臺中高等行政法院判決

103年10月8日辯論終結

原告

彰化縣農會

代表人

張添財

訴訟代理人

吳淑芬 律師

訴訟代理人

李東炫 律師

訴訟代理人

簡祥紋 律師

被告

彰化縣政府

代表人

卓伯源

訴訟代理人

蔡進良 律師

上列當事人間土地變更編定事件，原告不服交通部中華民國101年6月27日交訴字第1011300341號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。本件原告起訴時訴之聲明「請求撤銷原行政處分及訴願決定」（本院卷第4頁），嗣於民國101年11月19日以行政訴訟變更訴之聲明狀（本院卷第104頁）變更訴之聲明為「一、原行政處分及訴願決定均撤銷。二、被告對於原告99年8月13日以彰縣農發字第0990001946號函之申請，應作成准予將坐落彰化縣大村鄉○○○段○○○○○○號土地（面積5,728平方公尺，下稱系爭土地）變更編定為交通用地之處分」。查原告主張其起訴之訴訟類型為行政訴訟法第5條課予義務訴訟（本院卷第104頁反面參照），則其原來訴之聲明即有不完足之處，經本院於101年11月1日行準備程序時予以闡明後（本院卷第89頁），茲原告為上開訴之聲明之追加，可以使其訴之聲明完整正確，本院認其此項追加依法洵為適當，自應予准許。是被告辯稱：本件原告未提起課予義務訴訟，而僅提起分離之撤銷訴訟（或孤立的撤銷訴訟），欠缺權利保護必要性之要件，亦不具備實體裁判之要件云云，顯然忽視原告上開合法訴之追加，及其訴訟類型已轉變為課予義務訴訟，自有誤解，不足採取，故本院依法應為實體判決，先此敘明。

二、事實概要：緣原告前經教育部81年4月6日台（81）體字第17254號函（以下各機關單位文件出現2次以上者，均以各該機關單位該年月日文件簡稱之）核發同日「彰農高爾夫球場」（下稱系爭球場）設立許可證（上開函證以下合稱系爭球場籌設【設立】許可）。嗣經內政部93年3月1日台內營字第0930082329號函許可系爭球場開發計畫，原告為設立系爭球場之聯外道路，向被告以系爭土地申請設立聯外道路（下稱系爭道路），並於97年4月至99年7月間，陸續向被告提出「彰農高爾夫球場聯絡道路興辦計畫」（下稱系爭道路計畫），嗣原告以99年8月13日彰縣農發字第0990001946號函送修正後「彰農高爾夫球場聯外道路」事業計畫書（下稱系爭道路計畫書）向被告續辦申請，經被告以100年8月5日府教設字第1000264301號函（下稱前行政處分）駁回原告之申請案。原告不服，提起訴願，請求被告應就系爭土地變更編定為道路用地，惟內政部以原告系爭道路計畫，係依交通部所訂「非都市土地申請變更編定為交通（道路）用地興辦事業計畫審查作業要點」（下稱審查作業要點）相關規定向被告提出申請為由，以100年10月6日台內訴字第1000199180號函將全案移由交通部管轄，經交通部作成100年12月27日交訴字第1000062291號訴願決定撤銷前行政處分。嗣被告以101年2月29日府教設字第1000419951號函（下稱原處分）略以：「．．．二、依非都市土地開發審議作業規範（下稱審議作業規範）第26點規定，基地聯絡道路為非都市審議開發案件不可或缺之必要條件，與開發案件主體工程整體有密不可分之關係，查貴會所送之興辦事業計畫：『本計畫乃基於彰農高爾夫球場聯外交通之需要．．．』，因『彰農高爾夫球場』籌設（設立）許可案經行政院體育委員會101年1月31日（訴願決定書誤載為101年2月2日）體委設字第1010003457號函廢止，故旨揭開發案聯絡道路興辦事業計畫已無辦理之必要，予以駁回。」等語，仍駁回原告申請案。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

（一）原處分駁回原告系爭道路計畫之函文係屬行政處分，原告自得對其提起訴願。又依訴願法第95條規定原處分應受訴願決定書意旨之拘束：

1、按審議作業規範第26點規定：「基地聯絡道路，應至少有獨立2條通往聯外道路，其中一條其路寬至少8公尺以上，另1條可為緊急通路且寬度須能容納消防車通行。但經區域計畫委員會認定情況特殊且足供需求，並無影響安全之虞者，不在此限。」僅係界定基地聯絡道路之數量及寬度，並未規範道路設立之相關審核條件，被告以此為核駁原告系爭道路計畫之理由，係屬誤用法令，原處分自屬違法。

2、被告以「基地聯絡道路為非都市審議開發案件不可或缺之必要條件，與開發案件主體工程整體有密不可分之關係」等語，為原處分之理由，如依被告所述系爭道路既與系爭球場有密不可分之關係，必須同為核准或駁回，則系爭球場前已取得內政部為開發計畫核准，且系爭球場水土保持計畫前復經被告核准，豈非謂系爭道路得以援引系爭球場之核准開發許可，無須另行申請開發核准？原處分理由顯然難以自圓其說，益徵被告將系爭球場與系爭道路混為一談，顯有違誤。

3、前訴願決定書又以具體指摘系爭球場與系爭道路係屬不同之開發範圍，被告就此應受訴願決定之拘束，不得再執陳詞為爭執。被告未循前訴願決定書之指示，仍因循前行政處分之違誤，其所為行政處分自屬違法自明。又交通部前訴願決定書既已明白肯認系爭球場與系爭道路係屬不同之開發範圍，應分別適用相關法規之規範，事後於訴願決定書又以系爭球場經廢止之情事為駁回訴願決定之理由，前後矛盾，顯屬違法。

（二）依最高行政法院99年度判字第1161號、93年度判字第146號判決意旨，行政機關所為行政處分是否適法，應係依據行政處分作成前之事實為認定，行政處分作成後所發生之新事實則非行政機關為行政處分所應審酌：

1、原處分係因前行政處分有違法缺失，經交通部訴願決定撤銷，並予被告重新為合法處分之機會，則被告再為處分所應審酌之客觀基礎事實，自應以前行政處分作成時為基準。前行政處分核駁之日期為100年8月5日，則行政機關重為原處分，自應依當時時點之客觀事實及法令為處分依據。被告以101年1月31日（原告亦誤載為101年2月2日）行政院體育委員會（下稱體委會）後所發送之函文為原處分之理由，自有未洽。

2、交通部訴願決定亦以「原事業既經廢止籌設許可，則應無興建專用公路供該事業運輸之必要」等意見，同為以事後發生之情事為認定原處分合法與否之理由，違法不當。

（三）原處分及訴願決定有違行政程序法第111條、第174條之1之規定：

1、高爾夫球場管理規則係屬職權命令，未經母法授權，依上揭法令規定係屬自始當然無效之行政命令，以無效之法令為廢止系爭球場籌設（設立）許可之原因，其所為之廢止處分自亦屬自始當然無效。訴願機關未審酌上情，遽認原處分並無不當，自有違誤。

2、原告就體委會上揭違法失效之行政處分已提起訴願，訴願機關如認體委會101年1月31日廢止處分對原處分之適法性確有影響，則訴願法第86條規定應為停止訴願程序，復經原告於訴願書中已為請求。訴願機關未為審酌，復未說明何以本件未符合停止訴願程序之要件，竟遽為駁回訴願，自有不當。

（四）依公路法第14條第2項、第15條、第16條及專用公路管理規則第3條所明定論述如下：

1、系爭道路已提出申請書、機構組織或章程，興建計畫書等專用公路管理規則第3條所列舉之資料，符合相關法令之規定。又系爭道路計畫書已詳述系爭道路之計畫區位、交通狀況、期間預定表、工程規劃等，復詳述財務計畫之規劃，依原告所規劃之內容系爭道路之興建計畫書及財務計畫均具可行性，被告即應依法核准系爭道路計畫申請變更用地編定。

2、被告未依前訴願決定書意旨，依專用道路設立之相關法令為審查依據，逕另行依非規範道路設立之法令並為違反法令文義之解釋而作成原處分，其所為行政處分顯然違法。

3、又訴願機關未審酌公路法及公路管理規則等相關法規為原處分是否違法之認定規範，亦顯有誤用法令之違誤。

（五）體委會101年1月31日廢止處分廢止系爭球場籌設許可之行政處分是否無效：

1、依行政程序法第174條之1規定，高爾夫球場管理規則於70年制定，性質上為「職權命令」，於92年1月1日前並未完成立法或取得法律授權，依行政程序法第174條之1規定，就涉及應屬法律保留事項之規定，應失其效力，如未涉及法律保留事項，雖非當然失其效力，仍應檢討廢止，另定行政規則代替之，以符實際需求。但失效係往後為之，並不溯及既往，原已作成之行政處分不因「職權命令」失效而隨之失效。

2、「職權命令」所涉如非屬應法律保留之事項，雖無行政程序法第174條之1規定適用（最高行政法院99年度判字第616號判決參照），但仍應檢討廢止，另訂行政規則以為後續處理依據，此觀法務部90年02月15日（90）法律字第003691號函及101年02月04日法律決字第10100011650號函可明。是以行政機關對實務上職權命令涉及人民權利義務而具對外效力者，應儘速檢討提昇以法律規定、或於法律中增列授權訂定之依據，而僅具規範機關內部秩序及運作而非直接對外發生法規範效力者，則應檢討廢止，另訂定行政規則替代之，以符實際需求。簡言之，高爾夫球場管理規則如有涉及應法律保留事項，於今依行政程序法第174條之1規定應已當然失其效力，如未涉及應法律保留事項，雖非當然失其效力，但仍應檢討廢止，另訂定行政規則替代之，以符實際需求。行政機關為避免92年1月1日以後，無法令可供適用，就屬法律保留事項，應先以行政契約方式處理，就非屬法律保留事項，則應另訂行政規則以因應之，最高行政法院100年度判字第2198號判決所述：「

五、本院按：（一）．．．，因『國軍軍眷業務處理辦法』係國防部依職權發布之法規命令，依行政程序法第174條之1規定，於91年12月31日失效，國防部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，爰依該法第159條規定，於91年12月31日祥祉字第0910014428號令頒『國軍軍眷業務處理作業要點』以利工作推展，而依93年1月9日國防部勁勢字第0930000417號令修正之『國軍軍眷業務處理作業要點』規定：．．．。」即為適例。

3、體委會援引高爾夫球場管理規則作成系爭球場籌設（設立）許可之廢止處分，顯已涉及剝奪原告之權利，應屬法律保留事項，就此部分高爾夫球場管理規則應依行政程序法第174條之1而失其效力，已如上述。上開廢止處分之作成即於法無據，顯有重大明顯之瑕疵，應為無效之行政處分。又本件並非提起確認行政處分無效之訴，無需先踐行向被告確認無效之程序。無效乃自始當然確定，上開廢止處分為本件之前提事實，鈞院自得依職權審認上開處分是否無效。

4、原告對體委會上開廢止處分，雖經行政院駁回訴願，但其駁回之理由，顯不足採。蓋：

（1）行政院訴願決定書爰引最高行政法院100年度判字第1832號判決，而就原告關於「高爾夫球場管理規則涉及應屬法律保留事項，已因行政程序法第174條之1規定之適用而失其效力，不得作為廢止籌設許可之依據」之主張，不予採納。但上開判決所稱之個案情形，因當事人立有保證書，保證3年完工，教育部始為准許，故其核准之行政處分本就附有「附款」，此觀上開判決理由所載「又教育部於77年12月16日依再審原告申請，以當時管理規則為據，核准再審原告籌設系爭球場，再審原告亦依上開管理規則第5條出具保證書，保證3年完工，否則依同規則第7條規定，主管機關得撤銷其許可，以此以觀，當時主管機關教育部所核准籌設系爭球場之處分，顯為附廢止保留之授益處分，．．．」「又查再審原告既依管理規則申請並經教育部據此核准籌設球場之附廢止保留授益處分，再審原告對此授益處分之附款亦不曾爭執，自不得就與所申請授益處分同一規範基礎之廢止保留再有爭議，否則即有悖於禁反言法理及誠信公平原則，是原確定判決核無違背行政程序法第174條之1規定，」可明，足見上開判決所涉個案，原處分機關得合法廢止核准處分，係因教育部於77年作成原處分時已保留廢止權，且不因事後「高爾夫球場管理規則」失效而使保留之廢止權亦隨之失效，蓋「復由行政程序法第174條之1規定反面推論，即承認行政程序法施行前職權命令存在之合法性，對於行政機關於行政程序法施行前依職權命令所為之處分之效力，亦予肯定，而管理規定．．．。」足見上開判決並非概括的承認「高爾夫球場管理規則」目前尚屬有效。而係僅就高爾夫球場管理規則尚未因行政程序法第174條之1規定失其效力前，原已作成之行政處分及其附款，不因行政程序法第174條之1規定而失其效力。反面推之，行政程序法施行後2年，再依高爾夫球場管理規則所作成涉及法律保留事項之行政處分，將因行政程序法第174條之1規定之適用，而使行政處分無效。

（2）就本件而言，教育部作成核准處分時，並未保留廢止權，且原告亦未曾向教育部或原處分機關承諾何時可以開發完成，故上開判決與本件情形不同，自不應比附援引。再者，依行政程序法第123條規定「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。．．．。」高爾夫球場管理規則雖有廢止設立許可之裁量授權規定，但體委會作成系爭廢止處分，顯已涉及剝奪原告之權利，應屬法律保留事項，就此部分高爾夫球場管理規則應依行政程序法第174條之1規定而失其效力，體委會依已失效之「裁量授權規定」作成之廢止處分，應具重大明顯之瑕疵而無效（行政程序法第111條第7款規定參照）。體委會系爭廢止處分之作成即於法無據，顯有重大明顯之瑕疵，應為無效之行政處分。

（3）簡言之，依上開判決見解，原處分作成時附有廢止保留權，而所依「職權命令」當時有效，固然不因事後已失效，而使原處分之廢止保留權亦隨之失效。但就本件而言，教育部於81年作成核准處分時，原告未出具保證書，教育部之核准處分亦未有「附款」，故上開判決之個案情形與本案前題事實不同，其判決結果及理由自不能比附援引。訴願決定書引用上開判決時，未提及二案不同之處，若非刻意避重就輕，即屬對上開判決有所誤解，其見解自不足為採。

（4）今高爾夫球場管理規則既已失其效力，被告再為附款之行政處分或作成廢止處分，均已於法無據，應屬無效。

（六）綜上，原處分及訴願決定均屬違法，並聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分、原告於99年8月13日以彰縣農發字第0990001946號函之申請，被告應作成准予將系爭土地（面積5,728平方公尺）變更編定為交通用地之處分。

四、被告則以：

（一）原告誤解訴願法第95條拘束力之範圍，且被告已於訴願程序追補足以支持原處分合法之理由。

1、按訴願法第95條前段，其拘束力之範圍，係以訴願程序標的及其原因事實為限。至於訴願決定後發生之新事實，既不在該決定之拘束力範圍內，自得對之依法另行處置。惟查，系爭球場籌設（設立）許可廢止之事實，既然發生在訴願決定之後，揆諸訴願法第95條規定，被告本於該新事實重新審酌是否准予原告申請變更土地編定，自不受原訴願決定之拘束。且交通部前訴願決定理由雖謂「系爭道路應非屬彰農高爾夫球場之開發範圍，則系爭道路興辦事業計畫之審查，是否應依高爾夫球場管理規則、高爾夫球場開發環境影響評估審議規範等規定辦理審查？亦不無斟酌之餘地」，其僅敘明就適用高爾夫球場開發環境影響評估審議規範這點上，系爭道路與系爭球場之開發範圍有別，從而指摘被告有適用法律上之違誤，但並未否定系爭道路與系爭球場開發案在其他層次之關聯性。原處分略以：「基地聯絡道路為非都市審議開發案件不可或缺之必要條件，與開發案件主體工程整體有密不可分之關係」充其量點出系爭道路與系爭球場具有緊密關聯，但密不可分之關係，並不等於兩者範圍就相同，斷不可逕以訴願決定中機關答辯「屬球場開發過程所不可欠缺且應具備之必要條件」與原處分「基地聯絡道路為非都市審議開發案件不可或缺之必要條件，與開發案件主體工程整體有密不可分之關係」用語雷同，而論結被告違反訴願決定之意旨。蓋前者係欲透過關聯性之建立，將球場開發所應適用之法規範適用於道路興辦致生違誤；後者則建立之關聯性（即開發案件主體工程存在乃基地聯絡道路開發之條件），並非將開發案件主體工程所應適用之規範適用於道路興辦，而是道路興辦本身自始即在非都市土地開發之規範內。準此，原告關於「有密不可分之關係」即可導出「系爭球場聯絡道路得援引系爭球場之核准開發許可，無須另行申請開發核准」之推論，殊難採信。

2、縱認原處分實質說理具有瑕疵，但業經被告於訴願程序終結前追補理由，原處分與訴願決定仍屬適法：

（1）按訴願法第79條第2項規定，訴願程序屬於行政程序，故經訴願審理程序而作成之訴願決定，本質上亦屬行政處分。「準此，訴願決定機關及被上訴人在訴願程序終結前，得追加、補充或更替一切足以支持行政處分合法性之事實資料及法律主張，即所謂事實上或法律上理由追補，以支持行政處分實質合法性」有最高行政法院98年判字第569號判決可稽。至少現行實務在訴願法第79條第2項之規範基礎上，肯定訴願決定機關及原處分機關在訴願程序終結前，得為事實上或法律上理由追補，俾治癒行政處分之違法性。

（2）原告指摘原處分違法理由略以；審議作業規範第26條僅係界定基地聯絡道路之數量及寬度，並未規範道路設立之相關審核條件，被告以此為核駁原告系爭道路計畫之理由，係屬誤用法令，原處分自屬違法云云。惟查，縱認被告原處分援引審議作業規範第26點有實質說理之瑕疵，致使處分理由無法支持行政處分之合法性，但被告於同年4月17日訴願答辯書中，除針對為何援引審議作業規範第26點申論外，更引據專用公路管理規則第2條第5款之規定，來支持處分理由中關於「專用公路與申請興建事業計畫應有密不可分之關係」。

（3）本件訴願決定理由略以：「依審查作業要點第9點㈠規定，主管機關審核申請人提出興辦事業計畫時，應注意依公路法及專用公路管理規則有關規定辦理，而依專用公路管理規則第2條規定可知，專用公路係專為提供公私機構自身運輸之用。查訴願人99年8月13日彰縣農發字第0990001946號函意旨，並據原處分機關答辯稱，訴願人所送系爭道路計畫書內第1章計畫區域及範圍已敘明『本計畫乃基於彰農高爾夫球場聯外道路交通之需要』，另依第10章10-l、l0-2-1道路設計基準已明確說明『本計畫道路為彰農高爾夫球場對外聯絡動線之一，初期做為進出球場施工之用，待球場落成後則為其運動休憩之重要聯絡道路』等語，系爭道路計畫乃係為系爭球場對外聯絡道路使用所辦理，惟該系爭球場籌設（設立）許可案，業經體委會以101年1月31日體委設字第1010003457號函廢止在案，則其應無興建專用道路供該事業運輸之必要。」云云。足徵訴願決定亦基於被告於訴願程序中追補之理由作成訴願無理由之決定，從而該法律上理由追補，亦足支持行政處分實質合法性。

3、退步言之，課予義務訴訟判斷基準時點即事實審言詞辯論終結前，實體上系爭球場籌設（設立）許可之廢止處分，既已合法有效存在，且未經撤銷、廢止、變更或其他事由失效，請求為系爭道路准予變更土地編定，洵無理由：

（1）按課予義務訴訟之請求，原則上係以事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態為判斷基準時點。次按行政處分原則上對於法院具有構成要件效力，僅於法院就行政處分有審查權限，且該行政處分成為審查標的時，法院方不受行政處分之構成要件效力拘束；行政法院雖然依行政訴訟法對於行政處分享有審查權限，但若系爭處分並非程序標的時，行政法院仍應尊重行政處分之效力，並受其規範內容之拘束。

（2）承前所述，本件依原告訴之目的核屬課予義務訴訟，在於請求依其申請准予變更土地編定，故其請求是否合法有理由之判斷基準時點，繫於事實審言詞辯論終結時之事實及法律狀態，法院應判斷判命被告作成行政處分之請求權是否繼續存在。況按本件訴願決定書，其理由業已正確指出:「原處分機關前就訴願人99年8月13日彰縣農發字第0990001946號函提出之系爭道路計畫申請案，以100年8月5日府教設字第1000264301號函予以駁回，該函經本部訴願決定撤銷後，因該函處分效力溯及失效，原訴願人99年8月13日所提系爭道路計畫申請案，乃係回復至原處分機關尚未作成准駁處分之狀態，則原處分重新審查系爭道路申請案時，應得依其重新審查時之相關事證資料予以審酌，訴願人所稱原行政處分經訴願決定撤銷，原處分機關重為處分所應審酌之客觀基礎事實，應以原行政處分核駁日期100年8月5日當時時點之客觀事質及法令為處分依據等乙節，恐有誤解。」本件訴訟標的既為被告101年2月29日之駁回處分，認定處分違法之基準時點無論如何都不會是原告主張之100年8月5日時之客觀事實及法律狀態。

（3）查本件原告請求准予變更土地編定有理由之前提，除須滿足專用公路管理規則之申請要件外，尚須連結合法、有效存在之系爭球場籌設（設立）許可。原處分作成時，系爭球場籌設（設立）許可業經廢止，在事實審言詞辯論終結時，如該廢止處分效力仍存續，原告於法即無權請求被告作成准予變更土地編定之處分。再查，體委會對於系爭球場籌設（設立）之廢止，性質上雖亦屬行政處分，行政法院依法對之享有審查權限。然該廢止處分縱提起爭訟，亦非本件之審查程序標的，從而在該廢止處分尚未經撤銷、廢止、變更或失效前，行政法院仍應受該合法有效之廢止處分拘束並以之為判斷之基礎事實。且體委會於101年1月31日廢止系爭球場籌設（設立）許可，原告倘認其具有行政程序法第111條之重大明顯瑕疵事由，依同法第110條第4項係自始不生效力，而非失其效力，且應先依同法第113條第2項請求確認行政處分無效，始為適法，而非空言主張該廢止處分無效或失其效力；實則行政處分縱有瑕疵，原則上也僅是得撤銷，當然無效乃屬例外情形。

（4）原告指摘交通部如認體委會之廢止處分對原處分之適法性確有影響，未依原告請求按訴願法第86條規定停止訴願程序，自有不當云云。經查，行政訴訟本於權力分立制衡之制度設計，對於行政行為僅為合法性控制，尚不及於「當或不當」之合目的性控制，故僅以訴願機關未裁定停止程序之不當為由，尚不足採為原告之訴有理由之論據，甚至有欠缺實體裁判要件之嫌；縱認原告意指訴願機關違反訴願法第86條規定未依原告請求予以裁定停止程序構成違法，然查，訴願法第86條第1項規定，在於避免受理訴願機關對先決問題所為之判斷與管轄機關或法院認定產生歧異，從而影響訴願決定之效力。然鑑於受理訴願機關本有對先決問題自行判斷之權限，故是否裁定停止訴願程序之進行，原則上繫諸於訴願機關之裁量，在原告未明確指摘訴願機關就裁定停止程序裁量權之行使有何違法情事前，尚難逕以訴願機關未為停止程序之裁定而論其違法。

（二）原告主張得依公路法及專用公路管理規則請求被告准予變更土地編定，而指摘被告與訴願機關誤用法令，實出於法令誤解：

1、按公路法第14條第1項、第15條及第16條規定。自法條適用結構以觀，適用第15條係以第14條第1項為規範對象。第16條又以第15條之適用為前提。經查，本件僅涉及公路法第14條第2項之「專用公路」，要與公路法第15條、第16條無涉，原告主張被告違反公路法第14條第2項、第15條、第16條等語，實屬無稽。

2、次按同法第79條第3項規定關於「專用公路申請之程序、修建養護之監督管理、禁止、限制及廢止等事項」授權交通部訂定之專用公路管理規則第2條第5款規定：「本規則所稱之專用公路，依公路法第2條第6款之規定，指各公私機構興建，專供其本身運輸之道路，區分其類別如下：．．．五、其他事業經向公路主管機關申請核准興建專供其事業運輸之道路。」足徵基地聯絡道路與開發事業間應存有一定目的使用關係。是本件原事業即系爭球場既經廢止籌設許可，則其應無與建專用公路供該事業運輸之必要等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、上開事實概要欄所述之事實，有教育部81年4月6日函（本院卷第132頁）、內政部93年3月1日函（本院卷第133-134頁）、原告99年8月13日函（訴願2卷第175頁）、被告100年8月5日函（同卷第87-88頁）、內政部100年10月6日函（同卷第48-49頁）、交通部100年12月27日訴願決定書（本院卷第12-24頁）、被告原處分（同卷第25頁）、原告訴願書（同卷第38-42頁）、交通部101年6月27日訴願決定書（同卷第27-36頁）、原告起訴狀（同卷第4-10頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告請求本院判決撤銷被告原處分及訴願決定，是否有據？又原告請求本院判決命被告應依其99年8月13日申請函之申請，作成將系爭土地面積5,728平方公尺部分變更編定為交通用地之處分，是否合法？茲論斷如下：

（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」此為行政訴訟法第5條第2項所明定之「課予義務訴訟」。關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，原則上應以行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準，其不經言詞辯論者，以行政法院裁判時之事實及法律狀態，作為判斷之基礎。蓋以課予義務訴訟而言，行政法院須於判決中宣示被告是否有為某一行政處分之義務，而此項宣示並非針對「原告之申請於行政機關當初審查時是否應予核准」，而係針對「於法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之問題，自應綜合考量法院裁判時之法律及事實狀態，以為判斷（最高行政法院99年度判字第515號、第873號、第1118號判決意旨參照）

（二）次按高爾夫球場管理規則第1條規定：「高爾夫球場之申請設立及管理，依本規則之規定辦理，本規則未規定者，適用其他有關法令之規定。」第3條規定：「（第1項）本規則之主管機關：在中央為行政院體育委員會（按：現權責單位改為教育部）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。（第2項）本規則所定事項，涉及目的事業主管機關職掌者，由主管機關會同各目的事業主管機關辦理。（第3項）前項中央主管機關及目的事業主管機關權責劃分如左：一、行政院體育委員會：主管球場之體育設施、活動與籌設、開放使用之許可及撤銷等相關事項。二、內政部：主管球場土地使用編定、球場開發計畫、建築管理等相關事項．．．六、行政院農業委員會：主管球場水土保持、使用林地、農地及農藥等相關事項。七、行政院環境保護署：主管球場環境保護、環境影響評估及水源水質保護等相關事項。」第4條規定：「（第1項）自然人或法人得申請籌設高爾夫球場。（第2項）政府機關為提倡正當休閒活動，得籌設公用高爾夫球場，提供國民使用。（第3項）前2項籌設應經中央主管機關許可。」第7條第3項、第4項、第5項規定：「（第3項）行政院體育委員會於受理前項申請資料後，應就球場之體育設施及活動等事項進行審查，必要時得實地勘查，經審查同意者，許可其籌設，並函知相關機關。（第4項）申請人於取得前項許可籌設函後，應即申請法人登記（政府機關除外），並依土地開發及建築管理等相關法令規定，向當地直轄市或縣（市）主管建築機關辦理球場開發事項。（第5項）第3項許可籌設期間以4年為原則，必要時得經行政院體育委員會核准延長1年，未於籌設期間開發完成者，撤銷其許可。」第11條第2款規定：「本規則修正施行前已獲許可設立尚未開放使用之高爾夫球場，應依左列規定辦理：．．．已使用之高爾夫球場，應於本規則修正施行之日起6個月內，依本規則修正施行後之規定程序提出申請開放使用或依第7條第5項規定申請延長完工，逾期未申請者，撤銷其設立許可。」又行政處分之撤銷及廢止，係不同之概念，撤銷係以違法行政處分為對象；廢止則以合法行政處分為標的，觀諸前揭管理規則第7條第5項所謂「．．．撤銷其許可」，乃針對核發高爾夫球場設立許可證之合法處分所為，足見應屬「廢止其許可」之意（最高行政法院103年度判字第426號判決參照）。

（三）再按審查作業要點第1點規定：「交通部為配合非都市土地使用管制規則、非都市土地變更編定執行要點及公路法、專用公路管理規則等有關規定，特訂定本要點。」第3點規定：「本要點所稱交通用地係指國道、省道、縣道、鄉道○○○○路、村里道路及相關附屬工程設施所需使用之土地。」第4點第5款規定：「申請人提出興辦事業計畫時，應檢具下列書件乙式5份向土地所在縣（市）政府申請：．．．（五）興辦事業計畫書圖：含計畫目標及構想、現況分析、環境影響說明書、位置圖（比例尺不得少於5千分之1）及依公路法第15條或專用公路管理規則第3條規定應備具之文件，同時申請核准籌備。」第9點規定：「各級主管機關審核申請人提出興辦事業計畫時，應注意下列事項：（一）應依公路法及專用公路管理規則有關規定辦理。．．．。」第11點規定：「非都市土地申請變更為縣道、鄉道、縣（市○○○○○○○○路及村里道路使用，由縣（市）政府比照本要點規定審查同意辦理。」次按專用公路管理規則第2條規定：「本規則所稱之專用公路，依公路法第2條第6款之規定，指各公私機構興建，專供其本身運輸之道路，區分其類別如下：一、港埠、農場、牧場、礦場、社區、工業區、電廠、工廠等與公路銜接之道路。二、林場長期使用之道路。三、水庫集水區之幹線道路。四、風景名勝、休閒育樂區之道路。五、其他事業經向公路主管機關申請核准興建專供其事業運輸之道路。」又按審議作業規範第26點規定：「基地聯絡道路，應至少有獨立2條通往聯外道路，其中1條其路寬至少8公尺以上，另1條可為緊急通路且寬度須能容納消防車之通行。但經區域計畫委員會認定情況特殊且足供需求，並無影響安全之虞者，不在此限。」。

（四）由上可知，申請人於取得中央目的事業主管機關核發高爾夫球場籌設（設立）許可後，應依土地開發及建築管理等相關法令規定，向當地縣（市）主管建築機關辦理高爾夫球場開發事項；申請人為興建高爾夫球場基地聯絡之專用公路，而申請非都市土地變更編定為交通（道路）用地時，應檢具申請書、土地使用、土地登記謄本、地籍圖謄本及興辦事業計畫書圖等向所在地縣（市）政府提出申請，並應同時申請核准籌備（即向中央目的事業主管機關申請核發高爾夫球場籌設許可）。易言之，申請人依法應先取得高爾夫球場籌設（設立）許可後，始得依序向當地縣（市）主管機關申請辦理高爾夫球場土地開發、建築，及球場基地聯絡之專用公路，並申請非都市土地變更編定為交通（道路）用地等事宜，若其上開籌設（設立）許可經廢止者，則其後續之土地開發、建築，及聯絡專用公路申請非都市土地變更編定為交通（道路）用地等事宜，即失所附麗。

（五）經查，原告最初申請設立系爭球場，經教育部81年4月6日書函通知原告，並核發同日高爾夫球場設立許可證。嗣高爾夫球場管理規則於87年3月11 日修正發布中央主管機關為體委會，體委會為辦理已逾籌設期限未完成開發高爾夫球場籌設許可案件，於91年12月24日召開「審查已逾籌設期限未完成開發之高爾夫球場籌設（設立）許可會議」（下稱籌設許可會議），依決議函請原告於8個月內動工並提出施工契約書以資證明，逾期未動工者廢止球場籌設（設立）許可。嗣於93年2月26日召開之籌設許可會議，說明該會前揭91年12月24日之會議決議，於同年12月31日已依高爾夫球場管理規則第7條第5項規定，廢止已逾籌設期限未完成開發高爾夫球場18座中之13座，且於92年12月18日函請系爭球場在內之5座高爾夫球場於8個月內動工，並提出施工契約書以資證明，逾期未動工者廢止球場籌設，並決議同意系爭球場展延籌設許可，請原告於1個月內提出預期施工進度及預估開放時程，並承諾依預估時程積極辦理後續事宜。復於95年3月8日召開之籌設許可會議審議，以系爭球場尚未開發整地，決議同意展延系爭球場籌設許可至99年12月31日，以及有關球場開發及預期施工進度計畫，請原告於95年4月30日前函報該會備查。原告雖未於展延籌設期間內完成系爭球場動工開發事項，但體委會仍以100年9月20日函同意展延籌設許可至100年12月31日，並於說明二載明：「．．．本會原已同意展延籌設許可至99年12月31日，依據高爾夫球場管理規則第7條第5項規定，得延展至100年12月31日，如彰農球場無法於100年12月31日取得貴府核發水土保持施工許可證，進行球場動工開發事項，該籌設許可予以作廢。本案仍請貴會注意時效並積極辦理後續應辦事項」等語。嗣原告無法於100年12月31日取得被告核發之水土保持施工許可證，進行球場動工開發事項，更於101年1月11日向體委會申請展延系爭球場籌設許可，體委會以101年1月31日（體委會原函誤載為101年2月2日）體委設字第1010003457號函復略以：「主旨：茲廢止貴所屬『彰農高爾夫球場』籌設（設立）許可，自100年12月31日起生效，請查照。」。說明：．．．

二、．．．因球場無法於100年12月31日前進行動工開發事項，且已逾籌設期限，依據『高爾夫球場管理規則』規定廢止旨揭球場籌設（設立）許可。．．．」等語，原告不服，提起訴願，經行政院101年9月19日院臺訴字第1010142651號訴願決定駁回。原告提起行政訴訟，經臺北高等行政法院101年度訴字第1812號判決駁回。原告提起上訴，亦經最高行政法院10 3年度判字第426號判決駁回上訴，而確定在案等情，有體委會101年1月31日體委設字第101 0003457號函、101年4月23日體委設字第1010010704號函、臺北高等行政法院101年度訴字第1812號判決及最高行政法院103年8月7日103年度判字第426號判決（據該判決第2頁記載可知，體委會上開101年2月2日函所載日期係101年1月31日之誤）附本院卷及訴願2卷（第24頁）可稽。從而，系爭球場籌設（設立）許可，業經中央目的事業主管機關於100年12月31日廢止，即可認定。

（六）如前所述，原告係依行政訴訟法第5條第2項規定提起本件課予義務訴訟，而課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，應以行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準，則本院就本件課予義務訴訟，須於判決中宣示被告是否有依原告99年8月13日函之申請，作成准予將系爭土地（面積5,728平方公尺）變更編定為交通用地之處分？亦即應針對「於本院裁判時原告之請求權是否成立」及「被告有無行為義務」之問題加以審查，綜合考量法院裁判時之法律及事實狀態，以為判斷。查本院係於103年10月8日言詞辯論終結，有該筆錄附本院卷可稽，揆諸前揭法律規定及說明，本院依法應以此時之法律及事實狀態，判斷「於本院裁判時原告之請求權是否成立」及「被告有無行為義務」。又如前述，系爭球場設立許可證，於本件言詞辯論終結前，業經中央目的事業主管機關於100年12月31日廢止在案，則其後續之土地開發、建築，及聯絡專用公路申請非都市土地變更編定為交通（道路）用地等事宜，即失所附麗。本院綜合考量言詞辯論時之法律及事實狀態，認定此時原告本件之請求權已不成立，且被告亦無依原告99年8月13日函之申請，作成准予將系爭土地（面積5,728平方公尺）變更編定為交通用地之處分，故被告原處分否准原告之在案申請，其理由雖有不同，但結論並無二致，依法核無違誤。

（七）又原告主張：高爾夫球場管理規則係屬職權命令，復未經母法授權，依法係屬自始當然無效之行政命令，體委會以無效之法令為廢止系爭球場設立許可證，該廢止處分亦屬自始當然無效，原處分依該廢止處分為根據，而否准本件申請，依行政程序法第111條及第174條之1規定，亦當然無效云云。然查，原告不服上開體委會101年1月31日函廢止系爭球場設立許可證，並自100年12月31日起生效之處分，提起行政救濟，最後經最高行政法院103年度判字第426號判決駁回原告上訴而確定在案，已如前述。該確定判決詳載：「按依中央法規標準法第7條、立法院職權行使法第60條規定可知，行政命令除授權命令外，尚包括『職權命令』，職權命令乃行政機關為執行法律在其職權範圍內，不必經立法授權，而依其職權可逕行訂定之補充性的行政命令。上開規定，並未因行政程序法第174條之1規定，而作修正。從而，行政程序法之施行，尚不足據為論斷職權命令存廢之依據。可知，職權命令之內容範圍與目的，實質上若仍在合法範圍內，且係出於給付行政目的而無涉基本權之限制者，自仍有存在之必要。查系爭管理規則係早於行政程序法施行前約20年，即70年間即制定之職權命令，而我國實際已存在以人民為相對人之職權命令，為數極多，如一概否認其存在及作用，國家行政事務恐難以推行。況該管理規則若逕認定為失效，將使我國高爾夫球場之設立與管理頓失依據，影響層面廣大而無從保障合法業者權益。復由行政程序法第174條之1規定反面推論，即承認行政程序法施行前職權命令存在之合法性，對於行政機關於行政程序法施行前依職權命令所為之處分之效力，亦予肯定，而管理規則之規範目的，在於監督輔導高爾夫球場在合理適當範疇內運作，非以撤銷球場設立許可之手段為滿足，故管理規則既為被上訴人輔導管理所轄高爾夫球場之需要，在未完成制定高爾夫球場專法前，自仍有其存在之必要；又查本件上訴人（即本件原告，下同）最初申請設立系爭球場，經被上訴人（即教育部，下同）核准並核發81年4月6日台（81）體字第17254號高爾夫球場設立許可證（見卷附行政院檔案卷），依其主旨『貴會申請在彰化縣大村鄉設立【彰農高爾夫球場】案，經本部邀集有關單位開會審查通過准予設立，茲隨文檢附台（81）體字第17254號許可證乙紙，請查收。』可知，被上訴人所核准籌設球場之行政處分係授益處分，並非限制或剝奪人民權益之侵益處分，而上訴人於行政程序法施行後，向體委會申請展延的法令依據，亦是系爭管理規則，上訴人既依管理規則申請展延，對准予延展之授益處分之附款亦不曾爭執，自不得就與所申請展延獲得同意展延之授益處分同一規範基礎之廢止保留再有爭議，否則即有悖於禁反言法理及誠信公平原則，要無疑義。原判決（即臺北高等行政法院101年度訴字第1812號判決）肯認系爭管理規則仍有存在必要，其效力仍值肯定，駁回上訴人所為系爭管理規則已失效，以及有明顯重大之無效瑕疵之主張，核無不合。至於體委會91年4月19日召開之『研商台灣地區高爾夫球場申請設置及管理事宜會議』法務部代表曾表示系爭管理規則將自92年1月1日失效云云，乃會議之討論意見，並非『結論』，要無執為系爭管理規則業已失效之論據。上訴意旨仍執陳詞，主張系爭管理規則已因行政程序法第174條之1之規定而失效，指摘原判決有不適用行政程序法第174條之1、第172條、司法院釋字第443號、第371號、第261號解釋之違誤云云，洵不足採。」準此可知，廢止系爭球場籌設（設立）許可之處分，並無失其效力或當然無效之情形，是原告此項主張，自有誤解，不足採取。

（八）另按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第113條第3項參照）；另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院97年度判字第94號判決參照）。如前所述，廢止系爭球場籌設（設立）許可之處分，並無行政程序法第111條所列各款無效事由，亦未經有權機關撤銷，其具有構成要件效力，被告應以之為行政處分之之基礎，在非以前行政處分（即核發系爭球場籌設【設立】許可之處分）為對象之本件訴訟中，本院依法即不得審查其合法性。從而，被告原處分以系爭球場籌設（設立）許可業經體委會廢止，本件系爭道路計畫已無辦理之必要為由，而予以駁回，揆諸前揭法律規定及說明，核無不合。原告主張被告100年8月5日之前行政處分違法經交通部100年12月27日訴願決定撤銷，則被告再為處分所應審酌之客觀基礎事實，自應以前行政處分作成時為基準云云。惟按「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」行政程序法第118條前段定有明文，被告100年8月5日之前行政處分因違法，而經訴願決定撤銷在案，依法溯及既往失其效力；而被告再於101年2月19日重新作成原處分時，自應依當時之及法律狀態為基準。故被告原處分以系爭球場籌設（設立）許可業於100年12月31日廢止，以之為原處分構成要件作為決定之基礎，而否准原告本件申請，依法亦無違誤。

（九）原告復主張：系爭道路已提出申請書、機構組織或章程，興建計畫書等文件符合相關法令之規定，又系爭道路計畫書已詳述系爭道路之計畫區位、交通狀況、期間預定表、工程規劃等，復詳述財務計畫之規劃，依原告所規劃之內容系爭道路之興建計畫書及財務計畫均具可行性，被告即應依公路法第14條第2項、第15條、第16條及專用公路管理規則第3條規定，核准系爭道路計畫申請變更用地編定云云。惟按公路法第14條第2項：「公私機構得擬定路線，申請公路主管機關，核准興建專用公路。」第15條規定：「由個人、法人或團體依前條第1項規定興建公路及其附屬停車場時，應備具左列文件，向公路主管機關申請籌設：一、申請書。二、興建計畫書。三、財務計畫書。四、籌設期間預定表。」第16條規定：「公路主管機關對於依前條規定提出之申請案，應依左列各款規定審查之：一、興建計畫書之可行性。二、財務計畫書之可行性。三、請求政府協助及配合事項之可接受程度。」又專用公路管理規則第3條規定：「興建專用公路，應備具下列文件圖說，向興建專用公路所在地之該管公路主管機關申請：一、申請書。二、機構組織或章程。三、興建計畫書：（一）計畫概要及專用性質。（二）路線圖說，並標註與其他交通路線之關係。（三）相關工程設計圖說。（四）用地圖說及土地使用證明書。（五）水土保持計畫書。（六）環境影響說明書或評估書。（七）經營管理方法。（八）所需經費概算及財源。（九）開工、竣工及進度預定表。

（十）對沿線村里有無影響之說明。前項第3款第5目及第6目之文件，除依法可免提送者外，須先經各該主管機關之核准。」準此可知，原告固依上開規定檢具相關法定文件申請被告審核系爭道路，惟原告至此僅具備法定文件之提出義務，尚須被告依法加以審查原告此項申請案是否符合相關法定規定，始得予以核准；但系爭球場籌設（設立）許可自100年12月31日已經廢止，被告原處分既應以該廢止處分為構成要件作為決定之基礎，依法即無核准原告本件申請之餘地，故原處分否准原告本件申請，依法並無不合。原告此項主張，亦有誤解，不能採取。

六、關於原告不服廢止系爭球場籌設（設立）許可之處分，另案提起行政爭訟（由臺北高等行政法院101年度訴字第1812號審理），該案之判決結果將牽涉本件之裁判，為避免兩件裁判歧異，本院已於103年1月20日以101年度訴字第330號裁定於臺北高等行政法院101年度訴字第1812號有關體育事件行政訴訟程序終結前，停止本件之訴訟程序。臺北高等行政法院判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院103年8月7日103年度判字第426號判決駁回原告之上訴，而確定在案，本院遂於103年8月25日以101年度訴字第330號裁定撤銷上開停止訴訟程序之裁定，有前揭相關裁判附本院卷可稽，故兩造有關本件應否裁定停止訴訟程序之主張與答辯，本判決即不再予記載，附此敘明。

七、綜上所述，原告主張俱非可採。原處分核無原告指摘之違法情事，訴願決定予以維持，亦無違誤。且本件課予義務訴訟在本院言詞辯論終結時，系爭球場籌設（設立）許可於100年12月31日已經廢止，且該廢止處分已於103年8月7日確定在案，則原告系爭球場後續之系爭道路申辦事宜，即失所附麗，被告於本院言詞辯論終結時即無核准系爭道路計畫之餘地。是原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求本院判決命被告應依其99年8月13日函之申請，作成准予將系爭土地（面積5,728平方公尺）變更編定為交通用地之處分，均為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭