臺中高等行政法院裁定

原告

游施妤姍

被告

彰化縣政府

代表人

卓伯源

訴訟代理人

蕭正賦

被告

彰化縣埔心鄉公所

代表人

徐平圳

訴訟代理人

劉信呈

上列當事人間因國家賠償事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第107條第1項第10款、第4條第1項分別定有明文。所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又「訴願法及行政訴訟法上所稱之處分，係指行政官署本於行政職權對於人民所為之行政處分而言。對於官署與其他機關團體間內部所為職務上之表示，人民自不得遽以官署為被告而訴請予以撤銷。」「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」復經最高行政法院著有41年判字第15號、62年裁字第41號判例可資參照。是以，行政機關與其他機關團體間內部所為職務上之表示，或單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非行政處分，人民雖有異議，亦不得對之提起撤銷之訴，否則即屬起訴不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之。

二、本件原告所有坐落彰化縣員林鎮○○段591、592地號土地（下稱系爭土地），位於彰化縣埔心鄉○○村○○路通往員林鎮○○路○段上供為道路使用，民國（下同）98年10月間原告先後在系爭土地堆置繩索輪胎等障礙物及設置圍籬，造成民眾及車輛無法通行。被告彰化縣政府為釐清系爭道路是否為既成道路，於100年1月7日邀集相關單位開會，並參酌現場會勘資料，認定為現有巷道，乃以100年1月13日府工程字第1000011897號函檢送會勘紀錄予被告彰化縣埔心鄉公所、彰化縣員林鎮公所等各有關單位，被告彰化縣埔心鄉公所依據該會勘結論，以100年1月14日心鄉建字第1000000711號函通知原告，將於100年1月19日上午10時整，拆除系爭道路之通行障礙物。原告不服被告彰化縣政府100年1月13日府工程字第1000011897號函，認定系爭道路為既成道路，提起訴願，經內政部以100年7月26日臺內訴字第1000122792號決定駁回訴願在案，因原告未提起行政訴訟而告確定。嗣被告彰化縣政府依據上開100年1月7日會議結論，以101年5月3日府工程字第1010120413號函（下稱系爭函文1）請被告彰化縣埔心鄉公所代為拆除系爭土地上障礙物。被告彰化縣埔心鄉公所則以101年5月4日心鄉建字第1010005325號函（下稱系爭函文2）通知原告執行拆除之時間，並告以原告應於前揭時間前移除堵住該道路上之物品，倘若屆時未移除，被告彰化縣埔心鄉公所將逕行拆除並求償執行相關費用。另被告彰化縣政府復於101年12月10日邀集相關單位召開「員林鎮鎮○路遭封堵影響民眾通行協商會」，結論為：「（一）本案觸犯『道路交通管理處罰條例』第82條第1項第1款規定，請埔心鄉公所依法立即消除封堵鎮○路障礙物，所需經費請檢據向本府申辦。（二）本案巷道雖經轉售或變更地目，惟仍屬既成道路，將來該巷道如有辦理拓寬時，員林鎮公所、埔心鄉公所將一併辦理用地徵收取得或其他取得方式。（三）員林鎮○○段291、592地號、部分593地號、部分594地號（鎮國路），已經彰化縣政府於100年1月7日認定為既成道路，惟該道路目前遭人封堵、影響通行。因屬員林鎮公所權責管理之村里巷道，員林鎮公所同意委由埔心鄉公所代為執行後續拆除作業。（四）埔心鄉公所因公眾利益，同意受員林鎮公所委託執行後續拆除作業。（五）本案土地因位於員林鎮範圍，如有司法疑義，請員林鎮公所協助說明。（六）散會。」並以101年12月13日府工管字第1010371354號函（下稱系爭函文3）檢送上開101年12月10日協商會會議紀錄予被告彰化縣埔心鄉公所、員林鎮公所、彰化縣警察局、彰化縣警察局員林分局、彰化縣警察局溪湖分局、被告彰化縣政府所屬法制處、水利資源處、地政處等。被告彰化縣埔心鄉公所乃又以101年12月17日心鄉建字第1010015554號函（下稱系爭函文4）通知原告執行拆除之時間，並告以原告應於前揭時間前移除堵住該道路上之物品，倘若屆時未移除，被告彰化縣埔心鄉公所將逕行拆除並求償執行相關費用。嗣被告彰化縣埔心鄉公所於101年12月24日代為執行清除完畢後，再以101年12月25日心鄉建字第1010015950號函（下稱系爭函文5）通知原告不得破壞全新鋪設瀝青混凝土，並不得再於系爭土地堆置障礙物，否則將依道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款規定處原告罰鍰。原告不服上開系爭函文，主張臺灣彰化地方法院刑事判決業已認定系爭591、592地號等土地非屬既成道路，被告彰化縣政府認定為現有巷道係屬錯誤，應予撤銷；又本案實際應拆除違章之正確地點為埔心鄉○○村○○路269、265地段處位於455地號水溝旁，並非被告彰化縣政府認定之系爭土地上之物云云，分別向內政部及被告彰化縣政府提起訴願，惟遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、經查，原告前於98年10月間先後在系爭土地堆置繩索輪胎等障礙物及設置圍籬，造成民眾及車輛無法通行，被告彰化縣政府為釐清系爭道路是否為既成道路，遂於100年1月7日邀集相關單位開會，並參酌現場會勘資料，認定為現有巷道，隨即以100年1月13日府工程字第1000011897號函為上開認定，並檢送會勘紀錄予被告彰化縣埔心鄉公所、彰化縣員林鎮公所等各有關單位，被告彰化縣埔心鄉公所依據該會勘結論，以100年1月14日心鄉建字第1000000711號函通知原告，將於100年1月19日上午10時，拆除系爭道路之通行障礙物，原告不服被告彰化縣政府100年1月13日府工程字第1000011897號函，提起訴願，但經內政部以100年7月26日臺內訴字第1000122792號決定駁回訴願在案，因原告未提起行政訴訟而告確定，有上開函文及會議紀錄附卷可稽，並為兩造所不爭執。上開被告彰化縣政府100年1月13日府工程字第1000011897號函除認定系爭土地為現有巷道外，並請被告彰化縣埔心鄉公所代為拆除，已對外發生法效性，應屬確認性質之行政處分，核與行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定相符，原告亦對之提起訴願，經訴願駁回後，因原告未提起行政訴訟而告確定，無容原告再為爭議。復查，系爭函文1內容為被告彰化縣政府請被告彰化縣埔心鄉公所代為拆除員林鎮○○路○段○○號旁通往埔心鄉鎮○路之系爭土地上所堆置物品，係屬被告彰化縣政府與被告彰化縣埔心鄉公所間內部所為職務上之表示，依首揭規定及說明，非行政處分；另系爭函文2則係被告彰化縣埔心鄉公所通知原告執行拆除之時間，並告以原告應於前揭時間前移除堵住該道路上之物品，倘若屆時未移除，被告埔心鄉公所將逕行拆除並求償執行相關費用，因屬被告彰化縣埔心鄉公所依行政執行法第27條規定所為告誡行為，僅係實施行政處分之觀念通知，依上開說明，屬行政執行所為上之事實行為，並非行政處分（最高行政法院94年度裁字第1350號、101年度裁字第1895號裁定意旨參照）；而系爭函文3係被告彰化縣政府檢送上開101年12月10日協商會會議紀錄予被告彰化縣埔心鄉公所、員林鎮公所、彰化縣警察局、彰化縣警察局員林分局、彰化縣警察局溪湖分局、被告彰化縣政府所屬法制處、水利資源處、地政處等，而系爭土地前經被告彰化縣政府認定為現有巷道，被告彰化縣政府基於維護現有巷道通行之必要，乃本於指揮監督之職權，召開上開會議協調由被告彰化縣埔心鄉公所代為執行後續拆除作業，故該函文應屬被告彰化縣政府與其下級機關或單位間內部所為職務上之表示，與其就公法上具體事件（既成道路認定）所為決定且對外直接發生法律效果之行政處分，尚屬有別，況且該會議紀錄並無處分相對人、主旨、事實、理由及法令依據之記載，亦無處分機關及首長署名、蓋章，與行政程序法第96條所定行政處分應記載事項全然未合，自難認上開會議紀錄為行政處分，然縱認其有命被告彰化縣埔心鄉公所代為執行拆除之意，亦屬為實現已確定行政處分之接續執行行為，依首揭規定及說明，並不能認係行政處分（最高行政法院100年度裁字第1255號裁定意旨參照）；又被告彰化縣埔心鄉公所依據上開會議協調結果，以系爭函文4通知原告執行拆除之時間，並告以原告應於前揭時間前移除堵住該道路上之物品，倘若屆時未移除，被告彰化縣埔心鄉公所將逕行拆除並求償執行相關費用，核屬依行政執行法第27條規定所為告誡行為，僅係實施行政處分之觀念通知，依上開說明，屬行政執行所為之事實行為，並非行政處分（最高行政法院94年度裁字第1350號、101年度裁字第1895號裁定意旨參照）；至於被告彰化縣埔心鄉公所於101年12月24日代為執行清除完畢後，再以系爭函文5通知原告不得破壞全新鋪設瀝青混凝土，並不得再於系爭土地堆置障礙物，否則將依道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款規定處原告罰鍰，僅在告知原告不得再設置障礙物，並說明違反之法律效果，為執行後之說明及告誡行為，屬觀念通知，為事實行為，並非行政處分（最高行政法院94年度裁字第1350號裁定意旨參照）。準此可知，原告所不服之上開系爭函文均非行政處分，原告自不得依據行政訴訟法第4條第1項規定對之提起撤銷訴訟。

四、另按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條固定有明文。惟按「……當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法『附帶』提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。」最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議可資參照。本件原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟，並依行政訴訟法第7條規定合併請求：「被告應共同給付原告新臺幣4,880萬元之損害賠償」，因原告提起之前開撤銷訴訟既不合法而應予駁回，已如前述，則原告合併提起損害賠償請求部分，依據上開決議意旨，即失所附麗，應併予駁回。

五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺中高等行政法院第三庭