臺中高等行政法院判決

104年10月22日辯論終結

原告

鑫唐建設有限公司

代表人

聶黃素

輔佐人

聶定航

被告

臺中市豐原地政事務所

代表人

楊政儒

訴訟代理人

劉木雄

　鄧震宇

上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服臺中市政府中華民國104年5月14日府授法訴字第1040109142號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告依前臺中縣政府（民國99年12月25日臺中縣與臺中市合併改制為臺中市）84年工建使字第4209號使用執照辦竣前臺中縣豐原區下南坑段5708至5748建號等41戶建物（下稱系爭建物）所有權第一次登記，嗣該使用執照經前臺中縣政府以86年9月24日86府工建字第247305號函（下稱前臺中縣政府86年9月24日函）撤銷，被告乃於系爭建物標示部備註欄註記「依據臺中縣政府86年9月24日86府工建字第247305號函撤銷使用執照。」被告遂核認系爭建物之使用執照既被撤銷後，則建物所有權第一次登記已違反土地登記規則第79條規定而失所附麗，乃依行政程序法第117條規定，以104年3月11日豐地一字第1040002214號函（下稱原處分）撤銷系爭建物所有權第一次登記。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠按訴願法第1條第1項、行政訴訟法第4條第1項、行政程序法第117條之規定，訴願決定已肯定本件被告迄至104年3月11日始以原處分撤銷系爭建物所有權第一次登記，已逾2年除斥期間，即除斥期間經過後不得再撤銷，則在原處分已罹於時效前提下，如何可認原處分撤銷所有權登記，全無合理說明，仍執土地登記規則第34條、第79條等規定，認為登記機關得逕為塗銷系爭建物第一次所有權登記，顯然迴避時效問題，有理由不備之違法。

㈡訴願決定認原告欠缺權利保護必要，其所執理由主要係以原告就系爭建物塗銷第一次所有權登記所受損害，既業經民事法院判決且獲得國家賠償，則原處分即無損害原告之權利或利益可言，並援引最高行政法院48年判字第96號判例為據。惟核上開判例已明示「現已存在之處分有直接損害人民權利或利益之情形者，始足當之」，本件原處分既撤銷原告系爭建物第一次所有權登記，並註銷已核發之所有權狀，形式上原告當然為直接受損害之當事人，豈能認無受權利保護之必要。訴願決定任意延伸上開判例意旨，擴張解釋，逕為不利於原告之解釋，自屬違法。

㈢再者，原告縱使於本案有相關連之國家賠償案件中獲得賠償，該受賠償之法律關係，與本件撤銷第一次所有權登記之法律關係亦屬二事，無從相提並論。被告答辯稱為避免損害擴大影響後續國家賠償訴訟的金額與範圍，故暫不撤銷原登記，依內政部函示意旨，而於建物標示部備註欄為註記等語，可證被告早已處分完成。被告又稱系爭建物亦未轉移所有權於第三人，撤銷原登記亦無損第三人權益，惟原告是因盡其所能將原承購戶所購之房屋原價買回，才未擴大損害，係依前臺中縣政府87年1月19日府地籍字第7317號同意函辦理，系爭建物已不能出售，原告僅存出租該建物以維生活等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

㈠本案係被告於82年辦理原臺中縣豐原區下南投828-3地號土地非都市土地更正編定案件（農牧用地更正為丙種建築用地）時，被告登簿人員誤將不應辦理異動而應維持原編定之828-1地號土地，亦一併異動登記為「丙種建築用地」，致原告據以向前臺中縣政府工務局申請建築，並持憑所核發之使用執照（84工建使字第4209號），向被告申辦建物所有權第一次登記（被告收件號：86年8月2日豐登字第201075號），俟經前臺中縣政府工務局就建物坐落基地豐原區下南坑段828、828-4至828-67地號等土地發覺其原核發之建築執照有誤，以86年9月24日函撤銷原核發之使用執照。

㈡有關本案已完成建物所有權第一次登記之建物辦理撤銷登記事宜，前經被告請示前臺中縣政府轉陳臺灣省地政處，依前臺中縣政府86年12月26日86府地籍字第332396號函轉臺灣省地政處86年12月11日86地一字第71871號函略以：「對於有瑕疵之行政處分，如不涉及私權爭執無人告爭時……自得依職權予以撤銷之……『使用執照』……依法撤銷，倘於該建物所有權第一次登記後，尚無第三人因信賴該登記而取得權利，亦不涉及私權爭執，原處分之地政機關或其有監督權之上級機關自得本於職權予以撤銷」，惟當時已完成建物所有權第一次登記之建物，雖尚未發生所有權移轉於第三人情形，但已引起未取得所有權承購戶之爭執，為避免損害擴大影響後續國家賠償訴訟（土地編定登記錯誤）的金額與範圍，故暫不撤銷原登記。另參照內政部86年9月15日台86內地字第8685309號函意旨，於建物標示部備註欄註記：「依據臺中縣政府86年9月24日86府工建字第247305號函撤銷使用執照。」並經前臺中縣政府以87年1月19日87府地籍字第7317號函同意。

㈢按「申請建物所有權第一次登記，應提出使用執照或依法得免發使用執照之證件及建物測量成果圖或建物標示圖。有下列情形者，並應附其他相關文件……」為土地登記規則第79條第1項所明定；另「按先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，如先前之行政處分經撤銷後，作成後行政處分所憑之事由，已失所附麗，後行政處分即因而溯及自始違法。」亦經法務部102年4月18日法律字第10203502860號示有案。又「行政官署對其已為之行政行為，發覺其於法令有違誤之處，基於公益上之理由，而自動予以更正或撤銷，並非法所不許。」最高行政法院59年度判字第141號判決參照。此均足徵為建物所有權第一次登記之申請，應提出原因證明文件，登記機關係就申請人所提原因證明文件為形式上的審查。登記完畢後，原據以登記之原因證明文件，如經該管主管機關查明不應發給而予撤銷，則原先建物所有權第一次登記所憑已發原因證明文件之事由，已失所附麗，若尚未有第三人因信賴登記而取得新權利之登記，自得依法撤銷。另按所謂建物所有權第一次登記，係指合法建物或實施建築管理前，舊有而未辦理登記的合法建物，所為所有權第一次登記，又稱保存登記，故建物所有權第一次登記具有登記建物合法性性質。本件原告據以辦理保存登記之登記原因證明文件（使用執照）既被撤銷，系爭建物則自始即非屬合法建物，建物所有權登記所表彰房屋合法性公信力顯與事實不符，登記機關自得逕為辦理塗銷所有權第一次登記。

㈣按人民提起行政訴訟，應以中央或地方機關之違法行政處分或決定，致損害其權利或利益，為先決要件。如其權利或利益並未因行政處分之作成而受有損害，即屬欠缺訴訟法上之權利保護要件。本案原告針對系爭建物建築基地土地使用編定類別登記錯誤後辦理更正登記回復原編定，原核發建築物使用執照被撤銷，使其建物不能登記，建物須全部拆除等損害，主張係登記機關登簿及校對人員重大過失所致，已訴請民事法院請求國家賠償，並經民事法院審認被告應賠償範圍包括原告於系爭土地上興建41戶房屋有關結構體部分工程費用、銷售費用、營業費用、興建資金貸款利息、合理總造價、土地地質鑽探費用及建築設計費用等在內，此參臺灣臺中地方法院87年度重國字第3號、臺灣高等法院臺中分院88年度重上國字第3號、臺灣臺中地方法院88年度重國更字第1號、臺灣高等法院臺中分院90年度重上國字第3號、最高法院93年度台上字第2538號、臺灣高等法院臺中分院94年度重上國更㈠字第2號判決內容。相關賠償事宜經被告於94年2月23日與原告協議賠償金額新臺幣99,716,717元（含利息），並已於96年5月17日全部賠償完畢。故原告就興建系爭建物所支出興建費用及相關所受損害均已獲得賠償並填補損害在案。原告起訴狀敘及被告撤銷房屋原保存登記，並註銷所核發權利書狀，原告當然為直接受害人，惟未見說明究係直接受有何種損害？原告就塗銷系爭建物所有權第一次登記所受損害既經前開法院判決且獲得賠償，則系爭處分即無損害原告之權利或利益可言，原告亦無從藉由本件訴訟而滿足使其建物成為合法建物之可能，自難認被告有依訴訟程序救濟之權利或法律上之利益。從而，原告所提之訴訟，即欠缺權利保護之必要。綜上，原告之訴為無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：被告以原處分撤銷系爭建物所有權第一次登記，是否已逾行政程序法第121條之2年除斥期間？原告提起本件訴訟有無權利保護之必要？

五、經查：

㈠按「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：……二、登記原因證明文件。……」、「申請建物所有權第一次登記，應提出使用執照或依法得免發使用執照之證件及建物測量成果圖或建物標示圖。」土地登記規則第34條第1項、第79條第1項前段所明定。

㈡經查，原告所有系爭建物，前依土地登記規則第79條規定檢附使用執照（84工建使字第4209號）、測量成果圖等文件，於86年8月28日辦竣建物所有權第一次登記，惟系爭建物之建築基地即豐原市○○○段828-3、828-5至828-46地號土地，嗣經發現該等土地之分區使用類別，於82年2月22日登載作業時將「山坡地保育區農牧用地」誤登記為「山坡地保育區丙種建築用地」，被告遂於86年9月24日辦理更正登記回復原編定在案。系爭建物之使用執照，復經前臺中縣政府以該執照上建築地點之所有土地，分區使用類別全部更正回原編定，該執照已違反申請執照之要件，乃以86年9月24日86府工建字第247305號函撤銷原核發予原告之使用執照，被告並依前臺中縣政府87年1月19日87府地籍字第7317號函意旨，於不動產登記簿備註欄註記：「依據臺中縣政府86年9月24日86府工建字第247305號函撤銷使用執照」字樣。被告對於系爭建物基地因登記簿編定使用種類登記錯誤更正編定後，使用執照被撤銷，該等建物所有權第一次登記之房屋應如何處理疑義，由前臺中縣政府向臺灣省政府地政處請示，經臺灣省政府地政處以86年11月27日86地一字第69197號函略以：「說明：一、依據內政部86年11月20日台內地字第8611042號函辦理……二、本案土地既經更正回復原編定『山坡地保育區農牧用地』，其地上建築物原核發之使用執照、建築執照亦經貴府撤銷，應請參依法務部81年9月7日法81律13362號函及內政部85年9月18日台（85）內地字第8508652號函略以……意旨辦理。」及86年12月11日86地一字第71871號函略以：「主旨：關於貴縣豐原市○○○段○○○○○○號土地登記簿編定使用種類登記錯誤，致生該基地上已完成建物所有權第一次登記之房屋應如何處理疑義乙案，仍請依內政部86年11月20日台內地字第8611042號函示意旨，本於權責自行核處……。」前臺中縣政府遂將前開臺灣省政府地政處意見以86年12月26日86府地籍字第332396號函轉被告辦理，略以：「主旨：有關豐原市○○○段○○○○○○號登記簿編定使用種類登記錯誤，致生該基地上已完成建物所有權第一次登記之房屋應如何處理疑義乙案，請依臺灣省政府地政處86年12月11日86地一字第71871號函辦理……。」被告乃依內政部86年11月20日函釋意旨，於建物標示部備註欄註記：「依據臺中縣政府86年9月24日86府工建字第247305號函撤銷使用執照。」嗣被告以原處分撤銷該建物所有權第一次登記，上情有上開土地登記簿謄本、使用執照、土地申請書、臺灣省政府、前臺中縣政府及被告上揭相關函文、原處分等在卷可稽（訴願卷第52-57、5-22頁），堪予認定。

㈢按「行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。又有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。再者，當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。」最高行政法院97年度判字第1086號判決參照。揆諸首揭土地登記規則第34條第1項及第79條第1項前段規定，建物所有權第一次登記之申請，應提出原因證明文件，登記機關係就申請人所提原因證明文件為形式上的審查。登記完畢後，如經該管主管機關查明不應發給而予撤銷，則系爭建物所有權第一次登記之登記原因證明文件，既失其效力，該建物所有權第一次登記無所附麗，在尚未有第三人因信賴登記而取得新權利之登記，登記機關自得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後，撤銷前此准予登記之處分，而塗銷其所有權第一次登記。本件原告所有系爭建物於86年7月24日取得使用執照（8 4工建使字第4209號），並於86年8月28日辦竣建物所有權第一次登記，惟因系爭建物坐落之建築基地有上揭登記錯誤之情事，被告已於86年9月24日辦理更正登記回復原編定在案，前臺中縣政府亦以86年9月24日86府工建字第247305號函撤銷原核發予原告之使用執照，原告對於被告回復原編定之處分及前臺中縣政府撤銷使用執照之處分，均未爭執，業已確定在案，則系爭建物所有權第一次登記所據以申請之使用執照既經撤銷，其所憑之事由已失所附麗，而為違法之行政處分，則被告以原處分依行政程序法第117條規定，撤銷該登記，並公告註銷原核發建物所有權狀，經核尚無不符。

㈣然查，行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」又法務部101年11月21日法律字第10100224510號函：「行政程序法第117、121條等規定，所謂『知有撤銷原因』係指就具體個案行政處分知悉具有撤銷原因，又原處分機關或其上級機關，無論何者知有撤銷原因，即分別起算撤銷權期間。」是以對於得撤銷之違法行政處分，為避免行政處分相對人之法律地位長期處於不安狀態，行政程序法第121條第1項規定，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。此2年之時間為除斥期間，經過之後，即不得撤銷，以避免法律關係之不確定。本件被告於86年12月26日即知悉具有撤銷原因，另按於行政程序法施行前，就撤銷權之行使，法律並無除斥期間之規定，則於行政程序法施行前即得行使撤銷權者，於行政程序法施行後關於撤銷權之除斥期間，應自行政程序法施行之日起算（法務部97年12月17日法律字第0970700891號函參照），是被告之撤銷權自行政程序法施行日90年1月1日起，計算除斥期間為2年，即應於90年1月1日起算，至91年12月31日止完成，然被告迄至104年3月11日始以原處分撤銷原建物所有權第一次登記，確實已逾2年之除斥期間。

㈤惟按行政處分之相對人或有利害關係之第三人提起訴願時，須主張其權利或利益受有損害，如其權利或利益並未因行政處分之作成受有損害，即欠缺訴願之權利保護要件。次按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依權職為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。……」、「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」、「權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」行政程序法第8條、第117條、第120條及民法第148條分別定有明文。是不論是行政機關為行政行為或人民行使權利，均應依誠實及信用方法為之。授予利益之違法行政處分經撤銷後，為撤銷之機關對於受益人因信賴所生之損害，即應予補償。經查原告針對系爭建築基地之土地分區使用登記錯誤並更正編定後，原核發之建築物使用執照被撤銷，使其建物不能登記、建物須全部拆除等損害，主張係因被告所屬人員於登簿及校對錯誤之重大過失所造成，已訴請民事法院請求國家賠償，並經民事法院審認被告應賠償範圍包括原告於系爭土地上興建41戶房屋有關之結構體部分工程費、銷售費用、營業費用、興建資金貸款利息、合理總造價、土地地質鑽探費用、建築師設計費用等在內（此參照臺灣臺中地方法院87年度重國字第3號、臺灣高等法院臺中分院88年度重上國字第3號、臺灣臺中地方法院88年度重國更字第1號、臺灣高等法院臺中分院90年度重上國字第3號、最高法院93年度台上字第2538號、臺灣高等法院臺中分院94年度重上國更（一）字第2號民事判決內容），嗣雙方復就賠償範圍、金額、付款方式等簽訂國家賠償事件協議書，被告並於94年2月23日賠償原告新臺幣99,716,771元（含本金及利息）完畢，此有上開民事判決書、國家賠償事件協議書、收據等在卷可稽（見本院卷38-115頁），故原告就興建系爭建物支出費用及相關所受損害均已獲得賠償並填補損害在案，則原告既因系爭建物使用執照被撤銷、建物不能登記、建物須全部拆除而獲得損害賠償，上揭損害賠償範圍應包含本件撤銷系爭建物所有權第一次登記所受之損害，是本件原告所受損害既業經前開民事法院判決獲得賠償，則系爭處分即無損害原告之權利或利益可言，原告亦已無從藉由本件訴訟而滿足其建物為合法建物之可能，自難認原告有依訴訟程序救濟之權利或法律上利益，從而，其提起本件訴訟，欠缺權利保護之必要。又行政程序法第121條第1項規定之除斥期間，核其立法理由係為避免法律關係之不確定，造成權利人之損害，而設2年之除斥期間，本件原告對於系爭建物使用執照被撤銷一事並未提起行政爭執，則系爭建物未來將遭撤銷所有權第一次登記，應為原告所得預見，因此原告就系爭建物使用執照被撤銷、建物不能登記、建物必須全部拆除所獲得賠償業已彌補其損害，原告提起本件訴訟，即無權利保護之必要。

㈥按提起撤銷訴訟之要件，以行政處分經撤銷後，其規範效力有回復之可能為前提要件，否則該撤銷訴訟自屬欠缺權利保護必要，如行政處分規範效力已因法律上或事實上之原因而消滅，原告仍有可回復之法律上利益者，則應依行政訴訟法第6條第1項之規定，提起確認行政處分為違法之訴訟；其再提起撤銷訴訟，依前說明，即欠缺權利保護之必要。次按「原告因行政處分之執行完畢而無回復原狀之可能者：則應依行政訴訟法第6條第1項後段提起確認訴訟，如原告提起撤銷訴訟時行政處分已執行完畢，或在訴訟進行中執行完畢時，應認得將撤銷訴訟轉換為確認訴訟。」（各級行政法院91年度行政訴訟法律座談會法律問題第13則參照）。又按「建築執照分左列四種：三、使用執照：建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領使用執照。」建築法第28條第3款定有明文。本件原告所有系爭建物所有權第一次登記所憑之原因證明文件（使用執造）既屬違法而經撤銷在案，系爭建物即不得為合法之使用，被告乃以原處分撤銷系爭建物所有權第一次登記，臺中市政府都市發展局亦認定系爭建物為違章建築，並通知限期拆除，有該局104年3月9日中市都違字第1040036127號在卷可稽，原告亦稱系爭建物已拆除約百分之六、七十了（見本院卷第141-142、130頁），嗣於本件言詞辯論審理時亦自承系爭建物全部拆除完畢，按依土地登記規則第31條第1項規定：「建物滅失時，該建物所有權人未於規定期限內申請消滅登記者，得由土地所有權人或其他權利人代位申請；亦得由登記機關查明後逕為辦理消滅登記。」系爭建物既已滅失，依據上述規則，被告亦得依職權辦理消滅登記。固然「消滅登記」與「撤銷第一次所有權登記」之原因不同，然其無法回復系爭建物第一次所有權登記之本質並無差異，故原處分縱經撤銷，系爭建物仍屬無使用執照之違章建築，原告稱其仍得出租使用，亦無理由，是原告並無可回復之法律上利益，其提起本件撤銷訴訟，抑或變更訴之聲明為確認行政處分為違法之訴訟，揆諸前揭說明，仍屬欠缺權利保護之必要。

㈦綜上所述，原告所述均無足採。被告所為原處分核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。兩造其餘訴辯事由，與判決結果無影響，爰不逐一審論，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭