臺中高等行政法院判決

再審原告

廖萬慶

再審原告

徐福義

再審被告

臺中市政府

代表人

林佳龍

上列當事人間都市計畫事件，再審原告不服本院105年3月24日104年度訴字第436號確定判決，提起再審之訴，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：按行政訴訟法第275條第1項規定：「再審之訴專屬為判決之原行政法院管轄。」準此，本件再審原告就本院民國105年3月24日104年度訴字第436號確定判決（下稱原確定判決）主張有行政訴訟法第273條第1項第1款及第14款規定之情形，而提起再審之訴，自專屬於本院管轄。再者，再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，此稽之行政訴訟法第278條第2項規定可明。

二、事實概要：

㈠再審原告廖萬慶、徐福義及訴外人徐天佑所有坐落臺中市○○區○○○段00○00○0○00○0○號等3筆土地（下稱系爭土地）屬於原臺中縣政府91年12月10日府建城字第09132828203號公告發布「擴大及變更烏日都市計畫（第3次通盤檢討）案」範圍內之住宅區，依此都市計畫案變更內容明細表第14案所載，開發方式以區段徵收方式辦理整體開發。再審原告前於98年原臺中縣政府辦理「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」期間內提出陳情，表示系爭土地因北鄰鑄造工業公司，其冶金作業有空污下飄，建議由第三種住宅區、綠地變更為乙種工業區（下稱系爭陳情案）。案經該府酌予採納並列為變更內容明細表第4案，將改制前臺中縣烏日鄉前竹里環中路以東、光明路以西之角地由第三種住宅區、綠地變更為乙種工業區，附帶條件依「都市計畫工業區毗鄰土地變更處理原則」辦理，並應於計畫發布實施日起3年內依前揭原則提出申請，逾期未申請者恢復為農業區。惟此變更內容經內政部都市計畫委員會99年9月21日第739次、100年8月23日第762次會議審議決議不予採納在案。再審原告向內政部及再審被告提出陳情，內政部營建署以100年10月21日營授辦審字第1003510614號函及100年11月8日營授辦審字第1003580840號函轉請再審被告查明依法處理，並副知再審原告。嗣經再審被告以100年11月4日府授都計字第1000207820號函復再審原告。再審原告對內政部營建署及再審被告上開函不服，提起行政爭訟，迭經內政部101年3月29日臺內訴字第1010001648號訴願決定不受理、本院101年度訴字第143號裁定駁回、最高行政法院101年度裁字第2293號裁定抗告駁回在案。

㈡嗣再審原告認「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」係採區段徵收方式整體開發，依內政部都市計畫委員會99年9月21日第739次會議決議，為避免開發期程延宕，規定3年內應完成開發，本案迄今已超過規定開發年限，都市計畫案應失其效力。再審被告依據都市計畫法第26條規定及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條規定變更主要計畫書圖及其內容，於103年5月20日起辦理「變更臺中市烏日都市計畫主要計畫專案通盤檢討（配合辦理主、細計畫分離）案暨擬定臺中市烏日都市計畫細部計畫案」（下稱系爭通盤檢討案）公開展覽30日，再審原告復向再審被告提出系爭陳情案。惟系爭通盤檢討案係屬主、細計畫分離專案檢討，不涉及實質內容變更，經再審被告104年8月5日第47次臺中市都市計畫委員會決議納入後續烏日都市計畫實質檢討辦理（下稱系爭決議）。再審原告認人民陳情案件懸而不決，有應作為而不作為情形，再審原告不服，提起訴願，經內政部以再審原告並無申請再審被告為該特定內容行政處分之請求權，而予以不受理之決定後，提起行政訴訟，經本院原確定判決駁回後，遂以原確定判決具有行政訴訟法第273條第1項第1款及第14款規定之情形，而提起本件再審之訴。

三、本件再審原告主張：

㈠原確定判決所載：「原告既無請求變更都市計畫之請求權，原告提起本件課予義務訴訟，為無理由，應予駁回。」等語，於105年3月10日言詞辯論時，兩造並未就「有無請求變更都市計畫請求權」乙事進行辯論，法官亦未提起該事項，遽爾判決「原告無變更都市計畫請求權」而駁回再審原告之訴，與行政訴訟法規定不合。

㈡再審原告依照再審被告103年5月20日公告公開展覽（第4次通盤檢討㈢）「變更烏日都市計畫主計畫與細部計畫分離」，徵求公民、團體對通盤檢討提出陳情意見之規定事項，於規定時間內提出通盤檢討事項陳情建議書，為再審被告所受理，經登錄在案，並列入再審被告紀錄中，是為依法申請之案件，應依照都市計畫法第19條規定辦理，即再審被告應「參考審議」再審原告「依法申請之案件」，法律規定至遲應於受理陳情列案後120天完成參考審議，換言之，再審被告依法於120天內應為參考審議再審原告「依法申請之案件」之作為義務，再審被告迄今未能完成參考審議，即有應作為而不作為情形。蓋因都市計畫不能依照都市計畫法規定之通盤檢討制度運作參考審議人民提案陳情，做法規上允許之修正，影響該區塊當地人民（即含原告等人）憲法上居住、工作權利無法安定，尤其縱容長年空氣污染有害健康之該區塊規劃為住宅區，違背都市計畫法第34條強制性規定，損害該區塊當地人民（即含原告等人）法規上受益權利，經提起訴願，不得正面回應，所以再審原告提起課予作為義務訴訟，於法有據。本院前訴訟程序竟未加斟酌再審原告起訴有無符合「依法申請之案件」之條件？再審被告有無應作為而不作為情形？是否損害再審原告權利或法律上利益？再審被告遽爾以非法律上理由且未經雙方辯論就駁回訴訟，違背行政訴訟法第5條提起課予義務訴訟規定，即有行政訴訟法第273條第1項第14款所定「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」情事；且有同條項第1款「適用法規顯有錯誤」情形，足以影響終局審判，所以提請再審。

㈢都市計畫定期通盤檢討實施辦法第39條規定：「各土地使用分區之檢討，應以自然地形或人為地形為界線予以調整。」第30條第2項前段規定：「原計畫住宅區實際上已較適宜作為其他使用分區，且變更用途後對於鄰近土地使用分區無妨礙者，得將該土地變更為其他使用分區。」是再審被告在定期通盤檢討時，應進行各土地使用分區之檢討，應遵行該辦法具體審議人民依法陳情建議書案。再審原告陳情建議書案，即「變更烏日都市計畫」第4次通盤檢討範圍內，烏日工業區以南、環中路以東、光明路以西的三角形區塊（下稱系爭區塊），因為北面毗鄰工業區，長年受有空氣汙染，不利於健康，都市計畫法第34條有強制性明定，不得作為住宅區，以依法行政義務而言，再審被告即有義務將其變更為非住宅區，以系爭區塊形式上北鄰工業區，兩者間無自然地形或人為地形為界線，該區塊西南鄰環中路，東南鄰光明路，有兩條公路的人為地形為界線，隔開其餘都市計畫土地，即應依據都市計畫定期通盤檢討實施辦法第39條規定，將該區塊北側人為畫設之分隔帶取消，以其毗鄰工業區，兩者間無自然地形或人為地形為界線，應將系爭區塊調整為工業區。並依同辦法第30條規定，將該區塊變更為工業區，且變更用途後對於鄰近土地使用分區無妨礙等情。並聲明求為：1.廢棄原確定判決；2.撤銷訴願決定；3.再審被告應參考審議103年5月20日公告公展「變更烏日都市計畫」第4次通盤檢討時再審原告依法申請案件，請再審被告將陳情事宜，依據中央法規標準法第18條適用行為時法規及從新從優規定及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第30條規定，將「變更烏日都市計畫」第4次通盤檢討範圍內，烏日工業區以南，環中路以東，光明路以西的三角形區塊，變更為工業用地，且與北鄰工業用地之間取消分隔帶，以增進土地之利用。

四、再審被告則以：

㈠再審原告指認系爭陳情案為依法申請之案件，然再審原告請求辦理都市計畫變更，僅供作都市計畫通盤檢討之參考，尚不得以個案變更方式辦理，再審原告所為請求僅有建議權，非屬依法申請案件。再者，再審原告既無請求為都市計畫變更之公法上權利，且亦非屬依法申請之案件，並不具備「適用法規顯有錯誤」之再審要件。有最高行政法院62年判字第610號判例及102年度裁字第206號裁定可資參照。

㈡再審原告主張都市計畫案未依都市計畫法第19條規定於法定期間審議完竣，查該條文係規範都市計畫案公開展覽與審議期程，目的在於督促都市計畫主管機關應儘速辦理都市計畫審議，其性質屬訓示規定，即使違反規定，亦不影響效力。系爭通盤檢討案因面臨案件影響層面廣泛，前置研議費時較長，且適逢再審被告首長輪替與都市計畫委員會改組等相關程序作業，致未能於規定期限內完成審議。縱然系爭通盤檢討案審議期程逾越期限，亦不生無效或使之成為依法申請案件。再審原告主張，並不足以影響原判決結果，即不具備「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」之情形。

㈢依都市計畫法第15條及22條規定，主要計畫項目包含當地自然、社會及經濟狀況調查分析、行政區域及計畫範圍、人口成長及分布、各土地使用分區配置、主要道路及其他公眾運輸系統、實施進度及經費等；細部計畫則包含居住密度及容納人口、土地使用分區管制、事業及財務計畫、道路系統、地區性公共設施用地等項。因烏日都市計畫於臺中縣、市合併前係屬鄉街計畫層級，故依都市計畫法第16條規定，其主要計畫內容係與細部計畫合併擬定。惟臺中市於99年進行縣市合併後，原屬鄉街計畫層級之都市計畫皆需調整為市鎮計畫性質，並辦理主要計畫與細部計畫拆離作業。基於前述理由，系爭通盤檢討案自103年辦理都市計畫主要計畫與細部計畫拆離，非屬實質內容檢討，是以有關再審原告請求變更都市計畫建議事項，業經再審被告104年8月5日第47次臺中市都市計畫委員會決議納入後續烏日都市計畫實質檢討辦理。再審被告刻正辦理烏日都市計畫第四次通盤檢討案，再審原告之陳情意見業將納入前開通檢案研議辦理等語。並聲明求為判決駁回再審原告之訴。

五、本件兩造爭執要點為：再審原告主張原確定判決具有行政訴訟法第273條第1項第1款及第14款規定之再審事由，於法是否有據？

六、本院判斷如下：

㈠按行政訴訟法第273條第1項第1款及第14款分別規定：「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤。……十四、原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。」

㈡本件再審原告雖以上開情詞主張原確定判決具有行政訴訟法第273條第1項第1款及第14款規定之情形，惟：

1.按再審之訴係對於已經終局判決確定之訴訟事件請求法院再開及續行前訴訟程序之特別救濟程序，若非確定實體判決有重大顯著或無從於上訴程序中主張之瑕疵者，為求法律秩序安定，其訴訟標的之法律關係經判決確定後，即形成既判力，不許當事人提起再審之訴推翻之。故行政訴訟法第273條第1項第1款所謂「適用法規顯有錯誤」自須原確定判決所適用之法規與該案應適用之現行法規明顯相違背，始足當之。若無積極適用錯誤法規或消極未適用正確法規，或其詮釋現行法規明顯牴觸現行之司法院解釋或最高行政法院判例之情形，僅其法律見解不為當事人所信服者，即不該當於該款所稱「適用法規顯有錯誤」之情形，無從據為再審之事由（最高行政法院62年判字第610號判例參照）。再者，同項第14款所稱「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者」則指在前程序已經提出之證物，原判決未為調查或未就其調查之結果予以判斷，且該證據確足以影響原判決之結果者而言。又當事人主張原確定判決有漏未斟酌重要證物之情形，應具體指明該具體證據。所稱證物係指證書或足以證明特定事實存立之具體物件而言，並不包括其他攻擊防禦之方法在內。至於法規命令、解釋令函或他案判決，乃屬於適用法規正確與否之判斷準據，核與法律適用之前提事實無關，自非該款所稱之證物。另按行政訴訟法第5條所稱依法申請係指現行法令賦予人民享有請求主管機關作成特定內容之行政處分之公法上請求權而言。則人民提起課予義務訴訟本應對其請求事項所依據之法令規定予以敘明，否則，其請求即難謂適法有據。

2.查本件再審原告前本於系爭土地共有人之地位，對於再審被告之系爭通盤檢討案於公開展覽期間內系爭陳情案，不服再審被告之處置，於提起訴願經決定不受理後、乃向本院提起課予義務訴訟，請求再審被告應就系爭通盤檢討案依其陳情作成回復98年9月7日原臺中縣都市計畫委員會審議通過之都市計畫，將系爭3筆土地逕為變更工業區，並取消分隔帶規劃之行政處分。而經本院於前訴訟程序審理後，作成原確定判決駁回再審原告之訴，其判斷理由載謂：「都市計畫法第26條規定固然係課予都市計畫擬定機關每3年或5年至少通盤檢討一次，且依據發展情況並參考人民建議作成必要之變更。惟公法法規雖課予行政機關某種作為義務，並不當然可以據此導出人民具有得為此項請求作為之主觀公權利，依『保護規範（目的）說』，必須該項法規之規範目的，至少兼具有保護個人利益始足當之。茲查都市計畫通盤檢討之基礎，依都市計畫法第26條第2項授權訂定之『都市計畫定期通盤檢討實施辦法』第5條之規定，『至少包括自然及人文景觀資源、人口規模、人口密度分布、建築密度分布、產業結構及發展、土地利用、公共設施容受力、住宅供需、交通運輸等項目』，足證都市計畫通盤檢討事項包羅廣泛，非以個別人民利益之保護為目的。都市計畫法第27條亦規定都市計畫經發布實施後，遇有該條第1項各款之情形，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更，同屬行政機關依法令行使職權之行為，亦應為相同之解釋，即人民無請求行政機關為都市計畫變更之公法上權利。」「惟系爭通盤檢討案係屬主、細計畫分離專案檢討，不涉及實質內容變更，經被告104年8月5日第47次臺中市都市計畫委員會決議納入後續烏日都市計畫實質檢討辦理，並經內政部都市計畫委員會104年10月27日第862次會議審議通過，此亦有被告104年8月5日第47次臺中市都市計畫委員會紀錄及內政部都市計畫委員會104年10月27日第862次會議紀錄在卷可參，並無原告所稱被告就原告所為陳情案件懸而不決，有應作為而不作為之情形。」「系爭陳情案僅係人民陳情或建議之性質，並無請求被告應將該變更案審核通過之權利。該決議通過內容為單純事實敘述，既不因該項敘述而生法律上之效果，自非行政處分。原告既無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利，且亦非依法申請之案件，被告不負有作為義務。同時該2次會議關於系爭陳情案亦有決議納入後續烏日都市計畫通檢辦理，揆諸上開說明，原告主張其有權利或法律上利益受損可言，是訴願決定以原告所為請求僅有建議權，非屬依法申請案件，應屬行政程序法第168條規定有關陳情之範疇，被告自無應作為而不作為情事」等語，有本院前訴訟案卷及原確定判決在卷可稽，堪予認定。

3.觀諸原確定判決理由意旨，乃以依現行法令尚查無賦予都市計畫範圍內之土地所有權人得向主管機關申請作成變更都市計畫內容之公法上請求權基礎為論據，而駁回再審原告之訴，殊難認有積極適用錯誤法規或消極未適用正確法規，或闡述法律見解有明顯牴觸司法院解釋或最高行政法院判例之情形。再稽之再審原告狀載所陳各節，無非依其個人堅信之見解，臚列前揭法令規定，然核諸各該條文規定內容，均無從作為再審原告享有公法上請求權之規範依據，自不能因再審原告對於原確定判決所表示之法律見解不為信服，而有見解互歧之情形，即資為指摘原確定判決適用法規顯有錯誤之論據。至於再審原告雖尚泛稱原確定判決亦有就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌之情形云云，然其並無具體敘明有何重要證據未經斟酌，至於其檢具之都市計畫定期通盤檢討實施辦法全文，係屬法令性質，核諸前揭說明，顯不該當於行政訴訟法第273條第1項第14款所稱之證據至明。

七、綜上所述，本件再審原告徒憑其主觀見解指摘原確定判決具有行政訴訟法第273條第1項第1款及第14款規定之再審事由，而提起再審之訴，顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

八、據上論結，本件再審原告之訴顯無再審理由，爰依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭