高雄高等行政法院裁定

　　　　　　　　　　　　　　　 九十六年度訴字第三六一號

原告

甲○○

原告

丙○○

原告

丁○○○

原告

戊○○

送達代收人

乙○○

被告

法務部行政執行署高雄行政執行處

代表人

己○○ 處長

上列當事人間因入出境事件，原告提起行政訴訟。本院裁定如下：

主文

理由

一、按原告之訴有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第一百零七條第一項第十款定有明文。次按「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於十日內加具意見，送直接上級主管機關於三十日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。」亦為行政執行法第九條所明定。又「．．．行政執行如依行政機關作成之行政處分或法院裁定為之者，其聲明異議係對上述行政執行程序有關的事項有所不服請求救濟，與義務人對行政機關作成之行政處分不服應循訴願、行政訴訟程序請求救濟，或對法院裁定不服，應提抗告者，迥然不同。故處理本條聲明異議之機關，最高層次祇到執行機關之直接上級主管機關為止，又執行機關或其直接上級主管機關對聲明異議所為之決定，非行政處分，義務人或利害關係人不得對之提起訴願、再訴願或行政訴訟。⒉行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序宜採簡易之聲明異議方式。除執行機關認其聲明異議有理由，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為外，如認其無理由者，應於十日內加具意見，送直接上級主管機關於三十日內決定之，異議人對之不得再聲明不服。」亦有行政執行法第九條規定之立法理由可資參照。復按關於行政執行之聲明異議係對於執行程序事項有所爭執，與涉及行政實體法上之判斷之爭議不同，債務人如就執行名義之實體事項有所爭執（諸如，主張有消滅或妨礙債權人之請求事由發生），亦得提債務人異議之訴，由高等行政法院受理以資救濟（行政訴訟法第三百零七條參照），期臻妥慎；但就執行程序事項有所爭執，由執行機關之直接上級機關為救濟之最高機關設計，係基於行政程序爭訟非涉實體法判斷之特性，為達訴訟經濟之立法目的，適用「效率」法律原則而採簡明之聲明異議制度設計，此一制度方式係基於不同立法目的，就不同法律原則間經立法斟酌取捨後所據以採行。故亦不能指行政執行程序爭議之救濟以執行機關之直接上級主管機關為救濟之最高機關，係有悖權力分立之法理。由以上立法理由及聲明異議制度之設計，已可見我國關於行政執行程序爭執係採聲明異議之特別救濟程序，而非採訴願、行政訴訟之一般救濟程序，故認對聲明異議之決定不得再聲明不服，應符合立法之本旨，尚非限制或剝奪人民訴訟權利（最高行政法院九十四年度裁字第一九五號裁定足資參照）。準此，行政執行法第九條規定之聲明異議程序，為特別救濟程序，異議人對聲明異議之決定不得聲明不服，合先敘明。

二、原告起訴意旨略以：（一）本件財政部台灣省南區國稅局所屬岡山稽徵所、高雄縣稅捐稽徵處所屬岡山分處因義務人天籐企業有限公司（下稱天籐公司）滯納民國（下同）八十五年至八十八年度營利事業所得稅、八十八年及九十二年度營業稅罰鍰、九十年度使用牌照稅，先後於九十年、九十一年及九十五年間移送被告執行。被告認天籐公司於九十二年廢止登記時，公司章程未規定、股東會亦未決議選任清算人或推定代表公司之清算人，原告均係天籐公司之股東即為天籐公司之清算人，並以天籐公司欠稅金額新台幣八、００三、七三四元，而被告於九十五年七月十九日雄執義九十年營所稅執特字第０００八八六四八號函請內政部警政署入出境管理局（下稱入出境管理局）限制原告出境，入出境管理局旋於同年以台內境愛京字第０九五０九三四二五八號函限制原告出境。原告聲明異議，未獲變更，原告實不服，認被告應通知入出境管理局解除對原告所為限制出境之命令，遂提起本件行政訴訟。（二）查本件原告僅為天籐公司之股東，並非公司負責人，此有天籐公司之登記事項卡可稽，且天籐公司有清算人薛雄業經台灣高雄地方法院民事庭函九十五年十一月二十八日雄院隆民緯九五司三一二號准予備查在案，被告實無理由繼續對原告等人限制出境。（三）按有關限制出境處分，既係涉及人民遷徒自由之限制，是參諸司法院釋字第五五八號解釋意旨，應有法律之明文依據，並符合憲法第二十三條比例原則之要求，始得為之。而參諸行政執行法第三條規定：「行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。」行政程序法第七條所揭示比例原則之規定，查比例原則實為行政執行手段所應遵循之重要原則。比例原則係指：「一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」申言之，就財產權與遷徙自由權之價值位序而言，遷徙自由權顯然高於財產權，如欲以限制出境或戶籍遷徙變更即以價值無可衡量之遷徙自由之限制為手段，冀求保全公法上金錢債務之履行，固可藉此敦促義務人或其負責人履行公法上金錢給付義務，然因手段與目的所涉及之基本權利價值已有差距，自應於手段上嚴格其要件，方無悖於行政執行法揭示之比例原則所強調「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」之要件。基此，有關欠稅營利事業負責人限制出境之規定，縱為前揭法律即行政執行法第十七條、第二十四條法律所明文，然該法既未對「欠稅營利事業負責人」之內容及範圍加以定義，亦應採嚴格解釋，殊不能率而援引其他法律，例如公司法第八條就「公司負責人」廣泛定義之規定，任意擴大遷徙自由之限制事由。再者，公司法係以促進商業流通、保障交易安全為宗旨之民事實體法，此與行政執行法之公法暨程序法性質大不相同。是公司法上關於公司負責人之定義，亦不宜於行政執行程序中參酌援引。更何況，被告限制非屬納稅義務人或其登記負責人之原告出境之執行命令，徒具制裁報復之效果，然對據以執行之執行名義所載公法債權之實現，實質上並難依法定程序達成追償之目的，而無法經得起比例原則的檢驗。蓋本件行政執行程序已進行三年多，期間原告等人股東及公司董事長均曾到被告說明，並全力配合調查，董事長也遭管收處分，被告亦已依法查封拍賣公司財產，整個執行程序應已完成，時至今日被告仍以調查之名限制公司股東之出境，非但無助於執行程序，實有侵害人權之虞。何況本件原告均只是股東（實際上僅是掛名），自始不負責公司業務，公司法對於為執行業務之有限公司賦予監察權，係為保障股東權益，而非增加股東之義務。退步言，縱認原告等人有義務協助被告對於天籐公司行政執行程序之進行，原告等人亦有配合報告公司財務狀況提供會計表冊等文件，實不能再以限制出境手段加諸於原告。另參諸財政部八十三年九月二十二日台財稅字第八三０四三二０二七號函釋：「二、稽徵機關依規定報請限制營利事業負責人出境時，依本部六十八年七月十八日台財稅字第三四九二七號函釋，應以依法得代表該營利事業之法定代理人為限，所謂『依法得代表該營利事業之法定代理人』，係指依公司法規定，經經濟部發給執照上所記載之公司負責人．．．」之意旨，被告亦無理由對公司股東限制出境。本件原告僅為欠稅營利事業即天籐公司登記之股東，並非經濟部發給公司執照所登記之公司負責人，亦非稅捐機關營利事業所得稅及其罰鍰，或營業稅罰鍰催繳單之納稅義務人或法定代理人（天籐公司之登記負責人係薛籐雄董事長及清算人）。而被告擴張執行名義負責人之範圍，發函要求入出境管理局限制原告出境之執行行為之行政執行命令明顯牴觸上位規範之違法，實有違依法行政之原則；且其限制出境之執行措施又無法依法定程序實現執行名義之公司債權，已見前述。揆諸前揭說明，被告顯然誤解憲法保障遷徒自由及相關法律之意旨，並違反行政執行法第三條及行政程序法第七條所揭示之比例原則甚明。從而，系爭執行行為於法自有不合。（四）綜上所述，本件原告並非欠稅營利事業即天籐公司之登記負責人，自無前揭行政執行法第十七條第一項第二款、第二十四條第四款暨強制執行法第二十五條第二項第四款等「限制住居」規定之適用，乃被告函請入出境管理局依其請求而限制原告出境，致持續侵害原告遷徙自由之權利，於法即有違誤。從而原告依據公法上結果除去請求權之法律關係，逕向鈞院提起一般給付訴訟，請求判決除去因違法行政事實行為所生之侵害憲法上所保障基本權利之結果，即被告應通知入出境管理局解除對原告依台內境愛京字第０九五０九三四二五八號函所為限制出境之命令，應有理由云云。

三、惟查，行政執行法第九條所定之聲明異議程序，為特別救濟程序，異議人對聲明異議之決定不得聲明不服，已如前述。蓋行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序乃採簡易之聲明異議方式（行政執行法第九條立法理由參照），如再允許異議人對執行機關之直接上級機關就聲明異議所為之決定提起訴願及行政訴訟，則無異聲明異議成為就聲明異議所不服之執行行為提起訴願及行政訴訟之前置程序，行政救濟程序多一層級，反有失行政執行救濟程序採取簡明之聲明異議方式之立法本旨。又行政執行如依行政機關作成之行政處分或法院裁定為之者，其聲明異議係對上述行政執行程序有關的事項有所不服請求救濟，與義務人對行政機關作成之行政處分不服，應循訴願、行政訴訟程序請求救濟，或對法院裁定不服，應提抗告者，迥然不同。再者，行政執行法第九條有關聲明異議之規定非僅適用於同法第二章「公法上金錢給付義務之執行」，尚包括第三章「行為或不行為義務之執行」及第四章「即時強制」，而行政執行措施多屬事實行為，不涉及行政實體法上之判斷，是縱執行措施兼具行政處分之性質或為另一行政處分，但執行程序貴在迅速終結，法律既明定聲明異議為其特別救濟程序，就聲明異議有無理由，由執行機關之直接上級主管機關決定之，關於行政執行之執行名義既為行政機關行政處分或法院裁定，可依通常之行政爭訟程序請求救濟以獲得保障，已符合司法院釋字第四二三號解釋就一般行政處分應保障人民訴願及訴訟權益之意旨。至於行政執行階段，對於執行程序不服之救濟，係因應執行程序爭訟之非涉實體法判斷之特殊性，適用「效率」法律原則而採簡明之聲明異議方式，此特別救濟程序與一般行政處分之爭執應允其提起訴願、行政訴訟以資救濟，如無法律明文而對人民訴訟權利加以限制，即與法律保留原則不符者相較，應為不同法律原則取捨後所為之適用問題，與司法院釋字第四二三號解釋就一般行政處分應保障人民訴願及訴訟權益之意旨並不相違。參諸首揭立法理由及聲明異議制度之設計，可見我國關於行政執行程序爭執係採聲明異議之特別救濟程序，而非採訴願、行政訴訟之一般救濟程序，故認對聲明異議之決定不得聲明不服，應符合立法之本旨，並非限制或剝奪人民訴訟權利。況關於行政執行之聲明異議係對執行程序事項有所爭執，與涉及行政實體法上之判斷之爭議不同，異議人如就執行名義實體法事項有所爭執，亦得提債務人異議之訴，由高等行政法院受理以資救濟（行政訴訟法第三百零七條參照），期臻妥慎；但就執行程序事項有所爭執，由執行機關之直接上級機關為救濟之最高機關設計，係基於行政執行程序爭訟非涉實體法判斷之特性，為達訴訟經濟之立法目的，適用「效率」法律原則而採簡明之聲明異議制度設計，此一制度方式係基於不同立法目的，就不同法律原則間經立法斟酌取捨後所據以採行。故不能指行政執行程序爭議之救濟以執行機關之直接上級主管機關為救濟之最高機關，係有剝奪人民訴訟權利。再者，關於「對行政執行處之執行命令、執行方法，應遵守之程序認有侵害其利益之違反情事，經依行政執行法第九條第一項規定聲明異議，法務部行政執行署以聲明異議無理由駁回，得否再提起行政訴訟」問題，經九十二年七月九十二年度各級行政法院行政訴訟法律座談會討論後，係採否定見解，併此敘明。

四、次查，本件被告以原告為天籐公司之股東，因該公司滯納營利事業所得稅等，並認原告有行政執行法第十七條第一項第五款之情形，而以九十五年七月十九日雄執義九十年營所稅執特字第０００八八六四八號函請入出境管理局，限制原告出境，嗣原告於九十五年十二月二十一日向被告聲請撤銷渠等之限制出境，經被告以九十五年十二月二十八日雄執義九十年營所稅執特字第０００八八六四八號函復礙難照准。原告不服，向法務部行政執行署聲明異議，復經法務部行政執行署於九十六年三月一日以九十六年度署聲議字第一三九號為異議駁回之決定等情，有前揭被告九十五年七月十九日雄執義九十年營所稅執特字第０００八八六四八號函、法務部行政執行署於九十六年三月一日九十六年度署聲議字第一三九號異議決定書等附於原處分卷可稽。揆諸首揭說明，原告於履行聲明異議之特定救濟程序後，即不得再依一般行政救濟程序提起行政訴訟。從而，原告提起一般給付訴訟，請求被告應通知入出境管理局解除對原告等依台內境愛京字第０九五０九三四二五八號函所為限制出境之命令云云，為不合法，應予駁回。又依程序不合、實體不究之原則，原告之訴既不合法，其實體上之主張，即無庸審究，併予敘明。

五、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條、第八十五條第一項前段，裁定如主文。

第一庭審判長法 官　呂佳徵