臺中高等行政法院裁定

原告

賴維寬

被告

國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處

代表人

蔡明哲

上列當事人間有關林業事務事件，原告不服教育部中華民國107年1月5日臺教法㈢字第1060190290號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟（最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例參照）。

二、訴外人賴鴻儒於民國106年1月18日向被告申請辦理被告水里營林區16林班12號保管竹林（下稱系爭保管竹林地）權利繼承及名義變更，經被告以106年3月24日實管字第0000000000A號函復略以因賴鴻儒尚未檢附原許可證正本及辦理名義變更其他共同保管人之同意書，請補送該等文件證明後，再續申請。嗣賴鴻儒經由被告水里營林區以106年7月11日水管字第1063000246號函轉保管竹林許可證予被告，被告爰以106年7月18日實管字第0000000000A號函（下稱106年7月18日函）復賴鴻儒略以：關於申請系爭保管竹林地保管權利繼承部分，依現況符合規定，同意辦理；關於申請系爭保管竹林名義變更部分，請補送系爭保管竹林地之共同保管人同意書後，再續申請；另有關保管竹林之相關規定均詳載於保管竹林許可證，請臺端詳閱並遵守之等語云云，另附發系爭保管竹林地之新許可證1份予賴鴻儒，並副知系爭竹林地之共同保管人即原告。其後，原告以106年8月1日郵局存證信函、申請書及106年8月7日申請書，申請撤銷繼承需檢附共同保管人同意書之措施、被告106年7月18日函及該函附發之竹林保管許可證背面之「竹林保管人遵守條約」，經被告以106年8月17日實管字第1060006319號函（下稱被告106年8月17日函）復原告略以有關系爭保管竹林地繼承部分，因辦理繼承完成，並無原告所指須檢附共同保管人同意書或印鑑證明之情事等語。原告不服，提起訴願請求撤銷被告106年7月18日函及該函附發之竹林保管許可證背面之「竹林保管人遵守條約」暨繼承需檢附共同保管人同意書之措施等，經教育部中華民國107年1月5日臺教法㈢字第1060190290號訴願決定（下稱訴願決定）不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

㈠被告106年7月18日函及附件（竹林保管許可證及附款、竹林保管人遵守條約）為行政處分，由該函及附件內容，並參酌被告前相關書函（如被告100年1月27日實管字第000000000號函）、法律辭典等即可認定，被告即教育部錯認竹林保管許可證為契約，顯有違誤。

㈡竹林保管人遵守條約牴觸上級命令即臺灣大學72年2月3日校農01079號函，違反行政程序法第158條第1項第1款規定；系爭土地早在日據前已存在，保管條約遲至68年1月17日才通過，故保管條約違反法律不溯及既往原則；況保管條約68年1月17日通過時，系爭土地尚未登錄，被告根本無事務權限且未獲其上級授權，違反行政程序法第111條第6款規定。

㈢系爭保管竹林土地已於106年7月18日辦理繼承完成，但同日所核發許可證上卻明載5共有人姓名（被告所自填），明顯畫蛇添足，被告106年7月18日函所稱保管竹林繼承需檢附共同保管人同意書之措施應予撤銷。

㈣被告104年8月28日實管字第1040005300號函（下稱被告104年8月28日函）略以：「該保管竹林契約之法律關係，已經民事法院及行政法院為確定判決」，然民事及行政法院根本無保管竹林契約為合法之確定判決，故上開被告該函所稱，不符事實。況被告錯誤引用司法院釋字第457號及230號解釋，已涉嫌刑事責任等語。並聲明：⒈廢棄訴願決定。⒉撤銷被告106年7月18日函核發予原告國實林竹管字第5627號竹林保管許可證附款即竹林保管人遵守條約。⒊撤銷被告104年8月28日函。⒋撤銷保管竹林繼承需附「共同保管人同意書」之措施。

四、本院判斷如下：

㈠原告訴之聲明第1、2、4項請求廢棄訴願決定、撤銷被告106年7月18日函核發予原告國實林竹管字第5627號竹林保管許可證附款即竹林保管人遵守條約、撤銷保管竹林繼承需附「共同保管人同意書」之措施部分：

⒈經查，竹林保管許可證係被告對於其所管理之土地，由保管人申請保管，經被告准許後，保管人應遵守條約各款規定，並繳納受益金，且非經被告准許，不得將其所保管之竹林私自轉賣及出租等，保管人如有違背條約規定，該處隨時收回保管權，保管人對於所保管之土地，並無自由使用、收益及處分權能，此有原告所提國實林竹管字第5627號竹林保管許可證及竹林保管人遵守條約影本在卷可參（本院卷第31至32頁）。而內政部依還地計畫規定籌組專案小組於98年5月26日召開小組第一次複審會議，會中委員多數認為日人實施林野調查時，已將未能提出業主權證明之林野地劃為官有林野地，僅考量竹林保管人長期持有占用，並有穩定性使用，故將其視為「緣故人」發給「竹林保管許可證」，「竹林保管證」、「竹林保管許可證」或「保管竹林土地臺帳」等文件，均不足作為產權證明文件，其保管者應僅具使用權，原告所提出之竹林保管許可證，尚難認屬系爭土地之產權證明文件等語（本院99年度訴字第342號確定判決理由五㈤意旨參照，同卷第158至159頁），且原告前向內政部申請發還土地經內政部以所檢附之竹林保管許可證等相關文件並非產權證明文件，不足作為產權證明文件而予以駁回，原告向本院提起行政訴訟，業經本院以99年度訴字第342號判決原告之訴駁回，原告上訴亦經最高行政法院100年度裁字第2599號裁定駁回而告確定在案，有上開確定裁判在卷可稽（同卷第163至165頁）。是竹林保管許可證應僅屬被告就原告申請保管使用系爭土地之使用權證明文件（本院106年度訴字第197號確定裁定理由六、㈠，同卷第186至187頁及105年度訴字第389號確定裁定理由四、㈢併參，同卷第173至174頁）。

⒉次查，揆諸前開竹林保管許可證所載竹林保管人遵守條約各點內容（如保管人每年應繳交之受益金、保管人非經被告准許不得將其所保管之竹林私自轉賣及出租、被告必要時得補償保管人後收回所許可保管竹林、保管人應負之義務及享有之權利、違約條款等）觀之，應認係被告對於其所管理之土地，由保管人申請保管，經被告准許後，明定保管人須遵守之規定，並繳納受益金，並負有對所保管竹林維持正常林相之義務，且非經被告准許，不得將其所保管之竹林私自轉賣、出租等，保管人如有違背條約規定，被告得隨時收回保管權，故兩造間所成立之竹林保管契約，核屬私法上之權利義務關係，而竹林保管人遵守條約則係原告基於竹林保管契約管理使用系爭土地所應遵守之相關約定，依首開說明，亦非被告行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，此部分業經本院多則確定裁定理由闡述甚明（本院106年度訴字第197號確定裁定理由六、㈠參照，本裁定此部分理由經最高行政法院106年度裁字第1847號裁定駁回抗告確定在案，同卷第183至196頁；本院105年度訴字第389號確定裁定理由四、㈢參照，本裁定之原告亦為本件原告，且本裁定經最高行政法院106年度裁字第1187號裁定駁回抗告確定在案，同卷第167至181頁）。準此，竹林保管人遵守條約之性質既非屬行政處分，訴願決定就原告訴請撤銷被告106年7月18日函核發予原告國實林竹管字第5627號竹林保管許可證附款即竹林保管人遵守條約即本件訴之聲明第2項部分，亦以非屬行政處分為由，而決定不受理，經核訴願決定於法並無不合，應予維持。是原告對非屬行政處分之竹林保管人遵守條約提起本件行政訴訟，請求本院撤銷，且未經合法訴願程序，揆諸前開規定及說明，其訴之聲明第1、2項部分自屬起訴不備其他要件，且其情形無從命補正，應予裁定駁回。

⒊至原告訴之聲請第4項請求撤銷保管竹林繼承需附「共同保管人同意書」之措施部分。經本院行使闡明權，以107年5月15日中高行金和107訴00056字第1070001160號函，命原告補正此部分訴之聲明法律上請求依據及提起之訴訟類型為何（同卷第199頁），原告以107年5月21日書狀載明係被告90年9月28日（九十）實管字第3063號函說明二（同卷第205頁）及民法第148條第1項，並載明係提起撤銷訴訟等語，有原告上開補正函（同卷第201至203頁）在卷可稽，故原告就訴之聲明第4項部分，已表明其係提起撤銷訴訟。然查：

⑴被告業就原告長子賴鴻儒繼承系爭保管竹林地部分為同意辦理（被告106年7月18日函說明二參照，同卷第29頁），並以被告106年7月18日函核發予原告國實林竹管字第5627號竹林保管許可證，此觀諸該許可證上載有「持分：賴鴻儒0.4783」、「備考：（106）收文5627號准予繼承」等文字益明（同卷第31頁），並無原告所稱保管竹林繼承需附「共同保管人同意書」之措施，並經被告106年8月17日函復原告在案（同卷第63頁），原告上開所稱，經核應係誤解被告106年7月18日函說明三記載「臺端申請旨揭該號保管竹林名義變更部分，請臺端補送該號保管竹林地共同保管人之同意書後，再續申請」之文義，顯無足採。

⑵又查，兩造間所成立之竹林保管契約，既屬私法上之權利義務關係，是被告106年7月18日函僅係就原告等申請辦理系爭竹林保管地權利繼承暨名義變更，所為辦理情形之書面說明，並未就原告之個案具體事實為法律要件之涵攝，而未直接對原告發生任何法律效果，即尚不對外發生准駁之法律上效果，依前開規定及說明，即難謂其屬行政處分性質。

⑶至原告前開經本院闡明後，以107年5月21日書狀所提示之法律依據即被告90年9月28日（九十）實管字第3063號函（下稱被告90年9月28日函）說明二及民法第148條第1項，經查，觀櫫被告90年9月28日函說明二略以：「經請教本處法律顧問意見，依民法規定繼承人自繼承開始時承受被繼承人財產上一切權利義務，故原竹林保管人死亡，其繼承人繼承其權利依法不需共管人之同意書或印鑑證明」等語，核該函係依民法第1148條所定概括繼承之原則，就原告所詢保管竹林之繼承與名義變更手續疑義部分所為之書面說明，其性質僅為觀念通知，並無法規命令之性質，尚非原告得執為提起撤銷訴訟之依據。且查，被告就原告長子賴鴻儒繼承系爭保管竹林地部分，已同意辦理，並以被告106年7月18日函核發予原告國實林竹管字第5627號竹林保管許可證如前述，核與被告上開函覆意旨及民法第1148條所定相符，尚無原告所稱被告以保管竹林繼承需附「共同保管人同意書」，而不准予原告長子就系爭竹林保管地權利繼承之情，原告上開主張，均無可採。準此，原告係誤解被告106年7月18日函說明三之文義，而對非屬行政處分之被告106年7月18日函提起撤銷之訴，請求撤銷如訴之聲明第4項所示部分，仍屬起訴不備其他要件，且其情形無從命補正，應予裁定駁回。

㈡原告訴之聲明第3項請求撤銷被告104年8月28日函部分：經查，揆諸被告104年8月28日函主旨及說明之記載，僅係被告就原告陳情撤銷竹林保管人遵守條約部分，回覆以保管竹林契約之法律關係已經民事法院及行政法院為確定判決等語之書面說明，有該函在卷可稽（同卷第33頁），經核仍未就原告之個案具體事實為法律要件之涵攝，復未直接對原告發生任何法律效果，揆諸前開規定及說明，尚非屬行政處分性質。是原告對非屬行政處分之被告104年8月28日函提起本件行政訴訟，請求本院撤銷，且未經合法訴願程序（按原告提起本件訴願，並未訴求撤銷被告104年8月28日函，原告並自承此部分訴求尚於訴願程序中，有原告起訴狀及原告提示107年2月13日訴願書在卷可參，同卷第21至23、61頁），揆諸前開規定及說明，其訴之聲明第4項部分即屬起訴不備其他要件，且其情形無從命補正，應予裁定駁回。

五、據上論結，原告之訴為不合法，應予裁定駁回。另原告之訴既屬程序上不合法，兩造其餘實體上之主張和舉證，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一論述，附此敘明。

六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺中高等行政法院第二庭