高雄高等行政法院裁定

原告

甲○○

訴訟代理人

張政衡 律師

被告

財政部國有財產局台灣北區辦事處

代表人

乙○○ 處長

訴訟代理人

丙○○

複代理人

羅美鳳

上列當事人間因申租公有土地事件，原告不服財政部中華民國95年6月9日台財訴字第09513006430號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下：

主文

理由

一、按「訴訟之全部或一部，法院認為無管轄權者，依原告聲請或依職權以裁定移送於其管轄法院。」為行政訴訟法第18條準用民事訴訟法第28條第1項所規定。次按「對於公法人之訴訟，由其公務所所在地之行政法院管轄。其以公法人之機關為被告時，由該機關所在地之行政法院管轄。」行政訴訟法第13條第1項定有明文。又「移送訴訟之裁定確定時，受移送之法院受其羈束。前項法院，不得以該訴訟更移送於他法院。‧‧‧。」為行政訴訟法第18條準用民事訴訟法第30條所規定。

二、本件原告於民國（下同）93年3月6日向被告所屬台東分處申請承租坐落台東縣卑南鄉○○段3977地號國有耕地（下稱系爭土地），經被告所屬台東分處以93年4月28日台財產北東三字第0930005769號函復原告本件依國有耕地放租實施辦法第6條第1項規定應放租予先順序之申租人即訴外人吳光明，爰檢還原告之申請案等語在案。嗣原告於95年1月12日再向被告所屬台東分處申請撤銷吳光明承租系爭土地案，併准由原告承租，案經被告所屬台東分處以95年2月9日台財產北東三字第0950000646函復原告，略以本件優先放租予吳光明並無不當等語。原告不服，提起訴願，經財政部95年6月9日台財訴字第09513006430號訴願決定不受理。原告仍表不服，以被告所屬台東分處為被告提起行政訴訟，經台北高等行政法院以被告所屬台東分處之公務所係在台東縣，依行政訴法第13條第1項規定應由本院管轄為由，以95年度訴字第2327號裁定移送本院審理。有原告各該申請書及被告之函文以及台北高等行政法院95年度訴字第2327號裁定書附卷可稽。惟查，被告所屬台東分處並無獨立之編制及預算，並非獨立之行政機關，有卷附被告所屬台東分處95年12月19日台財產北東三字第0950014457號函附卷可憑，原告乃據以更正「財政部國有財產局台灣北區辦事處」為被告。雖更正後之被告之公務所設於台北市，應屬台北高等行政法院管轄，然因台北高等行政法院於未命原告補正正確之當事人前即已裁定移送本院確定，依首揭法條規定，本院應受其羈束而具有管轄權，合先敘明。

三、次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、訴訟事件不屬行政法院之權限者。」行政訴訟法第2條及第107條第1項第1款規定甚明。又「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，非行政官署所能逕行處斷。」最高行政法院58年判字第270號及59年判字第196號著有判例可資參照。上開判例旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸，亦經司法院釋字第448號解釋「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」在案。是行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法上契約行為，並非行使公權力對外發生法律效果之行政處分，為前引最高行政法院判例及司法院解釋所肯認，自有拘束本院之效力。故行政機關代表國庫出售或出租公有財產，如與人民發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇。

四、本件原告起訴意旨略以：（一）按「國有耕地放租對象及順序如下：一、中華民國八十二年七月二十一日前已實際耕作，並願繳清歷年使用補償金之現耕租者。二、實際耕作毗鄰耕地之耕地所有權人。三、實際耕作毗鄰耕地之耕地承租人。四、農業學校畢業青年或家庭農場從事農業青年。五、其他農民。六、合作農場。」「同一筆耕地，依前項第二款至第六款同一順序有二以上之申請人同在受理申請期間內申請時，抽籤決定之。」「第一項第一款所定歷年，最長不得超過五年。」「同一筆耕地，有第一項第一款之現耕者，未依本辦法申請承租，而另依國有財產法第四十二條第一項第二款規定申請承租時，應優先出租予該現耕者。」國有耕地放租實施辦法第6條第1項至第4項定有明文。本件原告符合上開辦法第6條第1款第1順位優先承租權，因被告故意拖延、處置失當，將原告申請承租案列入第5款順序，致訴外人吳光明以第3款順位承租，被告顯然違反平等原則、誠實信賴原則、裁量正當行使原則及行政機關應於當事人有利及不利之情形，一律注意等行政程序法第4、6、8、10條之規定。

（二）公有機關代表國庫出售或出租公有財產，究為政府機關執行公權力之行為或係立於私法之法律地位所為私經濟行為，未可一概而論，須視被告之措施，分別在租約成立前或成立後，若被告已決定出售或出租公有財產於人民，於訂約後，因承租人違約，而產生之終止租約，撤銷租約，或租約無效之爭議，因屬私法上契約行為之爭議，自應循民事訴訟程序由普通法院審判。但若因被告就公有土地，尚未決定出租於何人之前，因內部作業違誤，本應出租於原告，竟出租於他人，有損害原告正當合法之權益時，自得依訴願、行政訴訟程序請求救濟有最高行政法院93年度裁字第625號有關政府採購事件之裁定要旨足參。本件事實乃在被告尚未決定將公有土地出租於訴外人吳光明之前，因被告內部之行政措施失當，致損害於原告之權益，亦即就公法上具體事件所為之決定，或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係行政處分，應許原告依行政訴訟法規定提起行政救濟。是訴願決定以不受理，未及審酌本件爭議時間點，係在被告於決定將公有土地出租於訴外人吳光明之前，所為行政措施失當，遽行訴願決定不受理，難謂合法。（三）最高行政法院61年裁字第159號判例乃有關國有土地租約簽訂後發生之爭執，故應由普通法院管轄，乃屬當然。至最高行政法院58年判字第270號判例則係關於優先承租之爭議，上開判例卻認應由普通法院管轄，實有商榷餘地。至司法院釋字第448號解釋，僅能適用於最高行政法院61年裁字第159號判例，另對最高行政法院58年判字第270號判例就其已簽訂契約後之爭執部分亦完全符合，但在尚未簽訂契約前之行政決定（處分）似欠妥適，解釋當時是否漏未注意及此，應有聲請補充解釋之必要。本件既屬有關訂約前應放租何人之爭議，應屬公法爭議。實則原告始為系爭土地之合法現耕人並為國有耕地放租實施辦法第6條第1項規定之第一順位優先承租人，被告應將系爭土地放租予原告。而吳光明又有竊佔國有土地之嫌，並其承租面積亦已超過國有耕地放租實施辦法之規定，乃被告竟仍放租予吳光明，並駁回原告承租之申請，顯有違法等語，爰起訴求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告與吳光明間就系爭土地所訂之承租契約撤銷，併將該土地出租與原告。

五、本件原告於93年3月6日向被告所屬台東分處申請承租系爭土地），經被告所屬台東分處以93年4月28日台財產北東三字第0930005769號函復原告本件依國有耕地放租實施辦法第6條第1項規定應放租予先順序之申租人即訴外人吳光明，爰檢還原告之申請案等語在案。嗣原告於95年1月12日再向被告所屬台東分處申請撤銷吳光明承租系爭土地案，併准由原告承租，案經被告所屬台東分處以95年2月9日台財產北東三字第0950000646函復原告，略以本件優先放租予吳光明並無不當等情，已詳如前述。惟按行政機關代表國庫出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為，已經司法院釋字第448號解釋在案，故本件因被告拒絕原告承租系爭土地所生爭議，揆諸首揭說明，為行政機關代表國庫出租公有財產之私法關係所生之爭執，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項，本院對之並無審判權，不生雙階理論適用之問題。是原告訴稱：關於本件爭執應認係公法事件，行政法院有審判權云云，係屬誤解，尚不足採。再政府採購法以決標前後作為應依行政或民事救濟之分界點，乃係基於該法第74條所明定，而國民住宅之爭議亦以政府機關與人民訂立契約前後作為行政與民事救濟之分界點，亦係經司法院釋字第540號解釋在案，經核政府採購及國民住宅之爭議係涉及政府採購之公平性影響及政府機關合法行使職權及所有廠商權益，而政府興建國民住宅乃國家為安定國民生活及增進社會福祉，負有統籌興建、管理國民住宅、推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，與國家單純基於經濟上目的出售、出租或借貸者之私經濟行為，有所不同，故有關是否符合國民住宅承購資格者，對該申購者之公法上權利有重大影響，均與公益息息相關，為慎重其事，故有必要適用如原告起訴意旨所稱之雙階理論，而本件耕地出租僅係國家對非公用之國有耕地為收益使用之私經濟行為，自無適用雙階理論之餘地，自難以我國政府採購及國民住宅爭議有採如雙階理論作行政及民事救濟之分界即可無限延伸所有行政機關對外為契約行為均應比照適用（最高行政法院92年度裁字第741號、95年度裁字第850號裁定參照），原告認本件亦應適用上開雙階理論，顯有誤會。是原告主張本件爭執應認係公法事件云云，尚不足採。

六、綜上所述，訴願機關從程序上予以駁回，為訴願不受理之決定，尚無不合，原告提起行政訴訟，難謂合法，應予駁回。至原告其餘實體上理由的爭執，本院即無再予論述之必要，併此敘明。

七、依行政訴訟法第107條第1項第1款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第二庭審判長法 官　 江幸垠