臺中高等行政法院判決

104年4月23日辯論終結

原告

林本源

原告

林仁信

原告

林文河

原告

謝劉美香

原告

卓坤貝

原告

李光立

原告

朱春英

原告

賴豐山

原告

蔡文哲

原告

吳郁鋒

原告

王志宏

共同訴訟代理人

柯劭臻 律師

被告

內政部

代表人

陳威仁

訴訟代理人

張倩維

訴訟代理人

江沛岑

被告

臺中市政府

代表人

林佳龍

訴訟代理人

黃素香

梁義德

　張麗真

上列當事人間土地徵收事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告之代表人於原告起訴後變更為林佳龍，並經變更後之代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣被告臺中市政府為辦理「神岡豐洲科技工業園區聯外道路（神岡區浮圳路拓寬改善工程）」，申請徵收臺中市○○區○○段○○○○號等39筆土地，面積合計1.7154公頃，並一併徵收土地改良物，報經被告內政部以民國103年5月6日台內地字第1030157638號函核准徵收（下稱徵收處分），經被告臺中市政府103年5月13日府授地用字第1030086558號函公告（公告期間自103年5月14日起至103年6月13日止）。原告於103年8月14日向被告臺中市政府提出公民告知書，並副知被告內政部，請求確認徵收處分無效。經被告臺中市政府以原告係認徵收處分違法，提起訴願，依訴願法第61條規定函轉被告內政部轉呈行政院，受理訴願審理中。原告復以前於103年8月14日向被告請求確認徵收處分無效未獲確答，依行政訴訟法第6條規定提起本件確認訴訟。

三、本件原告主張：

㈠本件土地徵收不具必要性、公益性及比例原則：

1.按司法院釋字第513號、第409號解釋、行政程序法第4條、第7條、土地法第208條、土地法施行法第49條、土地徵收條例施行細則第2條第2項規定，可知，土地徵收，乃國家對受憲法保障之人民財產權所為具目的性之強制侵害，係國家為所欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施，故其徵收，除應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外，並應符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之必要性與比例原則。申言之，徵收私有土地應具備⑴公益性：因興辦公共事業而徵收私有土地，有助於該公共事業公益目的之達成。⑵必要性：上開公共事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得，應先以協議價購或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協議不成，始予強制徵收。又土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方式取得程序，即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則。因此，需地機關於辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容，否則即與正當法律程序有違（最高行政法院96年度判字第1442號判決參照）。⑶符合比例原則：維護農業生產環境之完整．確保農業永續發展，促進農地合理利用，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，為政府有關農業政策之公益措施，落實該農業政策，有助於提高國家糧食安全與農業土地資源維護之公共利益，故徵收土地，應儘量避免耕地（農業用地）。又保障人民財產權存續狀態之使用、收益及處分，與個人自由、發展人格及維護尊嚴，具有實質之關聯；而人格尊嚴之維護，乃民主憲政國家施政之指針與目標從而，因興辦公共事業徵收私有土地所造成減少耕地（農業用地）以及剝奪人民私有財產存續狀態所生被強制徵收人生命、身體、財產、強制遷移等居住遷徙自由之損害，與公共事業之公益目的相互權衡輕重後，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡之情形，亦即符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則，其強制徵收私有土地，始為適法有效。

2.原告林本源係臺中市○○區○○段第1、2-1地號土地所有權人、原告林仁信係同段第1地號土地所有權人、原告林文河係同段第6地號之所有權人、原告謝劉美香係臺中市○○區○○段第93-2、93-3地號土地所有權人、原告卓坤貝係同段第94、94-24地號土地所有權人、原告李光立係同段第94-14、94-24地號土地所有權人、原告朱春英係同段第97-15、94-24號土地所有權人、原告賴豐山係同段第94-17、94-24地號土地所有權人、原告蔡文哲係同段第94-18、94-24地號土地所有權人、原告吳郁鋒係同段第94-20、94-24號土地所有權人、原告王志宏係同段第94-22、94-24地號土地所有權人，有土地登記謄本各乙份可稽，均係本件徵收公告內之土地所有權人。

3.系爭徵收公告所檢附「徵收計畫書」略載「一、徵收土地原因：為辦理『神岡豐洲科技工業園區聯外道路（神岡區浮圳路拓寬改善工程）』必需使用本案土地。二、徵收土地所在地範圍及面積：㈠擬徵收坐落臺中市○○區○○段○○○○號內等39筆土地，合計面積1.715400公頃」等語。惟查本計畫於100年11月28日召開第二次公聽會，因會中反彈聲浪過大，原已決議請顧問公司重新規劃，詎於102年4月29日捲土重來，細繹會議紀錄中關於本工程公益性之記載：「紓解前往國道4號通往豐洲科技工業區的車流量。受益人口數多於徵收土地所影響人數。選擇使用私有土地最少地點施設。提高土地利用價值。便捷且縮短前往國道4號與豐洲科技工業區的車程時間。經過之車輛有足夠之安全行駛寬度，有效改善交通狀況，提高保障人民生命財產安全目標」，上開記載完全未依徵收土地範圍勘選作業要點第3點「勘選用地屬非都市土地範圍者，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免下列土地㈠耕地。㈡建築密集。㈢文化保存區位土地。㈣環境敏感區位及特定目的區位土地」、第4點「特定農業區農牧用地，除零星夾雜難以避免者外，不得徵收」之規定。詳述如下：

⑴系爭徵收土地為「特定農業區」：本件拓寬道路圳前路一帶為「特定農業區」，現況道路兩旁大多是耕地，圳前路係農用通路，依農路設計規範第11條規定「路基最寬6公尺，行車速度每小時25公里」、第17條規定「並得於農路明顯地點設置限速及禁止車輛進入標誌，限制行車速率、禁止特定車輛行駛」。系爭圳前路現寬6公尺，雖立有大型車輛禁止進入標語，但該路沿線違章工廠林立，大型車視若無睹，違法行駛甚至砂石車橫行從未遭取締。被告竟以「交通壅塞」為由拓寬道路，無視「特定農業區」不得開發，無異縱容不法，圖利違章工廠。

⑵系爭道路拓寬將破壞「280年浮圳之文化資產」：神岡浮圳歷史280年，是雍正年間，張連京開墾「葫蘆墩圳」的重要支流，浮圳是用來引水的溝渠，因地形之故而加高土堤建造水圳，成功將大甲溪水西移，形成水道高於一旁農田的現象，像浮在稻田上，而有浮圳之稱。此為神岡水利歷史文化的珍貴資產，亦是重要農田灌溉設施。對當地居民言，浮圳不只是歷史見證，亦是文化軌跡，文史學者已在103年7月16日提出文化資產申請，臺中市府建設局辦理系爭拓寬工程，總經費2億7,398萬元，竟要將全長3公里的百年水圳填平1.6公里，再右移搭蓋新水圳，同時於公聽會中，農田水利會已表達對此遷移安全有重大疑慮，建設局無視文化保存區不得開發之規定，仍於103年7月強行動工，遭到原告等地方居民和環保團體阻擋工程進行，造成多人受傷，益見本件公益性明顯欠缺。

⑶系爭道路非供「豐洲科技工業園區」之車輛行駛：系爭道路係農路禁行大型車輛，且距離該工業園區甚遠，何來「路寬6公尺，造成地方交通擁塞，需編列2億7,398萬元預算，拓寬為15公尺供豐洲科技工業園區使用」之必要。通往該工業園區最適道路應為直接於國道1號新開交流道，若另闢新路於高速公路橋下連接豐洲堤防，就不用徵用民地和農田。況該工業園區分為第一期和第二期，第一期園區早於97年通過環評興建完成，當初並無規畫通行系爭道路，而第二期園區現僅開過2次公聽會，根本尚未進行環評，從會議紀錄上看得出園區用地取得都還有很大問題，會不會通過環評、動工招商，都尚有很大變數，何以如此急迫要強徵原告土地先拓寬系爭道路，供尚未環評的豐洲二期園區將來通行之必要性？更遑論園區之聯外道路本應併同於園區開發案一併進行環評，豈能切割規避環評。

⑷系爭道路係供「浮圳北岸違章工廠」違規使用：系爭道路兩旁違法工廠林立，設址於這條路上的公司登記或工廠登記就有8家，均坐落在「特定農業區」內，違反土地分區使用，引來大型車輛穿梭，危及地方居民人身安全，灌溉用水和工廠汙水都排入同一系統，影響周遭農田，造成食品安全隱憂。且違章工廠均位於浮圳北岸，被告居然不徵收違法工廠的北岸，且徵收北岸不須填平百年古圳蓋新圳，卻捨本逐未強徵南岸的農田與民宅，益證本件徵收案之荒謬不公與圖利廠商。

㈡本件土地徵收未經內政部實質審議及未進行協議價購程序：1.按土地徵收條例（101年修正公布施行前之法律）第14條、第15條、內政部土地徵收審議委員會組織規程（下稱內政部土審會規程）第7條、第9條及第10條規定，土審會係因「徵收私有土地，關係人民財產權益甚鉅，為保障私有財產權益」而設，在審謀土地徵收時，自應就各該徵收要件之具體情形，核實審議需用土地人於申請徵收前已否確實踐行協議價購之程序？該土地徵收案件之徵收範圍是否為其事業所必需？是否就損失最少之地方為之？興辦事業所造成之損害與欲達成目的之利益有無顯失均衡？具體審查徵收案公益性、必要性及是否合於比例原則，並作成紀錄，送交被告辦理，倘未落實審查上開所舉各項，甚而未經土審會實質審議者，所為之徵收處分具有重大明顯瑕疵應屬無效。

2.又「說明：三、按……為土地徵收條例第11條所明定，協議價購或以其他方式取得為『徵收前之必要程序』，需用土地人應體認徵收係取得土地之最後手段而非優先手段，參與協議之人員，應詳予溝通交涉，不得以徒具形式之開會，虛應故事，使得因土地徵收而對人民受憲法保障之財產權嚴重侵害之損害減至最輕。又土地徵收條例第11條雖規定得以開會方式為之，但至少開會時之人數、空間、事項等，需用土地人之承辦人員得為交涉、說服土地所有權人出售或以其他方式取得土地之程度，如共同或相類地價區段之所有權人一起開會，『若僅通知召集多數或全部被徵收土地所有權人，並告知土地徵收條例第30條之法定補償地價，自難謂係合法之協議價購或以其他方式取得』……請需用土地人參酌前開土地徵收條例協議價購或以其他方式取得之立法精神，積極辦理用地取得，無法達成協議者，始得申請徵收並應於協議價購會議紀錄敘明與土地所有權人協議價購或以其他方式取得之詳細經過情形。準此，土地徵收前之協議程序既經法律明定為土地徵收行政程序之一環，該協議價購程序，即係徵收程序比例原則必要性之具體體現。需用土地人所踐行之協議價購程序至少應達到法律規定『協議價購或其他方式取得』事業用地目的之最基本要求，不得徒以形式上開會協議，而無實質意義與內容，自不得率以土地徵收條例第30條之法定補償地價為協議價購之買價，或以此為由，強制被徵收土地所有權人僅具接受或不接受之選擇，致使協議價購流於形式，始與正當法律程序無違。

3.承上，系爭徵收處分隻字未提本案所欲促進之公共利益及徵收之必要性為何，亦未載明就此部分有無送交土審會審議，討論過程與通過之理由為何，無法據以審查該委員會審議系爭土地徵收案時，已否就前開所列構成徵收之程序與實質要件，予以審議、判斷。更遑論歷次說明會、公聽會會議紀錄亦未就此部分說明與交代，過半數的徵收戶均反對徵收，就此被告亦未實質審查。本件根本未辦理申請前之協議價購程序，所為之徵收處分因未踐行合法之協議價購程序及未審酌、判斷該徵收是否合於公益性、必要性及比例原則等要件而構成違法，其情甚明。

㈢本件豐洲科技工業園區第二期未完成環境影響評估審查：1.按目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效，環境影響評估法第14條第1項定有明文，倘私有土地徵收係為供特定工業園區使用，於該特定工業園區環境影響評估未經審查前，不得為開發行為之許可，包括用地取得及聯外道路之開發，其經許可者無效。

2.被告明知該豐洲科技工業第二期園區根本尚未進行環評，而系爭「神岡豐洲科技工業園區聯外道路（神岡區浮圳路拓寬改善工程）」既係豐洲科技園區聯外道路，亦應由開發單位於園區開發時一併進行環評，否則倘若第二期環評未通過，系爭道路已先因違法規避環評而開設完成，造成百年水圳崩破，公共危險，耕地消失，在地居民賴以為生的土地亦遭剝奪。是以，本件該工業園區之連外道路工程，應依法由該工業園區開發單位依法規劃設計進行環評，被告之開發許可依環境影響評估法第14條規定自屬無效。

㈣本件變更水圳未經經濟部水利署核准：

1.按水利法第9條規定「變更水道或開鑿運河，應經中央主管機關核准」，又排水管理辦法第11條「於排水集水區域內辦理土地開發利用、變更使用計畫或其他事由，致增加排水之逕流量者，應將排水計畫書送該排水之管理機關審查同意後始得辦理」，再按臺中市政府排水計畫書審查要點第3條規定「土地開發面積達1公頃以上者，其排水計畫書應送水利局審查，並繳納審查費」。

2.經查，本件徵收土地面積1.7154公頃，依法應將排水計畫送排水主管機關審查同意，而徵收土地中大部分係農田水利會之水利地，其中變更水圳水道，開鑿新水圳，亦應經中央主管機關經濟部之核准，本件原處分未經經濟部核准，情節重大，顯然違法無效。

㈤本件「特定農業區」變更使用未經行政院農業委員會（下稱農委會）許可：系爭徵收土地原非屬都市土地且須特別保護之「特定農業區」，如卻開發為「非農業使用」，須由興辦事業人將興辦事業計畫送請目的事業主管機關，再由目的事業主管機關取得農業主管機關同意後，始得進行使用分區變更程序，再將原僅能用作農牧使用之土地，移作非農業使用開發。被告原處分未經農委會同意，擅自變更使用，程序上已違反區域計畫法施行細則第13條第1款、農業發展條例第10條第1項、農業用地變更作業要點第2點第1款、第2款、第3點第1項、第4點、第6點、第7點等規定。

㈥請求調查證據：

1.請鈞院函調本案徵收於內政部徵收審議委員會所有歷次完整會議紀錄。

2.請函調「神岡豐洲科技二期工業園區」於行政院環保署環境影響評估說明書及歷次會議紀錄。

3.請函調「神岡浮圳」於臺中市文化局文資審議歷次會議紀錄。

㈦綜上，原告業於103年8月14日提出公民告知書予被告，詎被告置若罔聞不為確答，乃依行政訴訟法第6條之規定提起本件訴訟等情，並聲明求為判決確認被告內政部103年5月6日台內地字第1030157638號函及被告臺中市政府103年5月13日府授地用字第1030086558號函徵收處分無效。

四、被告內政部則以：

㈠本案原告不服徵收處分，前以103年7月28日訴願請求書提起訴願，經被告103年8月12日台內訴字第1030222636號函移請行政院審理，目前該訴願案仍在審議中，尚未作訴願決定。

㈡按行政訴訟法第6條第2項規定「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」原告另以103年8月14日公民告知書送達臺中市政府及內政部，該告知書所載之告知請求事項：「原處分機關103年5月13日府授地用字第1030086558號徵收處分違法無效。」事實及理由五㈡：「本件原處分未經農委會同意擅自變更使用，程序上亦屬違法，應予撤銷，彰彰甚明。」經審視原告告知書事實及理由，與原告103年7月28日所提之訴願書理由大致相同，且並未敘明原告認為系爭徵收處分無效之法令依據；復依臺中市政府103年8月20日府授地用字第10301588811號函說明原告係認徵收公告違法，並依訴願法第61條規定函轉原告所提之告知書予內政部供轉呈行政院，是被告內政部認為原告所提告知書內容乃係不服徵收處分，故以103年8月28日台內地字第1030236252號函送該公民告知書正本予行政院審理，行政院受理該訴願案後，函請被告內政部答辯，內政部即併同前揭訴願案答辯。

㈢本件原告請求確認徵收處分無效，惟該處分尚未向被告內政部請求確認其無效未被允許，原告提起本件訴訟，與行政訴訟法第6條第2項規定未合，應予駁回等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、被告臺中市政府則以：

㈠原告林本源所有土地坐落神岡區北庄段2-17地號土地上有農林作物，另於臺灣臺中農田水利會（下稱臺中農田水利會）所有土地（北庄段579-7地號）上亦種植農林作物，其徵收土地地價及農林作物補償費尚未具領，已於103年8月4日轉存國庫保管專戶在案。原告林文河所有坐落同段6-1地號土地上有農林作物，另於臺中農田水利會所有土地（同段579-7地號）上亦種植農林作物，其徵收土地及農林作物補償費已於103年6月25日認章具領完竣。另林仁信、王志宏、吳郁鋒、賴豐山等4人之農林作物種植於臺中農田水利會所有土地（圳堵段687-26、北庄段579-7地號）土地上。該農林作物補償費均分別於103年6月25日、7月3日已具領完竣。至於謝劉美香、卓坤貝、李光立、朱春英、蔡文哲等5人非本徵收案土地及地上物所有權人，亦無受通知及出席本徵收案公聽會。

㈡本件公告期間自103年5月14日起至103年6月13日止，原告等人並未於公告期間內提出異議，遲至103年7月28日始針對徵收處分提起訴願，及於103年8月14日被告始接獲原告等親自送達之公民告知書陳情書面文件，均已逾訴願法第14條第1項、第2項訴願期間，本案應予駁回。

㈢依土地徵收條例第14條規定徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。第18條規定直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物及他項權利人。被告以103年5月13日府授地用字第1030086558號公告並通知之行為，應係核准徵收後之執行程序，而中央主管機關內政部為核准徵收機關，原告以臺中市政府為被告，應為不法等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

六、兩造之爭點：原告請求確認徵收處分無效，其以臺中市政府為被告是否適格？系爭徵收處分是否具有行政程序法第111條各款所列無效情形？

七、經查：

㈠按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「（第1項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：……三、建築改良物依法令規定不得建造者。……（第2項）前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收後，徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。（第3項）第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊……送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「（第1項）直轄市或縣(市)主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」、「（第1項）被徵收之土地應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。……（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正當交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」、「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之……」；「本條例第13條規定之徵收計畫書，應載明下列事項：……二、徵收土地或土地改良物所在地範圍及面積。……六、土地改良物情形。七、一併徵收土地改良物。……」、「依本條例第18條規定所為之公告，應載明下列事項：……三、核准徵收機關及文號。四、徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額。……」土地徵收條例第2條、第5條、第13條、第14條、第17條、第18條、第30條、第31條第3項及同條例施行細則第17條第1項第2款、第6款、第7款、第21條第1項第3款、第4款分別定有明文。是土地徵收係經需用土地人提出申請，由中央主管機關內政部代表國家核准徵收土地及其改良物，再由直轄市或縣（市）政府執行。而內政部於核准徵收標的後，通知直轄市或縣（市）政府辦理公告徵收及通知手續，其所為核准之徵收處分始對外發生效力；直轄市或縣（市）政府僅得依照核准徵收之內容為通知及公告，以執行中央主管機關所為徵收土地之行政處分，並無變更內政部所為徵收處分內容之權力。至直轄市或縣（市）政府於公告中載明徵收之土地或土地改良物其應補償之金額，始屬直轄市或縣（市）政府基於內政部核准徵收處分，依法所為評估該徵收標的補償費之行政處分。故土地徵收事實上係由兩個不同機關作成之行政處分，即「徵收處分」及「補償處分」，且「補償處分」係附隨「徵收處分」而存在。準此可知，被告內政部103年5月6日台內地字第1030157638號函及被告臺中市政府103年5月13日府授地用字第1030086558號公告所涉及之徵收處分及補償處分，其中作成核准徵收本件土地處分之機關為被告內政部，而作成徵收補償處分之機關則為被告臺中市政府。本件依原告103年8月14日公民告知書及起訴狀聲明雖分別載「原處分機關103年5月13日府授地用字第1030086558號徵收處分無效」、「確認內政部103年5月6日台內地字第1030157638號及臺中市政府103年5月13日府授地用字第1030086558號徵收處分無效」，然其主要內容均係爭執徵收處分之違法（詳後述理由），並非針對補償價額之爭議，原告既係主張徵收處分無效，即應以內政部為被告，然原告併列臺中市政府為被告，應不具被告當事人適格。

㈡次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」、「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段及第2項分別定有明文。所謂原告即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言。本件原告林本源、林文河、林仁信、王志宏、吳郁鋒、賴豐山等人提起本件確認訴訟，彼等係為本件徵收土地改良物之所有權人（參見卷附第201-229頁，土地改良物及農作改良物補償清冊），故具備確認利益及當事人適格。另謝劉美香、卓坤貝、李光立，朱春英、蔡文哲等5人，並非本件徵收土地及土地改良物之所有權人，僅其地上物非法占用農田水利會之土地（參見卷附第167-173；201-229頁，徵收土地清冊、徵收土地改良物清冊及農作改良物補償清冊）。彼等並非土地或農作改良物之所有權人，無從經由確認徵收無效而排除其法律上之不安。換言之，縱認徵收無效，謝劉美香、卓坤貝、李光立、朱春英、蔡文哲等既非徵收補償之對象，亦無「法律上」之利益得以回復（彼等均係占用水利地之使用人），故其提起本件確認訴訟，並無確認利益，欠缺權利保護要件。

㈢按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。而無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依據行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形性、補充性規定；而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院97年度判字第1號判決意旨參照）。

㈣經查，原告主張徵收處分無效之理由係以：系爭徵收土地為特定農業區，被告徵收違反徵收範圍勘選作業要點第3點、第4點，勘選用地應儘量避免耕地、特定農業區農牧用地等規定；系爭圳前路係農用道路，依農路設計規範第11條、第17條規定不得開發，被告縱容不法，圖利附近違章工廠；系爭道路拓寬將破壞「280年浮圳之文化資產」；豐洲科技工業園區尚未經環境影響評估，系爭道路不應供該工業園區之車輛行駛；本件徵收未經內政部實質審議及未實質踐行協議價購程序，且不具必要性、公益性及比例原則；系爭徵收土地原為水利地或特定農業區，依水利法及農業用地變更使用審查作業要點等規定，須經主管機關經濟部及農委會之同意始得變更使用，被告未經經濟部及農委會之同意擅自變更使用，程序違法等語。惟查，原告並未說明上揭情事係符合行政程序法第111條何款無效事由。而由其上揭主張事由，並不符合該條第1款至第6款之無效事由，且上揭情事均需調查證據始得判斷，尤非任何人一望即知之重大明顯瑕疵，要之，原告上開主張均屬系爭徵收處分有無違法而應予撤銷之原因，揆諸前開說明，原告對此提起確認行政處分無效之訴，核與行政程序法第111條規定行政處分無效之要件不符。

㈤綜上，原告以臺中市政府為被告請求確認徵收處分無效部分，因當事人不適格，此部分確認之訴，即無理由。另原告謝劉美香、卓坤貝、李光立、朱春英、蔡文哲等並非本件徵收補償相對人，並無「法律上」之利益得以回復（彼等均係占用水利地之使用人），故其並無即受確認判決之利益。至原告以內政部為被告訴請確認徵收處分無效之主張並不可採，亦無理由，均應併予判決駁回。本件事證已臻明確，原告請求調閱本件內政部徵收審議委員會歷次完整會議紀錄、「神岡豐洲科技二期工業園區」於行政院環保署環境影響評估說明書及歷次會議紀錄及「神岡浮圳」於臺中市文化局文資審議歷次會議紀錄等，及兩造其餘攻擊防禦方法，均與本件判斷不生影響，不另贅述。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭