臺中高等行政法院判決

原告

鄉林建設事業股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

李念祖 律師

訴訟代理人

凃榆政 律師

訴訟代理人

王寶玲 律師

複代理人

莊惠萍 律師

被告

臺中市政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

戊○○

訴訟代理人

丁○

輔佐人

丙○○

上列當事人間因促進民間參與公共建設事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國97年1月25日促字第0000000號申訴審議判斷書，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告參與被告辦理之「民間自提『臺中市交通用地轉運中心委託民間參與建設與營運計畫』」案（下稱交通轉運案），於民國（下同）96年10月29日經評定為最優申請人，另原告亦為「臺中國際會議及展覽中心開發暨興建營運」案（以下稱會展中心案）簽約之民間機構，乃提出交通轉運案與會展中心案整合整體聯合開發計畫書，並以「本案用地與會展中心案用地辦理整合整體聯合開發之效益及可行性」之簡報向交通轉運案甄審委員說明，惟甄審委員會未進行討論審查，原告不服，於96年11月1日向被告提出異議，請求被告應審查交通轉運案用地與鄰近經貿用地（即會展中心案用地）整合整體聯合開發計畫書，經被告以96年12月5日府交運字第0960255646號函駁回，原告不服，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠被告自89年促進民間參與公共建設法（下稱「促參法」）公佈施行後，被告即著手規劃大部份為被告所有位於台中港路、河南路、市○○○路及朝富路間之七期新市政中心專用區約4.45公頃土地，徵求民間機構參與會展中心案之興建營運。被告原擬以該基地之全部作為會展中心案之基地，惟因該基地東北角內有十八筆之私人土地多年來地主抗爭，及預算編列因素無法徵收，復加以土地分區使用之考量，以致被告於91年依促參法對外招商時，將該基地東北角約1.5公頃之土地保留作交通轉運站用地，而僅就其餘約3公頃之土地辦理招商作為會展中心之用。惟會展中心案之招商基地僅有3公頃，欠缺經濟規模，自91年起更連續流標/停止公告兩次，其間不斷修改公告之條件，於92年9月17日所召開之第六次甄選委員會更決議：「鄰近所剩約1.4公頃私有地之交通轉運站部份，本府將配合預算辦理土地協議價購或徵收，未來將可進入實質開發建設之訊息，納入本案招商說明書內說明。」可見會展中心案與交通轉運案整體聯合開發之重要。被告於92年11月26日第三次公開公告「甄選投資人開發興建暨營運台中國際會議及展覽中心招商說明書」及相關規定，原告參與投標（且為唯一參標者），而於93年1月16日經投標廠商資格文件及綜合評選委員會有條件通過為最優申請人。由於會展中心案3公頃土地單獨開發實難達成對空間之有效利用，對被告及民間機構均屬不利，故被告於93年3月2日召開會展中心案甄審委員會議進行綜合評選時，甄審委員要求原告應就緊鄰之交通轉運站用地，就未來整體開發提出計畫書。原告因此於93年5月12日與被告簽訂會展中心投資契約時，即將前述甄審委員之要求列入「開發投資計畫書」中㈣關聯性開發計劃整合項目下，作為會展中心案投資契約之附件。嗣後於94年5月25日之「都市設計、建造執照預審、甄選委員會」聯席審查會議中，與會委員亦一致表示希望會展中心與轉運站用地整體開發。原告乃配合積極進行兩基地整體開發相關作業，先於94年6月27日向被告相關單位掛號申請會展中心案建造執照變更設計並獲得核准，再於94年11月11日依據促參法第46條向被告提出交通轉運站用地之民間自提BOT案申請，以便與會展中心案進行聯合開發。惟被告函覆請原告先行取得交通轉運站用地內之私有土地所有權或使用權後，再行提出申請。原告信賴被告有意聯合開發，為履行其整體聯合開發之契約責任及社會責任，遂毅然扛起整合該等私有土地責任，並投入龐大資源及時間，終至95年9月份始將該等私有土地整合完成，期間並因部分地主抗爭並哄抬價格，致使原告須投入高出徵收費用之數倍資金，才得以順利將該等私有土地完成整合進行提案，原告於95年9月29日再次向被告提出民間自提BOT之審查申請，並提出符合申請須知規定之整合整體聯合開發計畫書，並於96年10月29日交通轉運案之再審核會議中，準備3D立體動畫及簡報向審核委員證明兩案用地辦理整合整體聯合開發之效益及可行性。詎料，被告僅就交通轉運站之開發興建與營運，選定原告為最優申請人，卻於誘使原告花費大量時間、金錢、勞力成本取得十八筆土地並規劃聯合開發後，竟出爾反爾，拒絕審查原告提出之聯合開發計畫。

㈡依會展中心案契約第25條規定：「本契約之附件視為本契約之一部分，與本契約條款具有同等效力。」而依該契約附件㈠開發投資計畫書伍（需政府協助及配合獎勵事項）、㈣（關聯性開發計劃整合）項下第一點明定：「本案基地緊臨之交通用地，未來作為交通轉運建設開發時，應參照本案作整體設計考量，並應與本案作聯合開發。」原告及被告均負有儘力促使會展中心案與緊臨之交通轉運案作整體設計考量、聯合開發之義務，而於原告依契約提出兩案聯合開發計畫時，被告並負有予以審查之義務：

⒈原告於93年5月12日依促參法之規定，與被告簽訂會展中心契約，依台北高等行政法院94年度停字第122號裁定：「依促參法成立之BOT案件，不論在招商、興建、營運、以迄營運期間屆滿由民間將建設移轉予政府前，政府均有高度參與與監督，係有公權力介入，促參法第五章特別明定政府對民間參與興建及營運交通建設之監督管理，其中促參法第52條及第53條更規定，民間機構於興建營運期間，如有施工進度嚴重落後、工程品質重大違失、經營不善或其他重大情事發生時，被告得命定期改善、中止其興建營運之全部或一部，情況緊急時，中央目的事業主管機關亦得令民間機構停止興建或營運之全部或一部，並採取適當措施維持該公共建設之營運，必要時並得強制接管興建中或營運中之公共建設等等，上開制度與行政契約之契約調整之機制（行政程序法第146、147條參照）相當，若促參BOT案件屬私法契約，殊難想像此一單方變更契約內容之機制。」之見解，該契約自屬行政契約無疑，而足以課予被告行政法上之作為義務。

⒉會展中心案甄審委員要求原告應就緊鄰之交通轉運站用地，就未來整體開發提出可行計畫書，並訂入契約附件，列於「需政府協助及配合獎勵事項」項下，雖其課以義務之對象不以被告為限，但被告自屬義務人之一，而於原告申請系爭聯合開發計畫時，負有審查及締約義務。另依被告96年8月公告之「民間自提『台中市交通用地轉運中心委託民間參與建設與營運計畫』申請須知」

2.2.1之許可年限，明定交通轉運案興建與營運之許可年限至民國153年5月11日止。此一許可年限並非如慣例般訂為自BOT契約簽訂日起之整數年限，顯有深意。查會展中心案契約第4條開發經營期間明定為自該契約簽約日起60年，即自93年5月12日起至153年5月11日起。可見被告於交通轉運案招商時所訂之營運許可年限，顯係參照會展中心案而定，足證被告真意為兩案一起開發，兩案之起始日期雖不相同，但卻將於同一日屆期終止，故被告負有使兩案聯合開發之義務。

⒊查被告於96年8月公告交通轉運案之申請須知後，復於96年8月30日以府經發字第0960168344號函覆工程會，其說明欄項下第五點明言：「查本會展中心開發投資計畫書第132頁『需政府協助及配合獎勵事項』第四款關聯性開發計劃整合第1目雖載明：『本案基地緊臨之交通用地，未來作為交通轉運建設開發時，應參照本案作整體設計考量，並應與本案作聯合開發。』，惟此係屬交通用地轉運中心BOT案委託契約應明訂之事項‧‧‧，本府針對交通用地轉運中心BOT案日後委託時自會訂明於該案契約中‧‧‧」。由此可知，被告亦肯認依會展中心案契約之約定，兩案應進行聯合開發，是原告提出聯合開發計畫時，被告即有審查之契約義務，詎被告枉顧其行政契約之義務及對原告有利之主張，仍片面主張會展中心案與交通轉運案為不同之個案，拒絕審查，自有違反其行政契約義務及違反禁止恣意原則之違法。

㈢行政程序法第8條為具有憲法位階之信賴保護原則，其適用須具備三要件：信賴基礎（國家行為）、信賴表現（即人民安排其生活或處置其財產）、信賴值得保護（人民之誠實、正當並斟酌公益）。原告提請被告審查聯合開發計畫，符合上開要件，被告拒絕審查有違信賴保護原則：

⒈被告有足資原告信賴之基礎：

①依行政程序法第16條、促參法第44條第1項及司法院釋字第540號理由書之意旨，甄審委員會之委員就評選合格申請人及最優申請人為公法行為，當無爭議，則甄審委員會之委員係代表主辦機關行使其關於促參案件之重要權限，為受託行使公權力之人，其所為關於聯合開發意見之行為為國家行為，得為信賴基礎，而被告同為國家機關且為該受託行使公權力之委託機關，當然亦受拘束。

②被告於92年11月公告之會展中心案招商說明書第二、本開發案主要內容及規定第5點規定「本用地鄰近所剩約1.4公頃私有地之交通轉運站部分，本府計畫配合預算辦理土地協議價購或徵收，未來如可進入實質開發作為交通轉運建設使用，對本案建設發展有正面的助益。」可見被告早有將兩案作聯合開發之意圖，足使原告產生信賴而參與招商。另被告於93年3月2日召開會展中心案甄審委員會議進行綜合評選時，甄審委員要求原告應就緊鄰之交通轉運站用地，就未來整體開發提出計畫書，此積極行為促使原告進一步研擬兩案聯合開發計畫。另依被告與原告簽訂之會展中心契約附件，明定系爭交通用地開發時需與會展中心案作聯合開發，被告簽約之行為進一步促使原告研擬規劃兩案之聯合開發計畫。被告於94年5月25日召開之「都市設計、建造執照預審、甄選委員會」聯席審查會議中，與會委員亦一致表示希望會展中心與轉運站用地整體開發以達到最佳效益，能避免周邊道路交通擁塞。原告乃據此依促參法第46條之規定，向被告提出交通轉運案民間自提BOT申請，並表明原告有意併同會展中心案聯合開發。依「主辦單位審核民間自行規劃申請參與公共建設案件注意事項」第七點第㈤項之規定，於民間申請人提出規劃構想書後，被告應就民間申請人之規劃構想書是否符合被告政策需求、民間使用政府土地或設施之效益、需政府協助事項、有無法令禁止事項、民間申請人是否同意後續規劃內容公開等事項進行初步審核。而被告以94年11月22日市府交運字第0940218891號函覆原告時，僅表示請原告先行取得交通轉運站用地內之私有土地所有權或使用權，並未就聯合開發表示任何反對之意見。被告此一函覆，顯示原告提出之兩案聯合開發計畫並未違反被告之政策需求，無異於默示承認若原告取得交通轉運案最優申請人資格後提出聯合開發計畫，被告將予以審查，並促使原告進行收購交通轉運案基地內十八筆私有土地之信賴行為，故該函覆自足構成原告對被告之信賴基礎。被告答辯主張被告94年11月22日上開函覆並未要求原告應為聯合開發，且94年5月25日聯席審查會議關於整體開發之決議並非會展中心甄審委員會決議，故被告並未違反信賴保護原則及誠信原則云云，顯屬無稽。

③被告於96年8月公告之交通轉運案申請須知2.5.1.1.1⑵明定「但若本案與鄰地台中國際會展中心用地合併開發，為考量台中中港路與河南路之交通衝擊，應重新設計車輛出入口之位置，以避免交通衝擊。」益使原告確信兩案將聯合開發。

④另查94年間因台中市長旋將改選，市長乙○○欲連任而亟需政績，爰再向原告負責人承諾就兩案將進行聯合開發，惟請原告得就會展中心案提前開工，故在短短二日內（94年6月14及15日）即完成都市設計審議建照核發程序，使會展中心案在全無細部設計圖說之情況下，於同年7月5日開工，被告並據此大肆宣傳，足見兩造間就聯合開發等情確有合意與共識。又同年11月11日原告提出交通轉運案之申請並於申請文件中明確表示聯合開發之意思，被告更於10日後以公文通知原告應先取得交通轉運案內之私有土地所有權或使用權，益證兩造間就聯合開發已有合意。被告法定代理人乙○○市長曾多次向甲○○先生表示同意本案與會展中心案辦理聯合開發，被告受此合意之拘束，應審查原告提出之聯合開發計畫書。退步言，由被告法定代理人乙○○市長之承諾，至後續被告於會展中心甄審會議、本案申請須知及回覆工程會函文等，並得證明被告有為聯合開發之既定規劃，則原告至少得主張信賴保護原則之適用。

⒉原告因信賴被告前揭行為，而為以下之信賴表現：原告因信賴被告有促成兩案聯合開發之決心，因而參與會展中心案招商，否則若兩案無法聯合開發，則原告參與會展中心案即無法達成經濟規模及效益，應不至參與其招商及簽約行為。且被告多年來均希望價購徵收交通用地內之十八戶私有地，以便開發，惟均因地主之聯合抗爭及陳情而無法如願開發。原告因信賴被告有將兩案聯合開發之意願，並基於被告之要求，主動提出交通轉運案，並花費鉅額之時間、金錢及勞力，將交通用地內原有十八戶私有地買下，原告除其主動提案開發系爭交通用地並規劃兩案聯合開發之支出外，更有鉅額之時間、金錢及勞力支出，均為應予保護之信賴表現。

⒊原告之信賴值得保護：依依行政程序法之規定及學說之討論，除非人民就行政行為之取得有不當之行為或別有強烈之公益考量，否則其信賴應受保護（行政程序法第119條參照）。查本件原告就被告前揭行為（信賴基礎）並無任何不當行為，其信賴自應受到保護。

㈣被告拒絕審查兩案聯合開發計畫，亦有違誠信原則：原告係因信賴被告有兩案聯合開發之意圖，更係受被告之邀請參與此兩案之招商，並為此投注鉅額之時間、勞力及金錢，而此兩案若分別開發並無法達到一定之經濟效益及規模，本件雙方依既有之契約已互負聯合開發之義務，自不容被告刻意忽略契約已明定之內容，被告拒絕審查原告提出聯合開發計畫，顯已違反行政程序法第8條所規定之誠信原則。

㈤被告拒絕審查兩案聯合開發計畫，亦有違公益原則：

⒈國家及其他公權力主體的行為，不論是以公法或私法形式為之，均應維護公共利益，始有正當性及合法性。此乃公益原則，為我國學說及司法判解肯認為行政法之一般原則。然公益之判斷，不能任憑國家機關之主觀，而應以客觀公正避免錯誤之認知為之，現代國家係以維護和平之社會秩序，保障個人之尊嚴、財產、自由及權利，提供文化發展之有利條件等為其內容。此外，公益與私益並非全然對立之命題，保障私益亦屬維護公益之一部分。

⒉會展中心契約附件明定：「藉由轉運站與會展中心之聯合開發，可將轉運站之停車場與會展中心B1及B2F之停車場動線及停車系統作整體規劃，提供更多、更具彈性之停車空間；同時，民眾在停車後亦可藉由樓梯或電梯直接進入會展中心或轉運站，可以避免參觀之人潮動流對地面層周遭交通造成過大之衝擊。」被告95年6月27日辦理民間參與客運轉運站建設可行性評估及先期規劃工作計劃之期中報告會議紀錄亦明示：「基地出入動線對於中港、河南路口衝擊過大，其運行是否會有困難再行評估。」被告於96年8月公告之交通轉運案申請須知2.5.1.1.1⑵明定「但若本案與鄰地台中國際會展中心用地合併開發，為考量台中中港路與河南路之交通衝擊，應重新設計車輛出入口之位置，以避免交通衝擊。」可見，會展中心案及交通轉運案各自單獨開發均不符合經濟效益，特別是對周邊交通有重大之負面影響，自屬對公益有重大影響之事項，且其重要性亦受到被告屢次承認，被告拒絕審查聯合開發計畫，自有違公益原則。

⒊若會展中心及轉運站無法聯合開發，影響周遭交通，因而影響會展中心及轉運站之營運，造成營運者經濟上之損害，不論營運者為原告或是被告抑或第三人，均對社會整體之經濟發展造成損害。再者，成功之國際會展中心必須考量如何將龐大之參觀人潮運入及運出，否則勢必影響廠商於該會展中心舉辦展覽及參展之意願，因此，會展中心周遭交通之不便，不僅造成人民交通之不便利、會展中心營運之困難，更甚者，可能直接使台中國際會展中心喪失成為一流會展中心之機會，台中市亦因而喪失藉由一國際知名之會展中心而獲得國際性聲譽之機會。原告係因信賴被告於招商時聯合開發之承諾，及其後持續引導原告聯合開發之舉措始投下鉅額之時間、勞力及金錢參與招商，若此時被告悍然拒絕原告聯合開發計畫之申請，使原告蒙受鉅額之損失，則被告之信譽必定大受損害，以後再請求民間配合重大公共建設之難度必大幅提高，凡此均造成公益之重大損害。

⒋交通轉運案與會展中心案進行聯合開發，可使公共建設機能及服務水準獲得提升，項目包括：可發揮本區○○○道路朝馬路之原本定位及功能，大幅分散臺中港路與河南路之車流量；可重新設計車輛出入口之位置，以避免臺中港路與河南路之交通衝擊；可大幅增加會展中心進出場須用之裝卸貨及佈展空間，讓進場及出場時間大幅縮短，提升會展中心營運績效；可大幅增加交通轉運站之站區空間，在規劃上更能創造及發揮現代化之候車大廳；可增加規劃提供市民休閒育樂之「市民廣場」及「企鵝館」等設施，免費提供民眾參觀使用；可達成「塑造國際級公共建設地標」目標，使兩案公共建設機能及設計受到國際注目。

㈥審議判斷理由第七點表示會展中心案用地不構成交通轉運案之申請標的；判斷理由第四點復表示原告所主張之契約義務、信賴保護原則及誠信原則，均以會展中心案之審議過程或契約為據，而該等過程既未規定於交通轉運案之徵求文件，審核委員會以其要求與交通轉運案申請標的範圍不符為由未進行討論，即難謂有何「違反本法及相關法令」之處云云，惟查：

⒈信賴保護原則及誠信原則為公法上之重要原則，自屬審核委員會於審議過程中所須遵守之「相關法令」，而被告亦有遵守會展中心契約之義務，此義務亦屬審核委員會所須遵守之「相關法令」，故審核委員會以原告之要求與交通轉運案申請標的範圍不符為由未進行討論，自屬違法。

⒉交通轉運案之申請須知係針對所有可能參與之民間申請人，當然不能將已經由原告得標之會展中心案納入工作範圍，否則即有妨礙競爭甚或綁標之嫌。惟此並不排除原告參與該案競標，並依會展中心契約約定，提出聯合開發計畫。而依被告96年8月30日府經發字第0960168344號函說明欄項下第五點，交通轉運案於將來開發時自應與會展中心案作聯合開發，且聯合開發乙節應訂定於契約中，是原告依約提出聯合開發之請求，被告自應予以審查。

⒊另查，交通轉運案申請須知第2.2.1之許可年限，與會展中心案許可年限同時屆期，第2.5.2.1.1⑵亦明確提及兩案「合併開發」之可能性。申請須知中此二點規定明示兩案開發之密切關聯。縱使審核委員會自行限縮其權限，以為其不具有審查聯合開發案之權限，被告基於其契約義務、誠信原則、信賴保護原則及公益原則之遵守，仍得自行或另外組成一委員會予以審查，以符法制，被告捨此而不為，自屬違法。

㈦審議判斷第六點表示：原告既主張被告不審查聯合開發計畫違反公益原則，惟民間參與公共建設申請及審核程序依爭議處理規則（下稱爭議處理規則）第2條第1項第1款之規定，參與公共建設之申請人如「對公告徵求民間參與文件規定提出異議」，應「自公告之次日起等標期之三分之二，其尾數不足1日者，以1日計，但不得少10日」之期間提出異議，原告既未於該期間內提出異議，自不能事後主張此等評審有何違背公益之處云云。惟查，交通轉運案之申請須知係針對所有可能參與之民間申請人，當然不能將已經由原告得標之會展中心案納入工作範圍，故原告並未對公告徵求文件提出異議，然就被告拒絕審查原告所提出之聯合開發計畫，原告業已依法提出異議及申訴，符合爭議處理規則第2條第1項及第7條之規定，為合法之異議、申訴，工程會審議判斷認為原告未於法定期間內提起異議云云，自屬無稽。

㈧被告於申請須知中已明示，兩案合併開發亦為民間申請人可考慮之選項，故原告於投資計畫中關於聯合開發之構想，無關變更開發範圍及內容，不僅無違反招商文件之虞，且與被告招商文件之規定相符，被告答辯陳稱：94年5月25日都審委員會建議交通轉運案基地動線規劃，需與交通轉運站交通動線規劃進行整體考量（至少要連通），純屬建議事項，非被告政策決定；且考量公平性原則，如為被告要求會展中心案之簽約廠商須負責與交通轉運案用地作聯合開發，被告即須辦理用地整合並列入公告範圍及契約之民間機構應辦事項要求，而非逕以會議紀錄建議民間機構評估考量，否則即有損投資廠商公平競爭之機會，故被告並未要求原告聯合開發云云，洵屬無稽：

⒈依促參法第46條第1項及「主辦機關審核民間自行規劃申請參與公共建設案件注意事項」第8項第4款之規定可知，民間自行規劃申請參與公共建設需依公告招商文件之要求提出興建計畫、營運計畫及財務計畫等相關文件，此即為投資計畫書。又依交通轉運案之申請須知第二章說明，係分別就本計畫案最低功能及效益需求予以規定，其具體內涵包括：契約期間、興建營運權限及工作範圍、用地交付、興建、營運及移轉要求、權利金、土地租金、主辦機關辦理及協助事項、經營附屬事業之原則、許可年限屆滿後之優先定約權。因此，民間申請人於達到主辦機關公告之最低功能及效益需求前提下，得於投資計畫書中提出各種不同態樣之興建或營運計畫，此本即為政府促進民間參與公共工程精神之一（期望引進民間之活力與創造力）。被告於申請須知2.5.2.1.1⑵但書中已明示兩案合併開發亦為民間申請人可考慮據以提出投資計畫書之選項，則原告當然得提出合併開發之興建及營運計畫，不致有變更開發範圍及內容，或招致第三人主張被告違反招商公告之虞。因此，不論是會展中心案或是交通轉運案招商過程中，有意參與競爭之廠商均可自行評估聯合開發之可能性而參與競標。其他競爭廠商既可預見到有聯合開發之可能性仍未參與投標，自無再行主張被告審查原告提出之聯合開發計畫有違反公平原則之理。再者，原告97年2月13日召開之會展中心案履約協調會中更已明確表示，願意進行民間自提二用地聯合開發之提案申請，聯合開發提案經過法令規定之行政程序審查後，如原告未獲聯合開發案最優申請人資格，願意終止會展中心案契約及放棄交通轉運案最優申請人資格，如此當可打消任何主張被告同意聯合開發違反招標公平性之疑慮。

⒉查交通轉運案申請須知2.3.2.3「工作範圍變更」明定：「主辦機關如因政策變更或公共利益必須變更民間機構工作範圍時，民間機構應配合辦理。但主辦機關與民間機構應就變更後之權利義務進行協議，如協議不成，則依投資契約處理。」依促參法施行細則第22條第1項第1款規定，交通轉運案原公告及招商文件內容既載明得經協商後變更，則投資契約雖與原公告及招商文件內容不符，但因符合公共利益並經雙方協議後變更，並無違法之虞，或招致第三人主張被告違反招商公告。次查，原告所提出之聯合開發計畫能有效解決會展中心開放後對周邊交通之影響，故縱認為原告此聯合開發之投資計畫已變更開發範圍及內容，然原公告及招商文件內容未能考慮會展中心開放後對周邊交通之影響，顯然不符合公共利益，則被告為解決交通衝擊問題而允許兩案聯合開發並據以簽訂投資契約，依上述促參法施行細則第22條第1項第3款規定，並未違法，亦無招致第三人主張被告違反招商公告之虞。

⒊如前所述，原告信賴被告將進行或至少將審查兩案聯合開發計畫，而聯合開發可能有多種不同之方式，並非所有之聯合開發均須由被告辦理用地整合而於同一招商計畫中完成之，亦可先後招商，並由後一招商案之得標者配合前一招商案既有進度進行聯合開發之規劃。被告於會展中心案申請須知中亦提及其有意價購或徵收交通轉運案基地內之私有地後予以開發；於交通轉運案之申請須知2.5.1.1.1⑵明定「但若本案與鄰地台中國際會展中心用地合併開發‧‧‧」，均已公開表明其有聯合開發之意圖，但無法確定聯合開發必定發生（例如被告未必能取得私有地，或交通轉運站開發時會展中心已完工）。因此，不論是會展中心案或是交通轉運案招商過程中，有意參與競爭之廠商均可自行評估聯合開發之可能性而參與競標。末查，原告乃透過公正公開之促參法程序，憑藉其自身雄厚之經驗及實力，先後分別參與兩案之招商並取得最優申請人之資格，原告於取得交通轉運案最優申請人資格後依會展中心契約之規定請求被告審查聯合開發計畫，並無任何違反公平原則之處，亦未損及投資廠商公平競爭之機會，被告所言顯有誤會。

㈨被告答辯陳稱交通轉運案與緊鄰之會展中心案為個別獨立公告招商之不同個案，標的範圍不同，故原告不得以任何理由要求被告同意辦理聯合開發云云，顯屬無稽：

⒈被告早在89年規劃興建會展中心之伊始，其鎖定之基地即為大部份為被告所有之七期新市政中心專用區約4.45公頃土地，亦即同時包括交通轉運案及會展中心案之基地。被告辯稱其推動辦理會展中心案時即未考慮交通轉運案基地云云，顯與其網站上公開之資料不符。故由交通轉運案及會展中心之開發史而言，被告自始即有將兩案聯合開發之意圖，且將此意圖公開揭示於其網站。另由被告於92年11月公告之會展中心按招商說明書第二、開發案主要內容及規定第5點規定，亦足見兩案密切相關，且被告早有將兩案作聯合開發之意圖，否則何須於會展中心案之招商說明書中提及交通轉運案之開發？

⒉被告於93年3月2日召開會展中心案甄審委員會議進行綜合評選時，甄審委員要求原告應就緊鄰之交通轉運站用地，就未來整體開發提出計畫書，且被告與原告於93年5月12日簽訂之會展中心契約附件，更明定系爭交通用地開發時需與會展中心案作聯合開發，均足見原被告雙方均認定兩案密切關聯，應予聯合開發。被告復於94年5月25日召開之「都市設計、建造執照預審、甄選委員會」聯席審查會議中，與會委員亦一致表示希望會展中心與轉運站用地整體開發，足見被告肯認兩案密切關聯，應予聯合開發。

⒊被告95年6月27日辦理民間參與客運轉運站建設可行性評估及先期規劃工作計劃之期中報告會議紀錄亦明示：「本基地緊鄰國際會展中心，兩案若能進行整體開發，對於整體配置將更具彈性，並簡化其行車動線，惟兩者分屬不同用地，開發進度不同，是否一併考量仍需視未來取得投資資格之業者而定。」由此可見，被告確實希望將二基地聯合開發，其所擔心者乃未來取得二基地開發權之民間機構不同而難以協調聯合開發，今原告既然同時為兩案之簽約人及最優申請人，則被告所擔心影響聯合開發之因素已不存在，詎被告不思主動依會展中心契約之規定，請求原告提出聯合開發計畫，竟不斷以無據之理由拒絕審查原告提出之聯合開發計畫，實屬不該。被告既已預見交通轉運案可能會與會展中心案聯合開發，則被告具有將兩案聯合開發之意圖自不待言，交通轉運案應與會展中心案進行聯合開發，原告提出聯合開發計畫，被告當然有審查之契約義務。

㈩被告屢次主張交通轉運案基地及會展中心案基地之都市計畫分區管制不同，原告不得請求辦理聯合開發云云。惟查，系爭二基地雖其都市計畫土地使用分區不同，但不影響二基地之聯合開發：

⒈按建築法上並未禁止一張建照內有不同使用分區之基地，除遍查建築法規並無此明文禁止外，另徵諸被告所屬都市發展處於97年3月20日召開之第七十三次建造執照復核會議結論「不同分區、用地以一張執照申請，法令尚無限制」，應屬無疑。此外，97年2月13日被告所召開之會展中心案履約協調會內，劉副處長亦明確表示「即便不同都市計畫用地亦可聯合開發」，足供參考。

⒉依「交通部促進民間參與交通建設附屬事業使用容許項目」之規定，會議及工商展覽中心得為交通事業之附屬事業，故即使會展中心之一部坐落於交通轉運案基地內，亦可視為交通轉運中心之附屬事業，並未違反公告內容。同理，依「經濟部促進民間參與公共建設附屬事業使用容許項目」之規定，大眾運輸業及其相關設施得為國際展覽中心及國際會議中心之附屬事業，故即使交通轉運站之一部坐落於會展中心基地內，亦可視為會展中心之附屬事業，並未違反公告內容。會展中心及交通轉運站雖為不同之公共事業，惟其可互為附屬事業，故聯合開發亦不致違反各該促參案之公告內容。

⒊另按工程會於96年10月15日召開「臺中國際會議及展覽中心開發暨興建營運案」行政諮詢會議，該會技術處於會中明確表示︰「至於是否可『整體規劃』涉政策考量，建議臺中市政府於一定期限內就二案合併整體開發之可能性，明確回復民間機構」，工程會並於本件申訴審議判斷書中，已明確表示：「本會技術處於96年10月15日召開之研商『臺中國際會議及展覽中心開發暨興建營運案』行政諮詢會議已表明『至於是否可整體規劃涉政策考量，建議臺中市政府於一定期限內2案合併整體開發之可能性，明確回復民間機構』；主辦機關自得本於其政策考量斟酌前揭意見辦理」等語，已明言聯合開發並未違反法令。既被告得本其政策考量決定是否辦法聯合開發，則聯合開發並未違反促參法，當屬無疑。被告雖抗辯陳稱：因其政策變更，擬不再推動交通轉運中心，並謂本案之議約程序已因此終止云云。惟按促參法第45條第1項規定及交通轉運案申請須知第六章6.1.2.1規定：「最優申請案件申請人應自接獲評定通知之翌日起三十日內與主辦機關完成議約。」且行政處分生效後即產生實質存續力，作成處分之行政機關應受拘束，不得任意否認處分之效力而予以廢棄，則被告既為作成原告為最優申請人之甄審決定之行政機關，即應受此決定之拘束。故不僅原告為本案之最優申請人，依法有義務與被告完成議約及簽約，被告為作成甄審決定（即原告為最優申請人）之行政機關，亦應受該甄審決定之拘束，而有義務與原告完成議約及簽約。被告雖以「機關辦理促進民間參與公共建設案件作業注意事項」第59點「主辦機關因政策變更，不續辦促參」之規定為由，拒絕繼續議約、簽約。然查，被告所稱不續辦促參，實為否認原告最優申請人之甄審決定之效力，惟因上揭注意事項僅為行政規則，尚不足以作為否認甄審決定效力之依據，即尚不足作為廢棄授益處分之依據，被告仍應依相關規定為之，始能謂為合法。而被告所稱「主辦機關因政策變更，不再續辦」，應考量者為交通轉運案是否有行政程序法第123條第4款規定「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者」或第5款「其他為防止或除去對公益之重大危害者」之情形，始得依職權為全部或一部之廢止之。然查本件兩案聯合開發為被告至遲於89年起之既定政策，至96年8月30日函覆工程會時仍未變更，已如前所述，被告所耗費之公帑、原告依被告指示而整合用地內18筆私有土地之費用支出、所耗費之社會成本甚鉅，兩案之興建營運所能達到之效益，被告並將其列為重大經建計畫，則續辦交通轉運案及會展中心案，較之取消該兩案之後續執行，對公益之影響孰重孰輕，不言可喻，故被告並無任何得作為廢止原告為最優申請人之公益事由存在。何況，被告就已推動約8年之重大經建計畫，竟以政策變更一語，欲全盤推翻，然對其所為之政策考量為何，尤其是否符合行政程序法第123條第4款及第5款之規定，全無著墨，故被告終止續行之決定，顯難謂適法。被告任意終止議約於法無據，原告為交通轉運案最優申請人資格仍在，被告仍應受其所為之甄審決定（即原告為最優申請人）之拘束，並依申請須知規定與原告完成議約及簽約，故原告訴請被告辦理聯合開發之審查有訴之利益。綜上所述，本件異議處理決定及申訴審議判斷均有重大違誤，應予撤銷。另原告請求被告就原告所提出之聯合開發計畫進行審查，被告於審查後自應作出一准否之決定；而此一准否之決定乃被告單方就公法上（促參法）具體事件（聯合開發計畫）所為之決定，並直接影響原告得否就聯合開發計畫與被告簽約之權利，符合行政程序法第92條第1項及訴願法第3條下行政處分之定義，原告此項請求，實係請求被告於審查聯合開發計畫並作出行政處分，爰依行政訴訟法第5條第1項提起課予義務之訴；縱認被告應為之審查及決定行為尚非屬行政處分而屬事實行為，則原告亦得同法第8條第1項提起一般給付之訴等情。並聲明求為判決：⒈被告96年12月5日府交運字第0960255646號函異議處理結果及行政院公共工程委員會97年1月25日促0000000號促進民間參與公共建設申訴審議判斷書均撤銷。⒉被告應辦理「民間自提『台中市交通用地轉運中心委託民間參與建設與營運計畫』」案用地與緊鄰「台中國際會議及展覽中心開發暨營運」案用地整合整體聯合開發之審查。

三、被告則以：

㈠被告於96年10月29日召開交通轉運案第二階段綜合評審會議時，原告提出「本案用地與會展案用地辦理整合整體聯合開發之效益及可行性」3D立體動畫簡報，因與交通轉運案申請之標的範圍不符，故甄審委員會並未進行審查及討論。本件自原告提出審查申請後，被告均依照促參法及相關法令規定程序積極趕辦初步審核、再審核、召開市地重劃委員會議、第一階段資格審查及第二階段綜合評審等審查作業，並無延宕開發時程情事。被告自89年起推動辦理會展中心案，考量都市計畫用地變更及交通轉運用地上私有土地徵收預算等問題，即以惠民段25-1地號「經貿展演用地」3公頃土地為預定地點（即不包含周邊約1.4公頃交通轉運案用地），並據以辦理公告招商作業，故依據原告納入會展中心案契約附件之投資計畫書，亦依該用地範圍進行規劃設計，並依契約規定據以推動會展中心案興建及營運事宜，與交通轉運案（西屯區○○段25、26、27、28、29、30、31、31-1、32、33、33-1、34、35、36、37、38、39、40、41、42、43、44地號等22筆土地，用地1.4公頃）之開發各自公告招商，顯為不同之個案。原告提及被告93年3月2日召開會展中心案修正投資計畫書第2次確認會議紀錄結論第5點：「有關本案緊鄰之交通轉運站用地，請鄉林公司就未來整體開發提出可行計畫書，並送請本府交通旅遊局（現已改為交通處）研商具體可行方案。」乙節，係依甄審委員意見列入紀錄，請原告依當時獲選最優申請人立場提出相關建議，並非要求原告須同時辦理會展中心案與相鄰交通轉運案用地整體開發計畫，且該交通轉運案用地未來如何進行開發係屬被告權責，與原告無涉，另被告於93年4月8日辦理議約會議時，原告亦未就該議題提出討論，故交通轉運案用地整體開發並非會展中心案契約明定民間機構應辦事項。另原告訴稱被告94年5月25日召開台中市都市設計審查委員會暨台中國際會議及展覽中心設置甄審委員會聯席審查會會議紀錄之提案討論第一案「台中國際會議及展覽中心新建工程」，其中第二部分都市設計審查暨建造執照預審聯席委員會議決議第16點：「請考量評估會展中心與相鄰轉運站用地整體開發之可能性。」惟此決議並非當日第一部分會展中心設置甄審委員會委員決議事項（當日甄審委員會決議事項僅有3點），上開委員會建議會展中心案基地動線規劃需與交通轉運站交通動線規劃進行整體考量（至少要連通），純屬建議意見，並非被告政策決定，爰該等建議並未落實列入契約條文約定事項。另考量公平性原則，如為被告要求會展中心案簽約民間機構須負責與交通轉運案作聯合開發，被告即須辦理用地整合，並列入公告範圍及契約之民間機構應辦事項要求，而非逕以會議紀錄建議民間機構評估考量，否則即有損投資廠商公平競爭之機會，與促參法之立法意旨不符，被告並無正式函文、決議要求交通用地轉運案與會展中心案兩案整體開發，此與原告主張被告要求原告評估考量會展中心案與相鄰交通轉運按兩案整體開發出入極大。

㈡原告起訴陳稱：「被告於94年11月22日府交運字第0940218891號函覆，請原告先行取得交通轉運站用地內之私有土地所有權或使用權後，再行提出申請。」、「會展中心契約第25條規定：‧‧‧依該契約附件‧‧‧明定：『本案基地緊鄰之交通用地，未來作為交通轉運建設開發時，應參照本案作整體設計考量，並應與本案作聯合開發。』‧‧‧」云云，據此指訴被告有違信賴保護原則及誠信原則乙節，查被告94年11月22日府交運字第0940218891號函並未要求原告必須將會展中心案與交通轉運案作聯合開發，依據前揭說明及相關事證，被告指被告有違信賴保護原則及誠信原則，即屬無據。

㈢會展中心案與交通轉運案兩案屬性不同，都市計畫分區管制亦不同，係為個別獨立公告招商之二件促進民間參與公共建設案，被告自始至終從未要求民間機構須將該兩案進行聯合開發，簽約之民間機構須依個案契約規定辦理建築物興建及營運，民間機構不得以任何理由於簽約後要求被告同意可辦理兩案整合整體聯合開發。而會展中心案因原告未能於契約規定之完工期限施工完竣並開始營運，業經被告以97年7月17日府經發字第0970169722號函終止契約；另交通轉運案因政策變更，不再續辦，業經被告以97年10月17日府交運字第0970241230號函通知原告在案，併予敘明。是以，原告所訴：「被告應辦理『民間自提台中市交通用地轉運中心委託民間參與建設與營運計畫』案用地與緊鄰『台中國際會議及展覽中心開發暨營運』案用地整合整體聯合開發之審查。」乙節，洵屬無據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點為原告有無請求被告就系爭交通轉運案與會展中心案用地整合，整體聯合開發之審查之請求權？

五、本件如原告所述，坐落台中市○○○路、河南路、市○○○路及朝富路間之七期新市政中心專用區約4.45公頃土地，其中約3公頃地屬被告所有，該地段在台中市政府新址預定地附近，為台中市之精華區，倘設立台中國際會館，對台中市之發展應有相當之助益，惟在該地段之東北角約1.4公頃地乃屬民間所有，地主極力抗爭被告辦理徵收，預算編列亦有困難，89年間促參法經立法並公布施行後，被告乃依據促參法之規定，就其所有約3公頃土地部分，公告徵求民間機構參與會展中心案之興建營運，原告參加甄選，獲選為最優申請人，其後並獲審查通過，於93年5月12日與被告簽訂會展中心案開發興建暨營運契約。至於其餘約1.4公頃部分，因當時仍屬民間人士所有，被告未便併入歸劃，保留作交通轉運站用地，迨原告取得該18筆土地所有權，於95年9月29日向被告提出民間自提BOT之審查申請，被告始於96年10月29日評審原告為最優申請人，足證被告辦理會展中心案與交通轉運案，係分屬2案進行。再如原告所言，交通轉運案之申請須知係針對所有可能參與之民間申請人，當然不能將已經由原告得標之會展中心案納入工作範圍，否則即有妨礙競爭甚或綁標之嫌。則被告於選定原告為交通轉運案之最優申請人後，亦不能將已經由原告得標之會展中心案納入交通轉運案範圍，否則亦有妨礙競爭甚或綁標之嫌。惟本院審理中，原告表示願放棄其已簽約之會展中心案及獲評選為最優申請人之交通轉運案，全部放棄，將其已取得所有權之18筆土地，交由被告就完整之整個區塊重新歸劃，辦理公告徵求民間機構參與會展中心案及交通轉運案之興建營運，任何人均得參與競標。本院受命法官認為台北市世貿大樓設立在台北市政府附近，設立後因地點適當，營運良好，促進台北市之繁榮發展；本件系爭土地，亦位在新市政中心附近，被告前次公告徵求民間機構參與會展中心案之興建營運，未能將該區塊土地全部納入，一併歸劃，係因該地之東北角尚未18筆土地屬民間人士所有，極力反對被告徵收，以致被告僅能就其所有之約3公頃土地，辦理公告徵求民間機構參與會展中心案之興建營運，現該18筆土地已由原告取得土地所有權，原告既表示願將其已簽約之會展中心案及已獲甄選為最優申請人之交通轉運案，全部放棄，交由被告重新歸劃，另行公告徵求民間機構參與會展中心案及交通轉運案之興建營運，任何人均得參與競標。乃認系爭土地之地理位置，有如台北市之世貿大樓，倘能完整歸畫該區塊之土地，使之成為會展及交通轉運中心，似可促進台中市之發展，亦可能是諸多市民之所望，因此曾為兩造調解，盼此一訊息能讓被告決策階層知悉。惟調解時，以輔佐人身分出庭之被告參議表示，被告並無將本件重新規劃之意願，而調解不成。

六、查原告主張被告就原告所提出之聯合開發計畫進行審查，於審查後應作出准否之決定；而此一准否之決定乃被告單方就公法上（促參法）具體事件（聯合開發計畫）所為之決定，並直接影響原告得否就聯合開發計畫與被告簽約之權利，符合行政程序法第92條第1項及訴願法第3條之行政處分之定義，原告此項請求，係請求被告於審查聯合開發計畫並作出行政處分，爰依行政訴訟法第5條第1項提起課予義務之訴云云。惟查原告請求被告就其提出之聯合開發計畫案，予以合併審查，就其請求被告為「審查」之行為，並非就其申請為一定之意思表示，究屬事實行為，並非行政處分，原告請求撤銷原處分及申訴審議判斷，並依據行政訴訟法第5條第1項提起課以義務訴訟，尚乏依據，均應予駁回。次查原告主張如認被告應為之審查及決定行為尚非屬行政處分而屬事實行為，則原告亦得依同法第8條第1項提起一般給付之訴乙節。經查本件業經被告以97年10月17日府交訴字第0970241230號函通知原告略稱，本市都市計畫細部計畫於96年11月14日發布實施，其中「交六用地」做為「交通轉運中心」使用。嗣以「交通用地」經研究確為台中都會區西側地區之交通轉運中心之最佳區位，且該地區交通轉運中心應集中，以聚集人潮。故本府在政策上，變更以「交六用地」取代本計畫作為本市○○地區○道客運與市區客運之交通轉運中心，請貴公司至本府依規辦理退還保證金相關事宜等語，此有被告提出上開書函附卷可證。查被告就交通轉運案於評審原告為最優申請人後，以政策改變為由，通知原告取消該案，是否合法，因該部分並非本件之訴訟標的，不在本件審酌之列，惟系爭交通轉運案既已由被告取消，則原告請求被告審查交通轉運案時與鄰近會展中心案整合整體聯合開發計畫書，已屬給付不能，無從准許，亦應予以駁回。從而，原告以市長前曾當面向其代表人承諾將來會兩案合併開發，請求傳喚市長、副市長及市議員到庭作證乙節，即屬無必要，併予敍明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭