臺中高等行政法院判決

原告

陳木根

被告

臺中市政府

代表人

胡志強

訴訟代理人

石耀騰

曾惠敏

上列當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國100年7月27日臺內訴字第1000132620號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為核定處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）6萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。

二、事實概要：緣坐落臺中市○區○○路10號1樓建築物（下稱系爭建物）領有被告所屬工務局核發之（67）中工建使字第460號使用執照，該建築物第1層原核准用途為「零售市場」，屬建築物使用類組及變更使用辦法第2條所規定之B2類組。然被告於民國（下同）100年3月31日執行聯合稽查時，發現原告未經申請領得變更使用執照，即擅自在系爭建物第1層違規經營使用執照核准用途外之室內球類運動場（桌球場），因屬建築物使用類組及變更使用辦法第2條所規定D1類組，被告認原告已違反建築法第73條第2項規定，依同法第91條第1項第1款規定，以100年4月22日府授都管字第1000071028號（下稱原處分）裁處原告6萬元罰鍰，且建築物應於100年5月25日前恢復原狀或補辦手續。原告不服，主張被告為行政處分目的係為使本案違法情狀有所改善，而達成目的之手段應選擇侵害人民最小之手段，被告未先給予其改善之期限，即加以處罰，有違比例原則云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、當事人聲明：

（一）原告聲明：

⒈訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

（二）被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

四、兩造爭點要領：

（一）原告起訴主張：

⒈系爭建物與臺中市桌球協會准予立案會址「臺中市○區○○路12號1樓」建築物相連。內政部臺內訴字第1000132620號訴願決定書略以：「……未經申請領得變更使用執照，擅自為使用執照核准用途以外之使用，即屬違反建築法第73條第2項規定，爰處分機關依同法第91條第1項第1款規定予以裁罰，並無違誤，且建築法第91條第1項亦無應先命限期改善，屆期仍未改善始得予處罰之明文，訴願人所述，並未足採……」云云駁回原告訴願；惟依行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自一由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會……」行政罰法第42條：「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會……」按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。行政程序法第102條定有明文。其立法目的在於使行政機關行使公權力時，能透過一套公正、公開之程序及人民參與過程，強化政府與人民之溝通，以確保政府依法行政，作成正確之行政決定，進而達到保障人民權益，促進行政效能之目的。」最高行政法院97年判字第665號判決要旨可資參照；基於行政法上正當法律程序原則，原告應享有陳述意見之權利，而能藉此維護自身權利，獲得程序利益的保障，然被告於作成原處分前並未通知限期改善或補辦手續，逕對原告裁處罰鍰，且被告都市發展局於100年8月31日配合市府目的事業主管機關教育局執行聯合稽查時，原告並未在場，裁處書所載原告住址與現址不符，致使原告無法及知。被告卻逕向錯誤之地址送達，已不符行政程序法第74條之規定。

⒉參照最高行政法院78年度判字1256號裁判要旨：「……被告機關在未查明原告有無違規使用建物以前，遽於七十六年十二月十五日，以原告未經領得變更用執照，而變更使用，依建築法第七十三條及第九十條規定對之科處罰鍰新台幣一萬八千元，並命其應即恢復原來使用，未免率斷。訴願及再訴願決定未經查明，遞予維持原處分，亦均有未合……」可見，行政機關針對建築物之使用情形與原核定使用之持照類型不符時，仍應審酌相關事實，通過「比例原則」之檢驗而判定，尚不得僅以外觀所呈現之使用情形與所持使用執照類型文義不符，據以裁處；「……又建築法規定建築物於實際使用前必須向主管機關申領使用執照之目的在於，建築物的使用與人民的生命、身體、財產之健全安危密切相關，國家為落實其對於人民基本權之保護義務，故以核發使用執照作為確保該當建築物之構造、設施符合其使用目的所需，因此同法第七十七條第一項規定『建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全』，以及同法第七十六條至第七十七條之一有關行政機關對於建築物之公共安全衛生行政檢查權限的規定，皆同為實現上述公益目的而設。（三）、由於建築結構要求與建築物中公共安全衛生設施之設置，對人民財產權之自由行使權，仍屬於相當的限制與負擔，因此此等限制與負擔必須與該當建築物所計畫之用途間具有合理正當的關係，亦即相關法規範之要求必須通過『比例原則』之檢驗（行政程序法第七條參照）。……」「所謂『變更使用』，係指建築物領得使用執照後，變更建築物之用途或原非供公眾使用之建築物變更為供公眾使用者而言。而『申請變更使用執照』所應審核者，包括檢查建築物之主要構造，室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣是否相符。另依建築法第1條規定：『為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀膽，特制定本法……』因此『變更建築物之用途』，應以建築物變更其原來之用途後，已達到非變更其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等事項，否則不足以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀膽等目的者，始有申請變更使用執照之必要。」最高行政法院92年度判字665號裁判、90年度判字第451 號裁判要旨可資參照。本件被告僅以原告使用建築物之情形與持照類型不符，便據以開罰，並未審查原告建築是否有已達到非變更其主要構造、建築物主要設備等事項否則不足以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀膽等目的之情事，亦未給予原告陳述意見及改善的機會，行政程序執行上容有違誤，導致原告喪失程序上之利益。是本件原處分，即有逾越建築法立法目的之必要裁量範圍。

⒊次按最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議文意旨，認建築法第91條第1項規定違反第73條第2項規定擅自變更使用者，其處罰之對象既為建築物所有權人或使用人，建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際清況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。

⒋綜上所陳，被告以原處分處原告罰鍰6萬元，有上開之違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告請求均予撤鎖。

（二）被告主張之理由：

⒈本案行政處分，係由被告教育局100年3月31日辦理本市維護公共安全方案聯合稽查及建築物公共安全之構造及設備檢（複）查，查獲系爭建物未經核准擅自變更使用之違規事實，與被告所核發之（67）中工建使字第460號使用執照核准用途不符，違反建築法第73條第2項規定，爰依同法第91條第1項第1款規定：「違反第七十三條第二項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除」。上述經審定違反建築法第73條第2項規定，爰依同法第91條第1項第1款規定辦理，經100年4月22日府授都管字第1000071028號函處新台幣6萬元整並應於100年5月25日前恢復原狀或補辦手續在案。

⒉原告訴稱：「惟市府應先給予本人改善之期限。……」及「比例原則。……」云云乙節，依據建築法第73條第2項規定：「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。」且建築法第91條第1項第1款規定，為處分所有權人、使用人罰鍰並限期改善或補辦手續，並無先給予建築物所有權人、使用人改善之空間後再予已處分，故無違反相關規定。

⒊原告訴稱「逕向錯誤之地址……」云云乙節，按行政程序法第72條規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。……應受送達人有就業處所者，亦得向該處所為送達。」故無違反相關規定。

⒋原告訴稱「恣意選擇處罰之對象……」云云乙節，依最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議略以：「……建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。」被告針對案件之處罰係針對行為人之違規使用行為，尚無違反會議決議之內容。

⒌綜上所述，本件原告之訴為無理由。

五、心證要領：

（一）按建築法第73條第2項前段規定：「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。……」同法第91條第1項第1款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第七十三條第二項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。……」

（二）上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、臺中市桌球協會立案證書、臺中市工務局核發（67）中工建使字第460號使用執照、臺中市工務局使用執照名冊、正義段七小段000000000、000000000土地登記謄本、100年4月28日臺中市政府送達證書、臺中市政府執行維護公共安全方案查訪建築物及消防安全設施稽查紀錄表、臺中市建築物公共安全之構造及設備檢（複）查紀錄表、照片、平面圖等件附卷可稽，為可確認之事實。

（三）歸納兩造之上開陳述及主張，本件之爭執重點厥為：被告依建築法第91條第1項裁罰前是否應先給予相對人陳述意見機會？被告所為處分書有無向原告送達？建築法第91條第1項處罰之對象為所有權人或使用人，本案原告為使用人，建築主管機關得否任意擇一處罰？茲分述如下：

⒈本件系爭建物領有被告所屬工務局核發之（67）中工建使字第460號使用執照，該建築物第1層原核准用途為「零售市場」，屬建築物使用類組及變更使用辦法第2條所規定之B2類組，然經被告執行聯合稽查時，發現原告未經申請領得變更使用執照，即擅自在系爭建物第1層，違規經營前揭辦法第2條所規定D1類組屬使用執照核准用途外之室內球類運動場（桌球場）等情，為前開所確認之事實。因此，被告認定原告業已違反建築法第73條第2項規定，乃依同法第91條第1項第1款規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，且建築物應於100年5月25日前恢復原狀或補辦手續，揆諸首揭規定，即非無據。

⒉雖原告主張：「被告僅以原告使用建築物之情形與持照類型不符，便據以開罰，並未審查原告建築是否有已達到非變更其主要構造、建築物主要設備等事項否則不足以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀膽等目的之情事……行政程序執行上容有違誤，導致原告喪失程序上之利益。……」云云。惟查，建築物使用人本應依建築物核定之使用類組使用，其有變更使用類組之必要時，應申請變更使用執照，未經申請領得變更使用執照，擅自為使用執照核准用途以外之使用，即屬違章行為，不以是否變更其主要構造、建築物主要設備，且足以影響公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀膽等為必要，此觀前揭建築法第73條第2項前段及第91條第1項第1款等規定自明。雖改制前臺中市一定規模以下建築物申請免辦理變更使用執照辦法第3條規定：「建築物使用變更符合下列情形之一時，得免辦理變更使用執照：……四、建築物第一層變更為Ｄ類第１組，其變更使用面積未達一百五十平方公尺者。……」本件原告擅自在系爭建物第1層違規經營使用執照核准用途外之室內球類運動場（桌球場），固屬建築物使用類組及變更使用辦法第2條所規定之D1類組，惟其變更使用面積已逾300平方公尺，有系爭建物之一樓平面圖在卷可稽（參見本院卷第77頁），並為原告所不爭執，是本件亦無上開改制前臺中市一定規模以下建築物申請免辦理變更使用執照辦法第3條規定之適用。從而，原告之上節主張，並非可採。

⒊復按，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依行政程序法第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，固應給予該處分相對人陳述意見之機會，但關於行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，則例外得不給予陳述意見之機會，為行政程序法第102條、第103條第5款所明定。又行政罰法第42條亦規定，行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會，但裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認者，亦可不給予陳述意見之機會。本件原告之上開違反建築法第73條第2項規定之行為，其客觀事實業已明確，故被告未給予原告陳述意見之機會，尚難認為違法。另本件被告裁罰所依據之建築法第91條第1項規定，亦無應先命限期改善，屆期仍未改善始得予處罰之明文。再依行政程序法第72條規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。但必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。應受送達人有就業處所者，亦得向該處所為送達。」本件原處分書業已送達原告位於冠霖桌球場之營業處所，並經其同居人陳林月收受無誤，有被告送達證書在卷足憑（參見本院卷第29頁），故本件亦無送達不合法之問題。準上說明，可見原告主張「……基於行政法上正當法律程序原則，原告應享有陳述意見之權利，而能藉此維護自身權利，獲得程序利益的保障，然被告於作成原處分前並未通知限期改善或補辦手續，逕對原告裁處罰鍰，且被告都市發展局於100年8月31日配合市府目的事業主管機關教育局執行聯合稽查時，原告並未在場，裁處書所載原告住址與現址不符，致使原告無法及知。被告卻逕向錯誤之地址送達，已不符行政程序法第74條之規定。」等云，俱不足採。

⒋至於原告主張「最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議文意旨，認建築法第91條第1項規定違反第73條第2項規定擅自變更使用者，其處罰之對象既為建築物所有權人或使用人，建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際清況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。」一節。經查，上開最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議係謂：「……建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」已指出行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，本件擅自在系爭建物第1層違規經營使用執照核准用途外之室內球類運動場（桌球場）者，既為原告，則被告以之為處罰對象，即符合上開原則。是原告上節主張，亦有誤解，委非可採。

六、綜上所述，原處分認原告於系爭建物第1層，未經申請領得變更使用執照，擅自違規經營使用執照核准用途外之室內球類運動場使用，已違反建築法第73條第2項前段規定，乃依同法第91條第1項第1款規定裁處原告6萬元罰鍰，並命建築物應於100年5月25日前恢復原狀或補辦手續，其認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦稱正確，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分有關罰鍰部分，均為無理由，應予駁回。

七、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭