臺中高等行政法院判決

上訴人

臺中市政府衛生局

代表人

黃美娜

被上訴人

松美國際股份有限公司

代表人

紀雅馨

上列當事人間因食品衛生管理法事件，上訴人對於中華民國102年5月2日臺灣臺中地方法院101年度簡字第69號判決，提起上訴，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：被上訴人於網站（http://buy.yahoo.com.tw/gdsale/gdsale.asp?gdid=0000000）刊登「秘魯國寶-蠻哥力源錠」產品廣告，內容述及「……MACA自身擁有驚人的抵抗力……祕魯居民認為食用蠻哥MACA的人…頭腦清醒靈活，可以稱它為『MACA醫生』……」（下稱系爭廣告）等詞句，涉有違反食品衛生管理法第19條第1項之虞，經行政院衛生署食品藥物管理局民國（下同）101年3月8日FDA消字第1013000366號函，移至上訴人辦理。上訴人對前揭違規行為，以函文通知被上訴人於101年5月31日陳述意見並作成調查紀錄表後，審認被上訴人於前開網路刊登系爭廣告內容涉及不實、誇張及易生誤解之情形，據以核認被上訴人違反食品衛生管理法第19條第1項之規定，依同法第32條第1項規定，於101年7月17日以中市衛食藥字第1010065856號裁處書（下稱原處分）處被上訴人新臺幣（下同）40,000元罰鍰。被上訴人不服，提起訴願，並主張：上訴人以93年7月29日府授衛食字第0930117559號處分書裁罰被上訴人後，被上訴人即將該DM全面修改並重新印刷，上訴人以修正後DM再對被上訴人裁罰，有損人民對政府之信賴，並違反行政程序法第9條於當事人有利不利之情形應一律注意之規定云云，惟遭決定駁回，提起行政訴訟後，經原審102年5月2日101年度簡字第69號判決「訴願決定及原處分均撤銷」，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：

（一）按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。經查，被上訴人於93年初印製介紹祕魯國寶蠻哥MACA之宣傳廣告單，經上訴人表示宣傳廣告第2段落內容載有「……7.欲紓解壓力增強抵抗力……8.孩童（滿1歲以上）欲增強抵抗力，避免病毒來襲，……」之文字，違反相關法令，於93年7月29日以府授衛食字第0930117559號裁處書裁處被上訴人罰鍰，當時被上訴人曾向承辦人員詢問廣告內容是否尚有其他違反法令之相關文字，應修正刪除者，該承辦人員告知被上訴人僅需將上開「抵抗力」3個字刪除即可，其他內容並無任何問題，將有「抵抗力」文字之條列式說明刪除後，重新印製新版之廣告傳單。至於系爭廣告第1段落：「蠻哥MACA乃是生長在秘魯安地斯山區海拔4-5千公尺以上高處植物，由於此處荒寒貧瘠，幾乎是寸草不生，卻唯有蠻哥MACA自身擁有驚人的抵抗力、……。秘魯居民認為食用蠻哥MACA的人，體魄強健、壽命長、頭腦清醒靈活，可以稱它為『MACA醫生』」等語，93年7月29日府授衛食字第0930117559號認為此段落沒有問題，並無違反食品衛生管理法中認定表之「詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解」。嗣上訴人再以被上訴人Yahoo購物中心網站上刊載之內容涉及誇大不實之嫌，違反衛生管理法第19條第1項之規定，以101年7月17日中市衛食藥字第1010065856號裁處書裁處被上訴人罰鍰40,000元。惟被上訴人係因於93年間業經前承辦人員告知該內容並無任何違反法令之處，表示被上訴人可以使用該文字為廣告內容，被上訴人始會使用該內容進行宣傳。則上訴人前既已准許被上訴人使用該廣告內容為宣傳文字，被上訴人信賴行政機關之指示為行為，且自93年間沿用至今，被上訴人已產生合理信賴。爾今，上訴人復以被上訴人之廣告文字內容涉及誇大不實，裁處被上訴人罰鍰，顯有違信賴保護原則，且行政機關見解反覆，令被上訴人無所適從，嚴重損及被上訴人之權益，亦有違行政行為明確性原則。

（二）又本件被上訴人係於93年間經上訴人所屬承辦人員確認系爭宣傳廣告內容無涉及誇大不實等違法之情事，始會使用該內容為廣告宣傳，被上訴人之行為係依照主管機關之指示而為之，並無任何故意或過失之處。且本件因上訴人承辦人員之更迭，致對文字內容解讀之不同，復而認定被上訴人違反食品衛生管理法，其反覆歧異之認定所憑之依據為何？上訴人並無任何說明，顯然欠缺合理及充分之實質上理由，若令行政機關任意裁處、恣意變更，將使人民毫無所從，嚴重損及人民權益。

（三）依國內外對MACA的介紹及動物試驗，其特性及功能實在是超出被上訴人的介紹，被上訴人所描寫的MACA的植物特性實為當地人對植物的述說，MACA在當地已超過2,000年，在當地眼裡確是一個神奇的植物，且食用後的動物也具有其特性，雖MACA是具有種種的功效，被上訴人宥於食品衛生管理法，僅描寫其植物特性及秘魯當地對此植物的看法，並未有上訴人所言的誇大不實。

（四）針對系爭廣告第一段落的後段「祕魯居民認為食用蠻哥MACA的人，體魄強健，壽命長，頭腦清醒靈活，可以稱它為『MACA醫生』」。此段落乃秘魯當地居民相傳已久的俗稱，並無見於文字上，且其字句並未直接涉及療效的字句，如歐洲人戲稱「蕃茄紅了，醫生的臉就綠了」形容此蔬果的好處，兩者有異曲同工之妙。且第一段落：「蠻哥MACA乃是生長在秘魯安地斯山區海拔4-5千公尺以上高處植物，由於此處荒寒貧瘠，幾乎是寸草不生，卻唯有蠻哥自身擁有驚人的抵抗力、抗洪水、抗冰雹、抗寒風、抗乾旱及蟲害，能在貧瘠的土地上和空氣稀薄的條件下生長且種植期間無須施行任何肥料，能自然生成且只有在安地斯山方能培育而成，故堪稱為「印加之寶」，又稱為南美人蔘。每種植1次蠻哥MACA的農地，則必須休耕6年才有辦法再種植第2次，可想其營養素豐沛。秘魯居民認為食用蠻哥MACA的人，體魄強健、壽命長、頭腦清醒靈活，可以稱它為『MACA醫生』」，僅單純述說MACA植物的生長特性，且在93年7月29日府授衛食字第0930117559號也認為此段落是沒有問題，並無違犯食品管理法中認定表之「詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解」。被上訴人之行為係依照主管機關之指示而為之，並無任何故意或過失之責。不能因承辦人之不同，有不同的標準，而重複裁處被上訴人罰鍰，且行政機關見解反覆，令被上訴人無所適從，嚴重損及被上訴人之權益，亦有違行政行為明確性原則。另在一份美國研究中MACA-PERU的THE AMAZING MACAPLANT述說中，其中內文「MACA是一個了不起的能量可增加體力和耐力。除了可使頭腦清晰，男性效力，在女性的荷爾蒙平衡，同時它是作為免疫增強劑，貧血，肺結核，月經失調，更年期症狀，胃癌，不育等生殖和性功能障礙以及增強記憶力。」與被上訴人述說相同更有其他功效，可見被上訴人並無廣告不實。在被上訴人告訴補充狀證10中，其影片中述說：「呼寧居民視MACA為神果，因為這東西使當地的衛生站成為全國偏遠地區最無聊最無事可做的衛生單位，1976年研究報告指出，該村一輩子沒有踏入衛生站的人竟高達80％，不僅如此，更把MACA視為男女均適用的營養補充品，可使該族多子多孫的聖品。」其採訪的主人翁是94歲的老人，表示常食用MACA可使壽命綿長，該村有80％人從未到衛生單位，因此，他們將MACA稱為「MACA醫生」。

（五）綜上，原處分顯違反信賴保護原則，已有違誤，被上訴人不服，爰提出行政訴訟並聲明求為撤銷原處分及訴願決定。

三、上訴人則以：

（一）系爭廣告刊登內容已述及「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」之「詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解」中涉及生理功能者等效果，整體表現已涉及誇大不實，並透過網路刊登傳播讓不特定的多數人知悉其宣傳內容，已屬廣告行為，且佐以產品品名、圖片及價格等，明顯為販賣特定產品而廣告，明顯已違反食品管理法第19條第1項規定屬實，應依同法第32條第1項規定，處40,000至200,000元罰鍰。因被上訴人違反之規定，並無得予糾正或限期改善，上訴人念及被上訴人不諳法令，裁處最低罰鍰40,000元。

（二）被上訴人辯稱：「因於93年間業經前承辦人員告知該內容並無任何違反法令之處，……被上訴人信賴行政機關之指示為行為，……」惟食品廣告並無事先審核機制，食品廣告內容，是否涉及誇大、療效，應視個案所傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等，綜合研判，本案產品廣告內容宣稱：「……MACA自身擁有驚人的抵抗力…祕魯居民認為食用蠻哥MACA的人……頭腦清醒靈活，可以稱它為『MACA醫生』」，係依據食品衛生管理法第19條規定及行政院衛生署於94年3月31日以衛署食字第0940402395號函修訂「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」規定處辦，被上訴人為食品業者，應對相關食品衛生規範有主動加以瞭解並予以遵循之義務，被上訴人販售不符食品衛生管理法相關規範之食品，已屬違反食品衛生管理法第19條規定。

（三）被上訴人辯稱：「被上訴人係因於93年間業經前承辦人員告知該內容並無任何違反法令之處，……被上訴人信賴行政機關之指示為行為，且自93年間沿用至今……」經查，案內產品廣告係於網路刊載，上訴人裁處係依據網路刊載內容違反食品衛生管理法，與宣傳單張屬不同廣告形式，且於不同時間刊載，分屬不同行為，上訴人依法裁處，並無不當。

（四）食品廣告有無違規，應視個案所傳達消費者訊息之整體表現綜合研判，食品既為食品，食品不可能為醫生，亦不可能有效能，被上訴人宣稱之「……秘魯居民認為食用蠻哥MACA的人，體魄強健、壽命長、頭腦清醒靈活，可以稱它為MACA醫生。」顯然將誤導消費者，系爭產品有增強抵抗力或延遲衰老、補腦增加記憶力及醫生的功效，實已101年5月31日接受上訴人訪談時，被上訴人坦承並記錄在卷，被上訴人刊登該產品廣告無誤，刊登內容已違反食品衛生管理法第19條第1項規定。

（五）無論係藥物療效、健康食品保健功效、營養素特定生理功能皆須醫學學理、實驗數據、臨床試驗等長期科學研究方能論證其對人體之功效，且其尚有組成成分與含量、產品型態或人體體質等變因，故自非僅靠書籍抑或期刊論文即可確立，爰此，行政院衛生署於101年9月28日署授食字第1013000020號令發布「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」，訂定依現有科學事證尚不足以證實一般食品具是類功能之原則性規範，而系爭廣告整體表現文義等同於前述認定基準所列「涉及生理功能者」，故屬違反食品衛生管理法第19條第1項規定（行政院衛生署食品藥物管理局102年4月2日FDA企字第1028004538號）。退萬步言，被上訴人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實，被上訴人舉出MACA含有豐富的營養素及動物實驗結果等文獻資料，並敘及MACA品種多達100多種，有效成分懸殊極大，且亦未提供醫學學理、實驗數據、臨床試驗等長期科學研究之佐證，足堪認定系爭廣告誇大該產品之食用效果，且按社會通念，易使一般消費者誤解食用此產品後即有「增強抵抗力、使頭腦清醒靈活」等效果，涉嫌違反食品衛生管理法第19條第1項規定。另被上訴人於告訴補充狀提出MACA國內外的研究報告，皆係屬動物實驗階段，僅說明動物之生殖能力，非用於人類，前述文字並未在系爭廣告之詞句上宣稱，與本案並無關聯併予敘明等語答辯，並聲明求為駁回被上訴人之訴。

四、原判決將訴願決定及原處分予以撤銷，係以：（一）被上訴人刊登系爭廣告違反食品衛生管理法第19條第1項之規定部分：經查，系爭廣告第一段落文字中「蠻哥MACA乃是生長在秘魯安地斯山區海拔4-5千公尺以上高處植物，由於此處荒寒貧瘠，幾乎是寸草不生，卻唯有蠻哥MACA 自身擁有驚人的抵抗力、抗洪水、抗冰雹、抗寒風、抗乾旱及蟲害」等詞句，僅在描述蠻哥MACA之生長環境及其自身擁有驚人的抵抗力，而非敘述食用蠻哥MACA可增強抵抗力，且上開詞句描述之情節與事實尚無不符之處，故自不得僅以上開詞句中含有「抵抗力」之用語，即認系爭廣告之內容違反食品衛生管理法第19條第1項之規定。次查，系爭廣告第1段落文字中「祕魯居民認為食用蠻哥MACA的人，……壽命長、頭腦清醒靈活，可以稱它為『MACA醫生』」等詞句，雖未明確使用「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」所載涉及醫療效能、未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解之詞句，但其整體語意，易使一般消費者誤解食用此產品後，即有增長壽命、增智、使頭腦清醒靈活等誇大之功能，其中「MACA醫生」一詞，甚且有使人誤解此產品具有醫療效能，顯已違反食品衛生管理法第19條第1項對於食品所為之廣告，不得有誇張或易生誤解之規定。被上訴人雖陳稱上開詞句，乃秘魯當地居民相傳已久的俗稱，並無見於文字上，且其字句並未直接涉及療效的字句，如歐洲人戲稱「蕃茄紅了，醫生的臉就綠了」形容此蔬果的好處，兩者有異曲同工之妙云云。然查，姑不論被上訴人並未能舉證證明「祕魯居民認為食用蠻哥MACA的人，體魄強健，壽命長，頭腦清醒靈活，可以稱它為『MACA醫生』」，係屬實在，縱該段落描述屬實，惟因被上訴人所販售之「秘魯國寶-蠻哥力源錠」產品係屬食品，而非健康食品或藥品，被上訴人即不得以廣告使一般消費者誤解其具有增長壽命、增智、使頭腦清醒靈活之功能，或使人誤解此產品具有醫療效能，否則無異以販賣食品之名，規避健康食品管理法或藥事法之規範。綜上，系爭廣告第一段落後段「祕魯居民認為食用蠻哥MACA的人，體魄強健，壽命長，頭腦清醒靈活，可以稱它為『MACA醫生』」等詞句，違反食品衛生管理法第19條第1項之規定。（二）上訴人以原處分處被上訴人罰鍰40,000元，違反行政程序法第8條之誠信原則部分：稽之上訴人93年7月29日府授衛食字第0930117559號行政處分書之事實欄記載：「受處分人於93年6月30日在諾貝兒寶貝股份有限公司員林分公司被查獲『蠻哥力源錠』違規廣告，其內容『……增加抵抗力……』涉及誇大不實，……」等語，暨所附彰化縣衛生局93年度不法藥物、化粧品及食品聯合稽查違規產品名冊記載蠻哥力源錠之違規內容為「產品廣告單述及『食用對象與效果測試……欲紓解壓力增強抵抗力或長期失眠多夢，孩童欲增強抵抗力，避免病毒來襲』涉及誇大不實、易生誤解」等語，可證上訴人93年7月29日府授衛食字第0930117559號行政處分書係認定被上訴人宣傳廣告之第2段落文字違反食品衛生管理法第19條第1項之規定，至於第一段落文字則未被認定違規。此由被上訴人事後即將宣傳廣告之第2段落文字加以修正，第一段落文字則未作任何修正，亦足證之。上訴人93年7月29日府授衛食字第0930117559號行政處分書既未認定被上訴人系爭廣告之第一段落文字，有何違反食品衛生管理法第19條第1項之情事，則被上訴人因信賴上訴人之行政作為，繼續使用該第一段落文字刊登廣告，即具有正當合理之信賴。參以，食品衛生管理法第19條第1項自93年7月29日迄101年3月7日並未修正，又「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」雖經行政院衛生署94年3月31日衛署食字第0940402395號公告修訂，惟其中「二、詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解：㈠涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。強化細胞功能。增智。補腦。增強記憶力。改善體質。解酒。清除自由基。排毒素。分解有害物質。」部分，並未修正，足見法令規範並未變更。在法令規範未變更，且被上訴人系爭廣告第一段落文字亦未加以改變之情形下，上訴人93年7月29日府授衛食字第0930117559號行政處分書未認定被上訴人系爭廣告之第一段落文字，有何違反食品衛生管理法第19條第1項之情事，卻於101年7月17日以原處分認定系爭廣告第一段落文字違反食品衛生管理法第19條第1項規定，並依同法第32條第1項規定裁處被上訴人罰鍰40,000元，顯然違反行政程序法第8條之誠實信用原則，有害於被上訴人正當合理之信賴。上訴人以原處分處被上訴人罰鍰40,000元，違反行政程序法第8條之誠信原則，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許等語，為其判決之論據。

五、上訴意旨略以：

（一）原判決雖認定原處分「違反行政程序法第8條之誠信原則」，然判決理由一再論述被上訴人因信賴上訴人之行政作為，而具有正當合理之信賴，顯然混淆「誠實信用原則」及「信賴保護原則」適用範疇，而未逐一審視本案是否符合「信賴基礎」、「信賴表現」及「信賴在客觀上值得保護」之信賴保護原則要件，即逕為訴願決定及原處分之撤銷，顯有法令適用不當之違法，且亦有判決理由不備之當然違背法令之情事。

（二）93年7月29日府授衛食字第0930117559號行政處分書明確載為「臺中市政府行政處分書」，並有「市長胡志強」之署名蓋章，是該行政處分之處分機關顯係為「臺中市政府」無疑，至於本案原處分，其內容則係記載「臺中市政府衛生局裁處書」、首長署名蓋章處則為「局長黃美娜」，是本案原處分之處分機關係為「臺中市政府衛生局」。按臺中市政府與臺中市政府衛生局，係分別各自具有單獨法定地位之組織，易言之，上開93年處分與本案原處分，兩者之處分機關並非同一，係分屬不同行政機關間所為之處分。原判決誤將上開93年處分書誤認為屬上訴人之行政處分，此除未盡調查事證之職權外，又基於此錯誤的認定，遽謂因上訴人所為93年處分而使被上訴人產生正當合理之信賴，並進而推斷本案原處分違反行政程序法第8條之結論，則原判決所為之判斷顯非合理，欠缺關連性、妥當性，明顯違反論理法則，並有不適用應依職權調查證據及誤用不應適用之法規的判決違背法令。

（三）查被上訴人前遭臺中市政府93年處分書裁處30,000元罰鍰，固係起緣於彰化縣衛生局93年度不法藥物、化粧品及食品聯合之稽查，然該局並不因此而成為93年處分書之處分機關，該局之聯合稽查違規產品名冊中雖就被上訴人之違規內容記載為「產品廣告單述及『食用對象與效果測試…欲紓解壓力增強抵抗力或長期失眠多夢，孩童愈增強抵抗力，避免病毒來襲』涉及誇大不實、易生誤解」，惟經該案有管轄權之機關臺中市政府本諸職權調查證據結果，雖亦認為被上訴人確有違反食品衛生管理法規定，然臺中市政府93年處分書之違章事實係記載「『…增強抵抗力…』涉及誇大不實，不符規定」，按93年處分書處分機關既係臺中市政府，則有關被上訴人93年間之違規行為為何，自應以處分機關所為之調查為判斷，而非依彰化縣衛生局之稽查為準據。

（四）再按「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人」、「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起……依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力」，分別為行政程序法第100條第1項、第110條第1項所明定。臺中市政府93年處分書既業已送達被上訴人，參諸上開規定，自係依所送達處分書之內容而發生效力。彰化縣衛生局除並非該案之處分機關外，其稽查違規名冊之記載內容，自亦僅屬該局所提供之參考意見性質，換言之，對外發生效力者，係93年處分書內容，並非彰化縣衛生局該名冊所載之內容，準此，原判決逕將93年處分書與彰化縣衛生局移送名冊為不當連結，除已屬違誤外，原判決進而以93年處分書事實欄之記載，即認定被告93年7月29日府授衛食字第0930117559號行政處分書未認定原告宣傳廣告中第一段落文字（『……MACA自身擁有驚人的抵抗力……祕魯居民認為食用蠻哥MACA的人……頭腦清醒靈活，可以稱他為『MACA醫生』……』）有違規（參原判決書第13頁）。誠如前述，93年處分書係臺中市政府所為之行政處分，是以自無所謂上訴人於93年以處分書認定上開第一段落文字是否違規之問題，退萬步而言，若就臺中市政府93年處分觀之，亦不能僅以該處分機關未於處分書中將廣告第一段段落文字摘錄，即認為該段落文字未被認定違規，按書面行政處分中「事實」之記載，固屬行政程序法第96條第1項所要求的程式，惟其功能在用以藉此判斷處分機關就所記載之事實是否正確適用法律，苟已足為此判斷，即不得以該處分事實未記載而指為違法，更不因之而得出未列載於處分書事實欄中的描述，即代表該部分未被認定違規的推論，復加更不因此而可成為所謂「信賴該部分未被認定違規」的信賴基礎，故原判決就此之推論，顯有違證據法則。

（五）行政院衛生署食品藥物管理局99年8月2日FDA消字第0990032135號函之「食品、藥物、化粧品違規廣告行為數認定原則」中「同一網址，一日之刊登為認定標準，若同時刊登多項產品之違規廣告，則以違規產品數認定其行為數。」經查，被上訴人分別於93年以宣傳單及101年以網站形式、不同時間刊載，係屬不同刊登行為，每一次之刊登均向不同之顧客族群訴求，即產生單一之危害性，亦應視為單一違規行為，而違反一行政法之義務，應為一行為一罰。查本案被上訴人所為廣告，按諸一般社會通念，確有易誤導消費者食用被上訴人食品時，具有系爭廣告所載之功效，核涉有誇張、易生誤解之情事，上訴人就被上訴人透過網路刊登的系爭廣告，認定被上訴人有違反食品衛生管理法第19條第1項規定，並依同法第32條第1項裁處罰鍰，係依法裁處，未有原判決所稱「違反誠實信用原則」。被上訴人宣稱一般食品具有「……MACA自身擁有驚人的抵抗力……祕魯居民認為食用蠻哥MACA的人…頭腦清醒靈活，可以稱它為『MACA醫生』……」等詞句，其整體語意，易使一般消費者誤解食用系爭產品，自足達使大眾誤認其具增長壽命、增智、使頭腦清醒靈活等誇大之功能，且被上訴人以產品名稱「秘魯國寶-蠻哥力源錠」，藉由描述蠻哥MACA之植物特性、生長環境及其自身擁有驚人抵抗力，並聚焦於秘魯居民食用蠻哥MACA之經驗分享其使用效果，透過網路平台使不特定多數人得共聞共見所介紹特定商品之相關訊息，已達到廣告的目的，進行推介系爭產品，並引發消費者購買之意願，自足使一般消費者誤解食用系爭產品誤認其具增長壽命、增智、使頭腦清醒靈活等誇大之功能，甚至使人誤解系爭產品具有醫療效能，本案被上訴人行為核屬已違反食品衛生管理法第19條第1項規定，此亦為原判決所肯認，故上訴人就違規事證查察裁處，係屬依法行政，並未違反誠信及信賴保護原則。況被上訴人雖主張使用系爭廣告內容宣傳至今，已產生合理信賴云云。惟查，上訴人固係101年始就系爭廣告違反食品衛生管理法第19條第1項規定而裁處40,000罰鍰，然不因此得出因上訴人在此之前未予裁罰即表示肯認系爭廣告並無違法情事，更不足以此構成信賴基礎，蓋被上訴人身為食品業者，自應對於食品衛生管理法相關規定予以注意並有遵守之義務，且「食品衛生管理法」及該法中央主管機關行政院衛生署所訂定之「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能認定表」，均屬公開可查閱之政府資訊，欲為食品廣告者，即應依該法及該認定表規定辦理，故既有相關法令規定可循，顯有應注意能注意而不注意之過失，依行政罰法第7條規定，自應就其違法行為負法律上責任，是原判決認定被上訴人有正當合理之信賴，亦屬有所違誤。

六、本院經核原判決固非無見，惟查：

（一）按「（第1項）對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「違反第19條第1項或第3項規定者，處新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰……」分別為行為時食品衛生管理法第19條第1項及第32條第1項前段所明定。又食品衛生管理法主管機關行政院衛生署適用前開食品衛生管理法第19條第1項、第2項規定，依照同條第3項規定授權，參考美、日等國外管理情形，整理衛生單位近年來查處違規廣告標示之案例、彙集各方意見，針對食品廣告標示詞句是否涉及醫療效能、誇張及易生誤解之原則予以修正；而於94年3月31日以衛署食字第0940402395號函修訂「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」，該表載明「壹、不得宣稱之詞句敘述……：2.詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解：(1)涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。強化細胞功能。增智。補腦。增強記憶力。改善體質。解酒。清除自由基。排毒素。分解有害物質。(2)未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：例句：保護眼睛。增加血管彈性。(3)涉及改變身體外觀者：例句：豐胸。預防乳房下垂。減肥。塑身。增高。使頭髮烏黑。延遲衰老。防止老化。改善皺紋。美白。……」上開「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」，屬於執行食品衛生管理法第19條規定技術性、細節性的規定，並未逾越母法食品衛生管理法授權，亦未違反法律保留原則，被告於辦理是否違反食品衛生管理法之認定，自得予以援用。

（二）次按，司法院釋字第589號解釋謂：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。」一般而言，行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件：1.須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；2.信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，即如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；3.信賴利益值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護。另行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此即誠實信用及信賴保護原則。其中，信賴保護原則為公法上誠實信用原則的下位概念，為最高行政法院99年度判字第598號判決意旨所揭示。可知誠實信用原則乃係信賴保護原則上位概念，信賴保護原則為誠實信用原則之重要內涵，亦即誠實信用原則所包含之範圍較信賴保護原則為廣，因此行政機關為行政行為違反誠實信用原則，並不必然同時違反信賴保護原則，其是否違反信賴保護原則，依首揭規定及說明，應審查是否符合信賴保護原則所須具備之三要件。經查，原審判決認定略以：「被告（即上訴人）93年7月29日府授衛食字第0930117559號行政處分書既未認定原告（即被上訴人）系爭廣告之第1段落文字，有何違反食品衛生管理法第19條第1項之情事，則原告因信賴被告之行政作為，繼續使用該第一段落文字刊登廣告，即具有正當合理之信賴。……被告93年7月29日府授衛食字第0930117559號行政處分書未認定原告系爭廣告之第一段落文字，有何違反食品衛生管理法第19條第1項之情事，卻於101年7月17日以原處分認定系爭廣告第一段落文字違反食品衛生管理法第19條第1項規定，並依同法第32條第1項規定裁處原告罰鍰40,000元，顯然違反行政程序法第8條之誠實信用原則，有害於原告正當合理之信賴。」（參見判決書第14頁），固可認係有關前揭信賴基礎及信賴表現理由之說明（但本院認定本件並無信賴基礎可言，理由詳後說明），並未進一步論述原告之該信賴行為與信賴基礎間是否有因果關係，且其信賴利益是否值得保護等，即謂被告之裁罰有害於原告正當合理之信賴，且違反行政程序法第8條之誠實信用原則，其推論過程容有疏漏，尚難謂無理由不備之違法。

（三）另查，臺中市政府在法律性質上為具有獨立法人格的公法人，上訴人臺中市政府衛生局則為臺中市政府之下級行政機關，依行政程序法第21條規定，均得為行政程序之當事人。系爭93年7月29日府授衛食字第0930117559號行政處分書載明為「臺中市政府行政處分書」，並有首長即市長胡志強之蓋章，顯見其處分機關為臺中市政府，並非上訴人，上訴人僅為受文者（參見原審卷一第102頁）。而原判決書第12、13頁記載：「……原告（即被上訴人）前於93年初因印製介紹祕魯國寶蠻哥MACA之宣傳廣告單，經被告（即上訴人）表示該宣傳廣告第2段落內容載有……之文字，違反食品衛生管理法第19條第1項規定，而於93年7月29日以府授衛食字第0930117559號行政處分書裁處原告罰鍰30,000元，有該行政處分書及相關案卷影本附卷可稽。……稽之被告93年7月29日府授衛食字第0930117559號行政處分書之事實欄記載……」，顯將上開臺中市政府處分書，誤認為上訴人之行政處分，其認定事實亦難認無誤。

（四）再者，被上訴人主張本件有行政程序法第8條誠實信用及信賴保護原則之適用，無非係以前臺中市政府93年7月29日府授衛食字第0930117559號行政處分書既未認定被上訴人系爭廣告之第一段落文字，有何違反食品衛生管理法第19條第1項之情事，被上訴人因信賴其行政作為，繼續使用該第一段落文字刊登廣告，即具有正當合理之信賴為理由。然查，前揭臺中市政府93年7月29日府授衛食字第0930117559號行政處分書事實欄雖僅載明：「受處分人於93年6月30日在諾貝兒寶貝股份有限公司員林分公司被查獲『蠻哥力源錠』違規廣告，其內容『……增加抵抗力……』涉及誇大不實……」等語，惟書面行政處分依行政程序法第96條第1項規定須為「事實」之記載，其功能僅在於確認處分效力關於「事」之範圍，並用以判斷處分機關就該記載之事實是否正確適用法律，是在此事實欄記載以外之事實，即非該行政處分規制效力所及，自無確認其是否違法之效力。上開臺中市政府93年7月29日府授衛食字第0930117559號行政處分書，既未摘錄被上訴人之其他段落之廣告文字，依照上開說明，該等廣告文字即無是否違法之確認效力，當然不能遽爾推論該等廣告文字皆屬合法。換言之，上開臺中市政府93年7月29日府授衛食字第0930117559號行政處分，其未論及之廣告內容部分，並不當然可形成一般人皆能相信其屬合法之信賴基礎。至於原判決所引述彰化縣衛生局93年度不法藥物、化粧品及食品聯合稽查違規產品名冊記載蠻哥力源錠之違規內容為「產品廣告單述及『食用對象與效果測試……欲紓解壓力增強抵抗力或長期失眠多夢，孩童欲增強抵抗力，避免病毒來襲』涉及誇大不實、易生誤解」等語，該衛生局既非當時之處分機關，且其初步認定違規內容亦不包含本件原處分所認定違規廣告，依照上開說明，亦不當然可形成一般人皆能相信其屬合法之信賴基礎。是被上訴人主張前臺中市政府未予摘錄並認定為違法，即屬一行政行為，並進一步主張因信賴其行政作為，繼續使用該第一段落文字刊登廣告，即具有正當合理之信賴云云，除誤認上開信賴保護原則中有關信賴基礎之意涵外，並過大解讀前臺中市政府之該等不作為，應屬其個人主觀認知，並非可採。

（五）矧且，對於食品之宣傳或廣告，不得有誇張或易生誤解之情形，法令業已明定其構成要件，此觀前揭食品衛生管理法第19條第1項及「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」等規定自明。且「食品衛生管理法」及行政院衛生署所訂定之「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能認定表」，亦屬公開可查閱之政府資訊，當為被上訴人所能知悉及注意。而被上訴人於92年3月14日經經濟部核准設立後（參見原審卷一第41頁），即從事輔助食品批發之專門營利事業，且93年間亦經臺中市政府以上開行政處分書裁處罰鍰30,000元，其就系爭廣告是否違反食品衛生管理法第19條第1項規定，更應注意。因此，被上訴人欲刊登系爭廣告，即應注意上開規定及認定表規範內容，其應注意且能注意，竟不注意，猶有系爭廣告行為，自有過失，並參酌被上訴人係長期從事輔助食品批發之專門營利事業，應認其過失已達重大程度。是縱認被上訴人有信賴行為，其信賴亦不值得保護。因此，原審以「被告（即上訴人）93年7月29日府授衛食字第0930117559號行政處分書既未認定原告（即被上訴人）系爭廣告之第1段落文字，有何違反食品衛生管理法第19條第1項之情事，則原告因信賴被告之行政作為，繼續使用該第一段落文字刊登廣告，即具有正當合理之信賴。」「被告93年7月29日府授衛食字第0930117559號行政處分書未認定原告系爭廣告之第一段落文字，有何違反食品衛生管理法第19條第1項之情事，卻於101年7月17日以原處分認定系爭廣告第一段落文字違反食品衛生管理法第19條第1項規定，並依同法第32條第1項規定裁處原告罰鍰40,000元，顯然違反行政程序法第8條之誠實信用原則，有害於原告正當合理之信賴。」等為由撤銷訴願決定及原處分，自有適用法規不當之違法。

（六）又系爭廣告第一段落文字中「蠻哥MACA乃是生長在秘魯安地斯山區海拔4-5千公尺以上高處植物，由於此處荒寒貧瘠，幾乎是寸草不生，卻唯有蠻哥MACA自身擁有驚人的抵抗力、抗洪水、抗冰雹、抗寒風、抗乾旱及蟲害」等詞句，僅在描述蠻哥MACA之生長環境及其自身擁有驚人的抵抗力，而非敘述食用蠻哥MACA可增強抵抗力，且上開詞句描述之情節與事實尚無不符之處，故自不得僅以上開詞句中含有「抵抗力」之用語，即認系爭廣告之內容違反食品衛生管理法第19條第1項之規定；另系爭廣告第一段落文字中「祕魯居民認為食用蠻哥MACA的人，……壽命長、頭腦清醒靈活，可以稱它為『MACA醫生』」等詞句，雖未明確使用「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」所載涉及醫療效能、未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解之詞句，但其整體語意，易使一般消費者誤解食用此產品後，即有增長壽命、增智、使頭腦清醒靈活等誇大之功能，其中「MACA醫生」一詞，甚且有使人誤解此產品具有醫療效能，顯已違反食品衛生管理法第19條第1項對於食品所為之廣告，不得有誇張或易生誤解之規定等情，為原審所確認之事實。本件被上訴人於事實欄所揭時間及網站刊登「祕魯居民認為食用蠻哥MACA的人，……壽命長、頭腦清醒靈活，可以稱它為『MACA醫生』」等詞句，已述及認定表之「詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解」中涉及生理功能者等誇大效能等效果，整體表現已涉及誇張及易生誤解，並透過網路刊登傳播讓不特定的多數人知悉其宣傳內容，且佐以產品品名、圖片及價格等，明顯為販賣特定產品而廣告，已屬廣告行為，此有該網址廣告內容、被上訴人101年5月31日調查紀錄表等件附卷可稽。顯見，被上訴人此部分行為確已違反食品衛生管理法第19條第1項有關食品之宣傳或廣告，不得有誇張及易生誤解之規定。雖被上訴人陳稱上開詞句，乃秘魯當地居民相傳已久的俗稱，並無見於文字上，且其字句並未直接涉及療效的字句，如歐洲人戲稱「蕃茄紅了，醫生的臉就綠了」形容此蔬果的好處，兩者有異曲同工之妙云云。然查，被上訴人並未能舉證證明「祕魯居民認為食用蠻哥MACA的人，體魄強健，壽命長，頭腦清醒靈活，可以稱它為『MACA醫生』」，係屬實在；且被上訴人所販售之「秘魯國寶-蠻哥力源錠」係屬食品，而非健康食品或藥品，被上訴人即不得以廣告使一般消費者誤解其具有增長壽命、增智、使頭腦清醒靈活之功能，或使人誤解此產品具有醫療效能，否則無異以販賣食品之名，規避健康食品管理法或藥事法之規範。因此，系爭廣告第一段落後段「祕魯居民認為食用蠻哥MACA的人，體魄強健，壽命長，頭腦清醒靈活，可以稱它為『MACA醫生』」等詞句，顯已違反食品衛生管理法第19條第1項有關食品之宣傳或廣告，不得有誇張及易生誤解之規定。另按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」本件被上訴人為前揭「祕魯居民認為食用蠻哥MACA的人，體魄強健，壽命長，頭腦清醒靈活，可以稱它為『MACA醫生』」之廣告行為，與其於93年間印製DM宣傳單發送經認定為非法部分之廣告，時間及內容皆有不同，分屬不同行為違反同一行政法義務，按前揭規定仍應分別處罰之，與一事不二罰之原則並無違誤，是被上訴人上開主張亦無可採。從而，原處分以被上訴人違反食品衛生管理法第19條第1項之規定，並依同法第32條第1項前段規定予以裁罰，於法自無不合。訴願決定遞予維持，亦無違誤。

七、綜上所述，原判決既有上揭可議之處，且影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由；又基於原審確定之事實本院已可自為判決，故將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。

八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭