葉耀信因戶籍遷出合併改制前之高雄市（下稱原高雄市），已不具原高雄市汽車運輸業經營資格，其汽車運輸業營業執照、計程車牌照業經合併改制前高雄市監理處（下稱原高雄市監理處）於96年8月30日依計程車運輸合作社設置管理辦法（下稱管理辦法）第18條第2項規定逕行廢止及註銷，被告核認葉耀信牌照缺額遞補期限，依高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例（下稱自治條例）第5條及91年審查要點第4點規定，為106年8月29日，該牌照缺額已逾期未遞補逕行註銷，無法再被遞補；㈢蘇明詣因無計程車駕駛人執業登記證而喪失合作社社員資格，其汽車運輸業營業執照、計程車牌照並經原高雄市監理處於96年11月16日依管理辦法第18條第2項規定逕行廢止及註銷，被告核認蘇明詣牌照缺額遞補期限，依自治條例第5條及91年審查要點第4點規定，為106年11月15日，該牌照缺額已逾期未遞補逕行註銷，無法再被遞補。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

㈠主張要旨︰

1.高雄市政府就管理辦法之權限，僅委任被告執行管理辦法第8條、第10條、第11條、第16條、第17條、第18條、第20條等規定，並不包括第13條規定之委任。原處分有關管理辦法第13條社員資格之認定，顯違反行政程序法第111條第1項規定第6款規定而為無效。

2.有關林文章、葉耀信、蘇明詣之牌照遞補期限，原高雄市監理處99年1月20日高市監三字第0990001718號函（下稱99年1月20日函）說明四、六均記載「……其缺額得遞補新社員，期限至本件發文之日起10年內為之，逾期逕行註銷其缺額。」，是本件牌照遞補期限時效至109年1月20日。上開函文乃授予利益之行政處分，對原告有基礎信賴利益存在，被告無視該函文，違反行政程序法第4條依法行政原則、第8條信賴保護原則、第9條及第36條有利不利一律注意原則之要求，應予撤銷。

3.公路法第56條第2項及合作社法並無限制社員居住及遷徙，管理辦法第13條第1款「設藉組織區域內」之規定，侵害人民憲法第10條居住及遷徙自由之權利，逾越公路法第56條第2項之授權，且相同從事計程車出租載客營業之駕駛人（含靠行者）亦無「設藉」之限制。自治條例第2條第1項第5款之訂定，最初係為應「計程車客運商業同業公會」之要求，避免合作社購車出租予社員所衍生之利益衝突，亦避免社員有2輛車以上而經營小型車行，所致計程車運輸合作社之管理困難。準此，自治條例第2條第1項第5款本應與入社資格無關，惟訂定時卻誤將「社員必須自備車輛，每一社員以一車為限」置於入社資格條件中，反觀訂定在後之管理辦法第13條入社資格則無此規定，顯已放寬自治條例第2條第1項第5款之入社資格。又管理辦法將第13條規範於「第三章社員」，第20條則規範於「第四章營運與管理」，區分出兩者規範目的之差異，益證第20條與社員之入社資格脫鉤。被告未審查管理辦法第13條與第20條訂定目的之差異，將社員之執業條件誤認為入社資格，係逾越法定之裁量範圍。因此，只要新進社員符合管理辦法第13條規定資格條件後，經合作社向公路主管機關申請遞補缺額並經審查後，即已確認完成牌照缺額遞補，並不以實際購車請領牌照之開業為必要。再觀諸被告歷年所為，出社社員未登領牌照，其缺額得遞補新社員，自92年至107年3月2日所列多達26起案例（原證3至原證12），彰彰甚明。林文章經原高雄市監理處98年7月27日高市監三字第0980018534號函（下稱98年7月27日函）審核符合管理辦法第13條資格規定後「准予」遞補呂金龍之牌照缺額，足生合法遞補牌照缺額之法律效果，自得作為原告之信賴基礎，今被告恣意推翻之前審查實務，突襲追溯林文章遞補入社，使原告措手不及，有違信賴保護原則，縱林文章未領牌照退社，亦不影響期限計算。

4.觀管理辦法第5條規定，本辦法之合作社主管機關，在中央為內政部。依內政部101年4月16日內授中社字第1015031716號函（下稱101年4月16日函）所示：「計程車運輸合作社社員經警察局廢止其計程車駕駛人執業登記證後，僅已不具上開申請入社資格，惟其是否視同喪失社員資格，應依合作社章程規定認定。……」又原告章程並無規定社員有管理辦法第13條規定情形之一者，社員身分權喪失，應予除名出社之規定。顯見社員縱有欠缺管理辦法第13條各款情事，依同法第18條第2項規定，僅廢止其執照並註銷牌照，只是處分其暫時不得開計程車，社員資格並未等同喪失，社員只要將戶籍再遷回高雄市或重考執照，可再申請執照及牌照，是管理辦法第13條要件之有無，核與社員資格之得喪無關。且合作社法為私法，依「私法自治精神」，社員自請退社或除名出社，是屬人民私法關係、團體自治事項，行政權原則上不介入。合作社法、公路法、管理辦法均無規定被告有處分社員身分權喪失應予出社之權限，而社員身分權之得喪，影響社員權利甚鉅，應踐行正當法律程序依合作社法第26條等規定辦理，方為適法，被告不得予以否決。另據葉耀信戶籍遷徙紀錄，其於95年12月14日至100年7月26日期間設籍於高雄市前鎮區，並未遷徙戶籍至高雄縣，原高雄市監理處96年8月31日高市監三字第0960022910號函（下稱96年8月31日函），以葉耀信違反管理辦法第18條第2項第4款規定，註銷其牌照之侵益處分，具有重大明顯瑕疵而有行政程序法第111條第1項第7款規定之無效。

5.對計程車運輸合作社未在一定期間內招募新社員遞補出社社員原牌照缺額，即逕行永遠剝奪註銷牌照缺額權利之制裁性規定乙節，其效果等同消滅時效。消滅時效制度與公益有關，且與人民權利義務及營業自由有重大關係，屬法律保留事項，須由法律明定。原告曾出席被告舉辦之審查要點修正會議，當場詢問審查要點是屬何法位階？經法制局代表表示是屬行政程序法第159條第2項第1款規定「行政規則」，足見審查要點無任何民主正當性基礎，並非法律，卻為公法上請求權之消滅時效期間規定，增加法律所無之限制，有違法律保留原則。

6.吊扣汽車牌照之性質依司法院釋字第418號解釋意旨為裁罰性行政處分，註銷牌照缺額更屬永久性剝奪權利，依舉重以明輕原理，註銷牌照缺額應屬裁罰性行政處分。被告為原處分事隔9年突襲註銷牌照缺額，參照最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間。又註銷牌照缺額制裁性規定，涉及侵害、限制人民權利義務事項，應於行政程序法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定，而高雄市政府所訂定審查要點，違反行政程序法第174條之1規定，已失效，不得作為本件侵益處分之依據。

7.有關被告提出之交通部108年6月10日交路字第1080011807號函（下稱108年6月10日函），原告曾以電話詢問交通部路政司承辦人，其表示上開函釋是針對管理辦法所為之函釋，與牌照缺額遞補期限之起算日無涉，可證被告曲解上開函釋，使行之有年遞補時效期限起算時點規定不具有預測性及安定性。另依交通部96年4月12日交路字第0960003503號函釋（下稱96年4月12日函），管理辦法第18條第2項規定，與101年審查要點第6點規定，兩者規定事項有所不同，是被告以管理辦法第18條第2項規定作為創設牌照缺額遞補期限時效起算點依據，有權力濫用，有違管理辦法之規範目的。

㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

㈠答辯要旨︰

1.依管理辦法第18條第2項規定可知，公路主管機關具有審查社員是否喪失同辦法第13條應具備資格，並註銷牌照之權限，被告依高雄市政府授權委任公告，自有權認定社員是否喪失社員資格。而管理辦法第13條係對於社員資格為定義性規範，而定義性規範，上級機關本無庸另為權限委任，下級行政機關自當具有合理解釋法律並適用法律之權限。

2.原高雄市監理處99年1月20日函固曾認定林文章、葉耀信及蘇明詣之牌照缺額均得遞補新社員，期限至本件發文之日起10年內為之，然以「發文日」起算，與管理辦法及91年審查要點等法令規定不符，自非可採。且該函僅為「備查」效力，其性質應非行政處分，此部分之記載對原告並不發生法律效果，尚無信賴基礎存在，不應適用信賴保護原則。

3.依管理辦法第20條及自治條例第2條第1項第5款規定，計程車運輸合作社之社員，應符合「自備車輛，每一社員以一車為限」之資格，採「人車一體」之管制原則。另依91年審查要點第2點、第3點及第4點可知，「請領牌照」確為「遞補牌照缺額」之必要條件，倘入社後始終未請領牌照，因未完成牌照遞補程序，則原牌照缺額已開始起算之10年遞補期限，仍繼續進行。如原牌照缺額已逾期未遞補逕行註銷，自無法再被遞補。林文章雖曾經被提報遞補呂金龍牌照缺額，並獲原高雄市監理處准予備查，但於林文章請領牌照完成遞補程序之前，仍不影響呂金龍牌照缺額遞補時效之進行，該牌照遞補期限已於106年10月31日屆滿，惟原告遲至109年1月19日始提出新社員黃順龍遞補之申請，自有未符。又依葉耀信戶籍資料可知，葉耀信為成為原告社員，特意於95年12月14日戶籍遷入原高雄市內，並於1個月後遷出。是葉耀信於95年12月14日將戶籍遷出原高雄市時，已不具備社員資格，原告逕指原高雄市監理處96年8月30日函之行政處分無效，自非可採。

4.管理辦法第13條所定各款事由均為參與合作社經營之基本資格條件，若認為加入合作社後喪失前開資格者仍得持續保有其社員身分，顯有違合作社法第1條制度目的，造成合作社制度名存實亡，故應解為入社後喪失法定資格者，其社員之身分關係亦歸於消滅。最高行政法院105年度判字第25號判決亦認為該社員之社員身分關係已消滅，必須重新申請入社。且為避免合作社發生社員喪失社員資格後，怠於報請備查，徒具形式社員之退社時間，導致該社員牌照缺額遞補期限因此延長，而違反牌照缺額遞補之管理目的，倘牌照缺額係因社員「喪失管理辦法第13條應具備資格」產生者，其遞補期限應以公路主管機關對該社員廢照及註銷牌照之日期起算，此解釋與交通部108年6月10日函意旨亦無不合。

5.91年審查要點及101年審查要點乃為審查社員因「除名」或「自請出社」而出缺之牌照遞補，參照管理辦法及自治條例之相關規定，依職權所設計之牌照缺額遞補制度，並未違反法律保留原則。又上開審查要點係對於牌照缺額遞補優惠設有相當期限，自與公法上請求權之消滅時效有別，亦無適用行政程序法第174條之1規定，須於2年內另行取得法律授權之情形。倘依原告所稱，審查要點欠缺法依據，則應回歸到管理辦法第18條第2項規定，即牌照一經註銷就無遞補之可能性，非屬對原告有利之結果。又社員喪失法定社員資格者，與上開審查要點所列之「除名」或「自請出社」此二類情形明顯有別，本無該等要點之適用。被告為避免合作社發生社員減少、規模縮減等考量，以目的性擴張之解釋方式進行規範漏洞之填補，即針對此類情形亦准予為牌照缺額之遞補，此項法律漏洞之補充自無違反法律保留原則。

6.被告註銷葉耀信等人之牌照缺額，非係有何違反行政法上義務之情事，而係因原告逾越遞補期限，為回歸公路法第39條之1及管理辦法第18條之規範意旨，故註銷該牌照缺額，核其本質非屬裁罰性處分，自不適用行政罰法第27條所訂之3年裁處權期限規定。又被告時隔10年方因原告遞補逾期而註銷牌照缺額，乃是被告給予原告10年遞補期間優惠之當然結果，並無違反法之安定性。

㈡聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰

㈠被告是否具有本件事務權限？

㈡原處分以逾期未完成遞補程序為由，註銷林文章等3人之牌照缺額，是否有據？

五、本院之判斷︰

㈠前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有原告第7屆第73次理事會決議（處分卷第7頁）、社會局備查函（處分卷第4頁）、葉耀信及蘇明詣之合作社社員資料（處分卷第13、30頁）、林文章及呂金龍之合作社社員異動歷史資料（處分卷第23、26頁）、合作社計程車管理-遞補入社資料（處分卷第24頁）、原處分（本院卷第107至109頁）及訴願決定（本院卷第111至135頁）等附卷可稽，應堪認定。

㈡被告具有本件事務權限：

1.應適用法令︰

⑴公路法第3條：「本法所稱公路主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」

⑵管理辦法第5條第2項：「本辦法之公路主管機關，在直轄市為直轄市政府……」

⑶地方制度法A.第18條第1款第2目、第13款：「下列各款為直轄市自治事項：一、關於組織及行政管理事項如下：(二)直轄市組織之設立及管理。十三、其他依法律賦予之事項。」B.第25條：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例……。」

⑷高雄市政府組織自治條例A.第2條第2項：「本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。」B.第6條第1項第20款：「本府設下列各局、處、委員會：……

二十、交通局。……」

⑸被告組織規程A.第3條：「本局設下列各科、中心、室，分別掌理下列事項：……三、運輸管理科：汽車運輸業管理……等事項。」B.第12條：「本局分層負責明細表分甲表及乙表，甲表由本局擬訂，報請高雄市政府核定；乙表由本局訂定，報請高雄市政府備查。」該分層負責明細表（甲表）「運輸監理科……

二、計程車運輸業管理………」（乙表）「運輸監理科……

二、計程車運輸業管理……4.計程車運輸合作社申請籌設及核准經營。5.計程車運輸合作社異動登記、裁罰執行。6.計程車運輸合作社裁罰之訴願答辯、行政訴訟。……」

2.得心證理由：

⑴司法院釋字第498號及第527號解釋業已明揭「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」「地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所明定。」可知地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法律上具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務之分派及執行。

⑵依上開高雄市政府組織自治條例第2條第2項、第6條第1項第20款、被告組織規程第3條、第12條及被告分層負責明細表等組織法之規定（本院卷第591至610頁），被告具有處理本件高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補相關事務之權限。原告雖主張高雄市政府並無委任被告執行管理辦法第13條規定之權限，被告無權認定原告社員之資格云云。惟依高雄市政府101年2月6日高市府交運管字第10130583600號公告（本院卷第555至557頁），管理辦法第18條（社員未領運輸業執照及牌照之申請及廢止）、第21條（社員入、退社之備查）等規定，高雄市政府均委任由被告辦理，被告得以其名義執行之，是被告對於合作社社員相關牌照申請、廢止及社員異動均有處理權限。復觀管理辦法第13條規定可知，該條僅屬合作社社員資格之定義性規範，而管理辦法第18條第2項第4款規定：「前項社員有下列情事之一者，應廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照：……四、喪失本辦法第13條應具備資格之一者。」足見社員喪失管理辦法第13條所定資格之一，應依同辦法第18條規定辦理。是以，被告處理同辦法第18條規定之行政事務時，自有認定原告社員是否具有管理辦法第13條所定資格之權限。原告上開主張，顯屬對於法令之誤解，要無可採。

㈢計程車運輸合作社之社員應始終具備管理辦法第13條之資格，倘有喪失資格者即不具有社員身分，依同辦法第18條第2項規定，應廢止其執照及註銷牌照，並重新起算牌照遞補期限，合作社需於期限內為牌照遞補缺額程序；被告對於原社員林文章等3人之牌照缺額，因遞補期限屆至，以原處分註銷其3人之牌照，並無違誤：

1.應適用法令

⑴公路法A.第39條之1第1項：「計程車牌照應依照縣、市人口及使用道路面積成長比例發放。」B.第56條第2項：「計程車客運服務業以合作社組織經營者，其籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件、設立最低人數、業務範圍、管理方式及營運應遵守等事項之管理辦法，由交通部會同內政部定之。」

⑵汽車運輸業管理規則A.第91條之2第1項：「計程車牌照應依照縣、市人口及使用道路面積成長比例發放。」B.第94條：「（第1項）凡取得個人經營計程車客運業牌照申領許可者，應在核發牌照或汽車運輸業營業執照前繳驗左列有效之證明文件：……二、購車證明或車輛讓渡書。……（第2項）參加計程車運輸合作社之社員申領牌照或汽車運輸業營業執照者，同前項規定。」

⑶管理辦法（下列條文自93年起迄今均未修正）A.第3條：「計程車運輸合作社以直轄市、縣(市)行政區域為組織之區域。」B.第13條：「申請加入計程車運輸合作社為社員應具下列資格：一、設籍組織區域內。二、領有當地有效之營業小客車駕駛人執業登記證或經查證已考取執業登記證尚未領證者。三、持有有效職業駕駛執照者。」C.第18條：「（第1項）未領有汽車運輸業營業執照及牌照之社員，其汽車運輸業營業執照及牌照之請領，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請。（第2項）前項社員有下列情事之一者，應廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照：一、有合作社法第13條規定情事之一者。二、死亡。三、除名。四、喪失本辦法第13條應具備資格之一者。五、自請退社。」D.第20條：「計程車運輸合作社新加入社員所需營業之車輛由社員自備，每一社員以一輛為限。……」E.第21條：「計程車運輸合作社成立後社員如有入社或退社時，應提理事會通過後，檢附理事會議紀錄連同合作社社員增減月報清冊……，報請該管合作社主管機關及公路主管機關備查。」

⑷91年審查要點A.第2點：「高雄市各計程車運輸合作社之社員，經除名或自請出社時，所屬運輸合作社得提報新增社員准予請領牌照以遞補該除名或出社社員原牌照缺額。但領有個人經營計程車客運業營業執照之社員除名或出社，其牌照缺額不得遞補。」B.第4點：「牌照缺額遞補期限，自本府社會局核備除名或社員出社之日起10年內遞補之，逾期逕行註銷。遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項依計程車運輸合作社設置管理要點及高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例規定辦理。」

⑸101年審查要點A.第3點：「本市各計程車運輸合作社因其社員經本府社會局核備除名或社員自請出社，而產生缺額時，得檢附下列文件向本府交通局請領牌照以遞補該缺額。……」B.第4點：「遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項，依計程車運輸合作社設置管理辦法及高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例等相關規定辦理。」C.第6點：「牌照缺額遞補期限，自本府社會局核備除名或社員自請出社之日起10年內遞補之，逾期未遞補者，由本府交通局逕行註銷之。」

⑹自治條例（於91年2月25日起迄今均未修正）A.第2條第1項：「計程車運輸合作社之社員，應具備下列各款資格：一、設籍本市。二、年齡25歲以上。三、持有小型車職業駕駛執照。四、持有營業小客車駕駛人執業登記證。五、社員必須自備車輛，每一社員以1車為限。」B.第5條第1項：「計程車運輸合作社社員有下列情事之一者，應予出社：一、在執業中有汽車運輸業管理規則第93條第1款至第6款規定之情事者。二、喪失第2條之資格者。三、自請退社。四、除名。五、死亡。六、有第3條之情事者。」

⑺行政函釋交通部108年6月10日函：「說明：……二、有關合作社填充社員之起算日期疑義一節：……（二）申請加入計程車運輸合作社為社員者，倘有前揭辦法第18條2項所列各款死亡、除名、喪失本辦法第13條資格之一、自請退社等社員時，公路主管機關除應廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照外，並依同辦法第22條第2項規定通知合作社及合作社主管機關，爰合作社填充社員之起算日期應以公路主管機關對社員廢照及註銷牌照之日起算。」

2.得心證理由

⑴我國早期計程車數量未予管制，造成計程車數量快速增加引發各項問題，為維持交通秩序及限制計程車從業人口，避免惡性競爭，公路主管機關原以行政命令對計程車牌照數額予以管制，直至87年1月14日為將當時計程車牌照發放政策，由原來行政命令規範提升為法律位階，乃增訂公路法第39條之1第1項規定，汽車運輸業管理規則亦於87年7月29日增訂第91條之2規定，至此計程車牌照管制進入法治化。而為因應公路法第39條之1之實施，及加強計程車牌照之管理，高雄市政府早於87年間訂定「高雄市計程車運輸合作社社員遞補作業要點」規定，牌照遞補自社會局核備社員出社之日起3個月為之，並得展延1次以3個月為限，逾期逕行註銷該缺額。嗣考量計程車運輸合作社健全發展，並維持其經營規模，上開87年遞補作業要點於91年12月12日修正全文並更名（即91年審查要點），將牌照遞補期限自3個月延長至10年，此觀上揭91年審查要點第2點、第4點規定即明。嗣高雄縣、市合併後，高雄市政府復訂定101年審查要點，於第6點規定高雄市政府計程車牌照遞補期限為10年，逾期未遞補者，由被告逕行註銷之。又交通部會同內政部依前揭公路法第56條第2項規定授權訂定之管理辦法，係屬法規命令，該辦法第13條及第20條已明定「設籍組織區域內」「領有當地有效之營業小客車駕駛人執業登記證或經查證已考取執業登記證尚未領證者」「持有有效職業駕駛執照者」「所需營業之車輛由社員自備，每一社員以一輛為限」之社員資格條件，據此，計程車運輸合作社之社員，必須以具備上開資格為其入社要件；同辦法第18條第2項亦規定，社員喪失同辦法第13條應具備資格之一者，公路主管機關應廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照，足見身為計程車運輸合作社之社員，除入社時須符合前開同辦法第13條之要件外，入社後尚須持續符合該條資格，甚為顯明。且91年2月25日訂定之自治條例第2條第1項第1款至第5款、第5條第1項第2款即規定，計程車運輸合作社之社員必須設籍高雄市、年齡25歲以上、持有小型車職業駕駛執照及營業小客車駕駛人執業登記證，並自備車輛，每一社員以一車為限，並將社員喪失上開資格者，列為計程車運輸合作社社員應出社之情事。該自治條例於縣市合併後，經高雄市政府以99年12月25日高市府四維法秘字第0990078115號公告「因應縣市改制直轄市繼續適用及應廢止之法規整理清冊」列為繼續適用之法規，至今仍為有效法規（本院卷第611至613頁）。是由上述規定及說明可知，計程車運輸合作社之社員，應具備自購車輛並申領牌照、設籍高雄市，以及持有有效執照等資格，始具有合作社社員資格，完成計程車牌照缺額遞補程序；若社員未具有上開資格，亦不具有合作社社員資格，應予出社，當無遞補牌照缺額可言。

⑵經查，原告為計程車運輸合作社業者，於高雄縣、市合併改制前，係以原高雄市為業務區域，有原告86年章程附卷可稽（本院卷第471頁）。黃順龍、江惠民、楊名浩為109年1月17日新加入原告之社員，欲遞補原社員林文章、葉耀信、蘇明詣之牌照缺額。惟林文章自原社員呂金龍退社後遞補入社，迄99年1月20日退社止，均未申領牌照，自始不具社員資格，無法遞補呂金龍之牌照，亦不中斷呂金龍之牌照遞補期間；而葉耀信入社後戶籍遷出原高雄市，蘇明詣則於入社後執業登記證遭廢止，均有喪失管理辦理第13條所定之應具備資格，分別經被告於96年8月30日、96年11月16日依同辦法第18條第2項第4款規定註銷牌照，有合作社社員資料（處分卷第13、24、30頁）在卷可稽。基上，呂金龍、葉耀信、蘇明詣之牌照缺額遞補期限應分別自96年11月1日、96年8月30日、96年11月16日自行退社或被告註銷牌照時起算，依91年審查要點第4點（同101年審查要點第6點）規定，分別迄10年遞補期限之106年10月31日、106年8月29日、106年11月15日止屆滿，而原告未能於此期限屆滿前完成遞補程序，遲至109年1月19日始向被告申請新社員遞補，自屬逾期。又依上揭公路法第39條之1第1項規定之立法意旨，計程車牌照為限量管制，被告負有將資源規劃合理分配之權限，並於91年及101年分別訂定審查要點據以辦理，詎原告未珍惜運用計程車牌照作為公共資源之有限性，無正當理由於牌照缺額遞補期限內及時遞補新社員，致呂金龍、葉耀信、蘇明詣之牌照逾10年以上長期為閒置狀態，使他人無法利用該牌照為計程車營業，是被告審認原告於遞補期限屆至，仍未完成牌照遞補程序為由，呂金龍、葉耀信、蘇明詣之牌照缺額已註銷，以原處分駁回原告新社員黃順龍、江惠民、楊名浩之遞補申請，於法並無不合。

⑶原告主張原高雄市監理處98年7月27日函，同意林文章遞補呂金龍之缺額，縱林文章未領牌照退社，亦不影響期限計算，且自92年至107年3月2日多達26起案例新社員遞補入社，未登領牌照，即自請退社，重新起算遞補期限時效之情事，況依原高雄市監理處99年1月20日函，林文章等3人遞補期限時效至109年1月20日，原處分有違信賴保護云云。惟查：A.按信賴保護原則之適用，必須行政機關之行政法規、行政作為，足以引起當事人信賴（信賴基礎），又當事人因信賴而在客觀上有具體之行為（信賴表現），且無信賴不值得保護情事，始足當之。倘行政機關並無何足以使當事人產生信賴之行為，或當事人純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實，或經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者，均屬欠缺信賴要件，即不在保護範圍（司法院釋字第525號解釋意旨參照）。次按行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即，人民不得主張「不法之平等」。又「信賴保護原則」，係指行政處分雖有瑕疪，但相對人或關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任意為之之謂。如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用，亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之餘地（最高行政法院92年度判字第275號判決、93年度判字第1392號判決意旨參照）。B.觀之原高雄市監理處98年7月27日函（本院卷第211頁）記載：「主旨：貴社申辦……林文章君入社案……，業已備查……。說明一、……復貴社98年7月24日亞太計合字第098033號函。二、社員『應於領取牌照』後，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，再向本處請領社員之汽車運輸業營業執照。……」等語，核其前後脈絡之文義，固可寬認為監理處已就原告申請由新入社員林文章遞補出社社員呂金龍原牌照缺額乙節，准予備查。惟該函說明二已明白教示，獲申請備查之社員林文章，事後應踐行請領牌照之程序。亦即獲准申請備查之新入社社員林文章，僅取得遞補呂金龍原牌照缺額之資格，倘未實際請領牌照，則其遞補程序仍未完成。是以，該函內容並無原告所指稱只要申請遞補備查獲准，縱事後未請領牌照，仍可合法遞補缺額之意旨，核不足以引起原告自為主張之信賴，尚不得作為信賴基礎。另觀原高雄市監理處99年1月20日函（本院卷第139至140頁）所載：「說明……四、本次申請出社社員蘇明詣君與葉耀信君業分別於96年11月16日及96年8月3日經廢止汽車運輸業營業執照在案；其缺額得遞補新社員，期限至『本件發文之日起』10年內為之，逾期逕行註銷其缺額。……六、本次申請出社純社員林文章君未登領牌照；其缺額得遞補新社員，期限至『本件發文之日起』10年內為之，逾期逕行註銷其缺額。」，與上述91年審查要點規定以「除名」、「出社」之日起算規定顯有未符，核屬違法之處分，惟此部分乃屬被告是否另為處分更正上開遞補起算日期錯誤之問題，原告並無主張以該函記載錯誤為信賴基礎，要求被告繼續違法行政之理。至於原告所舉原證3至原證11之92年至107年間公文，並表列自92年10月7日至105年10月9日未登領牌照之社員退社後，重新起算10年遞補期限之清冊云云（本院卷第213至235頁），上揭高雄市監理處所為處分，固有將未登領牌照而自始不具遞補資格之社員出社日期，重新起算10年遞補期限，而與101年審查要點、91年審查要點規定未符之情形。然被告依法負有正確適用法令之義務，更正上開有關牌照遞補法令適用錯誤之案例責無旁貸，此純屬該等違法處分是否得依行政程序法第117條規定予以撤銷之問題，被告自無受限於先前違法行政之先例，參照前開說明，原告並無主張不法之平等而要求被告比照以往違法案例處置之權利，更不得主張被告先前錯誤之遞補案例為信賴基礎，要求續予沿用。

⑷原告另主張原社員葉耀信及蘇明詣縱有欠缺管理辦法第13條情事，依同法第18條第2項規定，僅廢止執業登記證並註銷牌照，使其等暫時不得開計程車，況社員除名應依合作社法第26條規定辦理，被告不得逕行核定，故葉耀信及蘇明詣社員資格並未喪失，只要將戶籍遷回高雄市或重考執照即回復社員身分云云。惟查：A.合作社法第3條第1項第8款規定之運輸合作社，為公路法所稱之計程車客運服務業，因其屬客運服務業，故公路法特於第56條第2項明確授權由交通部及內政部會銜訂定發布管理辦法另為規定，核與法律保留原則無違，自得優先適用。管理辦法第13條、執業登記管理辦法第2條、第4條及第8條已明文限制欲加入計程車運輸合作社之人，除需設籍於組織區域內，尚需領有當地有效之營業小客車駕駛人執業登記證及職業駕照，始符合申請加入為社員之資格，解釋上此項條件需於社員期間始終具備，否則無以達其立法目的。是以計程車運輸合作社之社員所領有之當地有效營業小客車駕駛人執業登記證及職業駕照一旦遭廢止或吊銷而有欠缺時，其社員資格條件即應自廢止或吊銷時喪失。縱依規定，合作社社員於職業駕照遭吊銷仍得重新考領，亦得於執業登記證遭廢止後再次申請或申請補辦查驗或換發，乃屬事後取得相關資格後是否再行申請入社問題。至合作社法第26條所規範出社之事由，係針對具備合作社社員資格之人之出社原因，與管理辦法第13條規定之應備要件無涉，不應混為一談（最高行政法院105年判字第25號判決同此見解）。再公路法第56條第2項既已具體明確授權主管機關訂定有關計程車客運服務業以合作社組織經營者之社員資格條件，則該管理辦法第13條明文規定，申請加入計程車運輸合作社之社員應具備「設籍組織區域內」「執業登記證」「職業駕照」3要件，係考量計程車運輸合作社相較於「非個人經營計程車客運業」其計程車駕駛人係受僱於客運業經營者之經營型態（即靠行），顯然較著重於社員彼此間依平等原則，在互助組織之基礎上，以「共同經營運輸服務」方式，來謀求合作社之經濟利益，故認為計程車運輸合作社之社員至少須具備管理辦法第13條所規定之3項條件，始有履行共同經營計程車合作社運輸服務之可能，因此管理辦法第13條所列之3項要件非僅計程車駕駛人於申請加入合作社時應具備，於成為社員後亦應始終具備該3要件，若於入社之後喪失任何要件之一者，應認即已不具備社員之資格。又依特別法優於普通法原則，合作社法乃規範一般所有合作社事項之法律，其適用位階當較適用於特別公路事項之公路法為後。是計程車運輸合作社所有社員（含現有社員及新入社員），均應優先適用管理辦法第13條明文所訂社員資格規定，合作社法此時僅具補充適用。B.經查，依被告所提葉耀信之戶籍謄本（本院卷第665、667頁）顯示，葉耀信原設籍於高雄縣鳳山市，於95年11月14日戶籍遷至高雄市前鎮區，於翌日15日向原告申請入社，惟於95年12月14日復將戶籍遷回高雄縣鳳山市，此與本院依職權查詢之葉耀信戶役政遷徙紀錄、個人戶籍資料（本院卷第427、431頁）互核相符。又原高雄市監理處96年8月27日以高市監三字第0960022729號函（處分卷第15頁）以葉耀信戶籍遷出高雄市為由，報請被告廢止其執業登記證並註銷牌照，被告於96年8月28日以高市交三字第34185號函（處分卷第16頁）同意辦理，原高雄市監理處以96年8月30日函（本院卷第347頁）通知葉耀信及原告。而蘇明詣原領有執業登記證，於96年間經高雄市政府警察局依法廢止，復經原高雄市監理處於96年11月15日將廢止其執業登記證及註銷牌照一事函知被告，被告於96年11月16日函覆同意辦理，有原高雄市監理處96年11月15日高市監三字第0960030163號函（處分卷第32頁）、被告96年11月16日高市交三字第46720號函（處分卷第33頁）在卷可稽。依上開見解，計程車駕駛成為合作社社員後應「始終」具備管理辦法第13條之3項要件，葉耀信自95年12月14日起非設籍原高雄市內，且蘇明詣於96年間其執業登記證遭廢止，均已不具社員身分，嗣經被告分別於96年8月30日、96年11月16日註銷牌照，致葉耀信及蘇明詣之牌照缺額產生，堪可認定。原告雖主張葉耀信於95年12月14日至100年7月26日設籍原高雄市，原高雄市監理處96年8月30日函有無效之重大瑕疵云云。惟葉耀信於95年12月14日戶籍遷至高雄縣鳳山市，業經本院審認如上，觀原高雄市監理處96年8月30日函所示「台端（即葉耀信）因戶籍遷出組織區域而喪失計程車運輸合作社社員資格……」，核其認定事實並無錯誤，自難認該函有何違誤。原告此部分主張，與事證未符，難認可取。C.另依合作社法第26條之規定，係以社員仍具有社員資格要件為前提，而發生該條所列死亡、自請退社、除名等3款實質上已生出社之事由，為避免其等是否仍具社員資格有所爭議，而予以規定。此與葉耀信及蘇明詣因喪失管理辦法第13條規定成為合作社社員基本應具備之資格要件，所規範之情形並不相同，故尚無法以合作社法第26條規定之出社情形不包含喪失管理辦法第13條要件者，而認社員喪失管理辦法第13條之要件，仍具有社員資格。且合作社社員資格業由公路法明確授權之管理辦法另為規定，自以管理辦法規定優先適用，已如上述，是以，葉耀信及蘇明詣係因被告審認其等喪失社員資格要件而不具社員身分，與合作社法之社員出社分屬二事，故不需踐行合作社法所定之程序。至原告雖舉內政部101年4月16日函而主張原告章程未規定社員有管理辦法第13條規定情形之一者即喪失社員身分而應予除名出社云云，惟依內政部101年4月16日函（本院卷第237頁）前後脈絡之文義，無非係關於合作社內部社員管理所為之概括解釋，合作社應依章程規定處理其與社員之間私權關係，並未說明公路主管機關不得依法審認合作社社員資格。又上開函文解釋機關為內政部，受文者為內政部社會司合作行政管理科，正本函文於高雄市政府社會局，均非屬有解釋權限之公路主管機關就有關管理辦法第13條及第18條規定所為之解釋。而被告依管理辦法第18條規定辦理合作社社員未具備法定資格而註銷牌照一事，涉及牌照之行政管制，顯屬公法事件，原告尚不得將之與私權關係混為一談。是上開內政部101年4月16日函，尚無從據為對原告有利認定之憑據。

⑸原告主張91年審查要點及101年審查要點僅為行政規則，此規定乃限制人民營業自由，卻欠缺法律授權，不符法律保留原則云云。經查，上開審查要點固屬高雄市政府為審查設籍之計程車運輸合作社社員出缺新增社員牌照遞補，而依職權訂定之行政規則，惟依該審查要點第4點規定，遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項，悉依管理辦法及自治條例等相關規定辦理。而管理辦法係由公路法第56條第2項規定授權交通部會同內政部所訂定，係規定合作社社員資格條件、設立最低人數、業務範圍、管理方式及營運應遵守等事項，屬於執行母法之細節性、技術性事項；復參酌公路法第39條之1第1項之立法理由及規範目的，係藉由計程車牌照限量發放政策，抑制計程車無限成長，達成保障現有執業計程車駕駛員的基本工作權及避免國內交通及社會治安繼續惡化之重要公共利益維護，業如上述，則公路法第56條第2項規定之授權目的、範圍及內容均屬具體明確，管理辦法乃為有效之法規命令。又自治條例係高雄市政府依地方制度法第28條規定，就其自治事項範圍內，經地方立法機關即高雄市議會通過並公布施行，除有地方制度法第30條規定之情形（與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者無效）外，原告自應受自治條例之拘束。是被告審查本件牌照遞補程序時，就牌照遞補之要件，依管理辦法第13條、第18條、第20條、第21條及自治條例第2條第1項、第5條第1項等規定，認為原社員呂金龍出社後，其後原告所提之遞補社員林文章未自備車輛且無申領牌照，不具社員資格，未完成牌照遞補程序，應以原社員呂金龍出社日起算10年牌照缺額遞補期限，且葉耀信、蘇明詣之牌照分別因戶籍遷出及執業登記證遭註銷，而喪失社員資格，自應以葉耀信、蘇明詣牌照註銷之日起算10年牌照缺額遞補期限，並無違誤，亦無違反法律保留原則。至於牌照缺額遞補期限10年之限制，乃交通主管機關訂定牌照遞補制度時，基於資源有限性、效益最大化及公益衡平分配等政策目的，避免公共資源浪費之結果，此屬牌照管理之細節性、技術性之次要事項，其所考量事項與公路法第39條之1第1項立法意旨並無不合。況牌照遞補期限為「10年」，期間並非短暫，業已充分考量輔導合作社之發展，並維持其經營規模等因素，亦無違法限制人民之權利，自與法律保留原則無違。

⑹原告雖主張被告以原處分註銷牌照為行政罰，應以法律規定其處罰要件，並類推適用行政罰裁處之3年時效期間云云，然上述依公路法第56條第2項授權訂定之管理辦法第18條已規定社員經除名者應註銷牌照，且101年審查要點第6點有關牌照逾期遞補逕行註銷之性質，係被告為達牌照管理所為之行政管制措施，屬於「管制性不利處分」，非在於違反行政法上義務之究責，不具有裁罰性，即非屬行政罰。又最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議，乃係針對機關辦理採購，發現廠商有91年2月6日修正公布之政府採購法第101條第1項各款情形之一，依該條規定通知廠商將刊登政府採購公報之行為，是否有行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效規定之適用所為之決議，核與本件註銷牌照缺額無涉，要難以之為有利原告之論據。原告上開主張，自非可採。至於原告主張註銷牌照缺額制裁性規定，未於行政程序法施行後2年內以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定，依法業已失效云云。惟按「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」「（第1項）本法自中華民國90年1月1日施行。（第2項）本法修正條文自公布日施行。」行政程序法第174條之1及第175條分別定有明文。91年審查要點係高雄市政府建設局於91年12月12日以高市建設五字第0910031555號函修正發布（本院卷第531頁），而101年審查要點則係被告於101年4月11日以高市交運監字第10131829200號函訂定，均係於行政程序法90年1月1日施行後所訂定之法規命令，自無該法第174條之1規定之適用。原告上揭主張，均屬對於法令之誤解，要無可取。

⑺另原告主張依交通部96年4月12日函可知，管理辦法第18條第2項規定，與101年審查要點第6點規定，兩者規定事項有所不同，被告以管理辦法第18條第2項規定作為創設遞補期限時效起算點依據，有權力濫用云云。惟觀上揭交通部96年4月12日函（本院卷第261頁）乃係臺北市政府交通局函詢「臺北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則」第8條第1項規定與管理辦法第18條有否牴觸之疑義，其說明三所示：「依據公路法第39條之1規定……，主管機關應視人口及道路面積成長情形定期檢討計程車牌照發放數量，當無疑義。針對貴局擬修正……延長合作社招募新社員入社及車輛登檢領牌之辦理期限，原則上應不超過上揭計程車牌照總量管制之檢討週期，方符法旨。」足見交通部對於牌照缺額遞補之期限，並無統一規範，委由地方公路主管機關訂定相關法令辦理，而管理辦法第18條第2項規定僅針對社員喪失法定資格時主管機關應予註銷牌照，與牌照註銷後之牌照缺額如何遞補規定並無牴觸。再者，有關牌照缺額遞補規定，101年審查要點第6點僅規定於「除名」「自請出社」二種情形得於10年內遞補之，對於其他原因出社者則無規定，嗣被告於107年12月13日就「喪失資格之社員牌照缺額遞補之起計日，是否就是公路主管機關依管理辦法第18條第2項廢照及註銷牌照之日」等疑義函詢交通部（本院卷第421至422頁），經交通部108年6月10日函（本院卷第137至138頁）明確表示：「說明……二、（二）……合作社填充社員之起算日期應以公路主管機關對社員廢照及註銷牌照之日起算。」是交通部對於社員因喪失管理辦法第13條所定資格之一，而遭公路主管機關依同辦法第18條第2項第4款規定註銷牌照，其牌照缺額遞補期限起計日已為釋示，自得於本件予以適用。況且，合作社社員牌照缺額遞補制度，係指計程車合作社社員因出社或其他事由而產生牌照缺額時，合作社始得提報新入社社員遞補原社員之牌照缺額，以維持合作社之計程車牌照數，以利其經營規模。而註銷牌照之法定事由，乃規範於管理辦法第18條第2項內，合作社社員牌照一經主管機關註銷，即生該社員牌照缺額，合作社於此廢照之日起始有以新社員申報牌照遞補之可能。從而，被告以管理辦法第18條第2項註銷牌照之日起算原社員牌照缺額遞補期限，尚屬合理正當。原告上開主張，亦不足取。

六、綜上所述，原告主張均非可採，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料，經本院斟酌後均核與判決結果不生影響，爰不逐一審論。

七、結論︰原告之訴無理由。

高雄高等行政法院第二庭