臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)102年度訴字第111號

• 裁判案由: 申請興建農舍農民資格核定
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 06 月 19 日

臺中高等行政法院判決
102年度訴字第111號102年6月5日辯論終結原 告　胡天賜
胡天恩
胡絹娟
被 告　臺中市政府
代　表　人　胡志強
訴訟代理人　陳冠旭
李季穎
廖倫瑛
上列當事人間因申請興建農舍農民資格核定事件，原告不服行政院農業委員會中華民國101年12月14日農訴字第1010731800號訴
願決定，向臺北高等行政法院提起行政訴訟，經該院以102年1月14日102年度訴字第57號裁定移送本院審理，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣原告為補辦坐落臺中市○○區○○○段186-512地號農牧
用地（下稱系爭農地）上建物之農舍建照執照，於民國101
年7月31日（收文日期，原告具文所載日期為同年月30日）
提出「申請核發農民資格身分狀」（下稱原告101年7月31日申請書），依農業用地興建農舍辦法規定，向被告申請核發農民資格證明，經被告依據行政院農業委員會（下稱農委會）101年6月29日農水保字第1011865000號令釋意旨，認定系爭農地繼承原因發生日期為100年10月13日，應依農業發展
條例第18條第1項規定申請興建農舍，惟該筆土地面積為1,983平方公尺，小於0.25公頃，不符農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款規定，乃以101年8月7日府授農地字第1010132621號函（下稱原處分）否准原告之申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）被告誤將原告僅為辦理繼承農舍而申請補照之事實，認做欲在繼承農地上興建農舍之事實，明顯違反農業發展條例第18條第1項及第3項規定：
1、依農業發展條例第18條第1項、第3項、建築法第12條第1
項前段、第26條第1項規定，及最高行政法院75年度判字
第1986號判決意旨，與內政部98年2月24日內授中辦地字
第0980723837號函、農委會97年12月17日農水保字第0971844329號函釋意旨可知：農業發展條例第18條所稱之「興建農舍」一詞，係專指建築法第9條第1款所稱「新建」而言，並不適用於單純之補照申請之程序。
2、系爭農地上之農舍係於82年間即興建完成，由原告之母陳絹委託其夫胡重遠再委託第三人所建造，有該農舍之承攬契約書及房屋稅稅籍資料可證。陳絹於100年10月13日死
亡，嗣原告辦理分割繼承該農舍，始向被告所屬都市發展局（下稱都發局）聲請補照，並經該局以101年5月22日中市都廣字第1010064396號函（下稱都發局101年5月22日函）准予申請補辦建照。是系爭農舍為89年1月4日前即已興建完成之農舍，並非農業發展條例第18條第1項所稱「無
自用農舍而需興建者」。而依據都發局101年5月22日函既認定本件僅屬程序違建而准予補照，即代表該農舍已符合相關土地使用管制及建築法令規定，被告應准予補照。被告將82年間興建完成之系爭農舍補辦建照之行為，強行認定為原告於繼承後欲興建農舍，實不足採。
（二）系爭農舍業已於82年間興建完成，而農業發展條例第18條於89年1月4日始修正相關興建農舍取得農地面積之規定，依中央法規標準法第13條及農業發展條例第18條第2項規
定，應適用系爭農舍興建時相關土地使用管制及建築法令規定，並無農業發展條例之適用，故都發局101年5月22日函認定系爭農舍應適用實施區域計畫地區建築管理辦法第5 條規定，並准予補照。又原處分所引用之行政函釋及命令（內政部營建署94年10月26日營署建管字第0942919140號函轉農委會94年7月6日農授水保字第0941848788號函），認為農舍之補照應受農業用地興建農舍辦法第3條第1項第2款規定之限制，因違反中央法規標準法第11條、第13
條規定，司法院釋字第525號解釋，本於信賴保護原則，
應屬無效之行政函釋。
（三）原告之母陳絹自67年7月12日即將戶籍遷入系爭農地，即
具有自耕農身分，有其戶籍謄本可證，是陳絹當然具備農業發展條例所規定之農民身分，訴願決定認定：「陳絹於生前並未依該條例第18條第3項規定申請認定其農民資格
」，認事用法應有違誤。
（四）按起造人於領得農舍建造執照施工期間死亡，該農舍既已在施工中，如繼承人繼承該農舍及其坐落土地繼續施工時，得由其繼承人繼承起造人身分並辦理變更為起造人，內政部92年7月11日台內營建管字第0920087592號函（下稱
內政部92年7月11日函）可資參照。因原告之母於100年1
0月13日死亡，依上開內政部92年7月11日函釋之法理，原告得繼承陳絹申請建築執照之資格；況本件前經都發局查報為程序違建，並要求原告依規補照，既然法律要求原告必須繼承前起造人所負之補照義務，則對於被繼承人所得享有之補照資格，自得依法繼承。但陳絹於完成補照程序前突然身亡無法由原告繼承補照，致使原本得合法補照之建物必須被拆除，此種解釋明顯違反法律適用之整體性及權利義務之平衡，顯不足採。
（五）原告102年4月17日行政補充理由狀略以：
1、本件訴訟源自原告前向都發局就系爭農舍申請建築執照，並經都發局101年7月23日中市都建字第1010098656號函（下稱都發局101年7月23日函）要求原告檢附被告「農業局依農業用地興建農舍辦法所核發之農民資格證明」，原告依其指示，於101年7月31日向被告「請求惠予依據農業用地興建農舍辦法核發農民資格證明」，而都發局因原告未能補正此農民資格證明，而兩次駁回原告之建築執照申請。今被告所屬農業局竟答復該局依法無法就核發農民資格證明為准駁，同一機關之內部單位就同一事項竟恣意反覆認定，更本此而駁回人民依法之請求，人民難以依循。
2、依農業發展條例第18條第1項及第3項所規定興建農舍之相關資格條件，係以農地是在農業發展條例修正公布生效日前或後來作認定，與原農舍係於何時興建無關，被告於本件適用該條例第18條，竟無視該條文之核心意義「無自用農舍而需興建」，誤認為與農舍係於何時興建無關，明顯曲解法令規定。又依被告之理論，系爭農舍自82年起至100年10月13日止，均屬合法行為；但自原告之母陳絹100年10月13日逝世之翌日起，此合法行為竟突然成為不法行為，自有違誤。另農業發展條例僅就農業設施規定於第8條
之1，對於農舍並無相關規定，而該條例第8條之1第2項但書，則就類似農舍等有固定基礎之農業設施，規定若在92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，
面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築
執照，依舉重以明輕原則，農業發展條例修正後所繼承之該未達0.25公頃面積土地上所合法存在之農舍，更不需受到0.25公頃面積始得興建之限制。
3、被告於答辯狀中稱內政部93年3月11日台內營字第0930082655號函為其依據，惟並未檢附此函文，原告亦無法於相
關資料庫中搜尋到此函文，無從知悉此函文是否確實存在，故原告實在無從答辯。又農委會101年6月29日農水保字第1011865000號令，因違反中央法規標準法第11條、第13條規定，被告將之適用範圍擴及已完成興建農舍之補照程序，上開行政函令抵觸中央法規標準法第11條規定而屬無效。
（六）原告102年5月25日行政補充理由狀略以：
1、依憲法第15條、農業發展條例第8條之1規定之法理，系爭農舍興建於92年1月13日修正施行前，且經都發局101年5
月22日函認定其僅為程序違建並准予申請補辦建照，是足證其無安全顧慮且面積亦在250平方公尺以下，應准此既
存農舍繼續合法存在，以符合憲法保障人民財產權之目的。
2、依最高法院41年台上字第1039號判例意旨，及建築法第30條規定，於農舍建築完成後而發生農地移轉時，應以該農舍之原始建築人（完成興建農舍行為之人）係於何時取得農地，為適用農業發展條例第18條第1項或第3項規定之認定標準。本件系爭農舍於於89年1月4日修法已興建完成，故系爭農舍補照依法應適用農業發展條例第18條第3項之
規定。
3、系爭農舍始造人陳絹僅為一小學肄業之農婦，一輩子辛苦於農事，並不瞭解農業發展條例或建築法之相關規定，只知道在自己辛苦一輩子的農地上蓋一棟農舍，好讓自己晚年時可避免露宿街頭之命運。今被告竟僅因其法律知識不佳、未能於生前辦妥建築執照，即欲不准其繼承人補辦建照，欲使其辛苦一輩子之成果化為烏有，此種行政處分果真符合農業發展條例第1條規定所稱「增進農民所得及福
利，提高農民生活水準」之立法目的？
（七）綜上所述，原告係為辦理分割繼承現有農舍之目的，對一於82年間即經被繼承人陳絹所興建完畢之農舍，申請被告所屬農業局補辦農舍建照，而非於繼承農地後欲新建任何農舍。被告則悖於事實逕行誤認原告係欲於繼承該農地後而欲興建農舍，並違法將農業發展條例第18條規定回溯適用於本件中，於法顯屬有違等情，並聲明求為判決：①撤銷訴願決定及原處分。②被告應依原告101年7月30日（收文日101年7月31日）申請核發農民資格身分狀之申請，作成核發原告具有系爭農地興建農舍資格之同意函文行政處分。
三、被告則以：
（一）按財政部99年1月21日台財稅字第09800412020號令第1點
：「配合農地管理由『管地又管人』政策改變為『管地不管人』，土地稅法第22條（同平均地權條例第22條）第2
項所稱『自耕農地』以土地所有權人自行耕作即可，不再限制土地所有權人之身分。」次按農業用地興建農舍辦法第2條及第3條規定，申請興建農舍之申請人應為農民，次依農業發展條例第3條第3款規定，農民係指直接從事農業生產之自然人，爰申請興建農舍之農民，應為具有農業生產事實之自然人。是以本件被告農業主管機關僅就申請人是否符合興建農舍之資格條件作准駁，而非其是否具備農民資格。
（二）再按農委會91年10月2日農輔字第0910153058號函說明：
「申請興建農舍之相關資格予限制分別為『農業發展條例』第18條第1項、第3項、第5項及『農業用地興建農舍辦
法』第3條所明定，查上揭法令規定申請興建農舍，係依
農業用地取得日期之不同而有所差異，在「農業發展條例」修正公布生效日（89年1月28日）前取得（包括繼承、
贈與、買賣、拍賣等）之農業用地，得依據有關土地使用管制及建築管理規定申請興建農舍。對於在該條例公佈生效日（89年1月28日）後取得農業用地，無自用農舍而需
申請興建者，應依『農業用地興建農舍辦法』規定辦理，．．．。」是以申請興建農舍之相關資格條件係適用農業發展條例第18條第1項或第3項之何項規定，即以農業用地是在農業發展條例修正公布生效日（89年1月28日）前或
後取得來作認定，與原農舍係於何時興建似無關係。
（三）又按內政部營建署94年10月26日營署建管字第0942919140號函釋：「案經轉據行政院農業委員會94年7月6日農授水保字第0941848788號函（諒達）示略以：取得農業用地需滿2年始得興建農舍之條件與農舍補照條件係規範不同事
項．．．農舍之補照不受『農業用地興建農舍辦法』第3
條第1項第2款規定限制，反不合法制原則。是本案農業發展條例修正施行後，經法院拍賣或繼承取得之農地其土地所有權人申請修法前既存農舍補辦建築執照，仍應依『農業用地興建農舍辦法』第3條第1項第2款規定辦理。」經
查，本件即屬前開函釋所述農業發展條例修正施行後，經繼承取得之農地其土地所有權人申請修法前既存農舍補辦建築執照，即應依農業用地興建農舍辦法第3條第1項各款規定辦理。另依內政部93年3月11日台內營字第0930082655號函說明四：「至農業發展條例89年修正施行『後』取
得之農業用地，未經申請許可即已先行動工之農舍者，亦經行政院農業委員會於93年2月9日以農企字第0930105880號函以補充函釋擴大前開函釋之適用，同意核發『加註記僅供申請補辦農舍建築執照使用』之『農業用地作農業使用證明書』，以利後續申請作業。但該農舍仍應符合『農業用地興建農舍辦法』申請興建農舍相關規定。」準此，被告農業主管機關亦同意本件未經申請許可即已先行動工之農舍得補辦建築執照，惟農業發展條例89年修正施行後取得之農業用地仍應依農業用地興建農舍辦法相關規定辦理，即應符合興建農舍之申請人各項資格條件。
（四）另按農委會101年6月29日農水保字第1011865000號令：「核釋有關『農業發展條例』第18條所稱取得農業用地，應以土地登記簿所有權部認定之，其土地取得時點除民法第759條規定因繼承、強制執行、徵收、法院之判決或其他
非因法律行為，於登記前已取得不動產物權者，係以原因發生日期認定外，其餘則以登記日期為基準。」經查，原告係於100年10月13日繼承取得系爭農地，依前開函示，
本件係屬農業發展條例修正施行後取得農業用地，應依農業發展條例第18條第1項及農業用地興建農舍辦法第3條第1項各款規定辦理。經查系爭農地面積1,983平方公尺，核與農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款規定：「申請
興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃。」不符，爰被告以原處分不予同意。
（五）原告主張被繼承人陳絹係於89年以前取得系爭農地，則陳絹逕可依農業發展條例第18條第3項規定得依相關土地使
用管制及建築法令規定，申請興建農舍。然陳絹自82年農舍興建完成至100年10月13日止，生前並未依規定向都發
局申請農舍建築執照，本件訴願決定理由略以：「．．．陳絹君於生前申請興建農舍之農業用地面積不受0.25公頃限制，惟此並非得作為具體繼承標的之財產上權利，所述尚難執為系爭農地面積不受0.25公頃限制之論據。．．．」。
（六）被告102年5月20日行政訴訟補充答辯狀略以：
1、按農業發展條例第18條第1項、第3項、農委會91年10月2
日農輔字第0910153058號函及94年9月2日農授水保字第0941849181號函釋意旨，本件係屬農業發展條例修正公布生效日後繼承取得之農業用地，應受農業用地興建農舍辦法第3條有關農地面積與取得時間等規定之限制。
2、依農業發展條例之規定，農業設施及農舍雖同屬農業用地上容許興建之與農業經營不可分離之建築，但農舍係為農業經營目的始附帶提供居住使用，而農業設施則純供農業經營使用，且不得作為居住使用，兩者之性質不同，依據之法律規範要件及管制規定也不相同，兩者不得混為一談，經查農業發展條例第8條之1係農業設施之相關規定，農舍無法適用。
3、又農業發展條例第16條係共有耕地分割之相關規定，而本件系爭農地繼承前非屬共有土地，即無本條規定之適用。且農業用地興建農舍辦法第1條即明訂，本辦法係依農業
發展條例第18條第5項規定訂定之，非由農業發展條例第16條而來。
4、依農業用地興建農舍辦法第3條第1項規定，倘屬本條例89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，其資格即應符合農業用地興建農舍辦法第3條第1項各款之規定。經查，農委會94年7月6日農授水保字第0941848788號函係針對農地取得滿2年作解釋，因本條例89年1月4日修正施行後取
得農業用地之農民，申請興建農舍資格應滿足農業用地興建農舍辦法第3條第1項各款之規定，內政部營建署94年10月26日營署建管字第0942919140號函當可適用。
5、依內政部92年7月11日函說明二略以：「按『申請興建農
舍起造人如於領得建造執照後死亡，因非屬人為因素可操控，應可同意由其繼承人申請變更為起造人。』．．．。」及說明三略以：「．．．是本案農舍起造人於領得農舍建造執照施工期間死亡，該農舍既已在施工中，如繼承人繼承該農舍及其坐落土地繼續施工者，得由其繼承人辦理變更為起造人．．．。」經查，系爭農舍未領得建造執照，且該農舍於82年間即興建完成，並無本函釋之適用等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有原告101年7月31日申請書、地籍圖謄本、土地登記第二類謄本、土地異動索引、原處分、原告訴願書、訴願決定書及原告起訴狀附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：本件被告以原處分否准原告101年7月31日申請書之申請是否合法？茲論述如下：（一）按農業發展條例第18條第1項規定：「本條例中華民國89
年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」同條第3項前段規定：「本條例中華
民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。」第5項規定：「前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」次按農業用地興建農舍辦法第2條規定：
「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為
農民，並符合第3條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法省（市）施行細則、臺北市土地使用分區管制規則、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理，不受本辦法所定申請興建農舍相關規定之限制。」第3條第1項第3款規
定：「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人
應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：．．．三、申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃。但參加集村興建農舍及於離島地區興建農舍者，不在此限。」又「核釋有關『農業發展條例』第18條所稱取得農業用地，應以土地登記簿所有權部認定之，其土地取得時點除民法第759條規定因繼承、
強制執行、徵收、法院之判決或其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權者，係以原因發生日期認定外，其餘則以登記日期為基準。與前開意旨未符之相關函釋，自即日停止適用。」亦經農委會101年6月29日農水保字第1011865000號函釋在案。上開函釋為農委會基於主管機關就其執掌公務所為職務上解釋，既與農業發展條例及農業用地興建農舍辦法等相關法令不相牴觸，亦符合上開法令立法之目的，本院自得予以適用。
（二）本件原告之母即訴外人陳絹（23年7月3日出生，職業為自耕農），於66年4月19日經買賣取得系爭農地，並於82年
間於系爭農地上興建系爭農舍（門牌號碼：臺中市○○區○○街○○○○○號），惟未申請該農舍之核准興建手續及第
一次所有權登記，而於100年10月13日死亡，原告乃於101年1月19日辦畢系爭農地繼承登記，嗣因臺中市新社區公
所於100年11月27日以公所農建字第1000016718號違章建
築查報單轉請被告辦理，都發局乃於101年4月13日以中市都廣字第1010047758號違章建築拆除通知單通知原告，復以101年5月22日中市都廣字第1010064396號函暨同日同字第10100643961號違章建築補照手續通知單，通知原告限
期於收文後1個月內，依法申請補辦建築執照，原告雖以
101年7月（未具日期）之申請書及101年7月16日之建造執照補照申請書提出補辦手續，惟有諸多事項（含未檢附被告所屬農業局依農業用地興建農舍辦法所核發之農民資格證明等共11項未補齊），都發局乃以101年7月23日中市都廣字第101009865號函請原告於收文後30日內依法補正，
否則將予退件，原告於101年7月31日以前揭申請書向被告所屬農業局提出「申請核發農民資格身分狀」略以：「．．．壹、請求主張：請惠予依據農業用地興建農舍辦法核發農民資格證明。貳、事實與理由：．．．系爭農舍係興建於民國82年間，．．．依法律不溯既往原則，本件農舍補照依法應無需適用相關辦法。惟既經臺中市政府都市發展局要求，申請人無奈，僅依據該局來函指示，向貴局申請農民身分證明．．．。」等語，經被告以原處分否准原告前揭申請（副本給所屬農業局農地利用管理科），其理由略以：「主旨：台端函詢依據農業用地興建農舍辦法核發農民資格證明乙案，復如說明，請查照。．．．說明：．．．三、經查新社區馬力埔段186-512地號繼承原因發
生日期為100年10月13日，依法前開令（按係指農委會101年6月29日農水保字第1011865000號令），適用農業發展
條例第18條第1項第3款規定：『申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃』，經查前開地號土地面積1,983平方公尺，核與前開規定不符，不予同意．．．。
」等情，除如前述外，並有原告及其母之戶籍謄本、房屋建造契約書、房屋稅籍證明書、都發局101年4月13日中市都廣字第1010047758號違章建築拆除通知單、101年5月22日中市都廣字第1010064396號函（含同日同字第10100643961號違章建築補照手續通知單）、101年7月23日中市都
廣字第101009865號函及被告原處分附訴願卷、本院卷及
臺北高等行政法院102年度訴字第57號卷可稽，且為兩造
所不爭執，應堪認定。
（三）如前所述，原告101年7月31日申請書係依農業發展條例第18條第5項規定授權訂定之農業用地興建農舍辦法規定所
為之申請「核發農民資格證明」，而農業發展條例第18條第5項規定：「前4項興建農舍之農民資格．．．許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」足見該條例第18條第1項規定：「本條例中華民國89年1月4日修
正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」亦在上開農業用地興建農舍辦法規定適用之範圍，而該辦法第3條第1項規定：「依本條例第18條第1項規
定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：．．．。」即為對該條例89年1月4日修正施行「後」取得農業用地之農民，申請興建農舍之資格所為之規範，從而，該辦法第3
條第1項第3款規定：「申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃。但參加集村興建農舍及於離島地區興建農舍者，不在此限。」對於89年1月4日之後取得農業用地之農民依法自應一體適用。經查，原告係於101年1月19日因繼承而取得系爭農地之所有權，並於101年7月31日以前揭申請書申請「核發農民資格證明」，已如前述；依民法第759條規定，原告因繼承而取得系爭農地不動產物權
之時點，雖提早至渠等母親陳絹100年10月13日死亡之日
，惟該日期係在農業發展條例89年1月4日修正施行之後，甚為明確。依該條例第18條第1項及農業用地興建農舍辦
法第3條第1項第3款規定，原告於101年7月31日申請被告
「核發農民資格證明」，渠等所據以申請之系爭農業用地之宗地面積依法必須不得小於0.25公頃，惟系爭農業用地之宗地面積僅有0.1983公頃，且原告亦非參加集村興建農舍或於離島地區興建農舍，此亦為兩造所不爭執，準此足見，原告此項申請依法自有不合，被告原處分乃據以否准原告之申請，依法核無不合。
（四）原告雖以前揭情詞以資爭執，然查：
1、按「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限。」民法第1148條第1項定有明文
。故除專屬於被繼承人本身者，例外不得為繼承之標的物外，被繼承人其他財產上之一切權利義務，及其財產上之一切法律關係，皆因繼承之，當然移轉於繼承人。是苟為財產權，縱帶有人格權之色彩，如專利權、著作權、商標權、商號等，均得為繼承之標的；其他如債權、物權、有價證券之權利、撤銷權、解除權、終止權、買回權及占有等莫不為繼承之標的；又財產上之法律關係，以被繼承人之身分、人格為其基礎外，如營利法人之社員關係、因租賃而發生之法律關係、因買賣而發生之買主、賣主之地位、因借貸契約所生之權利義務等，亦均為繼承之標的（戴炎輝、戴東雄先生著，中國繼承法，83年3月14版，三文
印書館有限公司印行，第109-114頁參照）。是內政部92
年7月11日台內營建管字第0920087592號函略以：「主旨
：為起造人於領得農舍建造執照施工期間死亡，繼承人是否須依據農業用地興建農舍辦法第3條規定具備農民身分
，始得變更起造人乙案，復請查照。說明：．．．二、按『申請興建農舍起造人如於領得建造執照後死亡，因非屬人為因素可操控，應可同意由其繼承人申請變更為起造人。』『我國民法就繼承之規範，採當然繼承主義，即被繼承人一死亡，不待繼承人之意思表示，立即發生財產繼承之效力。由當然繼承主義，又發生概括繼承之效力，即被繼承人之一切權利義務，如未依民法第1174條規定拋棄繼承或不屬於其專屬性（如職務保證）者，均由其繼承人繼承』。行政院農業委員會89年9月27日(89)農輔字第890157285號函及92年5月13日農輔字第0920125641號函分別明
示有案。三、『農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人』『繼承之耕地，得分割為單獨所有』，分別為農業發展條例第16條、第18條所明定。是本案農舍起造人於領得農舍建造執照施工期間死亡，該農舍既已在施工中，如繼承人繼承該農舍及其坐落土地繼續施工時，得由其繼承人辦理變更為起造人；並應符合本部81年8月17日台(81)內
營字第810430號函示『不得分棟建築』之規定。」等語，即係說明起造人於領得農舍建造執照後，而於施工期間死亡者，因其業已領得農舍建造執照並進行施工，故其所領得之農舍建造執照，為財產上之權利，因繼承之法律關係，當然移轉於繼承人，其理甚明。然查，本件被繼承人即原告之母陳絹於100年10月13日死亡前，固可依上開法令
規定申請系爭農舍之核准興建手續（含「核發農民資格證明」）及第一次所有權登記，惟其並未依法申請辦理，已如前述，原告雖於100年10月13日因繼承而取得系爭農地
及農舍之不動產物權及事實上之處分權，但因被繼承人生前未依法申請而取得系爭農舍之建造執照，揆諸前揭規定及說明，原告無從因繼承而取得原未存在之系爭農舍之建造執照，自無適用上開內政部函釋之餘地。故原告應受修正後農業發展條例第18條第1項及農業用地興建農舍辦法
第3條第1項第3款規定之限制，亦即渠等所據以申請之系
爭農業用地之宗地面積依法必須不得小於0.25公頃，惟系爭農業用地之宗地面積僅有0.1983公頃，被告以原處分否准本件原告之申請，核無違誤。是原告主張渠等依上開內政部92年7月11日函釋，可以繼承其母起造人之身分，被
告就此法律所定之事項具有權利義務之關連，竟加以割裂適用，而否准原告繼承補照之權利，違反法律適用之整體性及權利義務之平衡（司法院釋字第385號解釋參照）云
云，顯有誤解，不足採取。
2、次查，本件原告101年7月31日申請書係申請核發系爭農業用地之農民資格證明，被告原處分亦係就原告該項申請而為否准之處分，自係針對原告申請事項，依法所為之否准處分，是原告主張：本件其僅為辦理繼承系爭農舍而申請補照之事實，被告誤將之認為原告欲在繼承系爭農地上興建農舍之事實云云，並主張被告所屬農業局因無法核發系爭農民資格證明，致都發局2度否准原告建造執照之申請
云云，均有誤解，不能採取。
3、再按農業發展條例第18條第1項、第5項係於89年1月4日修正施行，而農業用地興建農舍辦法第3條係依上開同條例
第5項授權，由內政部90年4月26日（90）台內營字第9083054號令、農委會（90）農輔字第900116718號令會銜訂定發布，並自發布日起施行。查本件原告於100年10月13日
因繼承而取得系爭農地及農舍所有權及事實上之處分權，渠等取得前揭權利之時間，在上開法令生效之後，故被告依據上開法令而作成原處分，並無溯及適用法律之問題，依法核無違誤。是原告主張被告原處分違反中央法規標準法第11條、第13條規定及司法院釋字第525號解釋意旨，
而溯及適用上開法令云云，自有誤解，亦非足採。
4、又原告主張：系爭農舍其母已於82年間興建完成，其母在世期間，系爭農舍之興建屬合法行為，但自其母去世後之翌日即100年10月14日起，依原處分及訴願決定意旨，此
合法行為竟突然成為不法行為云云。惟查，原告之母陳絹於100年10月13日死亡之前，依當時法令規定，其固可申
請系爭農舍之核准興建手續（含「核發農民資格證明」）及第一次所有權登記，但在辦畢該等手續之前，系爭農舍性質上仍屬違章建築。故原告主張其母生前系爭農舍為合法，其母逝世後竟變成違法云云，顯係誤解法令，無法採取。
5、另原告主張依農業發展條例第16條規定：「每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。」依舉重明輕原則，系爭農舍之興建應不受面積不得少於0.25公頃規定之限制，查此純係原告就法律規定所為之主觀見解，核與前揭法律規定有間，自非可採。
6、復查，本件原處分及訴願決定均未適用內政部營建署94年10月26日營署建管字第0942919140號函轉農委會94年7月6日農授水保字第0941848788號函釋，有該2文件附卷可稽
，且該2函釋與本件事實不同，被告於102年5月20日行政
訴訟答辯狀雖辯稱本件可適用該2函釋，其法律見解雖有
不當，但此並非原處分之依據，則原告主張上開函釋違反憲法及法律規定，並自行擴張解釋而適用於本件，更屬違法、不當云云，均有誤解，不可採取。
7、再者，內政部93年3月11日台內營字第0930082655號函，
係被告102年4月10日府授農地字第1020053189號函暨所附行政訴訟答辯狀附件17之函釋，有上開文件附本院卷可稽，該函釋意旨略以：於農業發展條例89年修正施行後取得之農業用地，未經申請許可即已先行動工之農舍者，雖可核發「加註記僅供申請補辦農舍建築執照使用」之「農業用地作農業使用證明書」，但該農舍仍應符合農業用地興建農舍辦法申請興建農舍相關規定。依該函釋意旨，原告申請核發本件系爭農地之農民資格證明，亦應受上開宗地面積不得少於0.25公頃之限制，故無法據此作有利於原告之判決。而原告稱被告未檢附此函文，其亦無法於相關資料庫中搜尋到此函文，無從據答辯云云，顯屬其未依法申請閱卷詳查之疏漏。
8、又農業發展條例於92年2月7日修正時增訂第18條之1第2項：「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬1層樓之建築者，免申請建築
執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建
有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安
全顧慮者，得免申請建築執照。」其立法理由為：「．．．三、增列第2項，在促進農業用地上與農業經營不可分
離之有固定基礎之農業設施設置之合理化，並避免耕地因存在該等被認為違規之農業設施而致無法移轉登記。蓋農業用地上申請興建有固定基礎農業設施，在實務執行上，依土地使用管制規定，屬容許使用之範圍，由農業單位配合核准農民辦理容許使用後，持憑辦理申請建築執照。惟為避免小面積有固定基礎之農業設施，農業生產必要設施，於核准容許使用後，另需逐一申請建築執照之困擾，建築主管機關內政部已明釋其面積在45平方公尺以下，且屬1層樓之建築者，免申請建築執照。」準此可知，上開增
訂條文，目的係在促進農業用地上與農業經營不可分離之有固定基礎之農業設施設置之合理化，並避免耕地因存在該等被認為違規之農業設施而致無法移轉登記，而本件系爭農舍並非該條文所規定之農業設施；且該條例第18條第1項對於農舍之興建等相關事項，既有明文規定，自應適
用該規定。則原告主張依舉重明輕原則，被告應依該條例增訂第18條之1第2項規定，為其有利之決定云云，顯有誤解，不能採取。
9、又原告主張於農舍建築完成後，發生農地移轉時，應以農舍原始建築人於何時取得農地，作為農業發展條例第18條第1項、第3項及建築法第30條適用之基準時點，意即本件系爭農舍之原始建築人為其母陳絹，本件應以其母陳絹於82年間興建系爭農舍完成之時點，而適用條例第18條第3
項規定，而准許核發原告系爭農民資格證明，不應適用同條第1項之規定云云。然查，此與前揭法律明文規定不符
，已如前述，是原告此項主張亦屬其主觀之法律見解，自難採取。
10、原告另引用司法院釋字第525號解釋略以：「信賴保護原
則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即
行政法規之廢止或變更亦有其適用。」而主張該解釋在說明行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用云云。惟按司法院釋字第525號解釋略以：「行政法規公布施
行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」經查，農業發展條例於89年1月4日修正施行時，該條例第18條第3項規定：「本條例中華
民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。．．．。」業已就89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，明文訂定該合理之補救措施，惟原告之母陳絹於100年10月13日死亡前，
均未依上開補救措施之規定申辦系爭農舍之核准興建及第一次所有權登記之相關手續，致本件原告無法繼承其權利，而非法律修正時欠缺合理之補救措施，是本件原處分並無違反保護信賴利益之原則；又行政行為，應保護人民正當合理之信賴，固為行政程序法第8條所明定，惟此信賴
保護之主張，首須有為人民信賴基礎之行政行為存在，而本件原告並未舉證證明被告有作成讓其信賴之行政行為存在，致其信賴利益受損之事實；況都發局上開101年5月22日函說明三意旨，係說明系爭農舍為程序違建，而非實質違建，而自行撤銷該局101年4月13日之違章建築拆除通知書，並通知原告依法補辦建築執照，並非即以該函「准予申請補辦建照」，原告據以解釋為都發局業已准予補照，即代表該農舍已符合相關土地使用管制及建築法令規定，被告即應准予補照云云，洵有誤解。且是原告指摘被告原處分違反信賴保護原則云云，亦屬無據，附此說明。
五、綜上所述，原告之主張均非可採，本件原處分否准原告之申請，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並求為判決被告應依其101年7月31日申請書之申請，作成核發原告具有系爭農地興建農舍資格之同意函文行政處分，為無理由，均應駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。
中　　華　　民　　國　　102　 年　　6 　月　 19 　　日臺中高等行政法院第三庭
審判長法官　王　德 麟
法 官　蔡 紹 良
法 官　詹 日 賢

以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102　 年　　6 　月　 19 　　日
書記官　詹 靜 宜