高雄高等行政法院判決

原告

甲○○○○○○○○

原告

乙○○○○○○○○

共同訴訟代理人

邱基峻 律師

共同訴訟代理人

周振宇 律師

被告

高雄縣政府

代表人

丙○○ 縣長

訴訟代理人

己○○

上列當事人間水污染防治法事件，原告分別不服行政院環境保護署中華民國96年12月18日環署訴字第0960057426號及第0000000000號訴願決定，合併提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告張茂泉經營上和牧場，從事畜牧業養豬，經行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊（下稱環保署南區督察大隊）於民國95年12月18日派員稽查，發現原告上和牧場其廢（污）水未經處理即逕行由未經許可之排放口繞流排放於地面水體，經在排放口取樣送驗結果，懸浮固體：4,590mg/L、化學需氧量：9,250mg/L、生化需氧量：6,180mg/L，未符合放流水標準限值，違反水污染防治法第7條第1項及第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項之規定，案移被告依行為時水污染防治法第46條及行為時違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量準則之規定，裁處新台幣（下同）15萬元罰鍰，並命其於文到次日起90天內，依水污染防治措施及檢測申報管理辦法第56條之規定，完成「累計型水量計測設施」、「水質自動監視設施」及「攝錄影監視系統」之設置。另原告張茂森經營文田畜牧場，亦從事畜牧業養豬，經環保署南區督察大隊於同日派員稽查，發現原告文田畜牧場將廢水處理設備之曝氣池廢水直接以馬達抽送至場外之排水溝逕行繞流排放，經在排放口取樣送驗結果，懸浮固體：33,100mg/L、化學需氧量：16,700mg/L、生化需氧量：852mg/L，亦未符合放流水標準限值，違反水污染防治法第7條第1項及第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條之規定，案移被告同依行為時水污染防治法第46條及行為時「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量準則」之規定裁處15萬元罰鍰，並命其於文到次日起90天內依水污染防治措施及檢測申報管理辦法第56條之規定完成「累計型水量計測設施」、「水質自動監視設施」及「攝錄影監視系統」之設置。原告等均不服，分別提起訴願，均經遭決定駁回，遂合併提起本件行政訴訟。

貳、兩造之聲明：

甲、原告聲明求為判決：

（一）原處分及訴願決定均撤銷。

（二）訴訟費用由被告負擔。

乙、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

參、兩造主張之理由：

甲、原告起訴意旨略謂：

壹、程序部分：

一、原告於本次廢水排放之前，確曾委請他人向被告所屬環保局提出申請，並經被告承辦人員許可排放，嗣後被告復行認定原告有違背法令情事，尚難謂無違反信賴保護原則與誠信原則：

（一）按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」司法院釋字第525號解釋闡釋在案。可知行政機關做成公權力措施（含行政處分、行政契約及行政指導等行為）後，人民對上揭公權力措施有積極之信賴行為時，自應保障人民之信賴行政行為之舉措，始無違憲法法安定性原則之落實，如行政機關事後意圖更易該公權力措施，或另為相反之意思表示時，除因人民有信賴不值得保護之情事，仍應防免人民因信賴上揭公權力措施而生之實體法上利益遭受損害，合先敘明。

（二）次按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。又「行政機關行使裁量權限仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範，如裁量保基於法律條款之授權時，更不得違反授權之目式超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務。」最高行政法院92年度判字第73號判決可資參照。可知倘行政機關前後反覆意思表示，致人民難以信賴其意思，抑或先行同意人民之申請，復行否定人民依許可內容，所為行為之適法性，均難認該行政機關合於行政程序法第8條誠信原則之意旨，併此指明。

（三）原告分別經營上和牧場與文田畜牧場，於95年12月18日排放廢水之前，確有委請訴外人丁○○代為向被告所屬環保局為排放之申請，並經被告所屬環保局承辦人員己○○電話告知訴外人丁○○，同意原告以本案系爭方式排放廢水，足悉被告承辦人員對原告所為之通知，具有許可之性質，核其本質應為行政處分，而得作為信賴基礎，容無疑義。退步言之，縱認承辦人員對原告所為之通知，非屬行政處分，惟審酌其性質，仍非不得肯認承辦人員之指示，係行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為行為之「行政指導」（行政程序法第165條規定參照），而得作為人民之信賴基礎。

（四）原告於信賴被告承辦人員所為之指示，而有排放廢水之行為，自屬信賴該信賴基礎，而積極作為之信賴行為，且原告並無明知該信賴基礎違背法令或其他信賴不值得保護之情事，實應受國家之信賴保護，而不得任由被告以違反信賴保護原則及誠信原則之方式，侵害原告之權益，至為灼然。

（五）環保署南區環境督察大隊於95年12月18日前往稽查時，未能審認原告係依被告之指示辦理排放廢水事宜，遽然判斷原告有違反水污染防治法之情事，並要求被告對原告為罰鍰及設置改善裝置之處分，致使被告於同意原告依系爭方式排放廢水後，復行否認原告排放廢水方式之適法性，顯有違背信賴保護原則與誠信原則之違背法令，自難肯認系爭罰鍰及設置改善裝置處分之適法性。此可傳喚證人丁○○足明。

二、再者，被告所認定違法事實之依據，僅係被告片面陳稱由排放口取樣之檢驗結果，要無其他證據足資佐證，實無從據以論斷該檢驗結果，與原告排放行為有何關聯性，自難謂其認定事實無所違失，亦難謂被告無適用證據法則之謬誤：

（一）按「行政機關作成行政處分所根據之事實，如與事實真象不符者，即有認定事實錯誤之情形，則該行政處分之合法要件即有欠缺，而構成得撤銷之原因。」最高行政法院92年度判字第537號判決可資參照，可知行政機關所認定之事實，如有所違誤時，自構成撤銷該行政處分之事由，合先敘明。

（二）次按「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限。」有行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定可稽，可知行政機關就行政裁罰該當事實暨其歸責條件，均應負舉證責任，否則即應由行政機關負擔客觀舉證責任之不利益。

（三）被告於環保署南區環境督察大隊95年12月18日派員稽查時，於排放口所發見之廢水，其超過排放標準之原因，究竟是否為原告所放流之污水所導致，抑或有其他因素介入所造成，均未見被告提出其他證據，以實其說，準此，究竟原告所為之行為，是否即為致使水質逾越排放標準之因素，尚非無疑。

（四）被告未能就該超越排放標準之廢水，與原告排放行為間之因果關係加以論證，自不應率然認定原告存有違法排放廢水之情事，否則要難謂被告業已就本案事實善盡舉證責任，同時亦難肯認被告認定事實無所違誤，容無疑義。

三、被告就原告所涉情事，未斟酌個案具體情事，作成合於個案正義之處分，逕依裁量基準課處原告15萬元之罰鍰，顯存有裁量怠惰之違法：

（一）按「行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。行為時廣播電視法第45條之2規定，得處廣播電視節目供應事業銀元3千元以上、3萬元以下罰鍰，並沒入其節目;即規定針對不同之違規程度，輕重之違章情節，予以相對之處罰。主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。」有最高行政法院90年度判字第1807號判決可資參照，次按「如果行政機關依法享有裁量權，但因故意過失或出於錯誤，而不行使其裁量權，即屬裁量怠惰。．．．主管機關卻不問違規情節輕重，一律科處4500元罰鍰，即消極的不行使裁量權，而屬裁量怠惰。．．．又如行政機關所相信之裁量權限之範圍比實際上之範圍更小者，其裁量行為即均有內部客觀之瑕疵。」業經學者翁岳生闡述綦詳，可知行政機關未能分辨行為人不同之違法情節，而給予相同之處置，或行政機關所採行之裁量範疇較實際上法律所賦予之裁量範圍小時，均屬具有裁量怠惰之裁量瑕疵，合先敘明。

（二）被告適用違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準，顯有裁量怠惰之情事：

1、按「違反依第13條第4項或第18條所定辦法、第28條第1項規定者，處新台幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連繽處罰;情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」水污染防治法第46條定有明文，可知違反水污染防治法第18條之情事，其裁量範圍為6萬元至60萬元。

2、復按「自污染行為日起，往前回溯1年內無違反紀錄者，新台幣15萬元以上；自污染行為日起，往前回溯1年內有一次繞流排放廢水處分紀錄者，新台幣30萬元以上；自污染行為日起，往前回溯1年內有二以上次繞流排放廢水處分紀錄者，新台幣四十五萬元以上。」有違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準第4點可稽，可知上揭裁量基準所列示之裁量範圍，僅及於15萬元以上，與水污染防治法第46條所界定6萬至60萬元範圍，顯有二致。準此，可知作成裁量基準之行政機關，就所得以行使裁量權之認識範圍，顯然較法律授權予行政機關實際得以行使裁量權之範圍為小，要難謂該裁量基準無妨礙個案正義實現之瑕疵。

3、又污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準對於裁罰之衡量標準，均繫於污染行為日前有無繞流排水紀錄，而非實際針對個案中，各別污染情事之嚴重程度與影響範圍，加以論斷裁罰金額。職是可知，倘二違反行政法義務人，均屬先前無違規排放者，即不論其具體污染情形如何，均課以相同之處罰，要難謂無裁量怠惰之恣意情事，與法顯有未合。

4、被告未顧及裁量基準具有上揭瑕疵，遽然引用該裁量基準，且未具體審酌原告之行為究竟對環境有何侵害性，即率然作成裁罰處分，確有妨害個案正義實現之違法情事，彰彰甚明。

（三）綜上，裁量基準內所明定之裁量範疇，確實高於法律所授權之下限範圍，顯有自我侷限裁罰程度之裁量怠惰情事，且僅就是否有重複違犯情事加以審酌，卻未能參酌具體污染情事，亦有就不同污染情形而為相同處斷之裁量怠惰，被告引用該裁量基準之結果，必然使原處分繼受裁量基準之瑕疵，成為違法應撤銷之行政處分，容無疑義。

四、水污染防治法第18條固然有授權規定，惟依司法院釋字第313號解釋，應符目的、內容及範圍具體明確之授權。而水污染防治措施及檢測申報管理辦法第56條係將行政罰之方式，轉移到透過防治措施進行，因從構成要件很明顯看到繞流排放，應設置累計型水量計測等設施，這種設置情況，較似行政處罰之效果，而非類似防治效果。是並不合於水污染防治法第18條授權範圍。且水污染防治措施及檢測申報管理辦法第56條所要求設置各項改善措施，設置必須支出費用約100餘萬元，如同變相增加處罰，此顯有違反比例原則等語。

乙、被告答辯意旨則謂：

一、按水污染防治法第7條第1項規定：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢污水於地面水體者，應符合放流水標準。」同法第18條規定：「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」行為時同法第46條規定：「違反依第13條第4項或第18條所定辦法、第28條第1項規定者，處新台幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業；．．．。」同法第58條規定：「同一事業設置數放流口，或數事業共同設置廢水處理設施或使用同一放流口，其排放廢水未符合放流水標準或本法其他規定者，應分別處罰。」水污染防治措施及檢測申報管理辦法第2條第1項第12款規定：「繞流排放：廢（污）水未依許可之放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道。」同辦法第52條規定：「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。前項繞流排放應於排放發生後，3小時內向核發機關通報，並記錄繞流排放起訖時間、原因、水量及通報時間。」及同辦法第56條第1項規定：「事業或污水下水道系統有下列情形之一者，應依主管機關規定期限設置累計型水量計測設施、水質自動監測設施及攝錄影監視系統：1.經主管機關查獲繞流排放。」同辦法第57條規定：「前條事業或污水下水道系統，其累計型水量計測設施、水質自動監測設施及攝錄影監視系統之設置，應依下列規定辦理，並於每月15日前，依規定之格式，向主管機關申報前1月份每日之累計水量、計測讀數、水質自動監測數據紀錄及校正維護日期與方法：1.作業範圍內所有用水來源，應設置獨立專用累計型水量計測設施。2.各水措設施單元進流口、出流口及放流口設置監測水溫、氫離子濃度指數、導電度之自動監測設施。

3.各水措設施單元及放流口，應設置具有記錄時間之攝錄影監視系統，並持續24小時攝錄影，且清晰可見。依前項第2款設置自動監測設施者，應依廠牌規格裝設、校正及維護。設置累計型水量計測設施、水質自動監測設施及攝錄影監視系統者，應維持其正常功能，發生故障時，應立即以電話或傳真向主管機關報備，並記錄故障時間、報備發話人、受話人姓名、職稱。故障或校正維護期間，應依主管機關同意之替代方式記錄、監測及攝錄影；其監測數據應保存3年，影像資料應保存3個月，以備查閱。前項設施或系統故障，無法於24小時內恢復正常功能者，應於故障發生之日起2日內，向主管機關報備預定採取之修護措施及修護完成日期；其設施維護、故障報備及採取因應方式之相關狀況，應依第1項規定併同申報。」行政院環境保護署95年3月24日環署水字第0950022049C號「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量準則」項次六規定：「核准最大日排放量30立方公尺以上或排放廢（污）水含有害健康物質之事業或工業區專用污水下水道系統，繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水者。自污染行為日起，往前回溯一年內無繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄。裁處罰鍰下限30萬元以上。」。

二、原告主張於本次廢水排放之前，確有委請他人向被告所屬環保局提出申請，並經被告承辦人員許可排放，嗣後被告復行認定原告有違背法令情事，尚難無違反信賴保護原則與誠信原則云云。按水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條規定：事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。前項繞流排放應於排放發生後，3小時內向核發機關通報，並記錄繞流排放起訖時間、原因、水量及通報時間。故事實上依法被告並無許可原告之任何繞流排放行為。

三、原告另主張被告所認定違法事實之依據，僅係被告片面陳稱由排放口取樣之檢驗結果，要無其他證據足資佐證，實無從據以論斷該檢驗結果，與原告排放行為有何關聯性，自難謂其認定事實無所違失，亦難謂被告無適用證據法則之謬誤云云。惟本件為環保署南區環境督察大隊於95年12月18日派員前往原告上和牧場處稽查，發現其廢（污）水未經處理即逕行由未經許可之排放口繞流排放於地面水體，經於排放口取樣送驗結果，懸浮固體：4,590mg/L（標準限值為懸浮固體：150mg/L）、化學需氧量：9,250mg/L（標準限值為化學需氧量：600mg/L）、生化需氧量：6,180mg/L（標準限值為生化需氧量：80mg/L），未符合放流水標準限值，已違反水污染防治法第7條第1項及第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條之規定；且於當日稽查另一原告文田畜牧場，發現其將廢水處理設備之曝氣池廢水直接以馬達抽送至場外之排水溝逕行繞流排放，經於排放口取樣送驗結果，懸浮固體：33,100mg/L（標準限值為懸浮固體：150mg/L）、化學需氧量：16,700mg/L（標準限值為化學需氧量：600mg/L）、生化需氧量：852mg/L（標準限值為生化需氧量：80mg/L），未符合放流水標準限值，已違反水污染防治法第7條第1項及第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條之規定。環保署南區環境督察大隊人員發現原告之上述違法行為後，除現場採樣拍照存證外，並製作稽查工作紀錄函送被告予以處分，且該稽查工作紀錄亦經原告簽名確認無誤。

四、原告爭執被告就原告所涉情事，未斟酌個案具體情事，作成合於個案正義之處分，逕依裁量基準課處原告各15萬之罰鍰，顯存有裁量怠惰之違法云云。惟原告總廢水排放實際最大量為45立方公尺/日，且原告共同使用乙套廢水處理設施。且按行為時行政院環境保護署95年3月24日環署水字第0950022049C號「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量準則」，乃環保署本於中央主管機關之地位，對於大量而易於發生之違反行政義務行為，為簡化個案行政裁量，訂頒一致性之行政規則供下級機關辦理事業或工業區專用污水下水道系統違反水污染防治法案件參考標準，避免專斷或有輕重之差別待遇，並符合比例原則，是該裁量基準僅就執行母法之細節性、技術性事項加以具體明確規定，且尚未逾越立法裁量範圍，被告自得予以原告各15萬元罰鍰，要難謂有裁量怠惰之情事。綜上所述，本件原告違規事實明確，且被告依法從輕裁處，旨藉以督促原告儘早履行水污染防治之義務。揆諸前揭法條，被告所為處分並無違誤，原告所訴委無足採，請予駁回等語。

理由

一、按「本法專用名詞定義如下：．．．七、事業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。」「事業．．．，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「違反依第13條第4項或第18條所定辦法、第28條第1項規定者，處新台幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」「同一事業設置數放流口，或數事業共同設置廢水處理設施或使用同一放流口，其排放廢水未符合放流水標準或本法其他規定者，應分別處罰。」分別為行為時水污染防治法第2條第7款、7條第1項、第18條、第46條及第58條所明定。次按環保署95年3月24日環署水字第0950022049C號令修正發布「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第2點第4款規定：「．．．二、本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：．．．（四）事業或工業區專用污水下水道系統繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水。」另附表第6項規定：「違法情形：核准最大日排放量30立方公尺以上或排放廢（污）水含有害健康物質之事業或工業區專用污水下水道系統，繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水者。」再按「本辦法專用名詞定義如下：．．．十二、繞流排放：廢（污）水未依許可之放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道。」「事業廢水類別如下：一、作業廢水：指事業於製造、加工、修理、處理、操作、冷卻、沖洗、逆洗、治療、提供服務、畜殖、自然資源開發過程或其他作業時，與人或物直接接觸之廢水。」「事業或污水下水道系統廢（污）水（前）處理設施發生故障超過24小時，應將無法處理之廢（污）水，妥善貯存，不得排放；修復時間超過30日者，應暫時停止產生廢（污）水。」「事業或污水下水道系統應記錄前項故障時間、設施名稱、發生原因、廢（污）水產生量及其收集情形、修復方法及進度，並保存3年，以備查閱。」「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。前項繞流排放應於排放發生後，3小時內向核發機關通報，並記錄繞流排放起訖時間、原因、水量及通報時間。」及「事業或污水下水道系統有下列情形之一者，應依主管機關規定期限設置累計型水量計測設施、水質自動監測設施及攝錄影監視系統．．一、經主管機關查獲繞流排放。」亦分別為水污染防治措施及檢測申報管理辦法第2條第12款、第3條第1項第1款、第18條第1項、第2項、第52條第1項、第2項及第56條第1項第1款所明定。查上開管理辦法係行政院環保署依據水污染防治法第18條等規定之授權，所訂立關於水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變、廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項等細節性及執行性事項之法規命令，核其授權內容明確，且上開管理辦法所規定之事項未逾越授權範圍，並其內容亦與水污染防治法係為確保水資源之清潔，以維護生態體系及改善生活環境之立法意旨相符，爰予援用。

二、本件原告張茂泉經營上和牧場，從事畜牧業養豬，經環保署南區督察大隊於95年12月18日派員前往稽查，發現原告上和牧場廢（污）水未經處理即逕行由未經許可之排放口繞流排放於地面水體，經於排放口取樣送驗結果，懸浮固體：4,590mg/L（標準限值為懸浮固體：150mg/L）、化學需氧量：9,250mg/L（標準限值為化學需氧量：600mg/L）、生化需氧量：6,180mg/L（標準限值為生化需氧量：80mg/L），未符合放流水標準限值，違反水污染防治法第7條第1項及第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條之規定，案移被告同依行為時水污染防治法第46條及行為時違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量準則之規定，裁處15萬元之罰鍰，並命其於文到次日起90天內，依水污染防治措施及檢測申報管理辦法第56條之規定，完成「累計型水量計測設施」、「水質自動監視設施」及「攝錄影監視系統」之設置。另一原告張茂森經營文田畜牧場，亦從事畜牧業養豬，同經環保署南區督察大隊於95年12月18日派員前往稽查，發現原告文田畜牧場將廢水處理設備之曝氣池廢水直接以馬達抽送至場外之排水溝逕行繞流排放，經於排放口取樣送驗結果，懸浮固體：33,100mg/L（標準限值為懸浮固體：150mg/L）、化學需氧量：16,700mg/L（標準限值為化學需氧量：600mg/L）、生化需氧量：852mg/L（標準限值為生化需氧量：80mg/L），未符合放流水標準限值，違反水污染防治法第7條第1項及第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條之規定，案移被告同依行為時水污染防治法第46條及行為時「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量準則」之規定從輕裁處15萬元整罰鍰，並命其於文到次日起90天內依水污染防治措施及檢測申報管理辦法第56條之規定完成「累計型水量計測設施」、「水質自動監視設施」及「攝錄影監視系統」之設置等情，有環保署96年1月2日環署督字第0960000020號函、環保署南區督察大隊之環境稽查工作紀錄二份、水質檢測報告二份、稽查照片數幀及被告96年6月29日府環三字第0960133900號函檢附同年月第00-000-000000號裁處書、被告96年6月29日府環三字第0960133901號函檢附同年月第00-000-000000號裁處書附原處分卷可稽，洵堪認定。

三、原告提起本件訴訟，無非以：原告於本次廢水排放之前，確有委請他人向高雄縣環保局提出申請，並經被告承辦人許可排放，被告復行認定原告有違背法令情事，尚難謂無違反信賴保護原則與誠信原則。又被告認定違法事實之依據，僅係被告片面陳稱由排放口取樣之檢驗結果，要無其他證據足資佐證，實無從據以論斷該檢驗結果，與原告排放行為有何關聯性，自難謂其認定事實無所違失，亦難謂被告無適用證據法則之謬誤。再者，被告就原告所涉情事，未斟酌個案具體情事，作成合於個案正義之處分，逕依裁量基準課處之罰鍰，顯存有裁量怠惰之違法。且被告要求設置各項改善措施，必須支出費用約100餘萬元，如同變相增加處罰，顯有違反授權明確性及比例原則云云，資為爭議。

四、惟查：

（一）環保署南區督察大隊95年12月18日10時30分至11時50分許派員前往稽查，發現原告上和牧場清洗豬隻所產生廢（污）水未經妥善處理，即逕行由未經許可之放流口繞流排放於地面水體，依環保署南區督察大隊環境稽查工作紀錄所載：「現場稽查或處理情形：．．．三、稽查時沿港後村排水清往下游巡查，發現該場清洗豬隻，惟其原廢水未納入處理設施繞流排放於場外、排水溝於排水處採集2組水樣送檢並拍照存證．．．四、現場目前．．．飼養豬隻約1,680頭，其廢水與文田畜牧場共同處理，稽查時因廢水處理設施之曝氣池清洗中故未納入，該場廢水繞流排放排放已違反水污法第18條規定．．．」等語，該工作紀錄經原告張茂泉閱覽無異議後簽名在案。而環保署南區督察大隊於排放口取樣送驗結果，為「懸浮固體：4,590mg/L、化學需氧量：9,250mg/L、生化需氧量：6,180mg/L」，均未符合放流水標準限值之懸浮固體150mg/L、化學需氧量：600mg/L、生化需氧量80mg/L之標準。又環保署南區督察大隊於95年12月18日併前往稽查，發現原告文田畜牧場因清洗廢水處理設備之曝氣池，將廢水直接以馬達抽送至場外之排水溝逕行繞流排放，依環保署南區督察大隊環境稽查工作紀錄所載：「現場稽查或處理情形：．．．三、稽查時，未清洗豬隻其廢水處理設施曝氣池清洗中，惟其瀑氣池中之廢水直接以馬達抽至場外排水溝，於排放口採集乙組樣品送驗．．．四、該場之廢水與上和牧場共同處理，其廢水未流經正常處理應流經之設備單元，繞流之行為已違反水污法第18條之規定．．．」等語，該工作紀錄亦經原告張茂森閱覽無異議後簽名在案。而環保署南區督察大隊於排放口取樣送驗結果，為「懸浮固體：33,100mg/L、化學需氧量：16,700mg/L、生化需氧量：852mg/L」，亦未符合放流水標準限值之懸浮固體150mg/L、化學需氧量：600mg/L、生化需氧量80mg/L之標準。再據環保署南區督察大隊至原告等二牧場現場稽查照片所示，原告上和畜牧場清理豬隻之原廢水自場旁收集溝經管線穿過馬路流至廢水處理設備旁收集之陰井，因廢水處理設備之曝氣池清理中，原廢水未納入處理設備，流入文田畜牧場旁水溝，直接匯入大排水溝；又因原告上和畜牧場及文田畜牧場之廢水係共同處理，稽查當日原告文田畜牧場業者正在清理廢水處理設備曝氣池，將曝氣池廢水以抽水馬達直接抽至排水溝排放。此外，據當日在場之環保署南區督察大隊稽查員戊○○於97年5月13日到庭證稱：「原廢水係由上和畜牧場排放，因曝氣槽正清洗中，所以原廢水未納入處理設備，直接排放出來。」「．．．文田畜牧場當天雖沒有清理豬隻，但是有排放廢水，廢水直接從曝氣槽以馬達抽取排放至排水溝．．．」「上和畜牧場清洗豬隻廢水，未納入處理設備，原廢水直接繞流排放至場外排水溝」等語綦詳，足見原告上和畜牧場當日確實有清洗豬隻所產生廢（污）水未經妥善處理，即逕行由未經許可之放流口繞流排放於地面水體之情形；原告文田畜牧場因清理廢水處理設備曝氣池，將曝氣池廢水以抽水馬達直接抽至排水溝排放之情事，以上並有環保署南區督察大隊之環境稽查工作紀錄、檢測報告二份、稽查照片數幀及本院97年5月13日準備程序筆錄附卷可按，原告等違章事實明確。是被告認定原告等違反水污染防治法第18條、第7條第1項及管理辦法第52條第1項前段規定，依行為時水污染防治法第46條及行為時違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量準則各裁處15萬元罰鍰，並限文到次日起90天內依水污染防治措施及檢測申報管理辦法第56條之規定完成「累計型水量計測設施」、「水質自動監視設施」及「攝錄影監視系統」之設置，即無不合。從而，原告主張：被告所認定違法事實之依據，僅係被告片面陳稱由排放口取樣之檢驗結果，要無其他證據足資佐證，實無從據以論斷該檢驗結果，與原告排放行為有何關聯性，自難謂其認定事實無所違失，亦難謂被告無適用證據法則之謬誤云云，自無可採。

（二）雖原告主張：本次廢水排放之前，確有委請他人向被告所屬環保局提出申請，經被告承辦人員許可排放，嗣後被告復行認定原告有違背法令情事，尚難謂無違反信賴保護原則與誠信原則云云。按事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。前項繞流排放應於排放發生後，3小時內向核發機關通報，並記錄繞流排放起訖時間、原因、水量及通報時間，固為前揭水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條所明定。再者，依該管理辦法第52條第1項規定，事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放，否則依管理辦法第2條第12款規定，廢（污）水未依許可之放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道，即屬繞流排放。準此，本件環保署南區督察大隊派員稽查當日，原告上和牧場清洗豬隻所產生廢（污）水未經妥善處理，未經許可排放於地面水體；原告文田畜牧場清洗廢水處理設備之曝氣池，將廢水直接以馬達抽送至場外之排水溝，該排放之廢（污）水，均符繞流排放之情形。又查，證人丁○○於97年5月13日到庭證述：「養豬戶委託我申請清污泥向環保局報備。」「（問：報備內容為何？）報備清理污泥。」「因上和畜牧場與文田畜牧場僅有一個廢水處理設備共同處理，所以報備兩家畜牧場清理污泥。」「（問：與何人聯絡？）承辦人員。」「（問：是否為現場己○○先生？）是的。」「（問：己○○先生當時有無說可以排放污泥廢水？）他係說可以清理，沒有說可以排放污泥廢水。」等語，有本院97年5月13日準備程序筆錄可佐，足認證人丁○○證稱被告承辦人員僅准予其受原告等二畜牧場委託向被告報備清理污泥，被告承辦人員並未准予排放污泥廢水，故此充其量僅能證明被告承辦人員准予原告等二畜牧場委託證人丁○○向其報備清理污泥之事實，尚不足以證明被告承辦人員已同意排放污泥廢水乙事為真實。是縱認有原告所稱委請他人向被告所屬環保局提出申請清理曝水池污泥之情事，然因證人丁○○到庭僅作證排放該日廢水之前，其確係向被告報備原告等二牧場清洗曝氣池污泥之情形，被告承辦人員並未准予排放污泥廢水，仍無礙本件事實之認定，況原告不僅未依前揭管理辦法第18條將無法處理之廢水妥善貯存、不得排放之規定，處理其廢水，且亦無緊急情形，須逕為繞流排放，否則不足以搶救人員或處理設施，故亦不合該管理辦法第52條第1項但書所規定例外得繞流排放之要件，則原告徒以清除污泥前曾向被告報備，作為導致其排放廢（污）水不符放流水標準之理由，容有誤會。從而，原告爭執被告違反信賴保護原則與誠信原則，即無足採。

（三）另原告主張：被告就原告所涉情事，未斟酌個案具體情事，作成合於個案正義之處分，逕依裁量基準課處之罰鍰，顯存有裁量怠惰之違法云云。按首揭環保署95年3月24日環署水字第0950022049C號函訂定之「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，乃環保署本於中央主管機關之地位，對大量而易於發生之違反行政義務行為，為簡化個案行政裁量，訂頒一致性之行政規則，供下級機關辦理違章案件參考標準，避免專斷或有輕重之差別待遇，是該裁量基準僅就執行母法之細節性、技術性事項加以具體明確規定，尚未逾越立法裁量範圍，行政機關自應予適用。查訴願卷附被告91年6月5日高縣府環三排字第00521-00號廢（污）水排放許可證暨排放許可證登記事項表及被告91年6月4日高縣府環三排字第00649-00號廢（污）水排放許可證暨排放許可證登記事項表所示，原告等二牧場經核准最大日排放量均為45立方公尺，惟經環保署南區督察大隊於95年12月18日10時30分至11時50分許派員前往稽查，發現原告等二牧場所產生廢（污）水未經妥善處理，即逕行由未經許可之放流口繞流排放於地面水體，並經稽查人員於承受水體前之排放口採取水樣送驗，結果生化需氧量、化學需氧量及懸浮固體均未符合「放流水標準」所定限值，業如前述，因原告等二牧場之廢水核准最大日排放量超過30立方公尺以上，故被告依水污染防治法第46條暨參酌違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準規定從輕分別裁處原告二牧場各15萬元罰鍰，並無不合。再按「行政機關得依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權利者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第201條定有明文，關於罰鍰金額要屬被告裁量權行使範圍，如無逾越權限或濫用權力情事，要非本院所得撤銷。本件原處分所處罰鍰15萬元，均係在水污染防治法第46條所規定之6萬元以上60萬元以下之法定範圍內，故被告並無裁量逾越之情事；且被告依前揭裁量基準為上開裁處，已就原告違章情節所造成損害及所欲達成之公益目的，予以考量，則依上開條文意旨，本院自應予以尊重。則原告主張被告就原告所涉情事，未斟酌個案具體情事，作成合於個案正義之處分，逕依裁量基準課處之罰鍰，顯存有裁量怠惰之違法云云，顯有誤解，亦無足採取。

（四）又水污染防治法第18條規定：「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」明定中央主管機關就水污染防治措施之監測、預防管理等事項得訂定相關命令，其授權具體、明確，則水污染防治措施及檢測申報管理辦法第56條第1項第1款規定經主管機關查獲繞流排放，應設置累計型水量計測設施、水質自動監測設施及攝錄影監視系統，即屬適法，尚難認為變相處罰。又為確保水資源之清潔，維護生態體系及改善生活環境所必要，此預防手段亦屬相當，即無違比例原則，原告執此爭執，尚非可採。

五、綜上所述，原告之主張，並不可採。被告以原告等二牧場分別違反水污染防治法第7條第1項、第18條及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項前段規定，依行為時水污染防治法第46條及違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準規定，分別裁處15萬元罰鍰，並命其於文到次日起90天內依水污染防治措施及檢測申報管理辦法第56條之規定完成「累計型水量計測設施」、「水質自動監視設施」及「攝錄影監視系統」之設置，於法並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

六、 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第一庭